I. Die in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014 beschlossene und auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kundgemachte "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" wird als gesetzwidrig aufgehoben.
II. Der Bundesminister für Bildung, Wissenschaft und Forschung ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Anträge
1. Mit den vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Anträgen begehrt das Bundesverwaltungsgericht, die in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014 beschlossene und auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kundgemachte "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" (im Folgenden: §27 HS QSG-Richtlinie) als gesetz- bzw. verfassungswidrig aufzuheben.
II. Rechtslage
1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), BGBl I 74/2011 idF BGBl I 129/2017, lauten wie folgt:
"1. Abschnitt
Allgemeiner Teil
Regelungsgegenstand
§1. (1) Dieses Bundesgesetz regelt die externe Qualitätssicherung an folgenden hochschulischen postsekundären Bildungseinrichtungen:
1. Universitäten nach Universitätsgesetz 2002 (UG), BGBl I Nr 120/2002,
2. Universität für Weiterbildung Krems nach DUK-Gesetz 2004, BGBl I Nr 22/2004,
3. Erhalter von Fachhochschul-Studiengängen nach Fachhochschul-Studiengesetz (FHStG), BGBl Nr 340/1993,
4. Privatuniversitäten nach Universitäts-Akkreditierungsgesetz (UniAkkG), BGBl I Nr 168/1999, und nach Privatuniversitätengesetz (PUG), BGBl I Nr 74/2011.
(2) Die externe Qualitätssicherung der Bildungseinrichtungen gemäß Abs1 erfolgt durch:
1. Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems von Bildungseinrichtungen;
2. Akkreditierung von Studien;
3. Akkreditierung von Bildungseinrichtungen;
4. Aufsicht über die nach diesem Bundesgesetz akkreditierten Bildungseinrichtungen und die nach diesem Bundesgesetz akkreditierten Studien.
(3) Die externe Qualitätssicherung soll im Zusammenspiel mit den internen Qualitätsmanagementsystemen der in Abs1 genannten Bildungseinrichtungen gewährleisten, dass diese hohen Anforderungen entsprechen und ihre Qualität laufend weiterentwickeln.
Begriffsbestimmungen
§2. Im Geltungsbereich dieses Bundesgesetzes gelten folgende Begriffsbestimmungen:
1. Externe Qualitätssicherung umfasst verschiedene periodische Maßnahmen der Begutachtung der Entwicklung der Qualität der Leistungen von Hochschulen in Lehre, Forschung und Administration.
2. Qualitätssicherungsverfahren sind formelle, durch unabhängige und externe Gutachterinnen und Gutachter durchgeführte Verfahren, die die Übereinstimmung von Bildungseinrichtungen und Studien oder des Qualitätsmanagementsystems der Bildungseinrichtungen mit definierten Kriterien und Standards feststellen.
3. Akkreditierung ist die formelle staatliche Anerkennung einer Bildungseinrichtung (institutionelle Akkreditierung) oder von Studien (Programmakkreditierung) anhand von definierten Kriterien und Standards.
4. Zertifizierung ist die formelle Bescheinigung der Konformität des Qualitätsmanagementsystems einer Bildungseinrichtung mit definierten Kriterien und Standards.
2. Abschnitt
Einrichtung der Agentur und Organe
Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Agency for Quality Assurance and Accreditation Austria)
§3. (1) Zur externen Qualitätssicherung der in §1 Abs1 genannten Bildungseinrichtungen wird die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Agency for Quality Assurance and Accreditation Austria) eingerichtet.
(2) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts.
(3) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria hat insbesondere folgende Aufgaben im Bereich der externen Qualitätssicherung zu erfüllen:
1. Entwicklung und Durchführung externer Qualitätssicherungsverfahren, jedenfalls Audit- und Akkreditierungsverfahren, nach nationalen und internationalen Standards;
2. Akkreditierung von hochschulischen Bildungseinrichtungen und Studien;
3. Berichte an den Nationalrat im Wege der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers;
4. Veröffentlichung der Ergebnisberichte der Qualitätssicherungsverfahren;
5. kontinuierliche begleitende Aufsicht akkreditierter hochschulischer Bildungseinrichtungen und Studien hinsichtlich der Akkreditierungsvoraussetzungen;
6. Aufgaben gemäß den Bestimmungen des FHStG und des PUG;
7. Zertifizierung von Bildungseinrichtungen nach Audit;
8. Durchführung von Studien und Systemanalysen, Evaluierungen und Projekten;
9. Information und Beratung zu Fragen der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung;
10. Internationale Zusammenarbeit im Bereich der Qualitätssicherung.
(4) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria hat sich regelmäßig einer externen Evaluierung nach internationalen Standards zu unterziehen.
Organe der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria
§4. (1) Organe der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria sind das Kuratorium, das Board, die Beschwerdekommission und die Generalversammlung.
[…]
Board
§6. (1) Das Board besteht aus vierzehn Mitgliedern, für die Folgendes gilt:
1. Acht Mitglieder müssen Expertinnen und Experten aus dem Bereich des Hochschulwesens sein und über wissenschaftliche Qualifikation und Erfahrung im Bereich der Qualitätssicherung verfügen und unterschiedliche Hochschulsektoren repräsentieren.
2. Zwei Mitglieder sind aus dem Kreis der Vertreterinnen und Vertreter der Studierenden zu bestellen.
3. Vier Mitglieder sind aus dem Bereich der Berufspraxis zu bestellen. Sie müssen Kenntnisse des nationalen oder internationalen Hochschulwesens und Erfahrung in für Hochschulen relevanten Berufsfeldern haben, Urteilsfähigkeit über Angelegenheiten der Qualitätssicherung besitzen und aufgrund ihrer hervorragenden Kenntnisse und Erfahrungen einen Beitrag zur Erfüllung der Aufgaben der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria leisten können.
4. Mindestens die Hälfte der Mitglieder gemäß Z1 und 2 sind jeweils ausländische Vertreterinnen und Vertreter.
[…]
Bestellung des Boards
§7. (1) Die Mitglieder des Boards werden durch die zuständige Bundesministerin oder den zuständigen Bundesminister bestellt.
(2) Je zwei ausländische und zwei inländische der in §6 Abs1 Z1 genannten Mitglieder sind durch die zuständige Bundesministerin oder den zuständigen Bundesminister vorzuschlagen, die weiteren durch die Generalversammlung. Die Mitglieder gemäß §6 Abs1 Z2 und 3 sind durch die Generalversammlung mit Zweidrittelmehrheit vorzuschlagen.
(3) Die Amtsperiode der Mitglieder des Boards beträgt fünf Jahre, einmalige Wiederbestellungen sind zulässig. Abweichend davon beträgt die erste Funktionsperiode nach dem Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes je der Hälfte der Mitglieder nach §6 Abs1 Z1 bis 3 jeweils drei Jahre.
(4) Die Mitglieder des Boards wählen aus ihrem Kreis eine Präsidentin oder einen Präsidenten sowie eine Vizepräsidentin oder einen Vizepräsidenten.
(5) Die Funktionsperiode der Präsidentin oder des Präsidenten sowie der Vizepräsidentin oder des Vizepräsidenten beträgt fünf Jahre mit der Möglichkeit einer einmaligen Wiederbestellung in unmittelbarer Folge für eine weitere Funktionsperiode.
(6) Die Mitglieder des Boards üben ihre Funktion nebenberuflich aus. Die Mitglieder des Boards haben Anspruch auf Vergütung der Tätigkeit, über deren Höhe die zuständige Bundesministerin oder der zuständige Bundesminister entscheidet, und auf Ersatz der Reisegebühren.
(7) Die zuständige Bundesministerin oder der zuständige Bundesminister hat ein Mitglied des Boards vor Ablauf der Funktionsperiode auf Antrag oder nach Anhörung des Boards abzuberufen, wenn es seine Pflichten gröblich verletzt oder vernachlässigt hat oder wenn es nicht mehr in der Lage ist, seine Aufgaben zu erfüllen.
[…]
Aufgaben des Boards und Geschäftsordnung
§9. (1) Dem Board obliegen insbesondere folgende Aufgaben:
1. Entscheidung über Akkreditierung von Bildungseinrichtungen und Studien oder über die Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems;
2. Beschlüsse über Richtlinien, Standards und Abläufe der Qualitätssicherungsverfahren;
3. Beschluss über Berichte;
4. Übermittlung der Verfahrensentscheidung der Akkreditierungsverfahren an die zuständige Bundesministerin oder den zuständigen Bundesminister;
5. Veröffentlichung der Ergebnisse der Qualitätssicherungsverfahren;
[…]
7. Beschluss einer Geschäftsordnung, die die Erfüllung der Aufgaben sicherstellt;
[…]
14. Internationale Zusammenarbeit im Bereich der Qualitätssicherung.
(2) Das Board ist bei der Erfüllung seiner Aufgaben an keine Weisungen gebunden.
[…]
Leitung der Agentur und Geschäftsstelle
§10. (1) Die Präsidentin oder der Präsident des Boards leitet das Board und die Geschäftsstelle und vertritt die Agentur nach außen. Zu ihren oder seinen Aufgaben zählt insbesondere der Abschluss von Verträgen.
(2) Die Geschäftsordnung kann für bestimmte Angelegenheiten eine Vertretungsbefugnis für die Geschäftsführerin oder den Geschäftsführer oder die Stellvertretung vorsehen.
[…]
5. Abschnitt
Grenzüberschreitende Studien
§27. (1) Bildungseinrichtungen, die in ihrem jeweiligen Herkunfts- bzw. Sitzstaat als postsekundär im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG anerkannt sind, dürfen in Österreich ihre Studien durchführen, soweit diese in ihrem Herkunfts- bzw. Sitzstaat anerkannte Ausbildungen im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG darstellen und diese Studien und akademischen Grade mit österreichischen Studien und akademischen Graden vergleichbar sind. Die Durchführung der Studien ist zu melden. Die Studien an Universitäten nach UG und der Universität für Weiterbildung Krems nach DUK-Gesetz 2004, am Institute of Science and Technology - Austria gemäß dem Bundesgesetz über das Institute of Science and Technology - Austria, BGBl I Nr 69/2006, und die Studien an öffentlichen und privaten Pädagogischen Hochschulen oder private Studienangebote nach Hochschulgesetz 2005, BGBl I Nr 30/2006 sowie Lehrgänge zur Weiterbildung nach FHStG, unterliegen auf Grund der genannten Bundesgesetze, die Studien an Privatuniversitäten und die Fachhochschul-Studiengänge aufgrund der Akkreditierung nach §§23 und 24 keiner Meldepflicht. Das Anbieten von Studien, welche mit österreichischen Studien nicht vergleichbar sind, ist unzulässig. Bildungseinrichtungen, die in ihrem jeweiligen Herkunfts- bzw. Sitzstaat nicht als postsekundär im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG anerkannt sind, dürfen Studien in Österreich nicht anbieten.
(2) Mit der Meldung sind Urkunden vorzulegen, aus denen hervorgeht, dass die Bildungseinrichtung in ihrem jeweiligen Herkunfts- bzw. Sitzstaat als postsekundär im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG anerkannt ist sowie die Rechtsgrundlage dieser Anerkennung und der Anerkennung des jeweiligen Studiums im Herkunfts- bzw. Sitzstaat.
(3) Meldestelle ist die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria.
(4) Soferne die in Abs1 und 2 angeführten Nachweise nicht vorgelegt werden oder die dort genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, ist die Aufnahme des Studienbetriebs bzw. das Anbieten der betreffenden Studien in Österreich nicht zulässig.
(5) Sofern ausländische Studien in Zusammenarbeit mit österreichischen Bildungseinrichtungen angeboten werden sollen, benötigen diese vor Aufnahme des Studienbetriebs eine Bestätigung der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria, mit der sichergestellt wird, dass die an der österreichischen Bildungseinrichtung angebotenen Leistungen bzw. Anteile an den ausländischen Studien internationalen akademischen Standards entsprechen. Die Bestätigung wird auf der Grundlage einer externen Evaluierung durch die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria gemäß internationaler Standards erteilt. §20 findet auf das Verfahren zur Ausstellung der Bestätigung sinngemäß Anwendung.
(6) Die Meldestelle hat ein Verzeichnis der gemeldeten Bildungseinrichtungen und Studien zu führen und auf dem neuesten Stand zu halten. Die Bundesministerin oder der Bundesminister ist darüber regelmäßig zu informieren.
(7) Mit der Aufnahme in das Verzeichnis gemäß Abs6 ist keine Feststellung der Gleichwertigkeit mit österreichischen Studien und entsprechenden österreichischen akademischen Graden verbunden. Die Studien und akademischen Grade gelten als solche des Herkunfts- bzw. Sitzstaates der Bildungseinrichtung.
[…]
7. Abschnitt
Aufsicht
[…]
Aufsicht über die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria
§30. (1) Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria unterliegt der Aufsicht durch die zuständige Bundesministerin oder den zuständigen Bundesminister und der Kontrolle durch den Rechnungshof und die Volksanwaltschaft. Die Aufsicht der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers erstreckt sich auf die Einhaltung der Gesetze und Verordnungen sowie auf die Erfüllung der der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria obliegenden Aufgaben.
(2) Die zuständige Bundesministerin oder der zuständige Bundesminister ist berechtigt, sich über alle Angelegenheiten der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria zu informieren. Die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria ist verpflichtet, Auskünfte über ihre Angelegenheiten zu erteilen, Akten und Unterlagen über die von der zuständigen Bundesministerin oder dem zuständigen Bundesminister bezeichneten Gegenstände vorzulegen und Überprüfungen an Ort und Stelle vornehmen zu lassen.
(3) Die zuständige Bundesministerin oder der zuständige Bundesminister hat Beschlüsse und Bescheide des Boards aufzuheben oder deren Durchführung zu untersagen, wenn der Beschluss oder Bescheid im Widerspruch zu geltenden Gesetzen oder Verordnungen steht. In diesem Fall ist das Board verpflichtet, den der Rechtsauffassung der zuständigen Bundesministerin oder des zuständigen Bundesministers entsprechenden Rechtszustand unverzüglich herzustellen.
(4) Im aufsichtsbehördlichen Verfahren hat das Board Parteistellung sowie das Recht, gegen den das Verfahren abschließenden Bescheid vor dem Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu führen.
(5) Personenbezogene Daten sind von den Veröffentlichungen gemäß §28 oder den Informationspflichten gemäß §§29 und 30 ausgenommen.
[…]
9. Abschnitt
Strafbestimmung
§32. Wer vorsätzlich oder grob fahrlässig einen Studiengang oder eine Bildungseinrichtung, die nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zu akkreditieren ist oder in das Verzeichnis gemäß §27 Abs6 aufgenommen sein muss, ohne Vorliegen einer entsprechenden Akkreditierung oder Aufnahme in das entsprechende Verzeichnis betreibt oder dem Hochschulwesen eigentümliche Bezeichnungen oder akademische Grade, ohne nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes dazu berechtigt zu sein, verleiht, vermittelt oder führt, begeht, wenn die Tat nicht den Tatbestand einer in die Zuständigkeit der Gerichte fallenden strafbaren Handlung bildet oder nach anderen Verwaltungsstrafbestimmungen mit strengerer Strafe bedroht ist, eine Verwaltungsübertretung, die von der örtlich zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde mit einer Geldstrafe von bis zu 25.000 Euro zu bestrafen ist."
2. Die angefochtene in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014 beschlossene und auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kundgemachte "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" lautet wie folgt:
"Vorwort
Registrierung ausländischer Studien in Österreich
Mit Beschluss vom 12.06.2014 hat der Nationalrat eine Änderung des §27 Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz (HS-QSG) beschlossen, der die Registrierung ausländischer Studien regelt. Die Neuregelung enthält drei wesentliche Änderungen der vorherigen Bestimmung:
• Die Studiengänge werden nicht mehr registriert; sie sind aber zu melden. (§27 Abs1)
• Zuständig für das Verfahren der Meldung ist die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (AQ Austria) (§27 Abs3)
• Solche ausländische Hochschulen, die den entsprechenden Studiengang in Kooperation mit einer österreichischen Bildungseinrichtung anbieten, müssen gemäß §27 Abs5 eine Bestätigung der AQ Austria vorlegen, 'mit der sichergestellt wird, dass die an der österreichischen Bildungseinrichtung angebotenen Leistungen bzw. Anteile an den ausländischen Studien internationalen akademischen Standards entsprechen.' Diese Bestätigung wird auf der Grundlage einer Evaluierung nach internationalen Standards durch die AQ Austria ausgestellt. (§27 Abs5)
Das Board der AQ Austria hat in seiner Sitzung am 06.11.2014 eine Richtlinie zur Durchführung der Verfahren nach §27 HS-QSG verabschiedet, die als Anlage beigefügt ist.
Die Richtlinie regelt zum einen in Kapitel II, Absätze (4) bis (6), das Verfahren für ausländische Hochschulen zur Meldung der Studien.
In Kapitel III, Absätze (7) bis (35), regelt die Richtlinie zum anderen das Verfahren für österreichische Bildungsrichtungen, die als Kooperationspartner der ausländischen Hochschulen die Studien oder Teile davon durchführen, zur Erlangung der Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG.
I) Gegenstand der Richtlinie
(1) Diese Richtlinie regelt das Verfahren gemäß §27 HS-QSG zur Meldung von Studiengängen ausländischer Bildungseinrichtungen als Voraussetzung, diese in Österreich durchführen zu dürfen.
(2) Eine ausländische Bildungseinrichtung, die in ihrem Herkunfts- bzw. Sitzstaat als postsekundär im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG anerkannt ist, darf gemäß §27 HS-QSG in Österreich Studiengänge durchführen, soweit diese in ihrem Herkunfts- bzw. Sitzstaat anerkannte Ausbildungen im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG darstellen und diese Studiengänge und akademischen Grade mit österreichischen Studiengängen und akademischen Graden vergleichbar sind.
(3) Die Meldung ist vor Aufnahme des Studienbetriebs an die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: AQ Austria) zu richten.
II) Meldung gemäß §27 Abs1 bis 4 HS-QSG
(4) Die ausländische Bildungseinrichtung legt dem Board der AQ Austria (im Folgenden: Board) Urkunden vor, aus denen hervorgeht,
• dass die Bildungseinrichtung in ihrem Herkunfts- bzw. Sitzstaat als postsekundär im Sinne des §51 Abs2 Z1 UG anerkannt ist sowie die Rechtsgrundlage dieser Anerkennung,
• und dass der Studiengang, der in Österreich durchgeführt werden soll, in ihrem Herkunfts- bzw. Sitzstaat anerkannt ist sowie die Rechtsgrundlage dieser Anerkennung.
Die Meldung und die Unterlagen sind an die Geschäftsstelle der AQ Austria (im Folgenden: Geschäftsstelle) zur richten.
(5) Erfüllt die ausländische Bildungseinrichtung die Voraussetzungen gemäß (2), nimmt das Board die Bildungseinrichtung und den entsprechenden Studiengang in die Liste gemäß §27 Abs6 HS-QSG auf.
(6) Beabsichtigt die ausländische Bildungseinrichtung gemäß (2) den Studiengang in Zusammenarbeit mit einer österreichischen Bildungseinrichtung anzubieten, so hat sie gemäß §27 Abs5 HS-QSG zusätzlich zu den in (4) genannten Dokumenten eine Bestätigung vorzulegen, dass die an der österreichischen Bildungseinrichtung angebotenen Leistungen bzw. Anteile an dem Studiengang internationalen akademischen Standards entsprechen.
III) Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG
(7) Die Bestätigung gemäß (6) wird auf Antrag von der AQ Austria auf der Grundlage einer Evaluierung nach internationalen Standards ausgestellt und ist für sechs Jahre gültig.
Antrag auf Bestätigung
(8) Der Antrag auf Bestätigung ist von der entsprechenden österreichischen Bildungseinrichtung (im Folgenden antragstellende Einrichtung) an das Board der AQ Austria zu richten.
(9) Der Antrag hat die antragstellende juristische Person zu bezeichnen und ist von deren gesetzlichem Vertreter/von deren gesetzlichen Vertreterin zu unterzeichnen. Der Antrag hat außerdem die ausländische Bildungseinrichtung zu bezeichnen in Zusammenarbeit mit der oder für die der Studiengang oder Teile davon durchgeführt werden sollen. Ist die antragstellende Einrichtung eine juristische Person des Privatrechts, ist dem Antrag ein aktueller Auszug aus dem Firmenbuch oder ein Vereinsregisterauszug beizulegen.
(10) Der Antrag ist schriftlich sowie elektronisch bei der Geschäftsstelle einzubringen.
(11) Der Antrag hat alle Angaben und Unterlagen zu enthalten, die dem Nachweis der Erfüllung der in (34) aufgeführten Kriterien für die Bestätigung dienen.
(12) Zur Durchführung der Evaluierung schließen die antragstellende Einrichtung und die AQ Austria einen Vertrag, der die Anwendung dieser Richtlinie und die jeweiligen Rechte und Pflichten regelt.
Prüfung des Antrags
(13) Die Geschäftsstelle prüft den Antrag auf Vollständigkeit und formale Richtigkeit. Im Fall des Vorliegens diesbezüglicher verbesserungsfähiger Mängel räumt sie die Möglichkeit zur Verbesserung ein.
(14) Das Board kann mehrere Anträge einer antragstellenden Einrichtung zwecks Verfahrensvereinfachung in einer gemeinsamen Begutachtung behandeln, insbesondere wenn die disziplinäre Nähe der entsprechenden (Teile der) Studiengänge die Befassung derselben Gutachter/innen zulässt.
(15) Das Board berücksichtigt bei der Durchführung der Evaluierung ggfs. vorhandene Ergebnisse von Verfahren der externen Qualitätssicherung des entsprechenden Studiengangs, sofern die entsprechende Qualitätssicherungsagentur in EQAR gelistet oder Vollmitglied von ENQA ist und das Verfahren der externen Qualitätssicherung Informationen zur Erfüllung der Kriterien nach (34) liefert. Liegen entsprechende Informationen vor, kann das Board von einer Befassung von Gutachter/innen absehen.
Gutachter/innen
(16) Das Board bestellt für die Begutachtung des Antrags in der Regel drei Gutachter/innen und gewährleistet die Begutachtung aller für das Verfahren relevanten Aspekte. Das Board kann von der Befassung von Gutachter/innen absehen, wenn es dies für die Beurteilung des Antrags nicht für erforderlich erachtet. Hierfür kommt insbesondere das Vorliegen von Informationen gemäß (15) in Betracht.
(17) Bei der Auswahl der Gutachter/innen soll unter Berücksichtigung des Studiengangprofils und der Erfordernisse im Einzelfall darauf geachtet werden, dass folgende Kompetenzfelder in der Gutachter/innengruppe abgedeckt sind:
1. Ausgewiesene facheinschlägige wissenschaftliche Qualifikation;
2. Didaktische Erfahrung und Erfahrung in der Entwicklung, Durchführung und Evaluierung von Curricula;
3. Facheinschlägige Forschung und Kenntnis des hochschulischen Forschungssystems
4. Kenntnis des Berufsfelds durch eine facheinschlägige berufliche Tätigkeit;
5. aktuelle studentische Erfahrung durch ein facheinschlägiges Studium;
6. ausgewiesene internationale Erfahrung;
7. Erfahrung in Qualitätsmanagement und Qualitätssicherung im Hochschulbereich;
(18) Die Gutachter/innen müssen unabhängig und unbefangen sein. Sie erklären schriftlich, dass keine Befangenheitsgründe vorliegen und sie sich zur Verschwiegenheit über alle aus der Gutachter/innentätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen verpflichten.
(19) Das Board achtet bei der Zusammensetzung von Gutachter/innen-Gruppen auf Diversität und Geschlechterausgewogenheit.
(20) Die Geschäftsstelle informiert die antragstellende Einrichtung über die Gutachter/innen und räumt ihr eine Frist von in der Regel zwei Wochen für allfällige Einwände wegen Befangenheit oder fehlender Unabhängigkeit ein. Einwände müssen schriftlich begründet werden. Ein Vorschlagsrecht besteht nicht. Im Falle von Einwänden der antragstellenden Einrichtung wegen Befangenheit oder fehlender Unabhängigkeit prüft das Board diese und nimmt gegebenenfalls eine neue Bestellung vor.
Vor-Ort Besuch
(21) Die Begutachtung ist mit einem Vor-Ort-Besuch bei der antragstellenden Einrichtung verbunden. Das Board kann von einem Vor-Ort-Besuch absehen, wenn es diesen für die Beurteilung des Antrags nicht für erforderlich erachtet.
(22) Der Vor-Ort-Besuch dauert in der Regel einen Tag und dient der Verifizierung der Angaben in den vorgelegten Unterlagen und weiterer Erörterungen über die Einhaltung der Kriterien gemäß (34).
(23) Für die Gestaltung und den Ablauf des Vor-Ort-Besuchs gelten folgende Grundsätze:
1. Der Ablauf ist den spezifischen Erfordernissen des Verfahrens angepasst und wird mit der antragstellenden Einrichtung abgestimmt.
2. Am Vor-Ort-Besuch nehmen die Gutachter/innen, der/die Vertreter/in der Geschäftsstelle sowie die Vertreter/innen der antragstellenden Einrichtung teil. Die Auswahl der Vertreter/innen der antragstellenden Einrichtung obliegt der Einrichtung, die sicherstellt, dass kompetente Ansprechpartner/innen für alle Themenbereiche zur Verfügung stehen.
3. Der Ablauf stellt sicher, dass alle relevanten Gruppen der antragstellenden Einrichtung ausreichend gehört werden können und dass die einzelnen anzuhörenden Personengruppen die Möglichkeit haben, ihre Positionen frei und unbeeinflusst darzustellen.
Gutachten
(24) Die Gutachter/innen erstellen ein gemeinsames Gutachten, das aus Feststellungen und Bewertungen zu den in (34) aufgeführten Kriterien zu bestehen hat.
(25) Die Erstellung des Gutachtens geschieht unter Wahrung der Meinungsvielfalt der Gutachter/innen mit dem Ziel größtmöglichen Konsenses, um eine zusammenfassende Gesamtbewertung auszusprechen. Soweit Unterschiede in den Auffassungen der Gutachter/innen in Detailfragen nicht auszuräumen sind, sind sie im Gutachten transparent zu machen.
Stellungnahme
(26) Die Geschäftsstelle übermittelt das Gutachten der antragstellenden Einrichtung, die innerhalb von zwei Wochen zu dem Gutachten schriftlich Stellung nehmen kann.
Entscheidung und Gültigkeitsdauer
(27) Das Board entscheidet aufgrund eingehender Beratung und berücksichtigt dabei die mit dem Antrag vorgelegten Unterlagen und ggfs. das Gutachten, die Stellungnahme und Informationen gemäß (15).
Erfüllt die antragstellende Einrichtung die Kriterien, entscheidet das Board positiv und erteilt die Bestätigung. Erfüllt die antragstellende Einrichtung die Kriterien nicht, entscheidet das Board negativ und versagt die Bestätigung. Liegen Mängel vor, die nach Auffassung des Board innerhalb einer Frist von neun Monaten behebbar sind, kann das Board eine Bestätigung unter Auflagen aussprechen. Bei nicht oder nicht fristgerecht nachgewiesener Erfüllung der Auflagen widerruft das Board die Bestätigung. Die Bestätigung wird für sechs Jahre ausgesprochen.
Veröffentlichung des Verfahrensergebnisses
(28) Nach Abschluss des Verfahrens veröffentlicht die AQ Austria den Ergebnisbericht des Verfahrens, der das Gutachten, die Stellungnahme der antragstellenden Einrichtung (mit deren Zustimmung), die Entscheidung des Board einschließlich der Begründung der Entscheidung sowie allfällige Auflagen enthält und die Grad verleihende Hochschule, die österreichische Bildungseinrichtung, die Bezeichnung des Studiengangs sowie den zu vergebenden Grad und den Standort der Durchführung des Studiengangs bezeichnet. Der Ergebnisbericht ist auf der Website der antragstellenden Einrichtung zu veröffentlichen. Personenbezogene Daten, Finanzierungsquellen sowie Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse sind von der Veröffentlichung ausgenommen.
Kosten
(29) Die antragstellende Einrichtung hat der AQ Austria die Kosten für die Gutachter/innen zu ersetzen sowie in Anlehnung an §20 HS-QSG eine Verfahrenspauschale zu zahlen. Die Verpflichtung zur Zahlung der Verfahrenspauschale entsteht mit Vorlage der (verbesserten) Unterlagen gemäß (13) und wird mit Abschluss des Verfahrens fällig.
Die Kosten für die Gutachter/innen belaufen sich auf 1.500 EURO Aufwandsentschädigung je Gutachter/in, zuzüglich 300 EURO für die/den Vorsitzende/n, sowie Reise- und Aufenthaltskosten. Die Verfahrenspauschale beläuft sich auf 6.000 EURO. Entfällt die Befassung von Gutachter/innen aufgrund der Berücksichtigung von Informationen gemäß (15) wird die Verfahrenspauschale entsprechend dem geringeren Verfahrensaufwand angemessen reduziert.
Bestätigungsrelevante Änderungen
(30) Bei Änderungen in einem der folgenden in der Bestätigung aufgeführten Punkte ist eine Abänderung der Bestätigung erforderlich:
1. Trägergesellschaft
2. Bezeichnung der Bildungseinrichtung
3. Bezeichnung des (teilweise) vom Antragsteller durchgeführten Studienprogramms
4. Ort/e der Durchführung des Studienprogramms
(31) Der Antrag auf Abänderung der Bestätigung ist an das Board zu richten und schriftlich sowie elektronisch bei der Geschäftsstelle einzubringen und hat alle Angaben und Unterlagen zu enthalten, die zur Überprüfung der Zulässigkeit der Änderung in Hinblick auf die Bestätigungskriterien dienen.
(32) Erachtet das Board für die Entscheidung über die Änderung der Bestätigung eine externe Begutachtung notwendig, finden die Regeln dieser Richtlinie Anwendung.
(33) Erachtet das Board die Kriterien weiterhin als erfüllt, bleibt die Bestätigung gültig. Die Dauer der Gültigkeit der Bestätigung gemäß (28) ist hiervon nicht betroffen. Erachtet das Board die Kriterien als nicht mehr erfüllt, entzieht es die Bestätigung.
Kriterien
(34) Für Erteilung der Bestätigung gelten die folgenden Kriterien:
1. Die antragstellende Einrichtung hat ihren Sitz in Österreich.
2. Die antragstellende Einrichtung hat für den von ihr ganz oder teilweise durchgeführten Studiengang jedenfalls folgende Angelegenheiten rechtsverbindlich geregelt, falls dies nicht durch die ausländische Bildungseinrichtung geschehen ist:
• Zuständigkeiten für sämtliche die Durchführung des Studiengangs betreffenden Belange;
• Gewährleistung der Freiheit der Wissenschaft und ihrer Lehre;
• Studienleistungen, die die Studierenden an den jeweiligen Einrichtungen zu erbringen haben;
• Zulassungs- und Auswahlverfahren incl. deren Kriterien;
• Festlegung der anzuwendenden Studien- und Prüfungsordnung(en);
• Mitsprache der Lehrenden und Studierenden in den Studiengang betreffenden akademischen Angelegenheiten.
3. Studienangebot
a. Die antragstellende Einrichtung stellt durch die didaktische und inhaltliche Ausgestaltung der von ihr durchgeführten Teile des Studiengangs sicher, dass die Studierenden zur eigenverantwortlichen Aneignung von fachlichen und überfachlichen Kompetenzen angeleitet werden und somit das Erreichen internationaler akademischer Standards und der definierten Lernergebnisse ermöglichen.
b. Die antragstellende Einrichtung gewährleistet, dass die tatsächliche studentische Arbeitsbelastung ('Workload') in den von ihr durchgeführten Teilen des Studiengangs den Vorgaben des Curriculums entspricht.
c. Die antragstellende Einrichtung gewährleistet, dass Studienorganisation und Arbeitspensum der von der antragstellenden Einrichtung durchführten Teile eines berufsbegleitenden Studiengangs mit einer Berufstätigkeit vereinbar sind.
d. Die antragstellende Einrichtung gewährleistet, dass die Prüfungen in den von ihr durchgeführten Teilen des Studiengangs geeignet sind, um die Erreichung der definierten Lernergebnisse zu beurteilen.
e. Die Studierenden werden entsprechend der Ausrichtung der an der antragstellenden Einrichtung durchgeführten Teile des Studiengangs angemessen in Forschungs- und/oder Entwicklungstätigkeiten eingebunden.
f. Für das Angebot von Doktoratsprogrammen oder Teilen davon gelten zusätzlich folgende Kriterien:
• Die antragstellende Einrichtung schafft ein geeignetes Forschungsumfeld, indem sie einen intensiven Kontakt der Doktorand/inn/en mit dem aktiv forschenden wissenschaftlichen Personal, sowie die Möglichkeit zur inner- und außerinstitutionellen Kooperation gewährleistet.
• Für das Doktoratsprogramm oder die Teile davon ist an der antragstellenden Einrichtung ausreichend wissenschaftliches Stammpersonal mit entsprechender fachlicher Qualifikation (Habilitation oder habilitationsäquivalenter Qualifikation), anerkannten Forschungsaktivitäten und Erfahrung in der Betreuung von Doktorand/inn/en vorhanden. Die selbständige Betreuung von Doktorand/inn/en setzt jedenfalls die volle Lehrbefugnis für das wissenschaftliche Fach voraus.
• Die Lehr- und Betreuungsleistung im Rahmen des Doktoratsprogramms bzw. der Teile davon ist für das wissenschaftliche Stammpersonal der antragstellenden Einrichtung neben dessen allfälligen sonstigen Lehr-, Forschungs- und Verwaltungsaufgaben angesichts der geplanten Zahl an Doktorand/inn/en leistbar. Als Richtwert für eine angemessene Betreuungsrelation ist von maximal 5-6 Doktorand/inn/en pro Betreuer/in auszugehen.
g. Im Falle des Einsatzes von E-Learning, Blended Learning und Distance Learning in dem von der antragstellenden Einrichtung durchgeführten (Teil des) Studiengangs sind geeignete didaktische, technische, organisatorische und finanzielle Voraussetzungen gegeben, um die Erreichung der Qualifikationsziele zu gewährleisten.
4. Personal
a. Für die Durchführung (der Teile) des Studiengangs steht bei der antragstellenden Einrichtung ausreichend Lehrpersonal zur Verfügung, das für die Lehre (in den Teilen) des Studiengangs dessen Profil entsprechend wissenschaftlich und/oder fachlich ausgewiesen, sowie pädagogisch-didaktisch qualifiziert ist.
b. Falls der gesamte Studiengang bei der antragstellenden Einrichtung durchgeführt wird, umfasst das dem Studium zugeordnete hauptberufliche wissenschaftliche Personal mindestens eine Vollzeitkraft, die die erforderliche facheinschlägige Qualifikation für eine Berufung auf eine Professur aufweist, sowie mindestens zwei weitere, mindestens promovierte Personen mit mindestens 50% igem Beschäftigungsausmaß. Wird das Studium nicht zur Gänze von der antragstellenden Einrichtung durchgeführt, so kann sich die Mindestanforderung bzgl. der hauptberuflichen Zuordnung des Personals reduzieren.
5. Qualitätssicherung
a. Für den an der antragstellenden Einrichtung durchgeführten Studiengang bzw. die Teile davon ist ein periodischer Prozess der Qualitätssicherung und Weiterentwicklung implementiert, der Studium, Studienbedingungen und Studienorganisation berücksichtigt und an dem alle relevanten Gruppen sowie externe Expert/inn/en beteiligt sind. Die Qualitätssicherung verfolgt den Zweck sicherzustellen, dass der von der antragstellenden Einrichtung durchgeführte Studiengang bzw. die Teile davon internationalen akademischen Standards entsprechen.
b. Die Maßnahmen der Qualitätssicherung und Weiterentwicklung (der Teile) des Studiengangs sowie das diesbezügliche Berichtwesen sind in das Qualitätssicherungssystem der Grad verleihenden ausländischen Bildungseinrichtung integriert.
c. Die Studierenden haben in institutionalisierter Weise die Möglichkeit, sich an der Reflexion über das Studium, die Studienbedingungen und die Studienorganisation zu beteiligen.
6. Infrastruktur
Die für das Studium an der antragstellenden Einrichtung erforderliche Raum- und Sachausstattung ist vorhanden.
7. Information
Die antragstellende Einrichtung informiert die Studierenden hinreichend über die das Studium der von ihr durchgeführten Teile des Studiengangs betreffenden Bestimmungen. Sie informiert die Studierenden insbesondere darüber, dass mit der Aufnahme des Studiengangs in das Verzeichnis gemäß §27 Abs6 keine Feststellung der Gleichwertigkeit mit österreichischen Studien und entsprechenden österreichischen akademischen Graden verbunden ist.
Verlängerung der Bestätigung
(35) Für die Verlängerung der Bestätigung gelten die Verfahrensregeln und Kriterien dieser Richtlinie.
IV) Inkrafttreten
Diese Richtlinie tritt am 07.11.2014 in Kraft."
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1.1. Den im Wesentlichen inhaltsgleichen Anträgen des Bundesverwaltungsgerichtes liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Die jeweils vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien beantragten die Erteilung einer Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG idF BGBl I 45/2014 für die Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung einzelner, von ausländischen postsekundären Bildungseinrichtungen angebotener Studiengänge. Daraufhin wurden "Verträge" zwischen den beschwerdeführenden Parteien einerseits und der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: AQ Austria) andererseits abgeschlossen, die die Ausstellung einer Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG auf der Grundlage einer Evaluierung nach internationalen Standards zum Gegenstand haben. Die Durchführung der so eingeleiteten Verfahren erfolgte auf Basis der §27 HS QSG Richtlinie, die auch einen Bestandteil der geschlossenen Vereinbarungen bilden sollte. Mit vom Geschäftsführer der AQ Austria unterfertigten Schreiben erteilte die AQ Austria schließlich jeweils eine Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS QSG unter näher ausgeführten, ausdrücklich auf einzelne Bestimmungen der §27 HS-QSG-Richtlinie gestützten "Auflagen".
In der Folge wurden die erteilten Bestätigungen zum Teil mangels fristgerechter Erfüllung einzelner "Auflagen", wieder mit Schreiben der AQ Austria, "auf Grundlage von Kap. III Abs27 der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG widerrufen".
1.2. Gegen die unter Auflagen erteilten Bestätigungen (V 11-12/2017 und V16/2017) bzw. gegen die Widerrufe der Bestätigungen (V 9-10/2017) erhoben die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien jeweils Rechtsmittel, die die AQ Austria dem Bundesverwaltungsgericht vorlegte.
2. Aus Anlass dieser bei ihm anhängigen Verfahren stellt das Bundesverwaltungsgericht beim Verfassungsgerichtshof die vorliegenden Anträge, die es folgendermaßen begründet:
2.1. Das Bundesverwaltungsgericht geht in den bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren mit näherer Begründung jeweils davon aus, dass es sich bei den als "Widerruf der Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG" bzw. "Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG" bezeichneten Schreiben um der Anfechtung vor dem Bundesverwaltungsgericht zugängliche Bescheide handelt und die eingebrachten Beschwerden daher zulässig sind.
2.2. In allen Anträgen argumentiert das Bundesverwaltungsgericht sodann, dass die "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" eine Verordnung im Sinne von Art139 B VG darstelle:
"Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist für die Qualifikation eines Rechtsaktes als Verordnung im Sinn des Art139 B VG weder seine Bezeichnung noch der formelle Adressatenkreis, noch die Art seiner Veröffentlichung bestimmend. Vielmehr kommt es auf den normativen Gehalt des Verwaltungsaktes, also darauf, ob er im Hinblick auf seinen Inhalt und seinen gesetzlichen Hintergrund Rechte und Pflichten für die Allgemeinheit oder einen nach Gattungsmerkmalen bezeichneten Personenkreis begründet, an (vgl. etwa VfSlg 8647/1979, 11.472/1987, 11.624/1988, 13.632/1993, 17.137/2004). Eine Verordnung ist in diesem Sinne eine von einer Verwaltungsbehörde erlassene, generelle Rechtsvorschrift mit einem Mindestmaß an Publizität, um rechtliche Existenz zu erlangen (etwa VfSlg 6422/1971, 6945/1972, 7086/1973,7281/1974, 7375/1974, 8350/1978, 8351/1958, 8997/1980 und 9247/1981), und zwar so, dass die Normadressaten von ihrem Inhalt Kenntnis erlangen können (VfSlg 2828/1955, 4320/1962, 9535/1982; vgl. auch VfSlg 11.624/1988, wonach es ausreicht, dass der in Frage stehende behördliche Akt faktisch bekannt und von den Normadressaten zur Kenntnis genommen wurde).
Auf dieser Ebene der Prüfung kommt es zunächst auf die Rechtmäßigkeit der Norm nicht an (vgl. VfSlg 5536/1967, 12.574/1990; VfGH 11.12.2002, V104/01 ua.).
Aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist vor dem Hintergrund des in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes entwickelten Rechtsschutzkonzeptes und dem daraus für den Gesetzgeber abgeleiteten 'Rechtstypenzwang' (vgl. dazu VfSlg 1685/1948, 3820/1960, 3892/1961, 14.295/1995, 17.018/2003) geboten, die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG als Verordnung im Sinne von Art139 B VG zu qualifizieren: Die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts an einen nach generell-abstrakten Merkmalen umschriebenen Personenkreis adressiert und entfaltet für diesen Personenkreis normative Wirkung, indem Rechte (zB Erteilung einer beantragten Bestätigung auf Grundlage einer Evaluierung, welche für sechs Jahre gültig ist; vgl. Kapitel III [Abs.] 7 der Richtlinie) begründet werden. Sie wurde vom Board der AQ Austria erlassen, wobei dem Board der AQ Austria gemäß §25 Abs1 HS-QSG — auf den Anlassfall bezogen — zumindest abstrakte Behördeneigenschaft zukommt. Die Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG wurde auf der Internetseite der AQ Austria veröffentlicht und erlangte somit ein Mindestmaß an Publizität (vgl. auch VfGH 9.6.2011, B747/10, wonach die verfassungskonforme Kundmachungsform im Internet nicht angezweifelt wurde)."
2.3. Das Board der AQ Austria habe die gegenständlichen, unter Auflagen erteilten Bestätigungen bzw. deren Widerrufe auf die §27 HS-QSG-Richtlinie gestützt. Die angefochtene Richtlinie sei daher im Verfahren vor der belangten Behörde als Grundlage für die erlassenen Bescheide herangezogen worden und das Bundesverwaltungsgericht habe daher bei Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit die als Verordnung zu qualifizierende Richtlinie anzuwenden.
Für die Bereinigung der nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichtes verfassungswidrigen Rechtslage sei die Aufhebung der Richtlinie zur Gänze notwendig, weil die darin enthaltenen Bestimmungen in untrennbarem Zusammenhang zueinander stünden und mehrfach aufeinander Bezug nehmen würden. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes würden sich somit gegen die Gesamtheit der Richtlinie richten. Überdies legt es dem Verfassungsgerichtshof nahe, nach Art139 Abs3 Z1 B VG vorzugehen, da §27 HS QSG keine spezielle Ermächtigung zur Erlassung einer Verordnung zu entnehmen sei, weshalb die ganze Richtlinie der gesetzlichen Grundlage entbehre und als gesetzwidrig aufzuheben sei.
2.4. Die auf Art18 Abs2 B VG gestützten Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes richten sich gegen die Kompetenz des Board der AQ Austria zur Erlassung einer verordnungsförmigen Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG, obwohl §27 (und auch sonst dem) HS-QSG keine spezielle Verordnungsermächtigung zu entnehmen sei.
Ausgehend von VfSlg 14.473/1996 sei die Übertragung der Befugnis zur Erlassung genereller Normen an einen Beliehenen verfassungsrechtlich besonders sensibel. Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes seien die übertragenen Aufgaben im Gesetz zu bezeichnen. Solle der ausgegliederte Rechtsträger (also auch die AQ Austria bzw. in weiterer Folge das Board der AQ Austria – diesbezüglich verweist das Bundesverwaltungsgericht auf §3 HS-QSG, speziell dessen Abs2, und §9 Abs1 HS-QSG) auch Verordnungen erlassen dürfen, sei diese Aufgabe daher in einer speziellen Verordnungsermächtigung zu bezeichnen. Eine Verordnungserlassung unter bloßer Berufung auf Art18 Abs2 B VG stehe einem Beliehenen nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes nicht zu (diesbezüglich verweist das Bundesverwaltungsgericht auf VfSlg 16.995/2003 und Hattenberger , Zur Grenzziehung zwischen Verordnung und Nicht-Verordnung, ZfV 2001, 546 [563]).
Auch ermächtige keine andere Bestimmung des HS-QSG das Board der AQ Austria speziell dazu, jene Inhalte, die in der §27 HS-QSG-Richtlinie geregelt sind, in Form einer Verordnung zu erlassen.
3. Das Board der AQ Austria hat Bezug habende Akten vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der den in den Anträgen erhobenen Bedenken wie folgt entgegengetreten wird:
§27 HS-QSG ermächtige das Board der AQ Austria nicht zur Erlassung einer Verordnung, weshalb dieses die angefochtene Richtlinie auch nicht in Form einer Verordnung erlassen habe. Entsprechend der Gesamtsystematik des HS QSG und unter Berücksichtigung der historischen Entwicklung des Gesetzes habe das Board der AQ Austria die Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG auch nicht im Rahmen eines hoheitlichen Verfahrens in Bescheidform erteilt. Gemäß dem Gesetzeswortlaut ("Bestätigung"; keine Erledigung durch Bescheid gesetzlich vorgesehen) sei die Erledigung auf Basis eines mit den vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien jeweils abgeschlossenen privatrechtlichen Vertrages auf Grundlage von Kapitel III Abs12 der Richtlinie in Form einer privatrechtlichen Urkunde im Sinne eines Sachverständigengutachtens bzw. einer rein sachverständigen Beurteilung des maßgeblichen Sachverhaltes erfolgt. Die Richtlinie sei von den Vertragspartnern zum Bestandteil der genannten Verträge erklärt worden.
4. Die beim Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien haben als beteiligte Parteien jeweils Äußerungen erstattet, in denen sie sich im Wesentlichen den Bedenken des antragstellenden Bundesverwaltungsgerichtes anschließen.
IV. Erwägungen
Der Verfassungsgerichtshof hat die vorliegenden Anträge in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 Abs1 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbunden.
A. Zur Zulässigkeit der Anträge
1. Die Zulässigkeit des Verordnungsprüfungsverfahrens hängt zunächst davon ab, ob die vom Bundesverwaltungsgericht angefochtene §27 HS-QSG-Richtlinie eine Verordnung im Sinne des Art139 Abs1 B VG und damit einen tauglichen Prüfungsgegenstand vor dem Verfassungsgerichtshof darstellt. Diese Beurteilung hat der Verfassungsgerichtshof insbesondere auf Grund der näheren gesetzlichen Ausgestaltung (vgl. zuletzt etwa VfGH 13.6.2017, KI1/2017) sowie des Inhaltes des Verwaltungsaktes vorzunehmen (vgl. jeweils mwN VfSlg 12.574/1990, 17.806/2006).
2. Die vom Bundesverwaltungsgericht als Verordnung angefochtene §27 HS QSG-Richtlinie stützt sich ausdrücklich und der Sache nach auf §27 HS QSG. Bei der Beurteilung der Verordnungsqualität der Richtlinie hat der Verfassungsgerichtshof daher §27 HS-QSG – und zwar zur Gänze (siehe VfGH 1.3.2018, G268 272/2017) – anzuwenden. Dabei sind beim Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungskonformität des §27 HS-QSG entstanden, die ihn zur Einleitung eines Gesetzesprüfungsverfahrens veranlasst haben.
Mit Erkenntnis vom 1. März 2018, G268 272/2017, hat der Verfassungsgerichtshof §27 HS-QSG wegen Verstoßes gegen das aus Art18 Abs1 B VG abzuleitende Determinierungsgebot aufgehoben, weil diese Bestimmung weder Rechtsnatur noch Rechtswirkungen der in §27 HS QSG vorgesehenen Melde- und Bestätigungsverfahren mit der gebotenen Deutlichkeit regelt. Insbesondere sind dieser Gesetzesbestimmung schon keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, ob das Rechtsverhältnis in den Melde- und diesen allenfalls vorangehenden Bestätigungsverfahren hoheitlich oder privatrechtlich geregelt ist.
3.1. Auch wenn damit keine gesetzliche Regelung besteht, die die in der §27 HS QSG Richtlinie geregelten Melde- und Bestätigungsverfahren hoheitsrechtlich gestalten würde, hat der Verfassungsgerichtshof dessen ungeachtet zu prüfen, ob die §27 HS QSG Richtlinie inhaltlich als Verordnung anzusehen ist. Ob ein – abstrakt als Behörde zu qualifizierendes – Verwaltungsorgan hoheitliche Befugnisse durch Erlassung einer Verordnung in Anspruch genommen hat, ist am Inhalt des Verwaltungsaktes zu messen und festzustellen. Mag eine Behörde bei Erlassung eines Verwaltungsaktes auch zu Unrecht ihre Befugnis zu hoheitlichem Handeln angenommen haben, so kann dieses rechtswidrige Verhalten nicht die Qualifikation des Verwaltungsaktes als Hoheitsakt, sohin als Bescheid oder als Verordnung verhindern (siehe jeweils mwN VfSlg 12.574/1990, 14.713/1996).
3.2. Das Board der AQ Austria, das die angefochtene §27 HS-QSG-Richtlinie erlassen hat, ist nach den Bestimmungen des HS-QSG jedenfalls abstrakt als Behörde zu qualifizieren. Es hat im Akkreditierungsverfahren gemäß §25 HS QSG bescheidförmig zu entscheiden und gemäß §23 Abs5 sowie §24 Abs6 HS QSG Verordnungen über die Prüfbereiche und methodischen Verfahrensgrundsätze der institutionellen Akkreditierung und Programmakkreditierung zu erlassen.
3.3. Ihrem Inhalt und ihrer Form nach ist die §27 HS-QSG-Richtlinie imperativ gehalten. So enthält sie eine Bestimmung über ihr "Inkrafttreten" (Kapitel IV). Sie regelt ein Verfahren, das von der Einbringung eines Antrages (Kapitel III Abs8 ff.), dessen Prüfung auf allenfalls verbesserungsfähige Mängel (Kapitel III Abs13), über die Einräumung von Parteiengehör (vgl. Kapitel III Abs23 Z3 und Abs26) bis hin zur Entscheidung auf Basis der Verfahrensergebnisse (Kapitel III Abs27) und unter Festsetzung von entsprechend dem Verfahrensaufwand angemessenen Kosten (Kapitel III Abs29 letzter Satz) ein hoheitliches Verwaltungsverfahren nachzeichnet. Die Normierung von Kriterien (Kapitel III Abs34), auf deren Basis eine Entscheidung negativ, positiv oder positiv unter Auflagen zu treffen ist und aus deren Nichterfüllung auch der Widerruf folgen kann (Kapitel III Abs27), lässt schließlich erkennen, dass die Richtlinie einseitig Rechte der antragstellenden Gesellschaften regelt und in ihre Rechtssphäre eingreift (vgl. VfSlg 12.574/1990).
Anders als das Board der AQ Austria in seiner Stellungnahme vermeint, erschöpft sich die Richtlinie somit nicht in Vorgaben für einen privatrechtlichen Vertrag über die Erstellung eines Sachverständigengutachtens bzw. die Aufnahme der Ergebnisse in eine Dokumentation (in diese Richtung deutet einzig Kapitel III Abs12 über einen abzuschließenden Vertrag zur Durchführung der Evaluierung, der u.a. "die Anwendung dieser Richtlinie" regeln soll; schon für das in Kapitel II der Richtlinie geregelte Meldeverfahren fehlt es aber an einer solchen vertraglichen Anknüpfung), sondern weist – wie auch das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausführt – einen eigenständigen normativen Inhalt auf: Die §27 HS QSG Richtlinie enthält – einseitig erlassene – generelle Normen, die ihrem objektiven Gehalt nach Voraussetzungen für die Durchführung grenzüberschreitender Studien durch ausländische postsekundäre Bildungseinrichtungen (in Zusammenarbeit mit österreichischen Bildungseinrichtungen) aufstellen, auf deren Basis sodann die Durchführung solcher Studien (unter Auflagen) zugelassen, verweigert und die Zulassung wieder entzogen werden kann. Angesichts dieses normativen Inhalts der §27 HS QSG Richtlinie, der die Annahme des Vorliegens einer Rechtsverordnung gebietet, verfangen die von der AQ Austria in ihrer Stellungnahme dargelegten Motive mangels erkennbaren Niederschlags im Text der Richtlinie nicht.
3.4. Bei der §27 HS QSG Richtlinie handelt es sich also um eine Verordnung im Sinne des Art139 Abs1 B VG und damit um einen tauglichen Anfechtungsgegenstand in diesem Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof.
4. Auch sonst sind die Verordnungsprüfungsverfahren zulässig:
4.1. Das Bundesverwaltungsgericht hat, wie es mit näherer Begründung darlegt, die §27 HS QSG Richtlinie bei der Beurteilung der in den Anlassverfahren in Beschwerde gezogenen Verwaltungsakte anzuwenden, stützen sich diese Verwaltungsakte nach den Angaben des Bundesverwaltungsgerichtes doch ausdrücklich auf die in Kapitel III der Richtlinie geregelten Vorschriften über das Bestätigungsverfahren.
4.2. Das Bundesverwaltungsgericht ficht die §27 HS QSG Richtlinie zur Gänze an, weil die von ihm anzuwendenden Bestimmungen der Richtlinie über das Bestätigungsverfahren in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem sonstigen Inhalt der Richtlinie stünden. Dies ist zutreffend:
4.2.1. Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die für das antragstellende Gericht offenkundig keine Voraussetzung seiner Entscheidung im Anlassfall bilden und die somit nicht präjudiziell sind (insofern ist der Antrag zu weit gefasst), die mit den präjudiziellen (und nach Auffassung des antragstellenden Gerichtes den Sitz der Verfassungswidrigkeit bildenden) Bestimmungen aber vor dem Hintergrund der Bedenken in einem Regelungszusammenhang stehen, so ist zu differenzieren: Sind diese Bestimmungen von den den Sitz der verfassungsrechtlichen Bedenken des antragstellenden Gerichtes bildenden präjudiziellen Bestimmungen offensichtlich trennbar, so führt dies zur teilweisen Zurückweisung des Antrages. Umfasst der Antrag auch Bestimmungen, die mit den präjudiziellen, den Sitz der verfassungsrechtlichen Bedenken des antragstellenden Gerichtes bildenden Bestimmungen in einem so konkreten Regelungszusammenhang stehen, dass es nicht von vornherein auszuschließen ist, dass ihre Aufhebung im Fall des Zutreffens der Bedenken erforderlich sein könnte (sind diese Bestimmungen also nicht offensichtlich trennbar), so ist der Antrag insgesamt zulässig (VfSlg 20.111/2016; VfGH 27.6.2017, V19/2017).
Der Verfassungsgerichtshof entscheidet daher – vor dem Hintergrund der Bedenken und der Erforderlichkeit, die den Sitz der Bedenken bildenden Bestimmungen (bei geringstmöglichem Eingriff in den Gehalt der Rechtsordnung) zu ermitteln – über die Frage, ob gegebenenfalls auch Bestimmungen aufzuheben sind, die nicht präjudiziell sind, aber mit präjudiziellen Bestimmungen in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl. zB VfSlg 19.939/2014, 20.086/2016), nicht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit des Antrages, sondern im Einzelnen erst dann, wenn der Verfassungsgerichtshof, erweist sich der Antrag als begründet, den Umfang der aufzuhebenden Bestimmungen abzugrenzen hat.
4.2.2. Die §27 HS-QSG-Richtlinie regelt zunächst das Verfahren der in §27 HS QSG vorgesehenen Meldung von Studiengängen ausländischer Bildungseinrichtungen als Voraussetzung, diese in Österreich durchführen zu dürfen (siehe Kapitel I zum Gegenstand der Richtlinie), in Kapitel II. Für diese Meldung haben jene ausländischen Bildungseinrichtungen, die einen Studiengang in Zusammenarbeit mit einer österreichischen Bildungseinrichtung anbieten möchten, u.a. auch eine Bestätigung vorzulegen, dass die an der österreichischen Bildungseinrichtung angebotenen Leistungen bzw. Anteile an dem Studiengang internationalen akademischen Standards entsprechen (Kapitel II Abs6). Kapitel III der §27 HS-QSG-Richtlinie enthält die näheren Verfahrensbestimmungen zur Erlangung der im Meldeverfahren benötigten Bestätigung. Kapitel IV normiert pauschal das Inkrafttreten der §27 HS-QSG-Richtlinie.
In Konstellationen, wie sie das Bundesverwaltungsgericht in den bei ihm anhängigen Verfahren zu beurteilen hat, ist das Bestätigungsverfahren gemäß Kapitel III der §27 HS-QSG-Richtlinie eine Voraussetzung des in dem Sinn übergreifenden, mit der Meldung abschließenden Meldeverfahrens. Aus dieser Systematik folgt, dass auch die Kapitel I, II und IV der §27 HS-QSG-Richtlinie, die das Meldeverfahren insgesamt gestalten und eine pauschale Inkrafttretensbestimmung enthalten, jedenfalls in einem konkreten Regelungszusammenhang zu den präjudiziellen Bestimmungen des Kapitels III über das Bestätigungsverfahren stehen. Ob zwischen all diesen vom Antrag des Bundesverwaltungsgerichtes umfassten Bestimmungen der Richtlinie auch ein untrennbarer Zusammenhang besteht, hat der Verfassungsgerichtshof, wie dargelegt, bei der Prüfung der Zulässigkeit des Antrages nicht zu beurteilen.
4.3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, sind die Anträge insgesamt zulässig.
B. In der Sache
1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl. VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2. Die Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes gehen dahin, dass weder §27 HS-QSG noch eine andere Bestimmung dieses Gesetzes das Board der AQ Austria speziell zur Erlassung einer Verordnung ermächtigen. Eine Verordnungserlassung unter bloßer Berufung auf Art18 Abs2 B VG stehe einem Beliehenen jedoch nicht zu. Bereits aus diesem Grund sei für den Verfassungsgerichtshof eine Vorgehensweise nach Art139 Abs3 Z1 B VG geboten, wonach die ganze Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben sei, wenn sie der gesetzlichen Grundlage entbehre.
3.1. Die angefochtene Verordnung stützt sich explizit auf §27 HS-QSG. Mit Erkenntnis vom 1. März 2018, G268 272/2017, hat der Verfassungsgerichtshof diese Bestimmung wegen Verstoßes gegen Art18 Abs1 B VG als verfassungswidrig aufgehoben und ausgesprochen, dass die Aufhebung mit Ablauf des 31. Dezember 2018 in Kraft tritt. Weil der Anlassfall von der weiteren Anwendung des aufgehobenen Gesetzes ausgenommen ist, findet die §27 HS QSG Richtlinie in §27 HS QSG keine Grundlage (zur Anlassfallwirkung nach Aufhebung der in Prüfung gezogenen gesetzlichen Grundlage einer Verordnung vgl. VfSlg 13.010/1992, 13.029/1992).
3.2. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausführt, ist weder §9 Abs1 Z2 HS-QSG, wonach das Board der AQ Austria Richtlinien, Standards und Abläufe der Qualitätssicherungsverfahren beschließt, noch einer anderen Bestimmung des HS-QSG eine (spezielle) Ermächtigung (des Board) der AQ Austria zur Erlassung der angefochtenen Verordnung zu entnehmen. Eine solche wäre aber für die Erlassung einer Verordnung durch die AQ Austria (bzw. ihr Board) verfassungsrechtlich erforderlich (siehe VfSlg 16.995/2003).
4. Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß Art139 Abs3 Z1 B VG die ganze Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben, wenn er zu der Auffassung gelangt, dass diese der gesetzlichen Grundlage entbehrt und die Aufhebung der ganzen Verordnung offensichtlich den rechtlichen Interessen der Partei nicht zuwiderläuft. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall gegeben (vgl. VfSlg 18.331/2007).
5. Ob die Bestimmungen der §27 HS-QSG-Richtlinie entsprechend der Annahme des Bundesverwaltungsgerichtes miteinander in einem untrennbaren Zusammenhang stehen, kann bei diesem Ergebnis dahinstehen.
V. Ergebnis
1. Die in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014 beschlossene und auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kundgemachte "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" ist zur Gänze als gesetzwidrig aufzuheben, weil die ganze Verordnung der gesetzlichen Grundlage entbehrt (Art139 Abs3 Z1 B VG).
2. Die Verpflichtung des Bundesministers für Bildung, Wissenschaft und Forschung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §4 Abs1 Z4 BGBlG.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
