Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Schick und den Hofrat Dr. Grünstäudl sowie die Hofrätin Dr. Pollak als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag. Vitecek, über die Revisionen 1. der Bezirkshauptmannschaft Lilienfeld (hg. protokolliert zu Ro 2020/11/0016) und 2. der Bundesministerin für Arbeit, Familie und Jugend (hg. protokolliert zu Ro 2020/11/0017), gegen das Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich vom 28. Mai 2020, Zl. LVwG S 52/005 2019, betreffend Übertretungen des Arbeitszeitgesetzes (mitbeteiligte Partei: C H in L, vertreten durch die Nusterer Mayer Rechtsanwälte OG in 3100 St. Pölten, Riemerplatz 1; belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Bezirkshauptmannschaft Lilienfeld), zu Recht erkannt:
Das angefochtene Erkenntnis wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
1 Mit Straferkenntnis der belangten Behörde (Erstrevisionswerberin) vom 4. Dezember 2018 wurde die Mitbeteiligte als verantwortliche Beauftragte (§ 9 Abs. 2 VStG) der T. GmbH schuldig erkannt, dass diese Gesellschaft als Arbeitgeberin eines namentlich genannten Lenkers eines Sattelzugfahrzeugs in insgesamt sechs Punkten gegen näher bezeichnete Bestimmungen des § 28 Arbeitszeitgesetz (AZG) iVm der Verordnung (EG) 561/2006 bzw. der Verordnung (EU) 165/2014 verstoßen habe (die Verstöße betreffen die Nichteinhaltung von Ruhezeiten und fehlende Eintragungen im Schaublatt des Lenkers sowie die vorschriftswidrige Benutzung des Schaublatts und des Kontrollgerätes des gelenkten Fahrzeuges; Tatzeitpunkte im Mai und Juni 2018). Über die Mitbeteiligte wurden gemäß § 28 Abs. 6 Z 3 AZG sechs Geldstrafen samt Ersatzfreiheitsstrafen verhängt, und es wurde ihr ein Kostenbeitrag zum Strafverfahren vorgeschrieben.
2 Das im ersten Rechtsgang erlassene Erkenntnis des Verwaltungsgerichts vom 20. März 2019, mit dem das genannte Straferkenntnis aufgehoben und das Verwaltungsstrafverfahren (in sämtlichen sechs Punkten) gemäß § 45 Abs. 1 Z 2 VStG eingestellt wurde, hat der Verwaltungsgerichtshof mit Erkenntnis vom 21. April 2020, Ra 2019/11/0073, 0074, wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
3 In der Begründung trat der Verwaltungsgerichtshof der Auffassung des Verwaltungsgerichtes entgegen, dass dem nach der „Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers“ (im Folgenden auch kurz: EG Verordnung Nr. 1071/2009) zu bestellenden Verkehrsleiter die strafrechtliche Verantwortlichkeit für das Kraftverkehrsunternehmen zukomme, sodass die gemäß § 9 VStG nur subsidiäre Verantwortlichkeit eines verantwortlichen Beauftragten, fallbezogen also die Verantwortlichkeit der Mitbeteiligten, verdrängt werde. In den Entscheidungsgründen des genannten hg. Erkenntnisses Ra 2019/11/0073, 0074 wurde wie folgt ausgeführt:
„27 Zutreffend ist, dass sich nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes aus dem klaren Wortlaut des § 9 Abs. 1 VStG ergibt, dass die darin getroffene Regelung subsidiär ist, d.h. nur dann zur Anwendung zu kommen hat, wenn in den im Einzelfall zur Anwendung kommenden besonderen Verwaltungsvorschriften nicht eine selbständige Regelung der Verantwortlichkeit nach außen getroffen ist. Ist einer bestimmten Person die Verantwortlichkeit in besonderen Verwaltungsvorschriften zugeordnet, so kann sie sich ihrer so festgelegten Verantwortung nicht durch Bestellung eines verantwortlichen Beauftragten iSd § 9 Abs. 2 VStG entziehen, § 9 Abs. 2 VStG ist in einem solchen Fall also nicht anwendbar (vgl. etwa VwGH 30.9.2010, 2010/03/0119).
28 Damit stellt sich im Revisionsfall, in welchem die Übertretung arbeitszeitrechtlicher Vorschriften seitens der T. GmbH angenommen wurde, zunächst die Frage, ob Rechtsvorschriften abseits des § 9 VStG einen für die gegenständlichen Übertretungen (primär) strafrechtlich Verantwortlichen vorsehen.
29 1) Zur EG-Verordnung Nr. 1071/2009:
Wie dargestellt leitet das Verwaltungsgericht aus den Bestimmungen der EG Verordnung betreffend den vom Kraftverkehrsunternehmen zu bestellenden ‚Verkehrsleiter‘, insbesondere aus den an diesen gestellten Anforderungen gemäß Art. 4 Abs. 1 lit. a (‚die Verkehrstätigkeiten des Unternehmens tatsächlich und dauerhaft leitet‘) und Art. 6 Abs. 1 lit. b leg. cit. (keine schwerwiegende Straftat u.a. wegen Lenk- und Ruhezeiten der Fahrer, Arbeitszeit sowie Einbau und Nutzung der Kontrollgeräte) ab, dass den Verkehrsleiter damit die verwaltungsstrafrechtliche Verantwortlichkeit im Kraftverkehrsunternehmen zugewiesen sei (obwohl das Verwaltungsgericht gleichzeitig zugesteht, dass die in Rede stehende EG Verordnung die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters nicht in der ‚gewohnten Deutlichkeit‘ anordnet).
Damit verkennt es die Rechtslage.
30 Die EG Verordnung Nr. 1071/2009 regelt entsprechend ihrem Anwendungsbereich (Art. 1) den Zugang zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers (der gemäß Art. 2 Z 2 Personen- oder Güterkraftverkehrsunternehmer ist). Dieser hat gemäß Art. 4 Abs. 1 der EG Verordnung mindestens eine natürliche Person zum ‚Verkehrsleiter‘ (der nach der Legaldefinition des Art. 2 Z 5 die Verkehrstätigkeiten dieses Unternehmens ‚tatsächlich und dauerhaft leitet‘) zu bestellen, der bestimmte Anforderungen zu erfüllen hat (vgl. Art. 4 Abs. 1 betreffend die Beziehung zum Unternehmen und betreffend den ständigen Aufenthalt, Art. 6 betreffend die Zuverlässigkeit, Art. 8 betreffend die fachliche Eignung) und gegebenenfalls von der zuständigen Behörde für ungeeignet zu erklären ist (Art. 10 Abs. 1 lit. c, Art. 14 Abs. 1).
31 Eine Norm, die im Falle von Verstößen seitens des Kraftverkehrsunternehmers (insbesondere gegen Bestimmungen betreffend die Arbeitszeiten von Lenkern des Kraftverkehrsunternehmers) eine strafrechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters explizit vorsieht, enthält die EG Verordnung Nr. 1071/2009 nicht.
32 Vielmehr wurde in der Begründung des Gemeinsamen Standpunktes (EG) Nr. 5/2009 des Rates in Vorbereitung der EG Verordnung Nr. 1071/2009 hinsichtlich des Verkehrsleiters festgehalten, dass diese Person die Verkehrstätigkeit des Unternehmens tatsächlich und dauerhaft leiten soll und daher ‚die Konsequenzen ihrer Entscheidungen zu tragen und folglich etwaige Verstöße, die im Rahmen der von ihr geleiteten Tätigkeiten begangen werden, zu verantworten (hat). Diese Verantwortung versteht sich als Verantwortung im Rahmen dieser Verordnung, was jedoch eine strafrechtliche oder finanzielle Verantwortung nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eines jeden Mitgliedstaats nicht ausschließt.‘
33 Damit ist unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass der Verkehrsleiter nach der EG Verordnung Nr. 1071/2009 zwar für rechtswidriges Handeln ‚die Verantwortung im Rahmen dieser Verordnung‘ (vgl. insbesondere die erwähnten Art. 10 Abs. 1 lit. c und Art. 14 Abs. 1 iVm Art. 6 Abs. 2 der EG Verordnung Nr. 1071/2009), nicht jedoch automatisch die strafrechtliche Verantwortlichkeit für jegliche Verstöße trägt, die im Zusammenhang mit dem Betrieb des Kraftverkehrsunternehmens erfolgen (wobei die Begründung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters durch innerstaatliche Rechtsvorschriften zulässig ist).
34 2) Strafrechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters nach anderen Rechtsvorschriften:
Die vom Verwaltungsgericht angenommene primäre verwaltungsstrafrechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters (bei gleichzeitigem Ausschluss der subsidiären Verantwortlichkeit eines gemäß § 9 Abs. 2 VStG bestellten verantwortlichen Beauftragten) für arbeitszeitrechtliche Verstöße wäre daher nur dann zu bejahen, wenn die diesbezüglichen Rechtsvorschriften eine solche Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters ausdrücklich anordneten (wie dies hinsichtlich bestimmter Verpflichtungen des Verkehrsleiters in § 47 Abs. 1 Kraftfahrliniengesetz normiert ist). Dies ist jedenfalls was die im vorliegenden Strafverfahren maßgebenden Rechtsvorschriften betreffend die Einhaltung von Arbeitszeiten betrifft zu verneinen. Denn die nach dem Straferkenntnis als übertreten bezeichnete Verordnung (EG) 561/2006 bzw. die Verordnung (EU) 165/2014 überlassen, was diesbezügliche Sanktionen betrifft, in den Art. 18 ff. bzw. 41 die nähere Festlegung den Mitgliedstaaten, und der österreichische Gesetzgeber hat in § 28 AZG für derartige Übertretungen ausdrücklich die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Arbeitgebers (nicht des Verkehrsleiters) vorgesehen.
35 3) Verantwortlichkeit gemäß § 9 VStG:
Ist daher, wie im vorliegenden Fall, Arbeitgeber iSd § 28 AZG eine juristische Person, so bestimmt sich dessen strafrechtliche Verantwortlichkeit nach § 9 VStG. ...“
4 Im Übrigen wurde im zitierten hg. Erkenntnis Ra 2019/11/0073, 0074 dargelegt, dass auch die Alternativbegründung des Verwaltungsgerichts, die Bestellung der Mitbeteiligten zur verantwortlichen Beauftragten habe fallbezogen den Anforderungen des § 9 VStG nicht entsprochen, inhaltlich rechtswidrig sei.
5 Mit dem nunmehr angefochtenen Ersatzerkenntnis wurde, der Beschwerde der Mitbeteiligten neuerlich stattgebend, das Straferkenntnis vom 4. Dezember 2018 abermals behoben und das Verwaltungsstrafverfahren neuerlich eingestellt. Diesmal wurde aber gemäß § 25a Abs. 1 VwGG ausgesprochen, dass eine Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B VG zulässig sei.
6 In der Begründung vertrat das Verwaltungsgericht (abermals) die Meinung, dass die Bestimmungen der EG Verordnung Nr. 1071/2009 die Bestellung eines verantwortlichen Beauftragten gemäß § 9 Abs. 2 VStG („in vom VwGH noch nicht bindend beurteilter Hinsicht“) verdrängten, und zwar nunmehr aufgrund der (zusammengefassten) Überlegung, dass nur die Bestrafung des handelsrechtlichen Geschäftsführers der T. GmbH die Effektivität des Unionsrechts (der genannten EG Verordnung) sicherstellen könne:
7 Da nämlich gemäß Art. 6 Abs. 1 lit. b Ziffer i der EG Verordnung Nr. 1071/2009 der Zuverlässigkeit des Kraftverkehrsunternehmens ein Urteil wegen einer schweren Straftat im Bereich Lenk und Ruhezeiten der Fahrer entgegenstehe und ein Verlust der Zuverlässigkeit (gemäß Art. 13 leg. cit.) zur Entziehung der Zulassung des Kraftverkehrsunternehmens führen könne, wobei Art. 22 leg. cit. die Festlegung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender Maßnahmen verlange, reiche für die effektive Vollziehung dieser unionsrechtlichen Vorschriften die Bestrafung eines verantwortlichen Beauftragten für die verfahrensgegenständlichen Übertretungen nicht aus. Die Bestrafung eines verantwortlichen Beauftragten gemäß § 9 VStG sei nämlich nach (näher erläuterter) Meinung des Verwaltungsgerichts keine Sanktion gegen eine „andere vom jeweiligen Mitgliedstaat bestimmte maßgebliche Person“ iSd. Art. 6 Abs. 1 (Unterabsatz 2 zweiter Satz) der EG Verordnung Nr. 1071/2009 und könne daher nach Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht Anlass für die erwähnte Entziehung der Zulassung des Kraftverkehrsunternehmens sein.
8 Dem nationalen Gesetzgeber könne es aber nicht „als gesollte Umsetzung im Sinne des Art. 22 der VO 1071/2009“ zugedacht werden, wenn schwerwiegende Verstöße eines verantwortlichen Beauftragten, abgesehen von Ausnahmefällen der vorsätzlichen Nicht-Verhinderung gemäß § 9 Abs. 6 VStG, nicht zur Entziehung der Zulassung des Kraftverkehrsunternehmens führen könnten.
9 Die Zulässigkeit der Revision wurde mit dem Fehlen von hg. Rechtsprechung zur Frage, ob zur Vermeidung einer unionsrechtswidrigen Regelungslücke im Einzelfall eine Bestellung nach § 9 Abs. 2 letzter Satz VStG im Verwaltungsstrafverfahren als unwirksam zu betrachten sei, begründet.
10 Gegen dieses Erkenntnis richten sich die beiden vorliegenden Revisionen, nämlich einerseits der belangten Behörde gemäß Art. 133 Abs. 6 Z 2 B VG und andererseits der zuständigen Bundesministerin gemäß Art. 133 Abs. 8 B VG iVm § 13 iVm § 11 ArbIG. Eine Revisionsbeantwortung wurde nicht erstattet.
11 Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
12 Die Revisionen sind, wie im angefochtenen Erkenntnis ausgeführt, zulässig. Sie sind im Hinblick auf die Revisionsgründe, in denen zusammengefasst die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts über die Erforderlichkeit der unionsrechtlichen Verdrängung nationaler Vorschriften, insbesondere des § 9 Abs. 2 VStG, bekämpft wird, auch begründet.
13 Hinsichtlich der im Revisionsfall maßgebenden Rechtsvorschriften wird gemäß § 43 Abs. 2 VwGG auf deren Wiedergabe im zitierten Vorerkenntnis Ra 2019/11/0073, 0074 verwiesen.
14 Wie bereits im ersten Rechtsgang vertritt das Verwaltungsgericht auch im vorliegenden Ersatzerkenntnis die Rechtsauffassung, dass die Vorschrift des § 9 Abs. 2 VStG betreffend den verantwortlichen Beauftragten durch die EG Verordnung Nr. 1071/2009 verdrängt werde. Während dies im ersten Rechtsgang damit begründet wurde, aus unionsrechtlicher Sicht sei für Verstöße wie die gegenständlichen der Verkehrsleiter iS dieser EG Verordnung strafrechtlich verantwortlich, meint das Verwaltungsgericht nun im zweiten Rechtsgang, die Verantwortlichkeit für solche Verstöße liege aufgrund unionsrechtlicher Erfordernisse beim handelsrechtlichen Geschäftsführer, weil nur dadurch effektive Sanktionen iSd. genannten EG Verordnung so die Entziehung der Zulassung des Kraftverkehrsunternehmens ermöglicht würden.
15 Damit wird die Rechtslage neuerlich verkannt:
16 Im zitierten Vorerkenntnis Ra 2019/11/0073, 0074 (siehe dort Rn 27 und 28) wurde ausgehend von der Subsidiarität der Verantwortlichkeit nach § 9 VStG gegenüber einer selbständigen Regelung der Verantwortlichkeit in besonderen Verwaltungsvorschriften festgehalten, es komme gegenständlich darauf an, ob Rechtsvorschriften abseits des § 9 VStG einen für die gegenständlichen Übertretungen arbeitszeitrechtlicher Vorschriften (primär) strafrechtlich Verantwortlichen vorsehen.
17 Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Verkehrsleiter sei als primär Verantwortlicher für arbeitszeitrechtliche Übertretungen eines Lenkers eines Kraftverkehrsunternehmens heranzuziehen, wurde vom Verwaltungsgerichtshof im genannten Vorerkenntnis (Rn 31 ff.) verworfen, weil insbesondere die vom Verwaltungsgericht ins Treffen geführte EG Verordnung Nr. 1071/2009 eine solche strafrechtliche Verantwortlichkeit des Verkehrsleiters nicht explizit vorsieht, und diese sich daher nach § 28 AZG iVm § 9 VStG bestimmt.
18 Nichts Anderes gilt in Bezug auf die im zweiten Rechtsgang vertretene Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts: Die Auffassung, für die gegenständlichen Übertretungen sei aufgrund der EG Verordnung Nr. 1071/2009 (und ihres Anwendungsvorranges) der handelsrechtliche Geschäftsführer (und nicht ein gemäß § 9 Abs. 2 VStG bestellter verantwortlicher Beauftragter) strafrechtlich verantwortlich, entbehrt einer expliziten Anordnung dieser Verantwortlichkeit in der genannten EG Verordnung (auch im angefochtenen Erkenntnis wird eine solche Bestimmung nicht angeführt). Damit war hinsichtlich der in Rede stehenden Übertretungen arbeitszeitrechtlicher Vorschriften wie bereits unter Rn 34 des hg. Vorerkenntnisses Ra 2019/11/0073, 0074 (in für das Verwaltungsgericht gemäß § 63 Abs. 1 VwGG bindender Weise) betont wurde gemäß § 28 AZG von der strafrechtlichen Verantwortlichkeit des Arbeitgebers bzw. eines gemäß § 9 VStG bestellten verantwortlichen Beauftragten auszugehen (vor diesem Hintergrund geht der Hinweis des angefochtenen Erkenntnisses auf Bestimmungen des GütbefG und der GewO 1994 fehl).
19 Daran ändert der Einwand des Verwaltungsgerichts nichts, die Bestrafung (bloß) des verantwortlichen Beauftragten reiche nicht aus, um die Entziehung der Zulassung des Kraftverkehrsunternehmens als wirksame Sanktion iSd. Art. 13 und 22 der EG Verordnung Nr. 1071/2009 zu ermöglichen, weil es gegenständlich nicht um ein diesbezügliches Entziehungsverfahren geht. Im Übrigen ist das Verwaltungsgericht auf Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 2 zweiter Satz leg. cit. zu verweisen, der nicht ausschließt sondern vielmehr nahezulegen scheint, dass im Entziehungsverfahren auch gegen verantwortliche Beauftragte (als eine vom Mitgliedstaat hier durch § 9 VStG „bestimmte maßgebliche Person“) verhängte Sanktionen zu berücksichtigen sind.
20 Da das Verwaltungsgericht somit auch im Ersatzerkenntnis die Rechtslage verkannt hat, war dieses wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben.
Wien, am 28. Juni 2021
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