I. Die Wortfolge "2, 4 und" sowie der Satz "Dies gilt auch in den Fällen des §3 Abs2 Z1, sofern die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist." in §16 Abs1 des Bundesgesetzes, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (BFA Verfahrensgesetz – BFA VG), BGBl I Nr 87/2012 idF BGBl I Nr 24/2016, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
II. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.
III. Die aufgehobenen Bestimmungen sind nicht mehr anzuwenden.
IV. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl E502/2017 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde eines marokkanischen Staatsangehörigen anhängig, der am 17. November 2015 einen Antrag auf internationalen Schutz stellte.
1.1. Mit Bescheid vom 22. Juli 2016 wies das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (im Folgenden: BFA) diesen Antrag auf internationalen Schutz hinsichtlich der Zuerkennung des Status des Asylberechtigten gemäß §3 Abs1 iVm §2 Abs1 Z13 AsylG 2005 (Spruchpunkt I) sowie hinsichtlich der Zuerkennung des Status des subsidiär Schutzberechtigten in Bezug auf den Herkunftsstaat Marokko gemäß §8 Abs1 iVm §2 Abs1 Z13 AsylG 2005 (Spruchpunkt II) ab. Das BFA erteilte einen Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß §57 AsylG 2005 nicht und erließ gegen den Beschwerdeführer gemäß §10 Abs1 Z3 AsylG 2005 iVm §9 BFA VG eine Rückkehrentscheidung gemäß §52 Abs2 Z2 FPG und stellte gemäß §52 Abs9 FPG fest, dass die Abschiebung des Beschwerdeführers gemäß §46 FPG nach Marokko zulässig ist (Spruchpunkt III). Es sprach weiters aus, dass gemäß §55 Abs1a FPG keine Frist für die freiwillige Ausreise besteht (Spruchpunkt IV) und erkannte einer Beschwerde gegen die Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz gemäß §18 Abs1 Z1 BFA VG die aufschiebende Wirkung ab (Spruchpunkt V).
Die gegen diesen Bescheid erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. Jänner 2017 wegen Verspätung zurück. Der Bescheid des BFA sei dem Beschwerdeführer am 16. August 2016 persönlich ausgefolgt worden; die Versäumung der Frist sei in der Stellungnahme zum Verspätungsvorhalt eingeräumt, zugleich die Verfassungswidrigkeit des §16 Abs1 BFA VG behauptet worden. Gemäß §16 Abs1 BFA VG idF BGBl I 24/2016 bestehe eine zweiwöchige Beschwerdefrist; die Beschwerdefrist habe daher am 30. August 2016 geendet. Die am 13. September 2016 erhobene Beschwerde sei somit verspätet eingebracht worden.
1.2. Bei der Behandlung der gegen diese Entscheidung gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Wortfolge "2, 4 und" sowie des zweiten Satzes in §16 Abs1 BFA VG, BGBl I 87/2012 idF BGBl I 24/2016, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 27. Juni 2017 beschlossen, diese Gesetzesbestimmungen von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof ging zunächst davon aus, dass das Gesetzesprüfungsverfahren zulässig sein dürfte. Insbesondere stütze sich der vor dem Verfassungsgerichtshof angefochtene Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich und der Sache nach auf §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 24/2016, sodass auch der Verfassungsgerichtshof diese Bestimmung bei seiner Entscheidung über die Beschwerde (zur Gänze) anzuwenden haben dürfte. Eine Begründung, welche der in §16 Abs1 BFA-VG geregelten Tatbestände im konkreten Sachverhalt vorliegen und zu der zweiwöchigen Frist für eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gegen den Bescheid führen würden, enthalte der angefochtene Beschluss nämlich nicht. Jedenfalls dürften angesichts des Regelungssystems, in dem §16 Abs1 BFA-VG steht, die Verweise auf §3 Abs2 Z2 und 4 BFA-VG in §16 Abs1 BFA-VG sowie der zweite Satz dieser Bestimmung präjudiziell und somit in Prüfung zu ziehen sein.
Der Verfassungsgerichtshof wies aber auch darauf hin, dass im Gesetzesprüfungsverfahren zu prüfen sein werde, ob zur Beseitigung der allfälligen Verfassungswidrigkeit nur die Aufhebung des zweiten Satzes des §16 Abs1 BFA VG ausreichen könnte, wenn sich die zweiwöchige Beschwerdefrist für einen Bescheid nur aus dem zweiten Satz des §16 Abs1 BFA-VG ergebe, indem etwa §16 Abs1 iVm §3 Abs2 BFA-VG dahingehend interpretiert werde, dass auf den verfahrenseinleitenden Antrag auf internationalen Schutz abzustellen sei.
In der Sache ging der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss vorläufig davon aus, dass von der zweiwöchigen Beschwerdefrist des §16 Abs1 BFA-VG jedenfalls nur jene Fremden erfasst seien, deren Antrag auf internationalen Schutz negativ beschieden wird (ausgenommen von diesen Fällen einer zweiwöchigen Beschwerdefrist sind immer nur jene Fremden, bei denen es sich im Zeitpunkt der Bescheiderlassung um unbegleitete Minderjährige handelt). Vor diesem Hintergrund verstand der Verfassungsgerichtshof die in §16 Abs1 BFA VG gewählte Regelungssystematik mit ihren Verweisen auf die in §3 Abs2 BFA VG angeführten Zuständigkeiten des BFA vorläufig dahingehend, dass das BFA regelmäßig Bescheide zu erlassen hat, die mehrere Spruchpunkte enthalten, die sich auf unterschiedliche Ziffern der in §3 Abs2 BFA-VG umschriebenen Zuständigkeiten stützen. Im Einzelnen führte der Verfassungsgerichtshof dazu aus:
"Bei §3 Abs2 BFA-VG handelt es sich – wie auch bei §3 Abs1 BFA-G – um eine die sachlichen Zuständigkeiten des BFA regelnde Norm, die mit der Einrichtung des BFA durch das Fremdenbehördenneustrukturierungsgesetz (BGBl I 87/2012) erlassen wurde. Der Gesetzgeber zielte auf die Bündelung all jener Zuständigkeiten bei einer Behörde ab, die den Bereich des Asylrechtes und der illegalen Migration betreffen. Er übertrug daher Kompetenzen aus dem Asyl- und Fremdenwesen sowie aus dem Bereich des NAG (die Verfahren betreffend Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen, vgl. ErläutRV 1803 BlgNR 24. GP, 1, 6 ff.) auf das BFA, sodass diese Behörde nunmehr insbesondere für das gesamte Asylverfahren inklusive des Erlasses von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen zuständig ist.
Das BFA soll dabei nach Ansicht des Gesetzgebers grundsätzlich mit verfahrensbeendendem Bescheid 'generell über alle entscheidungsrelevanten Punkte, welche in Form eines Bescheides zu ergehen haben, [absprechen]. Somit soll grundsätzlich nur eine einzige Bescheidurkunde über alle entscheidungsrelevanten Punkte ergehen. [...] Jeder Spruchpunkt des verfahrensbeendenden Bescheides soll einzeln anfechtbar sein, soweit er nicht untrennbar mit einem anderen Spruchpunkt verbunden ist, und kommt so auch dem betroffenen Fremden die Möglichkeit zu, lediglich gegen einzelne Spruchpunkte mittels Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorzugehen' (ErläutRV 1803 BlgNR 24. GP, 8).
§3 Abs1 BFA-G und §3 Abs2 BFA-VG erfüllen daher u.a. die Funktion, dem BFA alle erforderlichen Kompetenzen einzuräumen, um die über einen Antrag auf internationalen Schutz notwendigen Aussprüche (in einem Verfahren und in einem Bescheid) erlassen zu können. Vor diesem Hintergrund erlässt das BFA regelmäßig Bescheide, deren einzelne Aussprüche nicht unter ein und dieselbe Ziffer des §3 Abs2 BFA-VG – etwa betreffend die Zuerkennung und die Aberkennung des Status eines Asylberechtigten und eines subsidiär Schutzberechtigten an Fremde in Österreich gemäß dem AsylG 2005 (§3 Abs2 Z1 BFA-VG) und die Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG (§3 Abs2 Z4 BFA-VG) – zu subsumieren sind. Für Fälle wie den vorliegenden bedeutet dies, dass sich die – in der Rechtsmittelbelehrung des Bescheids auch angeführte – zweiwöchige Beschwerdefrist daraus ergibt, dass die Spruchpunkte des Bescheids insgesamt den Tatbeständen in §16 Abs1 iVm §3 Abs2 BFA-VG zuzuordnen sind, für die nach dieser Bestimmung die zweiwöchige Beschwerdefrist gilt.
3. Vor diesem Hintergrund hegt der Verfassungsgerichtshof zunächst das Bedenken, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen in §16 Abs1 BFA-VG gegen das – auch den Gesetzgeber bindende – aus dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichbehandlung von Fremden untereinander abzuleitende Sachlichkeitsverbot verstoßen:
3.1. Nach der mit VfSlg 13.836/1994 beginnenden, nunmehr ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (s. etwa VfSlg 14.650/1996 und die dort angeführte Vorjudikatur; weiters VfSlg 16.080/2001 und 17.026/2003) enthält ArtI Abs1 des Bundesverfassungsgesetzes zur Durchführung des Internationalen Übereinkommens über die Beseitigung aller Formen rassischer Diskriminierung, BGBl 390/1973, das allgemeine, sowohl an die Gesetzgebung als auch an die Vollziehung gerichtete Verbot, sachlich nicht begründbare Unterscheidungen zwischen Fremden vorzunehmen. Diese Verfassungsnorm enthält ein – auch das Sachlichkeitsgebot einschließendes – Gebot der Gleichbehandlung von Fremden untereinander; deren Ungleichbehandlung ist also nur dann und insoweit zulässig, als hiefür ein vernünftiger Grund erkennbar und die Ungleichbehandlung nicht unverhältnismäßig ist.
3.2. Die in Prüfung gezogenen Wortfolgen in §16 Abs1 BFA-VG dürften bewirken, dass die Beschwerdefrist bei allen Entscheidungen über Anträge auf internationalen Schutz – und damit über die Zuerkennung und die Aberkennung des Status eines Asylberechtigten oder eines subsidiär Schutzberechtigten an Fremde – in Abweichung von der allgemeinen Beschwerdefrist des §7 Abs4 VwGVG nur zwei Wochen beträgt, sofern die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist.
Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in seinem Erkenntnis vom 23. Februar 2016, G574/2015, darauf hingewiesen, dass es sich bei Entscheidungen über die Zuerkennung des Status eines Asylberechtigten 'in vieler Hinsicht um Sachentscheidungen handelt, die mitunter die Klärung schwieriger Sachverhaltsfragen, die Durchführung einer Beweiswürdigung durch das Gericht und die Erörterung von teils schwierigen Rechtsfragen erfordern'. Angesichts der 'schwierigen Bedingungen, vor denen ein in der Regel der Verfahrenssprache nicht mächtiger Asylwerber im Asylverfahren steht' (so VfGH 23.2.2016, G574/2015), hat der Verfassungsgerichtshof im genannten Erkenntnis die Verkürzung der Beschwerdefrist (damals auf eine Woche) im Hinblick auf rechtsstaatliche Erfordernisse für bedenklich erachtet.
Nun können möglicherweise jene Interessen, die die Verhängung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme zu tragen vermögen, auch dafür sprechen, derartige Maßnahmen rasch durchzusetzen (siehe aber die Bedenken im Hinblick auf Art136 Abs2 B VG zur mangelnden Erforderlichkeit der Verkürzung im Wesentlichen bloß der Beschwerdefrist im Rahmen des gesamten Verfahrens sogleich unten Pkt. 4.). Indem der Gesetzgeber die Rechtsfolge der Verkürzung der Beschwerdefrist mit den in Prüfung gezogenen Wortfolgen in §16 Abs1 BFA VG aber nicht nur für Beschwerden gegen aufenthaltsbeendende Maßnahmen als solche, sondern auf Grund der gewählten Regelungstechnik immer auch notwendig für Beschwerden gegen Anträge auf internationalen Schutz eintreten lässt, sofern das BFA die Entscheidung über diese Statusfragen mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbindet, teilt die komplexe Frage des Vorliegens der Asylberechtigung bzw. der Berechtigung auf Zuerkennung von subsidiärem Schutz notwendig dieselbe kurze Beschwerdefrist, wie sie gegen die Verhängung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme besteht. Damit dürfte der Gesetzgeber in unsachlicher Weise die verkürzte Beschwerdefrist zwangsweise auf die Kernentscheidungen des Verfahrens über Anträge auf internationalen Schutz zur Anwendung bringen, obwohl für diese Verkürzung eigentlich (bloß) der Umstand maßgebend sein dürfte, dass (auch) Entscheidungen gegen eine aufenthaltsbeendende Maßnahme in Beschwerde gezogen werden.
3.3. Diese Regelungstechnik führt zugleich zu einer Ungleichbehandlung jener Fremden, bei denen die Entscheidung über ihren Antrag auf internationalen Schutz mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden wurde, im Gegensatz zu jenen, denen zwar nicht der Status eines Asylberechtigen zuerkannt, deren Entscheidung über ihren Antrag auf internationalen Schutz aber auch nicht mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden wurde – sei es, weil ihnen etwa ein Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen nach dem 7. Hauptstück des AsylG 2005 erteilt oder der Status eines subsidiär Schutzberechtigten zuerkannt wurde.
4. Weiters hegt der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen in §16 Abs1 BFA-VG gegen Art136 Abs2 B VG verstoßen.
4.1. Art136 Abs2 B VG ordnet die einheitliche Regelung des Verfahrens der Verwaltungsgerichte (mit Ausnahme des Verwaltungsgerichtes des Bundes für Finanzen) in einem besonderen Bundesgesetz an. Davon abweichende Regelungen können durch Bundes- oder Landesgesetz nur getroffen werden, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich sind oder soweit das im ersten Satz genannte besondere Bundesgesetz dazu ermächtigt.
Der Verfassungsgerichtshof hat unter Verweis auf die Erläuterungen zur Regierungsvorlage der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 (BGBl I 51/2012, ErläutRV 1618 BlgNR 24. GP) wiederholt ausgesprochen, dass das Kriterium für die Erforderlichkeit abweichender Bestimmungen nach Art136 Abs2 dritter Satz B VG jenem des Art11 Abs2 letzter Halbsatz B VG entspricht. Vom VwGVG abweichende Regelungen dürfen daher nur dann getroffen werden, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes 'unerlässlich' sind (vgl. VfSlg 19.922/2014, 19.987/2015; VfGH 23.2.2016, G589/2015 ua.).
Das VwGVG – als besonderes Bundesgesetz im Sinne des Art136 Abs2 B VG – bemisst in seinem §7 Abs4 die Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen den Bescheid einer Behörde gemäß Art130 Abs1 Z1 B VG mit vier Wochen, ohne dabei zu einer abweichenden Regelung durch Bundes- oder Landesgesetz zu ermächtigen. Eine abweichende Regelung der Beschwerdefrist wäre daher nur zulässig, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich ist (vgl. VfSlg 19.987/2015).
Von §7 Abs4 VwGVG abweichend ordnet §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 24/2016 an, dass die Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen einen Bescheid des BFA in den bereits oben angeführten Fällen zwei Wochen beträgt. Diese Bestimmung muss daher, um den Anforderungen des Art136 Abs2 B VG zu entsprechen, zur Regelung des Gegenstandes 'unerlässlich' sein:
4.2. Zwei nicht mehr in Geltung stehende Fassungen des §16 Abs1 BFA VG sahen jeweils bereits eine Festlegung der Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen (bestimmte) Bescheide des BFA mit zwei Wochen vor.
4.2.1. §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 68/2013 ordnete an, dass gegen alle Bescheide des BFA die Beschwerdefrist zwei Wochen beträgt, sofern es sich bei dem Fremden im Zeitpunkt der Bescheiderlassung nicht um einen unbegleiteten Minderjährigen handelt. Der Verfassungsgerichtshof hob §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 68/2013 wegen eines Verstoßes gegen Art136 Abs2 BFA-VG als verfassungswidrig auf. Die im Übrigen für sämtliche Verfahren vor dem BFA mit ihren unterschiedlichen Verfahrensgegenständen geltende Verkürzung der Beschwerdefrist war nicht zur Regelung der vom BFA-VG erfassten Gegenstände erforderlich (vgl. VfSlg 19.987/2015).
4.2.2. §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 70/2015 normierte eine zweiwöchige Beschwerdefrist in jenen Fällen, in denen das BFA einen Bescheid in den Fällen des §3 Abs2 Z1, 2, 4 und 7 BFA-VG erlässt, sofern es sich bei dem Fremden im Zeitpunkt der Bescheiderlassung nicht um einen unbegleiteten Minderjährigen handelt. Der Gesetzgeber beurteilte ausweislich der Materialien die Verkürzung der Beschwerdefrist – soweit der Verweis auf §3 Abs2 Z1 und 4 BFA-VG betroffen ist – als unerlässlich, weil es auf Grund 'der verkürzten Entscheidungsfrist [gemeint wohl: Beschwerdefrist] [...] zu einer beschleunigten Entscheidung [kommt], die dem besonderen öffentlichen Interesse der Aufrechterhaltung des geordneten Vollzugs im Asyl- und Fremdenwesen im Zusammenhang mit aufenthaltsbeenden Maßnahmen, anderen Maßnahmen zur Außerlandesbringung oder sonstigen Rückkehrentscheidungen gerecht wird' (AA 82 BlgNR 25. GP).
4.2.3. Mit Erkenntnis vom 23. Februar 2016, G589/2015 ua., hob der Verfassungsgerichtshof den Ausdruck '1,' in §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 70/2015 wegen eines Verstoßes gegen Art136 Abs2 B VG als verfassungswidrig auf. In den beim antragstellenden Bundesverwaltungsgericht anhängigen Verfahren bekämpften die Beschwerdeführer Bescheide des BFA, mit denen ihnen jeweils der Status eines Asylberechtigten nicht zuerkannt, ihnen jedoch der Status eines subsidiär Schutzberechtigten zuerkannt sowie eine befristete Aufenthaltsberechtigung erteilt wurde. In diesen Konstellationen verfügten die Beschwerdeführer über ein Aufenthaltsrecht unabhängig vom Ausgang des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht. Der Verfassungsgerichtshof führte zur fehlenden Unerlässlichkeit der Regelung zur Erreichung einer Verfahrensbeschleunigung Folgendes aus:
'In einer Zusammenschau der der Verfahrensbeschleunigung dienenden gesetzlichen Anordnungen (vgl. zB auch §21 Abs2 und §22 Abs1 BFA-VG) und insbesondere auch jener, die durch das FrÄG 2015, BGBl I 70, eingeführt wurden, ist in Fällen betreffend die Entscheidung über 'die Zuerkennung […] des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten' weder eine Beschleunigung der Verfahren vor dem BFA noch der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht normiert, sodass die beabsichtigte Beschleunigung des Verfahrens ausschließlich in einer Verkürzung der Beschwerdefrist an das Bundesverwaltungsgericht zum Ausdruck kommt. Aus diesem Grund ist für den Verfassungsgerichtshof die generelle und ausschließliche Verkürzung der Frist zur Einbringung einer Beschwerde auch zur Erreichung einer Verfahrensbeschleunigung nicht unerlässlich iSd Art136 Abs2 B VG. [...]
Der Ausdruck '1,' in §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 70/2015, dessen Aufhebung das Bundesverwaltungsgericht begehrt, verweist auf §3 Abs2 Z1 BFA-VG. Diese Ziffer umfasst Fälle der Zu- und Aberkennung von Asyl und subsidiärem Schutz unabhängig vom Bestehen eines Aufenthaltsrechts. Auf Grund dieses Ausdruckes fallen auch solche Konstellationen in den Anwendungsbereich des §16 Abs1 BFA VG, in denen ein Abweichen von der Frist des §7 Abs4 VwGVG weder zur Aufrechterhaltung des geordneten Vollzugs im Asyl- und Fremdenwesen im Zusammenhang mit aufenthaltsbeendenden Maßnahmen, anderen Maßnahmen zur Außerlandesbringung oder sonstigen Rückkehrentscheidungen noch aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung unerlässlich und damit erforderlich iSd Art136 Abs2 B VG ist. Der Ausdruck '1,' in §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 70/2015 erweist sich somit als verfassungswidrig.'
4.2.4. Infolge der verfassungsgerichtlichen Aufhebung des Verweises auf §3 Abs2 Z1 BFA-VG in §16 Abs1 BFA-VG wurde in §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 24/2016 der (u.a. in Prüfung gezogene) zweite Satz eingefügt. Nach Ansicht des Gesetzgebers werde damit §16 Abs1 BFA-VG 'dahingehend adaptiert, dass nur jene Entscheidungen über die Gewährung, Nichtgewährung oder Aberkennung von internationalen Schutz von der zweiwöchigen Beschwerdefrist erfasst sind, die mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme einhergehen [...]' (vgl. ErläutRV 996 BlgNR 25. GP, 7; ident AB 1097 BlgNR 25. GP, 32).
4.3. Eine Unerlässlichkeit der Verkürzung der Beschwerdefrist in diesen Fällen vermag der Verfassungsgerichtshof vorläufig nicht zu erkennen.
Der Verfassungsgerichtshof anerkennt grundsätzlich sowohl die Besonderheiten des Verfahrens zur Gewährung von Asyl, die Abweichungen von Regelungen einheitlicher Verfahrensgesetze erforderlich im Sinne von Art136 Abs2 iVm 11 Abs2 B VG machen können (vgl. zum AVG VfSlg 13.831/1994, 13.834/1994, 13.838/1994, 15.218/1998, 17.340/2004; zum VwGVG VfGH 23.2.2016, G574/2015), als auch das Bestehen eines öffentlichen Interesses an der Raschheit der Durchführung der Ausweisung in fremdenrechtlichen Verfahren (vgl. VfSlg 17.340/2004, 19.841/2014).
4.3.1. §16 Abs1 BFA-VG idF BGBl I 24/2016 führt offenbar dazu, dass die Beschwerdefrist bei allen Entscheidungen über die Zuerkennung und die Aberkennung des Status eines Asylberechtigten und eines subsidiär Schutzberechtigten an Fremde, sofern die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist, zwei Wochen beträgt. Der Verfassungsgerichtshof verkennt nicht, dass seit der Novellierung durch BGBl I 24/2016 nur mehr jene Entscheidungen – soweit (wie im vorliegenden Fall) ein Antrag auf internationalen Schutz betroffen ist – erfasst sind, in denen gegenüber dem Beschwerdeführer auch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme erlassen worden ist. Freilich dürfte das angesichts des durch §10 AsylG 2005 bewirkten Regelungssystems (vgl. oben, Pkt. 2.3.) die Mehrzahl der negativ beschiedenen Anträge auf internationalen Schutz betreffen.
Mit der Verkürzung der Beschwerdefrist von vier auf zwei Wochen dürfte der Gesetzgeber erreichen, dass diese Verfahren insgesamt – nimmt man an, dass Beschwerdeführer die ihnen zur Verfügung stehende Frist voll ausschöpfen – um zwei Wochen verkürzt werden.
4.3.2. Zugleich dürfte aber für diese Verfahren über die Zuerkennung und die Aberkennung des Status eines Asylberechtigten und eines subsidiär Schutzberechtigten an Fremde keine gesetzliche Vorkehrung für eine (wesentliche) Beschleunigung des Verfahrens vor dem BFA oder des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht getroffen sein (vgl. schon VfGH 23.2.2016, G589/2015 ua.):
Zur Beschleunigung des Verfahrens sind nämlich dem Bundesverwaltungsgericht – abweichend von der in §34 Abs1 VwGVG normierten sechsmonatigen Entscheidungsfrist – nur in spezifischen Fällen verkürzte Entscheidungsfristen vorgeschrieben: etwa hat das Bundesverwaltungsgericht gemäß §21 Abs2 BFA VG über Beschwerden gegen eine Entscheidung, mit denen ein Antrag im Zulassungsverfahren zurückgewiesen wurde, soweit der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht zuerkannt wurde, binnen acht Wochen zu entscheiden; gemäß §21 Abs2a BFA-VG hat das Bundesverwaltungsgericht über Beschwerden gegen Entscheidungen, mit denen der Status eines Asylberechtigten aberkannt wurde (§7 AsylG 2005), ohne den Status eines subsidiär Schutzberechtigten zuzuerkennen, der Status eines subsidiär Schutzberechtigten aberkannt wurde (§9 AsylG 2005) oder bei Fremden, deren Aufenthalt im Bundesgebiet gemäß §46a Abs1 Z2 FPG geduldet war, eine aufenthaltsbeendende Maßnahme erlassen wurde, innerhalb von drei Monaten zu entscheiden, wobei diese Frist bereits dem Wortlaut nach überschritten werden kann, 'sofern dies zur angemessenen und vollständigen Prüfung der Beschwerde erforderlich ist.'
Eine zur Verkürzung der Beschwerdefrist gemäß §16 Abs1 iVm §3 Abs2 BFA VG parallele Anordnung der Beschleunigung des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht für Beschwerden gegen Entscheidungen über Anträge auf internationalen Schutz bzw. Verfahren betreffend die Zuerkennung und die Aberkennung des Status eines Asylberechtigten und eines subsidiär Schutzberechtigten an Fremde in Österreich, soweit die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist, dürfte hingegen nach der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes nicht normiert sein.
Auch dem BFA sind – abweichend von der in §73 Abs1 AVG normierten sechsmonatigen Entscheidungsfrist – nur in spezifischen Fällen kürzere Entscheidungsfristen vorgegeben: Gemäß §27a AsylG 2005 'kann' in den in §18 Abs1 BFA VG genannten Fällen das Verfahren beschleunigt geführt werden, wobei eine Entscheidungsfrist von fünf Monaten gilt. Bereits dem Wortlaut zu Folge kann diese Frist jedoch überschritten werden, 'sofern dies zur angemessenen und vollständigen Prüfung des Antrages auf internationalen Schutz erforderlich ist.' Gemäß §18 Abs1 Z1 BFA-VG gilt dies etwa auch dann, wenn ein Asylwerber aus einem sicheren Herkunftsstaat gemäß §19 BFA-VG stammt.
Soweit im Allgemeinen Anträge auf internationalen Schutz betroffen sind, ist nunmehr in §22 Abs1 AsylG 2005 idF BGBl I 24/2016 befristet vorgesehen, dass das BFA über diese innerhalb von 15 Monaten – abweichend von der in §73 AVG vorgesehenen Entscheidungsfrist von sechs Monaten – zu entscheiden hat. Der Gesetzgeber räumt also dem BFA eine um neun Monate verlängerte Entscheidungsfrist ein.
4.3.3. Dabei verkennt der Verfassungsgerichtshof nicht, dass das maßgebliche Verfahrensrecht auch verfahrensbeschleunigende Aspekte kennt (vgl. etwa das Verbot, Anträge zurückzuziehen [§25 Abs2 AsylG 2005; dazu VfSlg 17.340/2004] oder das bedingte Neuerungsverbot [§20 BFA-VG; dazu VfSlg 19.790/2013, 17.340/2004]; siehe auch Selim , Instrumente zur Verfahrensbeschleunigung im österreichischen Asylrecht, migraLex 2017, 2 ff.; Khakzadeh-Leiler , Verfahrensbeschleunigung und ihre Grenzen, in: Merli/Pöschl [Hrsg.], Das Asylrecht als Experimentierfeld, 2017, 175 ff.). Mit den genannten Maßnahmen dürfte der Gesetzgeber aber jeweils nur auf spezifische Umstände reagieren, um etwa bewusste Verfahrensverschleppungen hintanzuhalten, nicht aber Maßnahmen allgemeiner Art setzen, die im Regelfall – wie die in jedem Fall verkürzte Beschwerdefrist – BFA und/oder Bundesverwaltungsgericht zur Durchführung eines beschleunigten Verfahrens verhalten.
4.3.4. Damit dürfte es aber ausgeschlossen sein, die als solche in diesen Fällen in der Regel isoliert stehende Verkürzung (nur) der Beschwerdefrist als unerlässlich und damit erforderlich im Sinne des Art136 Abs2 B VG zu qualifizieren."
2. Am 7. August 2017 stellte das Bundesverwaltungsgericht aus Anlass eines bei ihm anhängigen Beschwerdefalles, in dem die Beschwerde gegen einen Bescheid des BFA betreffend einen Antrag auf internationalen Schutz erst nach Ablauf der zweiwöchigen Beschwerdefrist des §16 Abs1 BFA VG erhoben wurde, beim Verfassungsgerichtshof einen auf Art140 Abs1 Z1 lita B VG gestützten Antrag auf Aufhebung der Wortfolge "2, 4 und" sowie des zweiten Satzes in §16 Abs1 BFA VG, BGBl I 87/2012 idF BGBl I 24/2016. Dieser am 11. August 2017 beim Verfassungsgerichtshof eingelangte Antrag wurde zu G207/2017 protokolliert. Das Bundesverwaltungsgericht gibt zur Begründung des Antrags die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes aus seinem Prüfungsbeschluss E502/2017 13 wieder und erhebt sie zu seinen eigenen Bedenken.
3. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie den Antrag stellt, der Verfassungsgerichtshof wolle das Verfahren hinsichtlich der Wortfolge "2, 4 und" in §16 Abs1 BFA VG mangels Präjudizialität einstellen und hinsichtlich des zweiten Satzes in §16 Abs1 BFA VG aussprechen, dass der in Prüfung gezogene Satz nicht als verfassungswidrig aufgehoben wird, in eventu aussprechen, dass die in Prüfung gezogenen Teile des §16 Abs1 BFA VG nicht als verfassungswidrig aufgehoben werden.
3.1. Zu den Prozessvoraussetzungen führt die Bundesregierung aus, dass nur der zweite Satz in §16 Abs1 BFA VG präjudiziell und das amtswegig eingeleitete Verfahren hinsichtlich der Wortfolge "2, 4 und" einzustellen sei. Sie begründet dies damit, dass nach der Systematik des §10 Abs1 AsylG 2005 "sowohl die Nichterteilung der 'Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz' gemäß §57 AsylG 2005 und des 'Aufenthaltstitels aus Gründen des Art8 EMRK' gemäß §55 AsylG 2005 als auch die Rückkehrentscheidung zwingender und untrennbarer Teil der Entscheidung nach diesem Bundesgesetz, also eine Entscheidung über die 'Zuerkennung und die Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten' gemäß §3 Abs2 Z1 BFA VG" seien. Dabei würden die "betreffenden Spruchpunkte in dem das Verfahren über den Antrag auf internationalen Schutz abschließenden Bescheid des Bundesamtes [...] ebenso eine 'Asylsache' dar[stellen], wie die Kernentscheidung über die Nichtzuerkennung bzw. Aberkennung des Status des Asylberechtigten oder subsidiär Schutzberechtigten".
Erstmals mit der AsylG-Novelle 2003, BGBl I 101/2003, sei vorgesehen worden, dass die für die Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz zuständige Behörde in Verbindung mit einer zurück- oder abweisenden Entscheidung auch eine aufenthaltsbeendende Maßnahme (damals: "Ausweisung") zu erlassen hat. Der Verfassungsgerichtshof habe einen Gesetzesprüfungsantrag des Unabhängigen Bundesasylsenates, in dem dieser u.a. vorbrachte, dass es sich bei der Erlassung einer Ausweisung nicht um eine Asylsache im Sinne des Art129c B VG handle und daher auch eine dagegen erhobene Berufung nicht in die Zuständigkeit des Unabhängigen Bundesasylsenates falle, abgewiesen (VfSlg 17.516/2005).
Der Gesetzgeber sei daher auch bei der Neuregelung der Zuständigkeiten durch das Fremdenrechtspaket 2005 sowie bei der Erlassung des (§10) AsylG 2005 und des (§3) BFA VG "von dem – nicht bloß kompetenzrechtlichen, sondern auch systematischen – Verständnis aus[gegangen], dass die Verfügung aufenthaltsbeendender Maßnahmen der asylrechtlichen Entscheidung gleichsam annexiert ist". Dieses Verständnis liege auch dem Kompetenztatbestand "Asyl" in Art10 Abs1 Z3 B VG zugrunde.
Daraus ergebe sich, dass "die Wendung 'Zuerkennung und Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten' in der Zuständigkeitsregelung des §3 Abs2 Z1 BFA VG auch die Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme – soweit eine solche gemäß §10 Abs1 AsylG 2005 mit der Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz zu verbinden ist – sowie die – der Erlassung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme vorgelagerte Prüfung der – Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §§55 oder 57 AsylG 2005 umfasst". Demgegenüber erfasse §3 Abs2 Z2 BFA VG nur jene Entscheidungen, in denen über einen Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005 außerhalb eines Asylverfahrens abzusprechen sei (etwa bei "Entscheidungen im Rahmen einer amtswegigen Prüfung im Zuge eines selbständigen Verfahrens zur Erlassung einer Rückkehrentscheidung"); auch §3 Abs2 Z4 BFA VG erfasse nur jene aufenthaltsbeendenden Maßnahmen, die in einem anderen als den in §10 Abs1 AsylG 2005 genannten Fällen, somit außerhalb eines Asylverfahrens, erlassen würden.
3.2. In der Sache tritt die Bundesregierung den vom Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken im Wesentlichen wie folgt entgegen:
3.2.1. Zu dem Bedenken, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Gleichbehandlung von Fremden untereinander bzw. das aus diesem Recht abzuleitende Sachlichkeitsgebot verstoßen, führt die Bundesregierung aus, dass sich die "unterschiedliche Behandlung eines Fremden, bei dem die Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist und eines Fremden, bei dem dies nicht der Fall ist, angesichts der jeweils unterschiedlichen rechtlichen Situation des Fremden im Hinblick auf das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Fremden- und Asylwesens gerechtfertigt [ist]".
Die Besonderheit jener Fälle, in denen die negative bzw. nicht vollinhaltlich stattgebende Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz nicht mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden wird, bestehe darin, dass dem Fremden ein "'qualifiziertes' Aufenthaltsrecht (Status des subsidiär Schutzberechtigten oder Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen) zuerkannt bzw. erteilt" werde. Der Fremde sei daher – unabhängig vom Ausgang des Beschwerdeverfahrens – zum Aufenthalt berechtigt und das qualifizierte Aufenthaltsrecht könne ihm nur unter eingeschränkten Voraussetzungen wieder aberkannt werden. Wird hingegen die negative Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden, komme "dem Fremden gemäß §13 Abs1 AsylG 2005 lediglich das auf Grund der Einbringung seines Antrags auf internationalen Schutz bestehende, bis zum Eintritt der Durchsetzbarkeit der Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz und der damit verbundenen aufenthaltsbeendenden Maßnahme (vgl. §52 Abs8 FPG) befristete Aufenthaltsrecht zu".
Die beiden Fälle würden sich damit in dem Punkt unterscheiden, dass "in einem Fall ein qualifiziertes Aufenthaltsrecht erteilt wurde, während im anderen Fall lediglich ein mit der Durchsetzbarkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme befristetes Aufenthaltsrecht – und damit grundsätzlich eine Ausreiseverpflichtung – besteht". Es sei daher bei einer mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbundenen Entscheidung im öffentlichen Interesse geboten, zu "einem möglichst frühen Zeitpunkt endgültige Klarheit über den Aufenthaltsstatus – und das Bestehen einer Ausreiseverpflichtung – zu erlangen". Eine Verkürzung der Beschwerdefrist entfalte aber ihre Wirkung nur dann, wenn sie sich auf "sämtliche Spruchpunkte jener Entscheidung, als deren Bestandteil die aufenthaltsbeendende Maßnahme erlassen wurde, erstreckt". Wäre nur die Beschwerdefrist bezüglich der aufenthaltsbeendenden Maßnahme auf zwei Wochen verkürzt, so würde sich dennoch darüber die verwaltungsgerichtliche Entscheidung verzögern, weil über deren Rechtmäßigkeit nicht entschieden werden könnte, ohne auch über die Beschwerde gegen den Antrag auf internationalen Schutz und der Erteilung eines Aufenthaltstitels aus berücksichtigungswürdigen Gründen abzusprechen, hänge doch die Zulässigkeit einer Rückkehrentscheidung von der Statusentscheidung ab.
Die Ausreiseverpflichtung und das Interesse an der ehestmöglichen Klärung des Aufenthaltsstatus des Fremden würden daher einen sachlichen Grund darstellen, die Beschwerdefrist im Vergleich zu Fällen, in denen unabhängig vom Ausgang des Verfahrens ein Aufenthaltsrecht besteht, unterschiedlich zu regeln.
Die unterschiedliche Behandlung sei angesichts der gesetzlichen Vorkehrungen, die auch im Falle einer nur zweiwöchigen Beschwerdefrist einen effektiven Rechtsschutz gewährleisten würden, verhältnismäßig. Das BFA habe im Fall einer zurück- oder abweisenden Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz den Fremden gemäß §52 Abs1 BFA VG mittels Verfahrensanordnung darüber zu informieren, dass ihm kostenlos und amtswegig ein Rechtsberater zur Verfügung gestellt werde. Damit werde auch sichergestellt, dass ein der Verfahrenssprache nicht mächtiger Asylwerber im Rechtsmittelverfahren sachkundige Unterstützung erhalte, und dem Umstand Rechnung getragen, dass es sich "bei Entscheidungen über einen Antrag auf internationalen Schutz um Sachentscheidungen handelt, die mitunter die Klärung schwieriger Sachverhaltsfragen, die Durchführung einer Beweiswürdigung durch das Gericht und die Erörterung von teils schwierigen Rechtsfragen erfordern".
3.2.2. Dem Bedenken, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen gegen Art136 Abs2 B VG verstoßen, hält die Bundesregierung entgegen, dass es sich bei der Verkürzung der Beschwerdefrist erstens nicht um eine "isoliert stehende" Maßnahme zur Verfahrensbeschleunigung handle und dass zweitens dem öffentlichen Interesse an der ehemöglichsten Klärung des Aufenthaltsstatus in Fällen eines nur bis zur Durchsetzbarkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme befristeten Aufenthaltsrechts bei der Beurteilung der Erforderlichkeit Rechnung zu tragen sei.
3.2.2.1. Das bedingte Neuerungsverbot gemäß §20 Abs1 BFA VG sei nicht nur eine Reaktion auf spezifische Umstände, wie etwa bewusste Verfahrensverschleppung, sondern "Ausdruck einer grundlegenden Richtungsentscheidung zur Beschleunigung von Beschwerdeverfahren in Asyl- und fremdenrechtlichen Angelegenheiten". Das bereits durch die AsylG Novelle 2003 eingeführte bedingte Neuerungsverbot habe die Konzentration der Tatsachenermittlung beim in erster Instanz zuständigen Bundesasylamt zum Ziel gehabt und sollte das verfahrensverzögernd wirkende Vorbringen neuer Tatsachen oder Beweismittel im Rechtsmittelverfahren auf bestimmte Fälle einschränken. Durch diese Konzentration entfielen grundsätzlich entsprechende Ermittlungspflichten im Rechtsmittelverfahren und es werde somit in jedem Fall eine Beschleunigung des Beschwerdeverfahrens erzielt.
Eine im öffentlichen Interesse an der raschen Durchsetzung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme gelegene umfassende Verfahrensbeschleunigung in Fällen, in denen mit der Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz eine aufenthaltsbeendende Maßnahme erlassen werde, lasse "sich nur verwirklichen, wenn sie zum frühestmöglichen Zeitpunkt einsetzt. Die Verfahrensbeschleunigung muss daher sämtliche Stadien des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens – einschließlich der Frist zur Erhebung der Beschwerde – erfassen". Dies gelte umso mehr angesichts der im Jahr 2015 in unvorhersehbarem Ausmaß erhöhten Anzahl der im Bundesgebiet gestellten Anträge auf internationalen Schutz. Die in §16 Abs1 BFA VG vorgesehene Verkürzung der Beschwerdefrist stelle somit eine notwendige Ergänzung des bedingten Neuerungsverbotes dar.
Das Ziel einer möglichst umfassenden Verfahrensbeschleunigung zeige sich auch in der Konzentration von Zuständigkeiten beim BFA und beim Bundesverwaltungsgericht, durch die der Aufenthaltsstatus eines Fremden wesentlich rascher geklärt werden könne.
Des Weiteren diene §17 Abs8 AsylG 2005 der raschen Entscheidung über den aufenthaltsrechtlichen Status eines Fremden; werde während eines anhängigen Beschwerdeverfahrens ein weiterer Antrag auf internationalen Schutz gestellt oder eingebracht, sei dieser im Rahmen des Beschwerdeverfahrens mitzubehandeln.
3.2.2.2. Die Erforderlichkeit der abweichenden Beschwerdefrist werde durch das öffentliche Interesse an einem geordneten Vollzug im Asyl- und Fremdenwesen und damit an der ehestmöglichen Klärung des Aufenthaltsstatus des Fremden in jenen Fällen, in denen die negative Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist, begründet. Der Fremde sei nur bis zur Durchsetzbarkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme zum Aufenthalt im Bundesgebiet berechtigt und verfüge "damit nur über ein unsicheres bzw. vorläufiges Aufenthaltsrecht im Spannungsverhältnis zwischen der Ausreiseverpflichtung und dem vorläufigen Aufenthaltsrecht".
Die Unsicherheit des Aufenthaltsstatus des Fremden zeitige dabei auch Auswirkungen auf andere Verfahren. Hätten etwa Angehörige eines Fremden, dem der Status eines Asylberechtigten oder subsidiär Schutzberechtigten zukomme, gemäß §35 AsylG 2005 einen Antrag auf Erteilung eines Einreisetitels gestellt und sei gegen den Fremden ein Verfahren zur Aberkennung des Asyl- oder subsidiär Schutzberechtigten gemäß §§7 oder 9 AsylG 2005 anhängig, könne über das Einreiserecht des Angehörigen vorläufig nicht entschieden werden (§35 Abs4 AsylG 2005).
Werde ein Antrag auf internationalen Schutz gemäß §5 AsylG 2005 wegen der Zuständigkeit eines anderen Staates auf Grund der VO (EU) 604/2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (im Folgenden: Dublin III VO) zurückgewiesen und mit einer Anordnung der Außerlandesbringung (§10 Abs1 Z2 AsylG 2005 iVm §61 Abs1 FPG) verbunden, sei die "kurze Beschwerdefrist auch im Hinblick auf die Einhaltung der Überstellungsfristen gemäß Art29 Abs1 Dublin III Verordnung erforderlich". Nach der Annahme des Aufnahme- oder Wiederaufnahmegesuchs durch den für zuständig erkannten Mitgliedstaat sei der Fremde spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten zu überstellen. Die Überstellungsfrist werde aber durch die Erhebung eines Rechtsmittels ohne aufschiebende Wirkung – wie einer Beschwerde gegen eine Entscheidung, mit der der Antrag auf internationalen Schutz zurückgewiesen und mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden werde (§16 Abs2 Z1 BFA VG) – nicht unterbrochen. Da mit der Durchführung der mit einem zurückweisenden Bescheid verbundenen aufenthaltsbeendenden Maßnahme bis zum Ende der Rechtsmittelfrist bzw. beim Ergreifen eines Rechtsmittels bis zum Ablauf des siebten Tages ab Einlangen der Beschwerdevorlage zuzuwarten sei (§16 Abs4 2. Satz BFA VG) und damit die Überstellungsfrist bereits "um mindestens drei Wochen, bei Berücksichtigung des Postlaufs entsprechend länger, verkürzt" sei, würde eine Beschwerdefrist von vier Wochen "zu einer faktischen Verkürzung der Überstellungsfrist um weitere zwei Wochen führen und damit einen unionsrechtskonformen Vollzug der Dublin III Verordnung gefährden".
3.3. Für den Fall der Aufhebung stellt die Bundesregierung den Antrag, der Verfassungsgerichtshof wolle gemäß Art140 Abs5 B VG für das Außerkrafttreten eine Frist von 18 Monaten bestimmen. Dies erscheine erforderlich, weil "das System der Beschwerdefristen grundsätzlich überdacht und die erforderliche Neuregelung getroffen werden muss".
4. Die in dem dem Verfahren G134/2017 zugrunde liegenden Anlassverfahren beschwerdeführende Partei hat als beteiligte Partei eine Äußerung erstattet, in der sie u.a. auf Folgendes hinweist:
Eine Aufhebung lediglich des zweiten Satzes des §16 Abs1 BFA VG würde angesichts des Umstands, dass §3 Abs2 Z2 BFA VG keine Beschränkung auf Entscheidungen außerhalb eines Verfahrens auf einen Antrag auf internationalen Schutz (also auf Fälle des §58 Abs1 Z3, 4 und 5 AsylG 2005) kenne ("lege non distinguente"), dazu führen, dass hinsichtlich des Spruchpunktes bezüglich der Ablehnung der Gewährung eines Aufenthaltstitels aus berücksichtigungswürdigen Gründen eine zweiwöchige Frist gelte. Ähnliche Erwägungen würden den Tatbestand der Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen nach dem 8. Hauptstück des FPG (§3 Abs2 Z4 FPG) betreffen (vgl. §52 Abs2 FPG und §10 AsylG 2005). Angesichts dieser Verweisketten komme eine bloße Beseitigung von §16 Abs1 2. Satz BFA VG und eine in der Folge teleologische Reduktion des Wortlautes in §3 Abs2 Z2 und 4 BFA VG im Sinne einer Ausklammerung von Verfahren über Anträge auf internationalen Schutz und damit einer verfassungskonformen Interpretation von §16 Abs1 sowie §3 Abs2 Z2 und 4 BFA VG nicht in Betracht.
In der Sache tritt die beteiligte Partei den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes bei.
II. Rechtslage
1. §7 Abs4 des Bundesgesetzes über das Verfahren der Verwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz – VwGVG), BGBl I 33/2013, lautet auszugsweise:
"Die Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen den Bescheid einer Behörde gemäß Art130 Abs1 Z1 B VG, [...] beträgt vier Wochen. [...]"
2. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (BFA Verfahrensgesetz – BFA VG), BGBl I 87/2012 idF BGBl I 25/2016, lauten (die in Prüfung gezogenen Bestimmungen sind hervorgehoben und in der Fassung BGBl I 24/2016 abgedruckt):
"Zuständigkeiten
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
§3. (1) Behörde im Inland nach diesem Bundesgesetz ist das Bundesamt mit bundesweiter Zuständigkeit.
(2) Dem Bundesamt obliegt
1. die Zuerkennung und die Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten an Fremde in Österreich gemäß dem AsylG 2005,
2. die Gewährung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005,
3. die Anordnung der Abschiebung, die Feststellung der Duldung und die Vollstreckung von Rückführungsentscheidungen von EWR-Staaten gemäß dem 7. Hauptstück des FPG,
4. die Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG,
5. die Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde gemäß dem 11. Hauptstück des FPG,
6. die Vorschreibung von Kosten gemäß §53 und
7. die Führung von Verfahren nach dem Grundversorgungsgesetz – Bund 2005 (GVG-B 2005), BGBl Nr 405/1991, mit Ausnahme von Verwaltungsstrafverfahren.
(3) [...]
Beschwerdeverfahren
Beschwerdefrist und Wirkung von Beschwerden
§16. (1) Die Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen einen Bescheid des Bundesamtes beträgt in den Fällen des §3 Abs2 Z 2, 4 und 7 zwei Wochen, sofern nichts anderes bestimmt ist. Dies gilt auch in den Fällen des §3 Abs2 Z1, sofern die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist. §7 Abs4 erster Satz Bundesgesetz über das Verfahren der Verwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz – VwGVG), BGBl I Nr 33/2013 ist, sofern es sich bei dem Fremden im Zeitpunkt der Bescheiderlassung nicht um einen unbegleiteten Minderjährigen handelt, diesfalls nicht anwendbar.
(2) [...]
Vorbringen in der Beschwerde
§20. (1) In einer Beschwerde gegen eine Entscheidung des Bundesamtes dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur vorgebracht werden,
1. wenn sich der Sachverhalt, der der Entscheidung zu Grunde gelegt wurde, nach der Entscheidung des Bundesamtes maßgeblich geändert hat;
2. wenn das Verfahren vor dem Bundesamt mangelhaft war;
3. wenn diese dem Fremden bis zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesamtes nicht zugänglich waren oder
4. wenn der Fremde nicht in der Lage war, diese vorzubringen.
(2) Über die Zulässigkeit des Vorbringens neuer Tatsachen und Beweise muss nicht entschieden werden, wenn diese für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes nicht maßgeblich sind.
(3) [...]"
3. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005 – AsylG 2005), BGBl I 100/2005 idF BGBl I 68/2017, lauten:
"Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme
§10. (1) Eine Entscheidung nach diesem Bundesgesetz ist mit einer Rückkehrentscheidung oder einer Anordnung zur Außerlandesbringung gemäß dem 8. Hauptstück des FPG zu verbinden, wenn
1. der Antrag auf internationalen Schutz gemäß §§4 oder 4a zurückgewiesen wird,
2. der Antrag auf internationalen Schutz gemäß §5 zurückgewiesen wird,
3. der Antrag auf internationalen Schutz sowohl bezüglich der Zuerkennung des Status des Asylberechtigten als auch der Zuerkennung des Status des subsidiär Schutzberechtigten abgewiesen wird,
4. einem Fremden der Status des Asylberechtigten aberkannt wird, ohne dass es zur Zuerkennung des Status des subsidiär Schutzberechtigten kommt oder
5. einem Fremden der Status des subsidiär Schutzberechtigten aberkannt wird
und in den Fällen der Z1 und 3 bis 5 von Amts wegen ein Aufenthaltstitel gemäß §57 nicht erteilt wird sowie in den Fällen der Z1 bis 5 kein Fall der §§8 Abs3a oder 9 Abs2 vorliegt.
(2) Wird einem Fremden, der sich nicht rechtmäßig im Bundesgebiet aufhält und nicht in den Anwendungsbereich des 6. Hauptstückes des FPG fällt, von Amts wegen ein Aufenthaltstitel gemäß §57 nicht erteilt, ist diese Entscheidung mit einer Rückkehrentscheidung gemäß dem 8. Hauptstück des FPG zu verbinden.
(3) Wird der Antrag eines Drittstaatsangehörigen auf Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §§55, 56 oder 57 abgewiesen, so ist diese Entscheidung mit einer Rückkehrentscheidung gemäß dem 8. Hauptstück des FPG zu verbinden. Wird ein solcher Antrag zurückgewiesen, gilt dies nur insoweit, als dass kein Fall des §58 Abs9 Z1 bis 3 vorliegt.
[...]
'Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz'
§57. (1) Im Bundesgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen ist von Amts wegen oder auf begründeten Antrag eine 'Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz' zu erteilen:
1. wenn der Aufenthalt des Drittstaatsangehörigen im Bundesgebiet gemäß §46a Abs1 Z1 oder Z3 FPG seit mindestens einem Jahr geduldet ist und die Voraussetzungen dafür weiterhin vorliegen, es sei denn, der Drittstaatsangehörige stellt eine Gefahr für die Allgemeinheit oder Sicherheit der Republik Österreich dar oder wurde von einem inländischen Gericht wegen eines Verbrechens (§17 StGB) rechtskräftig verurteilt. Einer Verurteilung durch ein inländisches Gericht ist eine Verurteilung durch ein ausländisches Gericht gleichzuhalten, die den Voraussetzungen des §73 StGB entspricht,
2. zur Gewährleistung der Strafverfolgung von gerichtlich strafbaren Handlungen oder zur Geltendmachung und Durchsetzung von zivilrechtlichen Ansprüchen im Zusammenhang mit solchen strafbaren Handlungen, insbesondere an Zeugen oder Opfer von Menschenhandel oder grenzüberschreitendem Prostitutionshandel oder
3. wenn der Drittstaatsangehörige, der im Bundesgebiet nicht rechtmäßig aufhältig oder nicht niedergelassen ist, Opfer von Gewalt wurde, eine einstweilige Verfügung nach §§382b oder 382e EO, RGBl. Nr 79/1896, erlassen wurde oder erlassen hätte werden können und der Drittstaatsangehörige glaubhaft macht, dass die Erteilung der 'Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz' zum Schutz vor weiterer Gewalt erforderlich ist.
(2) Hinsichtlich des Vorliegens der Voraussetzungen nach Abs1 Z2 und 3 hat das Bundesamt vor der Erteilung der 'Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz' eine begründete Stellungnahme der zuständigen Landespolizeidirektion einzuholen. Bis zum Einlangen dieser Stellungnahme bei der Behörde ist der Ablauf der Fristen gemäß Abs3 und §73 AVG gehemmt.
(3) Ein Antrag gemäß Abs1 Z2 ist als unzulässig zurückzuweisen, wenn ein Strafverfahren nicht begonnen wurde oder zivilrechtliche Ansprüche nicht geltend gemacht wurden. Die Behörde hat binnen sechs Wochen über den Antrag zu entscheiden.
(4) Ein Antrag gemäß Abs1 Z3 ist als unzulässig zurückzuweisen, wenn eine einstweilige Verfügung nach §§382b oder 382e EO nicht vorliegt oder nicht erlassen hätte werden können.
[...]
Verfahren zur Erteilung von Aufenthaltstiteln
Antragstellung und amtswegiges Verfahren
§58. (1) Das Bundesamt hat die Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §57 von Amts wegen zu prüfen, wenn
1. der Antrag auf internationalen Schutz gemäß §§4 oder 4a zurückgewiesen wird,
2. der Antrag auf internationalen Schutz bezüglich der Zuerkennung des Status des Asylberechtigten als auch der Zuerkennung des Status des subsidiär Schutzberechtigten abgewiesen wird,
3. einem Fremden der Status des Asylberechtigten aberkannt wird, ohne dass es zur Zuerkennung des Status des subsidiär Schutzberechtigten kommt,
4. einem Fremden der Status des subsidiär Schutzberechtigten aberkannt wird oder
5. ein Fremder sich nicht rechtmäßig im Bundesgebiet aufhält und nicht in den Anwendungsbereich des 6. Hauptstückes des FPG fällt.
(2) Die Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §55 ist von Amts wegen zu prüfen, wenn eine Rückkehrentscheidung auf Grund des §9 Abs1 bis 3 BFA VG auf Dauer für unzulässig erklärt wird.
(3) Das Bundesamt hat über das Ergebnis der von Amts wegen erfolgten Prüfung der Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §§55 und 57 im verfahrensabschließenden Bescheid abzusprechen.
(4) [...]
(5) Anträge auf Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §§55 bis 57 sowie auf Verlängerung eines Aufenthaltstitels gemäß §57 sind persönlich beim Bundesamt zu stellen. Soweit der Antragsteller nicht selbst handlungsfähig ist, hat den Antrag sein gesetzlicher Vertreter einzubringen.
(6) [...]"
III. Erwägungen
A. Die – in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 Abs1 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbundenen – Gesetzesprüfungsverfahren sind zulässig:
1. Die Bundesregierung wendet sich im Rahmen ihrer Ausführungen zu den Prozessvoraussetzungen in dem zu G134/2017 protokollierten, vom Verfassungsgerichtshof amtswegig eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren gegen den Umfang der vom Verfassungsgerichtshof in Prüfung gezogenen Bestimmungen und meint, die – neben dem zweiten Satz des §16 Abs1 BFA-VG – in Prüfung gezogene Wortfolge "2, 4 und" im ersten Satz des §16 Abs1 BFA-VG sei für den Verfassungsgerichtshof bei der Entscheidung über die Beschwerde gemäß Art144 B VG im Anlassverfahren nicht präjudiziell. Dies folge daraus, dass der vor dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 B VG bekämpften zurückweisenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ein Bescheid des BFA zugrunde liege, der – indem er den Antrag des Fremden auf internationalen Schutz sowohl hinsichtlich der Zuerkennung des Status eines Asylberechtigten gemäß §3 Abs1 AsylG 2005 als auch hinsichtlich der Zuerkennung des Status eines subsidiär Schutzberechtigten gemäß §8 Abs1 AsylG 2005 als unbegründet abweist, weiters auch nicht amtswegig einen Aufenthaltstitel gemäß §57 AsylG 2005 erteilt und gemäß §10 Abs1 Z3 AsylG 2005 iVm §52 Abs2 Z1 FPG eine Rückkehrentscheidung erlässt – ausschließlich über die "Zuerkennung und Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten an Fremde in Österreich gemäß dem AsylG 2005" im Sinne des §3 Abs2 Z1 BFA-VG abspreche. Die zweiwöchige Beschwerdefrist ergebe sich demzufolge ausschließlich aus dem zweiten Satz des §16 Abs1 BFA-VG, weil §3 Abs2 Z2 und 4 BFA VG und damit die in Prüfung gezogene Fristanordnung des ersten Satzes in §16 Abs1 BFA VG nicht einschlägig seien.
Die Bundesregierung geht dabei von einem Verständnis des §3 Abs2 BFA-VG in Verbindung mit §10 Abs1 AsylG 2005 dahingehend aus, dass "die Wendung 'Zuerkennung und Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten' in der Zuständigkeitsregelung des §3 Abs2 Z1 BFA VG auch die Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme – soweit eine solche gemäß §10 Abs1 AsylG 2005 mit der Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz zu verbinden ist – sowie die – der Erlassung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme vorgelagerte Prüfung der – Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §§55 oder 57 AsylG 2005 umfasst". Sowohl die Nichterteilung der "Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz" gemäß §57 AsylG 2005 oder des "Aufenthaltstitel[s] aus Gründen des Art8 EMRK" gemäß §55 AsylG 2005 als auch die Rückkehrentscheidung stellten ebenso eine "Asylsache" dar wie die Kernentscheidung über die Nichtzuerkennung bzw. Aberkennung des Status des Asylberechtigten oder subsidiär Schutzberechtigten und seien damit "zwingender und untrennbarer Teil" der Entscheidung über die "Zuerkennung und die Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten" gemäß §3 Abs2 Z1 BFA-VG. Dies ergebe sich aus der Systematik des §10 Abs1 AsylG 2005 und dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden kompetenzrechtlichen Verständnis, dass "die Verfügung aufenthaltsbeendender Maßnahmen der asylrechtlichen Entscheidung gleichsam annexiert ist".
§3 Abs2 Z2 BFA-VG erfasse daher mit der "Gewährung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005" nur jene Entscheidungen, in denen über einen solchen Aufenthaltstitel außerhalb eines Asylverfahrens abzusprechen ist (das seien einerseits Entscheidungen über einen begründeten Antrag des Drittstaatsangehörigen, andererseits Entscheidungen im Rahmen einer amtswegigen Prüfung im Zuge eines selbständigen Verfahrens zur Erlassung einer Rückkehrentscheidung); die in §3 Abs2 Z4 BFA-VG vorgesehene Zuständigkeit des BFA zur "Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG" erfasse nur jene aufenthaltsbeendenden Maßnahmen, die in anderen als den in §10 Abs1 AsylG 2005 genannten Fällen, somit außerhalb eines Asylverfahrens, erlassen werden.
2. Der Verfassungsgerichtshof teilt die Auslegung des §3 Abs2 BFA VG iVm §10 Abs1 AsylG 2005 durch die Bundesregierung, die Voraussetzung ihrer Einwände gegen die Präjudizialität der Wortfolge "2, 4 und" in §16 Abs1 1. Satz BFA VG ist, nicht:
2.1. Gemäß §16 Abs1 1. Satz BFA VG beträgt – abweichend von §7 Abs4 VwGVG – die Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen einen Bescheid des BFA in den Fällen des §3 Abs2 Z2, 4 und 7 BFA VG zwei Wochen, sofern nichts anderes bestimmt ist. Eine zweiwöchige Beschwerdefrist gilt gemäß §16 Abs1 2. Satz BFA VG auch in den Fällen des §3 Abs2 Z1 BFA VG, sofern die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist. Ausgenommen von der zweiwöchigen Beschwerdefrist gemäß §16 Abs1 BFA VG sind immer jene Fremden, bei denen es sich im Zeitpunkt der Bescheiderlassung um unbegleitete Minderjährige handelt.
Gemäß §3 Abs2 BFA-VG ist das BFA im hier maßgeblichen Zusammenhang zunächst (Ziffer 1) für "die Zuerkennung und die Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten an Fremde in Österreich gemäß dem AsylG 2005" zuständig; sodann (Ziffer 2) für "die Gewährung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005" sowie schließlich (Ziffer 4) für "die Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG".
2.2. Schon Wortlaut und Systematik des §3 Abs2 BFA-VG legen es nicht nahe, dass die in Ziffer 2 dieser Gesetzesbestimmung angesprochene Gewährung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005 der Sache nach reduzierend ausgelegt nur jene Gewährung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen erfassen soll, die nicht Bestandteil der Zuerkennung und Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten gemäß dem AsylG 2005 in einem Verfahren betreffend einen Antrag auf internationalen Schutz sind. Vergleichbares gilt für den Tatbestand der Erlassung aufenthaltsbeendender Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG (Ziffer 4). Auch hier müsste diese Bestimmung gegenüber dem Wortlaut reduzierend ausgelegt werden, wenn nur solche Zuständigkeiten erfasst sein sollen, die nicht im Zusammenhang mit der "Asylentscheidung", also derjenigen über die Zuerkennung und Aberkennung des Status des Asylberechtigten und des subsidiär Schutzberechtigten, stehen. Wortlaut und Systematik des §3 Abs2 BFA-VG sprechen vielmehr dafür, dass diese Bestimmung unterschiedliche inhaltliche Entscheidungszuständigkeiten des BFA jeweils in einer einzelnen Ziffer zusammengefasst regelt.
Auch die Regelungen des AsylG 2005 stützen diese Auslegung. So ist nach §10 Abs1 AsylG 2005 eine auf dieses Bundesgesetz gestützte Entscheidung "mit einer Rückkehrentscheidung oder einer Anordnung zur Außerlandesbringung gemäß dem 8. Hauptstück des FPG zu verbinden", wenn einer der in den nachfolgenden Ziffern des §10 Abs1 AsylG 2005 aufgezählten Tatbestände vorliegt. Diesen ist gemeinsam, dass im Ergebnis über den Antrag auf internationalen Schutz negativ entschieden – also der Antrag zurückgewiesen oder hinsichtlich des Status als Asylberechtigter und als subsidiär Schutzberechtigter abgewiesen – wird oder einem Fremden sein Status als asyl- oder subsidiär Schutzberechtigter aberkannt wird. §10 Abs1 AsylG 2005 geht also davon aus, dass die Entscheidung über die aufenthaltsbeendende Maßnahme gemäß dem 8. Hauptstück des FPG mit der Entscheidung über den Status als asyl- oder subsidiär Schutzberechtigter "zu verbinden" ist, und nicht, wie die Bundesregierung argumentiert, davon, dass die Entscheidung über die aufenthaltsbeendende Maßnahme gemäß dem 8. Hauptstück des FPG "zwingender und untrennbarer Teil" dieser Statusentscheidung ist.
Vergleichbar geht §58 Abs1 AsylG 2005 von einer amtswegigen Prüfung und Entscheidung über die Gewährung eines Aufenthaltstitels gemäß §57 AsylG 2005 (Aufenthaltsberechtigung besonderer Schutz) ebenso aus wie §58 Abs2 AsylG 2005 bezüglich der Entscheidung über die Erteilung eines Aufenthaltstitels gemäß §55 AsylG 2005 (Aufenthaltstitel aus Gründen des Art8 EMRK).
Im Übrigen spricht weder §3 Abs2 Z2 BFA VG von der Gewährung "sonstiger" Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005 noch §3 Abs2 Z4 BFA VG von der Erlassung "sonstiger" aufenthaltsbeendender Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG, was beim Verständnis der Bundesregierung, demzufolge die Zuständigkeit zur Gewährung einzelner Aufenthaltstitel gemäß dem AsylG 2005 bzw. zur Erlassung einzelner aufenthaltsbeendender Maßnahmen gemäß dem 8. Hauptstück des FPG schon Bestandteil der Zuständigkeitszuweisung an das BFA gemäß §3 Abs2 Z1 BFA-VG sein sollen, naheliegend wäre.
3. Der Verfassungsgerichtshof geht im Ergebnis daher davon aus, dass sich Entscheidungen wie die in den Anlassverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof bzw. dem Bundesverwaltungsgericht, die über den Status des Asylberechtigten bzw. des subsidiär Schutzberechtigten ebenso absprechen wie über die Nicht-Erteilung eines Aufenthaltstitels aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß §57 AsylG 2005 und über die Erlassung einer Rückkehrentscheidung gemäß §52 Abs2 FPG nicht isoliert auf §3 Abs2 Z1 BFA VG, sondern auch hinsichtlich der Nicht-Erteilung des Aufenthaltstitels auf §3 Abs2 Z2 BFA VG und hinsichtlich der Rückkehrentscheidung auf §3 Abs2 Z4 BFA VG stützen.
Dass in diesem Fall für alle genannten Entscheidungen eine verkürzte Beschwerdefrist vor dem Bundesverwaltungsgericht von zwei Wochen gegen den Bescheid des BFA gilt, ergibt sich somit sowohl aus dem ersten wie auch aus dem zweiten Satz des §16 Abs1 BFA-VG. Der Verfassungsgerichtshof hat daher – ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht in dem Beschwerdeverfahren, das Anlass für seinen zu G207/2017 protokollierten Gesetzesprüfungsantrag an den Verfassungsgerichtshof ist – nicht nur den zweiten Satz des §16 Abs1 BFA-VG, sondern auch die in Prüfung gezogene Wortfolge "2, 4 und" im ersten Satz des §16 Abs1 BFA-VG anzuwenden.
4. Dass sonst die Prozessvoraussetzungen in den Gesetzesprüfungsverfahren vorliegen, wurde nicht bestritten; es sind auch keine Prozesshindernisse hervorgekommen. Die Gesetzesprüfungsverfahren sind also insgesamt zulässig.
B. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes sind auch begründet:
5. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen in §16 Abs1 BFA-VG bewirken (siehe dazu bereits Pkt. III.A.), dass – abweichend von der in §7 Abs4 VwGVG grundsätzlich vorgesehenen Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen den Bescheid einer Behörde gemäß Art130 Abs1 Z1 B VG von vier Wochen – gegen Bescheide des BFA, mit denen der Antrag eines Fremden auf internationalen Schutz (sowohl hinsichtlich des Status eines Asylberechtigten wie des eines subsidiär Schutzberechtigten) negativ entschieden, ein Aufenthaltstitel aus berücksichtigungswürdigen Gründen gemäß dem AsylG 2005 nicht erteilt und gegen den Fremden eine aufenthaltsbeendende Maßnahme gemäß dem 8. Hauptstück des FPG erlassen wird, nur eine Frist von zwei Wochen zur Erhebung einer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht eingeräumt ist. Diese von der allgemeinen Regel des §7 Abs4 VwGVG abweichende Regelung einer auf die Hälfte verkürzten Beschwerdefrist ist aber zur Regelung des Gegenstandes nicht erforderlich und verstößt daher gegen Art136 Abs2 B VG:
6. Art136 Abs2 B VG ordnet die einheitliche Regelung des Verfahrens der Verwaltungsgerichte (mit Ausnahme des Verwaltungsgerichtes des Bundes für Finanzen) in einem besonderen Bundesgesetz an. Davon abweichende Regelungen können durch Bundes- oder Landesgesetz nur getroffen werden, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich sind oder soweit das im ersten Satz genannte besondere Bundesgesetz dazu ermächtigt.
Der Verfassungsgerichtshof hat unter Verweis auf die Erläuterungen zur Regierungsvorlage der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 (BGBl I 51/2012, ErläutRV 1618 BlgNR 24. GP) wiederholt ausgesprochen, dass das Kriterium für die Erforderlichkeit abweichender Bestimmungen nach Art136 Abs2 dritter Satz B VG jenem des Art11 Abs2 letzter Halbsatz B VG entspricht. Vom VwGVG abweichende Regelungen dürfen daher nur dann getroffen werden, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes "unerlässlich" sind (vgl. VfSlg 19.922/2014, 19.987/2015, 20.041/2016).
Das VwGVG – als besonderes Bundesgesetz im Sinne des Art136 Abs2 B VG – bemisst in seinem §7 Abs4 die Frist zur Erhebung einer Beschwerde gegen den Bescheid einer Behörde gemäß Art130 Abs1 Z1 B VG mit vier Wochen, ohne dabei zu einer abweichenden Regelung durch Bundes- oder Landesgesetz zu ermächtigen. Eine abweichende Regelung der Beschwerdefrist wie die in §16 Abs1 BFA VG idF BGBl I 24/2016 getroffene, ist daher nur zulässig, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich im Sinne von unerlässlich ist (vgl. VfSlg 19.987/2015).
7. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gingen dahin, dass die Verkürzung der Beschwerdefrist von vier auf zwei Wochen nicht unerlässlich im Sinne der dargestellten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu Art136 Abs2 B VG ist, um Besonderheiten des Verfahrens zur Gewährung von Asyl zu entsprechen oder das öffentliche Interesse an der Raschheit der Durchführung der Ausweisung in fremdenrechtlichen Verfahren zu gewährleisten. Denn die Verkürzung der Beschwerdefrist gehe nicht mit weiteren gesetzlichen Vorkehrungen für eine (wesentliche) Beschleunigung des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht einher. So fehle insbesondere eine zur Verkürzung der Beschwerdefrist gemäß §16 Abs1 iVm §3 Abs2 BFA VG parallele Anordnung der Beschleunigung des Verfahrens und der Entscheidung vor dem Bundesverwaltungsgericht. Zwar kenne das maßgebliche Verfahrensrecht auch verfahrensbeschleunigende Aspekte (etwa das Verbot, Anträge zurückzuziehen [§25 Abs2 AsylG 2005] oder das bedingte Neuerungsverbot [§20 BFA-VG]), doch dürfte der Gesetzgeber mit diesen Regelungen jeweils nur auf spezifische Umstände reagieren, um etwa bewusste Verfahrensverschleppungen hintanzuhalten, nicht aber Maßnahmen allgemeiner Art setzen, die im Regelfall – wie die in jedem Fall verkürzte Beschwerdefrist – das Bundesverwaltungsgericht zur Durchführung eines beschleunigten Verfahrens verhalten. Damit dürfte es aber ausgeschlossen sein, die als solche in der Regel isoliert stehende Verkürzung (nur) der Beschwerdefrist als unerlässlich und damit erforderlich im Sinne des Art136 Abs2 B VG zu qualifizieren.
8. Die Bundesregierung hält diesen Bedenken insbesondere zwei Argumente entgegen: Zum einen stehe die Verkürzung der Beschwerdefrist nicht isoliert, sondern sei Teil mehrerer Maßnahmen der Verfahrensbeschleunigung. Zum zweiten handle es sich bei dem Interesse an einer ehestmöglichen Klärung des Aufenthaltsstatus eines Fremden in Fällen eines nur bis zur Durchsetzbarkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme befristeten Aufenthaltsrechts um ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse, das Maßnahmen zu seiner Durchsetzung in besonderer Weise als erforderlich erweise:
8.1. Die Bundesregierung sieht im bedingten Neuerungsverbot gemäß §20 Abs1 BFA-VG nicht nur, wie es der Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluss formuliert hat, eine Reaktion auf spezifische Umstände (etwa eine bewusste Verfahrensverschleppung), sondern den "Ausdruck einer grundlegenden Richtungsentscheidung zur Beschleunigung von Beschwerdeverfahren in Asyl- und fremdenrechtlichen Angelegenheiten". Das bedingte Neuerungsverbot diene der Konzentration der Tatsachenermittlung beim BFA, weil alleine das Vorbringen neuer Tatsachen im Beschwerdeverfahren zu einer erheblichen Verzögerung des Verfahrens führen könne. Das öffentliche Interesse an einer raschen Durchsetzung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme lasse sich nur verwirklichen, wenn in solchen Fällen die Verfahrensbeschleunigung zum frühestmöglichen Zeitpunkt einsetze. Diese müsse daher sämtliche Stadien des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens – einschließlich der Frist zur Erhebung der Beschwerde – erfassen. Die in §16 Abs1 BFA VG vorgesehene Verkürzung der Beschwerdefrist stelle damit eine notwendige Ergänzung des bedingten Neuerungsverbotes dar.
8.2. Des Weiteren verweist die Bundesregierung auf das besondere öffentliche Interesse an einem geordneten Vollzug im Asyl- und Fremdenwesen, das im vorliegenden Zusammenhang darin bestehe, zu einem möglichst frühen Zeitpunkt endgültige Klarheit über den Aufenthaltsstatus – und das Bestehen einer Ausreiseverpflichtung – eines Fremden zu erlangen. In den von der verkürzten Beschwerdefrist des §16 Abs1 BFA-VG erfassten Fällen, in denen der Fremde lediglich bis zur Durchsetzbarkeit der aufenthaltsbeendenden Maßnahme zum Aufenthalt im Bundesgebiet berechtigt ist (vgl. §52 Abs8 FPG), bestehe daher ein besonderes öffentliches Interesse an einer raschen Entscheidung (während dieses öffentliche Interesse in den Fällen, in denen einem Fremden ein qualifiziertes Aufenthaltsrecht zukommt, nur in spezifischen Einzelfällen berührt sei). Schließlich habe die Unsicherheit des Aufenthaltsstatus des Fremden ebenso Auswirkungen auf andere Verfahren. So weist die Bundesregierung insbesondere darauf hin, dass eine kurze Beschwerdefrist auch im Hinblick auf die Einhaltung der Überstellungsfristen gemäß Art29 Abs1 Dublin III VO erforderlich sei. Bereits die geltende Rechtslage führe dazu, dass die sechsmonatige Überstellungsfrist um mindestens drei Wochen, bei Berücksichtigung des Postlaufs entsprechend länger, verkürzt werde.
9. Der Verfassungsgerichtshof anerkennt grundsätzlich sowohl die Besonderheiten des Verfahrens zur Gewährung von Asyl oder eines Aufenthaltsrechts aus berücksichtigungswürdigen Gründen sowie zur Erlassung aufenthaltsbeendender Maßnahmen, die Abweichungen von Regelungen einheitlicher Verfahrensgesetze erforderlich im Sinne von Art136 Abs2 iVm Art11 Abs2 B VG machen können (vgl. zum AVG VfSlg 13.831/1994, 13.834/1994, 13.838/1994, 15.218/1998, 17.340/2004; zum VwGVG VfSlg 20.040/2016), als auch das Bestehen eines besonderen öffentlichen Interesses an einem geordneten Vollzug im Asyl- und Fremdenwesen im Sinne der Durchsetzbarkeit aufenthaltsbeendender Maßnahmen und damit von Ausreiseverpflichtungen (vgl. VfSlg 17.340/2004, 19.841/2014).
9.1. Die in Prüfung gezogenen Teile des §16 Abs1 BFA-VG bewirken, dass die Beschwerdefrist bei allen negativen Entscheidungen über die Zuerkennung und Aberkennung des Status eines Asylberechtigten und eines subsidiär Schutzberechtigten, sofern sie mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden sind, zwei Wochen beträgt. Mit der damit gegenüber der vierwöchigen Beschwerdefrist des §7 Abs4 VwGVG bewirkten Verkürzung wird erreicht (und kann auch nur erreicht werden), dass das Verfahren bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über den – bis dahin vorläufigen – Aufenthaltsstatus des Fremden um höchstens zwei Wochen verkürzt wird.
Dem steht gegenüber, dass der Gesetzgeber für diese Verfahren keine besonderen gesetzlichen Vorkehrungen für eine (wesentliche) Beschleunigung des weiteren Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht und seiner Entscheidung getroffen hat (vgl. schon VfSlg 20.041/2016):
Zur Beschleunigung des Verfahrens sind dem Bundesverwaltungsgericht – abweichend von der in §34 Abs1 VwGVG normierten sechsmonatigen Entscheidungsfrist – nur in spezifischen Fällen verkürzte Entscheidungsfristen vorgeschrieben, die nicht die hier in Rede stehenden Verfahren betreffen. §21 Abs2 BFA VG (achtwöchige Entscheidungsfrist für das Bundesverwaltungsgericht) betrifft Beschwerden gegen Entscheidungen, mit denen ein Antrag im Zulassungsverfahren zurückgewiesen wurde, soweit der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht zuerkannt wurde; §21 Abs2a BFA VG (dreimonatige Entscheidungsfrist, die freilich überschritten werden kann, sofern es zur Angemessenheit und vollständigen Prüfung der Beschwerde erforderlich ist) betrifft Beschwerden gegen Entscheidungen, mit denen der Status eines Asylberechtigten aberkannt wurde (§7 AsylG 2005), ohne den Status eines subsidiären Schutzberechtigten zuzuerkennen, der Status eines subsidiär Schutzberechtigten aberkannt wurde (§9 AsylG 2005) oder bei Fremden, deren Aufenthalt im Bundesgebiet gemäß §46a Abs1 Z2 FPG geduldet war, eine aufenthaltsbeendende Maßnahme erlassen wurde; §21 Abs2a BFA VG idF BGBl I 84/2017 (zweimonatige Entscheidungsfrist; in Kraft mit 1. November 2017, vgl. §56 Abs10 BFA-VG) betrifft Beschwerden gegen Entscheidungen, mit denen der Status des Asylberechtigten gemäß §7 Abs2 AsylG 2005 aberkannt wurde, ohne den Status des subsidiär Schutzberechtigten zuzuerkennen.
Eine zur Verkürzung der Beschwerdefrist gemäß §16 Abs1 iVm §3 Abs2 BFA VG parallele Anordnung der Beschleunigung des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Verkürzung seiner Entscheidungsfristen für Beschwerden gegen negative Entscheidungen über Anträge auf internationalen Schutz, Nicht-Erteilung eines Aufenthaltstitels aus berücksichtigungswürdigen Gründen und Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme gemäß dem 8. Hauptstück des FPG wird hingegen nicht getroffen.
9.2. Der Einwand der Bundesregierung, das bedingte Neuerungsverbot des §20 Abs1 BFA-VG reiche als Ausdruck einer grundlegenden Richtungsentscheidung zur Beschleunigung von Beschwerdeverfahren in asyl- und fremdenrechtlichen Angelegenheiten aus, die verkürzte Beschwerdefrist im Regelfall als beschleunigende Maßnahme zu ergänzen, verfängt nicht.
Die Abs1 und 2 des §20 BFA-VG entsprechen ausweislich der Erläuterungen §40 AsylG 2005 in der Fassung vor seiner Aufhebung durch BGBl I 87/2012 (ErläutRV 2144 BlgNR 24. GP, 14). Zu §40 AsylG 2005 führte der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 19.790/2013 (vgl. auch VfSlg 17.340/2004) Folgendes aus:
"§40 Abs1 AsylG 2005 enthält kein grundsätzliches Neuerungsverbot. In einer Beschwerde gegen eine Entscheidung des Bundesasylamtes können – neben den in §40 Abs1 Z1 bis 3 AsylG 2005 enthaltenen Fällen – neue Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden, 'wenn der Asylwerber nicht in der Lage war, diese vorzubringen' (§40 Abs1 Z4 AsylG 2005). Vom Neuerungsverbot wird damit nur jenes Vorbringen erfasst, das ein Beschwerdeführer bloß zur bewusst intendierten Verfahrensverzögerung erstattet.
Eine solche, auf eng abgegrenzte und nur auf Fälle, in denen der Asylwerber bereits in der Lage war, entsprechendes Vorbringen zu erstatten, eingeschränkte Regelung des Neuerungsverbots widerspricht nicht dem Recht auf Zugang zu Gericht gemäß Art47 GRC, weil eine solche Beschränkung ein legitimes Ziel verfolgt und als solche auch verhältnismäßig ist [...]."
Auch in dieser Auslegung kommt dem bedingten Neuerungsverbot des §20 Abs1 BFA-VG ein allgemeiner verfahrensbeschleunigender Aspekt zu. Die Regelung trägt damit – neben anderen Maßnahmen wie auch die von der Bundesregierung angeführte Konzentration der einschlägigen Zuständigkeiten beim BFA (und in der Folge beim Bundesverwaltungsgericht) – zur Effizienz der hier in Rede stehenden Verfahren bei.
Dem steht aber gegenüber, dass die hier in Rede stehenden Entscheidungen, mit denen der Antrag auf internationalen Schutz negativ entschieden und mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden wurde, den Fremden in seiner Rechtsstellung betreffen, sodass einer effektiven Wahrnehmung seiner verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtsschutzmöglichkeiten vor dem Bundesverwaltungsgericht durch den Fremden erhebliche Bedeutung zukommt. Vor diesem Hintergrund sind aber allgemeine effizienzsteigernde Maßnahmen wie die Zuständigkeitskonzentration oder Maßnahmen gegen Verfahrensverzögerungen wie das bedingte Neuerungsverbot allein nicht ausreichend, um eine Verkürzung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerdefrist als unerlässlich zu erweisen. Denn es ist – worauf auch die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme hinweist – im Lichte des Art136 Abs2 B VG wesentlich, dass die Verfahrensbeschleunigung "sämtliche Stadien des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens" erfassen muss. Das bedingt, dass einer Verkürzung der Beschwerdefrist auf Seiten des Fremden entsprechende gesetzliche Maßnahmen zur Beschleunigung der Entscheidungsfindung vor dem Bundesverwaltungsgericht gegenüberstehen müssen, die, wie insbesondere die Regelung entsprechend verkürzter Entscheidungsfristen, auch jenen Bereich betreffen, den der Gesetzgeber und in der Folge die zuständige Vollziehung aufgrund ihrer Organisationsverantwortung zu gewährleisten haben.
Dabei ist von Bedeutung, dass es sich bei den hier in Rede stehenden Entscheidungen über die Zuerkennung des Status eines Asylberechtigten "in vieler Hinsicht um Sachentscheidungen handelt, die mitunter die Klärung schwieriger Sachverhaltsfragen, die Durchführung einer Beweiswürdigung durch das Gericht und die Erörterung von Teils schwierigen Rechtsfragen erfordern" (VfSlg 20.040/2016). Unerlässlich im Sinne der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes sind Verkürzungen von Rechtsmittelfristen in solchen Fällen daher nur dann, wenn sie – gleichsam auf der "anderen Seite" – mit besonderen organisations- und verfahrensrechtlichen Maßnahmen einhergehen, die auch eine entsprechend rasche Entscheidung gewährleisten.
9.3. Vor diesem Hintergrund ist auch das für sich gewichtige öffentliche Interesse an der ehestmöglichen Klärung des Aufenthaltsstatus des Fremden schon aus diesem Grund nicht in der Lage, die hier in Rede stehende Verkürzung der zweiwöchigen Beschwerdefrist als erforderlich im Sinne von Art136 Abs2 B VG zu erweisen. Dahinstehen kann hier daher ein Eingehen auf weitere Voraussetzungen des Art136 Abs2 B VG, denen zufolge von den allgemeinen Bestimmungen der Verfahrensgesetze abweichende Regelungen überhaupt nur dann zulässig sind, wenn sie nicht anderen Verfassungsbestimmungen, etwa dem Rechtsstaatsprinzip und dem daraus abgeleiteten Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes widersprechen (siehe VfSlg 19.922/2014, 19.969/2015 mwN). Bei einer Regelung über die Dauer einer Rechtsmittelfrist ist dies nur dann gegeben, wenn sie dem negativ beschiedenen potenziellen Rechtsschutzsuchenden gewährleistet, sein Rechtsmittel in einer Weise auszuführen, die sowohl dem Inhalt der anzufechtenden Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht adäquat ist als auch dem zu dieser Entscheidung führenden, allenfalls mit Mängeln belasteten Verfahren (siehe VfSlg 15.529/1999).
9.4. Soweit die Bundesregierung im Übrigen darauf verweist, dass die verkürzte Beschwerdefrist von zwei Wochen schon deshalb geboten sei, weil nur so die Vollziehung der Dublin III VO im Hinblick auf die sechsmonatige Überstellungsfrist gewahrt werden könne, schlägt dieser Einwand – mag er in der Sache berechtigt sein oder nicht – schon deswegen nicht durch, weil §16 Abs1 BFA VG nicht nur solche, sondern grundsätzlich alle Anträge auf internationalen Schutz erfasst, sofern sie mit einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden sind. Die Bestimmung muss daher im Hinblick auf ihren umfassenden Anwendungsbereich für alle erfassten Konstellationen erforderlich sein.
9.5. Die gegenüber §7 Abs4 VwGVG verkürzte Beschwerdefrist, wie sie durch die in Prüfung stehenden Teile in §16 Abs1 BFA VG angeordnet wird, ist somit nicht zur Regelung des Gegenstandes erforderlich und verstößt damit gegen Art136 Abs2 B VG.
10. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die anderen im Prüfungsbeschluss aufgeworfenen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes einzugehen.
IV. Ergebnis
1. Die Wortfolge "2, 4 und" sowie der Satz "Dies gilt auch in den Fällen des §3 Abs2 Z1, sofern die Entscheidung mit der Erlassung einer aufenthaltsbeendenden Maßnahme verbunden ist." in §16 Abs1 BFA VG, BGBl I 87/2012 idF BGBl I 24/2016, sind daher wegen Verstoßes gegen Art136 Abs2 B VG als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Der Verfassungsgerichtshof sieht sich – angesichts der in §7 Abs4 VwGVG geregelten Beschwerdefrist – nicht dazu veranlasst, gemäß Art140 Abs5 B VG eine Frist für das Außerkrafttreten zu bestimmen.
3. Der Ausspruch, dass frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art140 Abs6 erster Satz B VG.
4. Der Verfassungsgerichtshof sieht sich veranlasst, von der ihm durch Art140 Abs7 zweiter Satz B VG eingeräumten Ermächtigung Gebrauch zu machen und auszusprechen, dass die aufgehobenen Bestimmungen nicht mehr anzuwenden sind.
5. Die Verpflichtung des Bundeskanzlers zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und der damit im Zusammenhang stehenden sonstigen Aussprüche erfließt aus Art140 Abs5 erster Satz B VG und §64 Abs2 VfGG iVm §3 Z3 BGBlG.
6. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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