Die Anträge werden abgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag und Vorverfahren
1. Gestützt auf Art140 B VG begehren die antragstellenden Gemeinden Raaba (protokolliert zu G47/2014) und Grambach (protokolliert zu G114/2014), §3 Abs3 Z4 Steiermärkisches Gemeindestrukturreformgesetz – StGsrG, LGBl 31/2014 (berichtigt durch LGBl 36/2014), als verfassungswidrig aufzuheben. Hinsichtlich der Antragslegitimation wird von beiden Gemeinden nahezu wortgleich – auszugsweise – Folgendes ausgeführt:
"Die Bedenken der ASt gegen das StGsrG können mittels Individualantrags gemäß Art140 Abs1 B VG (bei Anordnung der Gemeindezusammenlegung durch Gesetz) an den VfGH herangetragen werden.
[…] Hat der VfGH zu einem Zeitpunkt über den Individualantrag zu entscheiden, in dem die betreffende Gemeinde nicht mehr rechtlich existent ist, so hat der Gerichtshof den Individualantrag mangels Vorliegens einer (juristischen) Person, die in ihren Rechten verletzt sein kann, als unzulässig zurückzuweisen. Doch hat er nach herrschender Auffassung dessen ungeachtet bei entsprechenden Bedenken gemäß Art140 B VG ein Gesetzes- bzw gemäß Art139 B VG ein Verordnungsprüfungsverfahren einzuleiten und für den Fall, dass sich die Bedenken im Normprüfungsverfahren bestätigen, die eine Gemeindezusammenlegung anordnenden generellen Rechtsvorschriften aufzuheben. Auch in diesem Fall wird man wohl davon auszugehen haben, dass die betreffenden Gemeinden niemals zu existieren aufgehört haben.
[…] §7 StGsrG normiert, dass das StGsrG mit 1. Jänner 2015 in Kraft tritt. Mit diesem Zeitpunkt hört die ASt somit – sollte dem gegenständlichen Antrag wider Erwarten der Erfolg versagt bleiben – auf zu existieren. Der gegenständliche Antrag gemäß Art140 Abs1 letzter Satz B VG ist folglich (auch) die letzte Möglichkeit der ASt aufzuzeigen, dass die gegenständlich angedachte Fusion dem aus dem Gleichheitssatz (Art7 Abs1 B VG) abgeleiteten Sachlichkeitsgebot widerspricht. Durch die geplante Fusionierung werden die Interessen der ASt aber auch sonst aktuell – nicht bloß potentiell – insofern schon jetzt beeinträchtigt, als es der ASt etwa nicht mehr (wie bisher) möglich sein wird/ist, hinsichtlich ihrer notwendigen Aufgabenerledigung im innerkommunalen Bereich längerfristige Verträge abzuschließen.
[...] Das die Gemeindezusammenlegung anordnende Gesetz sieht gegenständlich eine Legisvakanz vor; die ASt ist im Zeitpunkt der Einbringung des Individualantrags noch rechtlich existent."
1.1. Die Marktgemeinde Raaba legt ihre Bedenken – auszugsweise – wie folgt dar:
"Zur – angeblichen – räumlichen und funktionellen Verflechtung:
[…] Richtig ist zwar, dass die genannten Gemeinden aneinander grenzen. Von einer räumlichen und funktionellen Verflechtung – wie in den Erläuterungen zum Gesetz angeführt – kann jedoch nicht die Rede sein.
[…] Lediglich im östlich angrenzenden, peripheren Hinterland geht das Siedlungsgebiet der ASt an zwei Stellen in das 'Siedlungsgebiet' der Gemeinde Grambach über. An diesen zwei Stellen (Eichenweg, Panoramaweg) befinden sich im 'Siedlungsgebiet' der Gemeinde Grambach jedoch lediglich jeweils drei bis acht Gebäude, welche verkehrstechnisch über das Gemeindegebiet der ASt aufgeschlossen werden.
Die zentralen Bereiche beider Gemeinden, wie auch deren Gewerbegebiete werden durch die in Ost-West Richtung verlaufende Südautobahn voneinander getrennt. Aufgrund des kürzlich abgeschlossenen Ausbaus des Knoten Graz Ost zum Vollanschluss erfolgt nunmehr auch die verkehrsmäßige Erschließung – ausgehend vom übergeordneten Straßennetz – über voneinander getrennte Verkehrsachsen.
Die räumliche Verflechtung der ASt mit der Gemeinde Grambach liegt schlicht nicht vor. Auch würde mit einer Vereinigung der beiden Gemeinden keinesfalls die Grundlage für eine strategische und räumlich abgestimmte Standortentwicklung geschaffen werden. Die Standortentwicklung der ASt und der Gemeinde Grambach ist aufgrund der gegebenen infrastrukturellen Einrichtungen [insbesondere den Verkehrsachsen (Straße, Bahn)] vorgezeichnet und findet sich in den aufeinander abgestimmten örtlichen Entwicklungskonzepten beider Gemeinden wieder.
[…] Auch die von der berufenen Regierung in das Treffen geführte – angebliche – funktionelle Verflechtung trifft tatsächlich nicht zu:
[…] Der Bauhof und das Altstoffsammelzentrum der ASt beispielsweise befinden sich am Franz-Schedlbauer-Weg, im Norden des Gemeindegebietes der ASt und somit mehre[re] Kilometer entfernt vom tatsächlichen Siedlungsgebiet der Gemeinde Grambach. Am Franz-Schedlbauer-Weg befinden sich im Gemeindegebiet der ASt weiters auch der Kindergarten, Kinderkrippe, Bibliothek und Volksschule[…] sowie das Jugendzentrum.
[…] Die Kinderbetreuungseinrichtungen der ASt (Kinderkrippe, Kindergarten und Volksschule) [werden] derzeit [von] insgesamt 231 Kinder[n] [besucht]. Aus der Gemeinde Grambach besuchen jedoch nur 3 Kinder den Kindergarten und 3 Kinder die Volksschule der ASt. Dieses Faktum findet sich auch in der Festlegung der Volksschulsprengel wieder: Die Gemeinde Grambach ist neben dem Sprengel der ASt auch jenen der Gemeinde Gössendorf und der Gemeinde Hausmannstätten zugehörig. Betreffend die weiterführenden Schulen (Hauptschule/Neue Mittelschule) ist die ASt (bzw das Gemeindegebiet der ASt) dem Schulsprengel der Stadt Graz und die Gemeinde Grambach dem Schulsprengel der Gemeinde Hausmannstätten zugehörig.
[…] Die Gemeinde Grambach gehört zur Pfarre Hausmannstätten. Die Religionsausübung der Bürger der Gemeinde Grambach findet folglich primär in der Gemeinde Hausmannstätten und nicht in jener Pfarre statt, zu welcher die ASt zugehört (Pfarre Graz-St. Peter).
[…] Die Bürger der Gemeinde Grambach haben hinsichtlich der sonstigen Infrastruktureinrichtungen (Nahversorger, Banken, Apotheken, Postamt usw) keine Präferenz für das Gemeindegebiet der ASt. Hier werden von den Bürgern der Gemeinde Grambach vielmehr die betreffenden Infrastruktureinrichtungen der Gemeinde Hausmannstätten genutzt.
[…] Die ASt verfügt über ein eigenes Standesamt. Die Gemeinde Grambach hingegen ist dem Standesamtsverband Fernitz zugehörig.
[…] Postzustellungen erhält die Gemeinde Grainbach über die Gemeinde Hausmannstätten.
[…] Letztlich sei noch auf die völlig getrennte Abwasserentsorgung der ASt und der Gemeinde Grambach hingewiesen. Die ASt und die Gemeinde Grambach sind jeweils verschiedenen Abwasserverbänden zugeordnet: Die Abwässer aus dem Gemeindegebiet der ASt werden nach Gössendorf entsorgt, jene der Gemeinde Grambach wiederum nach Wildon. Eine Zusammenlegung der Entsorgung ist technisch beinahe unmöglich und würde selbst bei Bejahung der technischen Möglichkeit enorme – und gegenüber der Bevölkerung nicht zu rechtfertigende – Kosten verursachen[.]
[…] Da von einer räumlichen und funktionellen Verflechtung der beiden genannten Gemeinden folglich nicht ausgegangen werden kann, können diese Faktoren auch nicht zur Begründung der gegenständlichen Fusion herangezogen werden. Auf Grund der 'natürlichen Grenze A2 Süd Autobahn' wird es auch in Zukunft nicht zu einer näheren Verflechtung der Siedlungs- bzw Infrastruktur kommen. Die angedachte Fusion ist somit (auch) aus diesem Grund sachlich nicht gerechtfertigt.
[…] Beide Gemeinden sind verkehrstechnisch sehr gut aufgeschlossen und direkt an das vorhandene Autobahnnetz angebunden. Die ASt ist sich sehr wohl bewusst, dass die überdurchschnittliche Entwicklung der Gemeinde nicht nur auf dem Engagement der Verwaltung, sondern auch auf der ausgezeichneten verkehrstechnischen Erschließung beruht. Es ist daher schlichtweg falsch, wenn seitens der berufenen Regierung festgestellt wird, das Gesamtgebiet könne von der wirtschaftlichen Dynamik entlang der hochwertigen Verkehrsträger profitieren. Dies haben beide Gemeinden auch schon in der Vergangenheit getan.
Die ASt ist sich der zunehmenden Bedeutung des Themas 'Öffentlicher Verkehr' bewusst und investiert im Zuge des Projektes 'Graz Südost' auf Basis einer Vereinbarung mit dem Land Steiermark, der Steirischen Verkehrsverbund GmbH sowie acht weiteren Gemeinden aus dem Bereich südostlich von Graz einen anteiligen Betrag von EUR 114.383,00 pro Jahr zum Zwecke der Optimierung des bestehendes Buskonzeptes. Für die innerorts verkehrende Linie 450 werden weitere EUR 49.107,00 verwendet.
Nach einer Stellungnahme des Büro BIM werden sich auch im Falle einer Fusion der Marktgemeinde Raaba mit der Gemeinde Grambach keine eine Kostenreduktion bewirkenden Synergien im Bereich 'Öffentlicher Verkehr' erzielen lassen.
Die ASt (mit einer derzeitigen Einwohnerzahl von 2305 Einwohnern mit Hauptwohnsitz und 141 Einwohnern mit Nebenwohnsitz), als auch die Gemeinde Grambach (mit einer derzeitigen Einwohnerzahl von 1.668) verzeichnen einen starken Bevölkerungszuzug bzw -zuwachs.
Auf Grund der bereits jetzt vorhandenen guten Infrastruktur und der multifunktionalen Gemeindegebiete sind die ASt und die Gemeinde Grambach beide alleine (und besser als bei einer Zusammenlegung) nicht nur 'überlebensfähig', sondern zählen zu den wirtschaftlich stärksten Gemeinden des Bundeslandes Steiermark; eine Notwendigkeit zur Fusion besteht nicht, da auch nach dieser Reformmaßnahme nicht von einer noch positiveren Entwicklung der neuen Gemeinde ausgegangen werden kann. Beide Gemeinden haben bereits jetzt geordnete und effiziente Raumplanungen, welche die 'natürliche Grenze A2 Süd Autobahn' zu berücksichtigen haben und dort auch an ihre Grenzen stoßen.
[…]
[…] Zur finanziellen Lage:
[…] Die finanzielle Lage der ASt war – nach eigenen Angaben der berufenen Regierung – im Betrachtungszeitraum 2008 bis 2012 trotz eines wirtschaftlich schwierigen Umfeldes positiv. Die ASt konnte in den Jahren 2008 bis 2013 den ordentlichen Haushalt der Gemeinde immer mit Überschüssen abschließen[.] Im Bereich des außerordentlichen Haushaltes konnte die ASt zahlreiche Investitionsvorhaben im Betrachtungszeitraum mit Unterstützung aus Bedarfszuweisungsmitteln realisieren. Die ASt war in der Lage, durch erhebliche Zuführungen an den außerordentlichen Haushalt auch eigene Mittel für diese Investitionsvorhaben zur Verfügung zu stellen. Der Verschuldungsgrad der Ast liegt per 31.12.2013 bei 2,259%. Der Voranschlag 2014 sowie die mittelfristige Finanzplanung für die Jahre 2015 und 2016 lassen eine geordnete Haushaltsführung erkennen.
[…] Eine von der ASt eigens beauftragte Analyse untersuchte die finanziellen Auswirkungen einer Gemeindevereinigung im Vergleich zum Status Quo […].
Diese Untersuchung ergab, dass sich positive Effekte sowohl in der Ausgaben- als auch in der Einnahmenseite allein über die Durchführung einer Gemeindefusionierung ohne konkreten Aufbau gemeinsamer neuer Strukturen nur begrenzt ergeben würden. Etwaiges Potential, soweit auf Basis der Besonderheiten der Gemeinden gegeben, würde sich somit eher in der betriebswirtschaftlichen Optimierung der individuellen, eingebetteten Strukturen und Prozesse bzw Reorganisationen ergeben. Bei der gegenständlich angedachten Zusammenlegung der ASt mit der Gemeinde Grambach sind entsprechende – für eine Zusammenlegung sprechende – Auswirkungen nicht zu erwarten.
Die ASt und die Gemeinde Grambach sind bereits jetzt alleine in finanzieller Hinsicht in der Lage, ihre Pflichtaufgaben bestens selbständig zu erfüllen und notwendige Investitionen für die Gestaltung des kommunalen Raumes und ihre Gemeindemitglieder durchzuführen.
[…] Auch in diesem Bereich zeigt sich, dass keine Notwendigkeit zur Fusion der ASt mit der Gemeinde Grambach besteht. Die Kosten der Fusionsabwicklung würden den prognostizierten (aber von der berufenen Regierung ohnehin nicht in Zahlen erfassten) – finanziellen – Nutzen übersteigen bzw zumindest aufwiegen; die angedachte Fusion ist somit auch diesbezüglich sachlich nicht gerechtfertigt.
[…]
[…] Zum anhaltenden Widerstand:
Bereits oben wurde erwähnt, dass der allgemein anhaltende Widerstand der Bevölkerung zumindest ein Indiz dafür ist, dass die Gemeindevereinigung unsachlich ist/war.
In [einer Verhandlung vor der Bezirkshauptmannschaft Graz Umgebung und in diversen Stellungnahmen] kommunizierte die ASt gegenüber der berufenen Regierung stets, dass ihrer Ansicht nach kein Bedarf nach einer Zusammenlegung besteht.
[…] Aufbauend auf die […] genannten Schritte ergab die im Gemeindegebiet der ASt nach dem Steiermärkischen Volksrechtegesetz durchgeführte Volksabstimmung vom 15.12.2013 auf die Frage
'Soll der Beschluss des Gemeinderates der Marktgemeinde Raaba vom 23.10.2013 zu Tagesordnungspunkt 3a) Geltung erlangen?: Der Gemeinderat der Marktgemeinde Raaba beschließt einstimmig die Beibehaltung der Eigenständigkeit von Raaba. Eine Zusammenlegung mit der Gemeinde Grambach wird abgelehnt.'
eine deutlich ablehnende Haltung der Bevölkerung der ASt hinsichtlich der Fusion mit der Gemeinde Grambach. Von insgesamt – zum damaligen Zeitpunkt – 1.856 Stimmberechtigten stimmten bei einer Wahlbeteiligung von 53,25% 819 Bürger (das sind 83%) dafür, dass der Beschluss des Gemeinderates der Marktgemeinde Raaba vom 23.10.2013 zu Tagesordnungspunkt 3a) Geltung erlangen soll. 163 Bürger (17%) votierten für eine Zusammenlegung.
Eine Zusammenlegung mit der Gemeinde Grambach wird daher – auch – von der Bevölkerung abgelehnt.
[…] Seit Beginn des Steiermärkischen Strukturreformprozesses ist daher der allgemein anhaltende Widerstand der […] im Gemeindegebiet der ASt lebenden Bevölkerung dokumentiert. Es ist davon auszugehen, dass dieser Widerstand in der Bevölkerung auch nach dem 01.01.2015 anhalten wird, was ein Leben und ein Wirtschaften in der neuen Gemeinde zusehends und auf nicht überschaubare Zeit erschweren wird. Dies umso mehr, als nach Informationen der ASt auch eine Volksbefragung in der Gemeinde Grambach eine ablehnende Haltung der dortigen Bevölkerung betreffend die geplante Zusammenlegung mit der ASt ergab.
[…]
[…] Anmerkung: zum – von der berufenen Regierung – negierten 'Parteiengehör' und zur mangelhaften Begründung des Gesetzes:
[…] Eine konkrete, auf das spezielle Ansinnen der berufenen Regierung betreffend eine Zusammenlegung der ASt mit der Gemeinde Grambach bezogene (ausführliche) Begründung wurde der ASt nie übermittelt bzw zur Verfügung gestellt. Dies obwohl die ASt von der berufenen Regierung mehrfach eine entsprechende Informationsfreigabe forderte.
[…] Aufgabe der berufenen Regierung war und wäre es (im Sinne einer 'Bringschuld'), eine dem Sachlichkeitsgebot entsprechende Prognose zu erstellen, mittels welcher die konkrete Fusion zu begründen ist. Bisher wurden der ASt keine Argumente bzw Prognosedaten, etwa im Sinne einer dem Stand europäische[r] Rechtsprechung entsprechenden Machbarkeitsstudie mit mittelfristiger Planung, bekannt gegeben; dies wird auch nicht in den Erläuterungen zu dem vorliegenden StGsrG 'nachgeholt', wo – beinahe bei jeder Fusion gleichlautend – mit allgemeinen Stehsätzen versucht wird, die jeweilige Fusion zu rechtfertigen. Dies lässt den berechtigten Rückschluss zu, dass seitens der berufenen Regierung im Vorfeld der Entscheidung überhaupt keine fachlich fundierte Grundlagenforschung betrieben wurde und solcherart keine dem Sachlichkeitsgebot entsprechenden Prognosewerte ermittelt wurden, welche die im konkret Fall angedachte Fusion tatsächlich (und nicht nur mit allgemeinen Stehsätzen umschrieben) begründen würden.
[…] Die von der berufenen Regierung im StGsrG festgelegte Zusammenlegung der ASt mit der Gemeinde Grambach wurde im Ergebnis weder im StGsrG noch in den diesbezüglichen Erläuterungen ordnungsgemäß begründet. Es wäre von der berufenen Regierung nämlich etwa (schriftlich) darzulegen, welche volkswirtschaftlichen und kommunalwirtschaftlichen Vorteile sich konkret für die Bevölkerung der betroffenen Gemeinden ergeben würden und warum eine Zusammenlegung mit der Gemeinde Grambach die einzig sinnhafte Form einer gesicherten kommunalen Entwicklung (ein Gemeindeverband iSd Art116a B VG bzw iSd §38 Stmk GemO wurde von der berufenen Regierung im Reformprozess überhaupt zur Gänze abgelehnt bzw negiert) sein kann.
[…]
[…] Auf Grund der von der berufenen Regierung vorgebrachten allgemein gehaltenen 'Stehsätze' kann nicht davon ausgegangen werden, dass durch die Zusammenlegung Verbesserungen zu erwarten sind.
Zu dieser 'informationsverweigernden' und – wie dargelegt – auch nicht begründeten Haltung der berufenen Regierung kommt hinzu, dass – wie bereits erwähnt – freiwillige interkommunale Kooperationen (als mögliche Alternative zur Zwangsfusion) seitens der berufenen Regierung überhaupt nicht geprüft, ja sogar negiert wurden. Es muss daher die Frage bedauerlicherweise unbeantwortet bleiben, ob nicht etwa im jeweiligen Einzelfall ein Gemeindeverband als sparsamer, wirtschaftlicher und zweckmäßiger anzusehen wäre, als die nunmehr angedachte Zwangsfusion." (Zitat ohne die im Text enthaltenen Hervorhebungen)
1.2. Die Gemeinde Grambach legt ihre Bedenken, die im Wesentlichen mit den Bedenken der Gemeinde Raaba übereinstimmen, auszugsweise wie folgt dar (die sich in den Anträgen im Wesentlichen unterscheidenden Passagen werden wiedergegeben):
"Warum die angedachte Gebietsänderung nicht dem Sachlichkeitsgebot entspricht:
[…] Zur – angeblichen – räumlichen und funktionellen Verflechtung:
[…] Lediglich im östlich angrenzenden, peripheren Hinterland geht das Siedlungsgebiet der Marktgemeinde Raaba an zwei Stellen in das 'Siedlungsgebiet' der ASt über. An diesen zwei Stellen (Eichenweg, Panoramaweg) befinden sich im 'Siedlungsgebiet' der ASt jedoch lediglich jeweils drei bis acht Gebäude, welche verkehrstechnisch über das Gemeindegebiet der Marktgemeinde Raaba aufgeschlossen werden.
Die Gemeindestrukturen von Raaba und der ASt unterscheiden sich deutlich. Während die Marktgemeinde Raaba aufgrund der engen Verflechtung mit der Stadt Graz als suburbane Gemeinde bezeichnet werden kann, weist die ASt eine wesentlich stärkere ländliche Prägung mit Einfamilienhäusern auf. Durch die Autobahn A2 ist auch eine räumliche Abgrenzung zwischen den beiden Gemeinden deutlich vorhanden.
Die räumliche Verflechtung der ASt mit der Marktgemeinde Raaba liegt schlicht nicht vor. Auch würde mit einer Vereinigung der beiden Gemeinden keinesfalls die Grundlage für eine strategische und räumlich abgestimmte Standortentwicklung geschaffen werden. Die Standortentwicklung der ASt und der Marktgemeinde Raaba ist aufgrund der gegebenen infrastrukturellen Einrichtungen [insbesondere den Verkehrsachsen (Straße, Bahn)] vorgezeichnet und findet sich in den aufeinander abgestimmten örtlichen Entwicklungskonzepten beider Gemeinden wieder.
[…] Auch die von der berufenen Regierung in das Treffen geführte – angebliche – funktionelle Verflechtung trifft tatsächlich nicht zu:
[…] An infrastrukturellen Versorgungseinrichtungen verfügt die ASt über 2 Ärzte (Allgemeinmedizin), 3 Gastronomiebetriebe (Buschenschank, Gasthaus, Cafe), 3 Gärtnereien, 1 Fußballverein, 3 Sporteinrichtungen (Fußball, Reitstall, Stocksport), 2 Jugendeinrichtungen (JUTZE, Spielplatz), 1 Kindergarten sowie eine Freiwillige Feuerwehr. Für das Jahr 2015 ist zudem die Errichtung eines vollsortierten Nahversorgers geplant.
[…] Die ASt ist neben dem Schulsprengel der Marktgemeinde Raaba auch jene[m] der Gemeinde Gössendorf und der Gemeinde Hausmannstätten zugehörig. Betreffend die weiterführenden Schulen (Hauptschule/Neue Mittelschule) ist die Marktgemeinde Raaba (bzw das Gemeindegebiet der Marktgemeinde Raaba) dem Schulsprengel der Stadt Graz und die ASt dem Schulsprengel der Gemeinde Hausmannstätten zugehörig. Solcherart besuchen 37 Schüler die Volksschule und 22 Schüler die Hauptschule in Hausmannstätten. Daneben besuchen 27 Schüler die Volksschule in Gössendorf. Demgegenüber besuchen die Volksschule Raaba lediglich 3 eingesprengelte Schüler der ASt. Darüber hinaus ist die ASt durch die Finanzierung der Volksschule Hausmannstätten mit einem Baukostenanteil in Höhe von EUR 1.096.200,00 (24,36%) und einem jährlichen Annuitätenzuschuss ab 2012 in Höhe von EUR 24.919,00 (27,78%) 25 Jahre lang vertraglich gebunden.
[…] Die ASt gehört zur Pfarre Hausmannstätten. Die Religionsausübung der Bürger der ASt findet folglich primär in der Gemeinde Hausmannstätten und nicht in jener Pfarre statt, zu welcher die Marktgemeinde Raaba zugehört (Pfarre Graz - St. Peter).
[…] Die Bürger der ASt haben hinsichtlich der sonstigen Infrastruktureinrichtungen (Nahversorger, Banken, Apotheken, Postamt usw) keine Präferenz für das Gemeindegebiet der Marktgemeinde Raaba. Hier werden von den Bürgern der ASt vielmehr die betreffenden Infrastruktureinrichtungen der Gemeinde Hausmannstätten genutzt.
[…] Die Marktgemeinde Raaba verfügt über ein eigenes Standesamt. Die ASt hingegen ist dem Standesamtsverband Fernitz zugehörig.
[…] Postzustellungen erhält die ASt über die Gemeinde Hausmannstätten.
[…] Die ASt verfügt seit dem Jahr 2005 über ein eigenes Jugendzentrum, in dem mit Fördermitteln des Landes Steiermark eine beispielhafte offene Jugendarbeit praktiziert wird.
[…] Außerdem wurde die ASt für die vorbildhafte Arbeit zwei Mal mit dem Preis als 'kinder- und jugendfreundlichste Gemeinde der Steiermark' ausgezeichnet.
[…] Schließlich ist die ASt auch im Besitz eines Altstoffsammelzentrums und Bauhofs, welche Einrichtungen den Anforderungen der Gemeinde zu 100 % entsprechen und seit 2014 ausfinanziert sind.
Die ASt ist sich der zunehmenden Bedeutung des Themas 'Öffentlicher Verkehr' bewusst und investiert im Zuge des Projektes 'Graz Südost' auf Basis einer Vereinbarung mit dem Land Steiermark, der Steirischen Verkehrsverbund GmbH sowie acht weiteren Gemeinden aus dem Bereich süd[ö]stlich von Graz einen anteiligen Betrag von etwa EUR 66.700,00 pro Jahr zum Zwecke der Optimierung des bestehendes Buskonzeptes. Zudem wurden in den Jahren 2010 – 2012 für den Ausbau von Haltestellen und Fahrgastinformationsstellen etwa EUR 100.000,00 investiert.
Die ASt (mit einer derzeitigen Einwohnerzahl von 1.755 Einwohnern mit Hauptwohnsitz und 85 Einwohnern mit Nebenwohnsitz), als auch die Marktgemeinde Raaba (mit einer derzeitigen Einwohnerzahl von 2.305 Einwohnern mit Hauptwohnsitz und 141 Einwohnern mit Nebenwohnsitz) verzeichnen einen starken Bevölkerungszuzug bzw -zuwachs. In der Liste der höchsten Bevölkerungszunahmen im Zeitraum 2001 bis 2013 liegt die ASt prozentuell gesehen mit +25,9% an dritter Stelle in der Steiermark.
[…]
[…] Zur finanziellen Lage:
[…] Die finanzielle Lage der ASt war – nach eigenen Angaben der berufenen Regierung – im Betrachtungszeitraum 2008 bis 2012 trotz eines wirtschaftlich schwierigen Umfeldes positiv. Die ASt konnte in den Jahren 2008 bis 2013 den ordentlichen Haushalt der Gemeinde immer mit Überschüssen abschließen. Im Bereich des außerordentlichen Haushaltes konnte die ASt zahlreiche Investitionsvorhaben im Betrachtungszeitraum mit Unterstützung aus Bedarfszuweisungsmitteln realisieren. Die ASt war in der Lage, durch erhebliche Zuführungen an den außerordentlichen Haushalt auch eigene Mittel für diese Investitionsvorhaben zur Verfügung zu stellen. Der Verschuldungsgrad der ASt liegt per 30.10.2013 bei 3,07%. Der Voranschlag 2014 sowie die mittelfristige Finanzplanung für die Jahre 2015 und 2016 lassen eine geordnete Haushaltsführung erkennen. Der prognostizierte Haushaltsüberschuss wird sich bis 2018 (verglichen mit dem Jahr 2014) von EUR 361.600,00 auf EUR 1.215.500,00 mehr als verdreifachen.
[…]
[…] Zum anhaltenden Widerstand:
Aufbauend auf die [Äußerungen und diversen Stellungnahmen] ergab die im Gemeindegebiet der ASt nach dem Steiermärkischen Volksrechtegesetz durchgeführte Volksabstimmung vom 15.12.2013 auf die Frage
'Soll die Gemeinde Grambach mit der Marktgemeinde Raaba zur neuen Marktgemeinde Raaba-Grambach zusammengelegt werden?'
eine deutlich ablehnende Haltung der Bevölkerung der ASt hinsichtlich der Fusion mit der Marktgemeinde Raaba. Bei einer Wahlbeteiligung von 49% stimmten 585 Bürger (das sind 82,86%) dafür, dass die Eigenständigkeit der ASt beibehalten wird. 121 Bürger (17,14%) votierten für eine Zusammenlegung. Eine Zusammenlegung mit der Marktgemeinde Raaba wird daher – auch – von der Bevölkerung abgelehnt." (Zitat ohne die im Text enthaltenen Hervorhebungen)
2. Die Stmk. Landesregierung tritt in ihren Äußerungen den in den Anträgen vorgebrachten Bedenken entgegen:
2.1. Hinsichtlich des Antrages der Gemeinde Raaba führt sie – auszugsweise – Folgendes aus:
"[…] Zur Begründung und den Schlussfolgerungen des Antrages:
Sollte der Verfassungsgerichtshof gegen die Zulässigkeit des Antrages keine Bedenken hegen, erachtet die Steiermärkische Landesregierung die im Antrag geltend[…] gemachte Verfassungswidrigkeit des §3 Abs3 Z4 StGsrG auf Grund folgender Überlegungen als nicht gegeben:
[…] Die Antragstellerin führt in der Sachverhaltsdarstellung […] aus, dass die Gemeindestrukturreform als ausschließliche 'Gebietsreform' anzusehen sei, da sie nicht von reformerischer Qualität, sondern ausschließlich von einem quantitativ motivierten Bemühen getragen werde und großteils qualitative Vorteile nicht erkennen lasse.
Diese nicht weiter dargelegten Bedenken können bereits mit Hinweis auf die ausführlichen Darlegungen […] der gegenständlichen Äußerung sowie auf die Erläuterungen zu §3 Abs3 Z4 StGsrG, S 82 ff, EinlZahl 2347, XVI. GPStLT betreffend die Gemeindevereinigung der Marktgemeinde Raaba mit der Gemeinde Grambach entkräftet werden.
[…]
[…] [Es] wird die räumliche und funktionelle Verflechtung mit der Gemeinde Grambach in Abrede gestellt. Lediglich im peripheren Hinterland gehe das Siedlungsgebiet der Antragstellerin an zwei Stellen in das Siedlungsgebiet der Gemeinde Grambach über. An diesen zwei Stellen befänden sich im Siedlungsgebiet der Gemeinde Grambach jedoch lediglich jeweils drei bis acht Gebäude, welche verkehrstechnisch über das Gemeindegebiet der Antragstellerin aufgeschlossen werden.
Die zentralen Bereiche beider Gemeinden, wie auch deren Gewerbebetriebe würden durch die Südautobahn voneinander getrennt. Aufgrund des kürzlich abgeschlossenen Ausbaus des Knoten Graz Ost zum Vollanschluss erfolge nunmehr auch die verkehrsmäßige Erschließung – ausgehend vom übergeordneten Straßennetz – über voneinander getrennte Verkehrsachsen.
Auch würde mit einer Vereinigung der beiden Gemeinden keinesfalls die Grundlage für eine strategische und räumlich abgestimmte Standortentwicklung geschaffen werden. Die Standortentwicklung der Antragstellerin und der Gemeinde Grambach sei auf Grund der gegebenen infrastrukturellen Einrichtungen (insbesondere den Verkehrsachsen – Straße, Bahn) vorgezeichnet und finde sich in den aufeinander abgestimmten örtlichen Entwicklungskonzepten beider Gemeinden wieder. Auf Grund der 'natürlichen Grenze A2 Süd Autobahn' würde es auch in Zukunft nicht zu einer Verflechtung der Siedlungs- und Infrastruktur kommen und die angedachte Fusion wäre somit nicht gerechtfertigt.
Zu diesen Ausführungen ist zunächst festzuhalten, dass es u.a. Ziel der Gemeindestrukturreform ist, entsprechende raumordnungspolitische Maßnahmen zu ermöglichen, die eine bessere Nutzung der vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum und die wirtschaftliche Entwicklung gewährleisten.
Auf Grund der örtlichen Entwicklungskonzepte und Flächenwidmungspläne […] ist Folgendes festzuhalten:
- Topographisch liegen beide Gemeinden in einem Talraum, der im Osten in eine sanfte Hügellandschaft übergeht und durch eine Nord/Süd verlaufende Landesstraße, der L 370 geprägt ist. Diese trennt beide Gemeindegebiete in eine ebene Ost- und eine hügelige Westhälfte.
- Entlang der durch beide Gemeinden verlaufenden Landesstraße L 370 wurden in beiden Gemeinden die Baulandfestlegungen im FWP bzw. die Entwicklungspotentiale im ÖEK festgelegt und im Zuge der Revisionen erweitert.
- Siedlungsverflechtungen sind bereits aufgrund der räumlichen Nähe im Bereich des Technologieparkes in Grambach gegeben, wo die Baulandausweisungen im FWP und die Industrie und Gewerbe- bzw. Wohnpotenziale im ÖEK der Marktgemeinde Raaba direkt an jene der Gemeinde Grambach anschließen und durch die durch beide Gemeinden Nord/Süd verlaufende Landes[s]traße L 370 miteinander verbunden sind.
- Die A2 verläuft im östlichen Teil der Gemeinde Raaba innerhalb der Gemeinde. Im äußersten Südwesten der Gemeinde verläuft die A2 annähernd an der Gemeindegrenze zu Grambach, beiderseits der Gemeindegrenze liegen jedoch die hochrangigen Wirtschaftsstandorte von Raaba und Grambach.
- Die Erweiterung des Technologieparks im Gemeindegebiet von Grambach in Richtung der angrenzenden Nachbargemeinde ist bereits im Entwicklungsplan der Marktgemeinde Raaba festgelegt.
- Beide Gemeinden werden durch jeweils einen Ost/West verlaufenden Bach (Raababach und Grambach) geprägt, von denen Hochwassergefährdungen ausgehen. Diese Hochwasserproblematik soll durch entsprechende Maßnahmen langfristig gelöst werden.
- Die Siedlungsflächen der beiden Gemeinden reichen beiderseits der Autobahn bis unmittelbar an den Bereich der A2-Unterführung der Landesstraße L 370 heran. Die Lagegunst an der A2 in Verbindung mit günstig gelegenen Zu- und Abfahrten stellt funktional somit vielmehr ein verbindendes als trennendes Element der Standortentwicklung in Grambach-Raaba dar und begründet eine sogar überörtlich bedeutsame Siedlungsverflechtung.
- Weitere Siedlungsverflechtungen gibt es am Lamberg (Panoramaweg); dieser Riedelrücken durchquert beide Gemeinden und weist in beiden Gemeindegebieten Siedlungsansätze auf. Durch die Festlegung eines Siedlungsschwerpunktes am Lamberg im Rahmen des Örtlichen Entwicklungskonzeptes in Raaba entstand auch ein gemeindeübergreifender Siedlungsschwerpunkt in der Gemeinde Grambach; die Verflechtung wird dadurch noch weiter unterstrichen.
- Aufgrund der hohen Entwicklungsdynamik und die[,] über die Gemeindegrenzen hinausgehende Bedeutung der räumlich-wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeindegebiete von Raaba und Grambach sieht das Regionale Entwicklungsprogramm für die Planungsregion Graz und Graz-Umgebung […] im Regionalplan eine besonders hohe Dichte an überörtlichen Festlegungen in Form von sog. Vorrangzonen für Industrie und Gewerbe vor und ermöglicht so eine günstige Entwicklung dieses Bereiches als zukünftiger gemeinsamer Industrie- und Gewerbestandort.
- […]
- Die überörtlichen Vorrangzonen für Industrie und Gewerbe sichern konkrete Flächen/Grundstücke für die industriell-gewerbliche Nutzung. Durch die Vereinigung der beiden Gemeinden wird die Grundlage für eine strategisch und räumlich abgestimmte Entwicklung des bisher durch die Gemeindegrenzen getrennten Standortes geschaffen; damit wird der Gestaltungsspielraum erhöht und kann ein wirksameres – vor allem abgestimmtes – Standortmanagement betrieben werden.
Auf Grund all dieser Verflechtungen der antragstellenden Gemeinde mit der Gemeinde Grambach bietet die Vereinigung große Vorteile für die strategisch/räumliche Entwicklung dieses dynamischen Raumes. Auch die gegenseitige Konkurrenzierung bei Betriebsansiedelungen fällt weg.
Im Gegensatz zum Vorbringen wird im Protokoll als Ergebnis des Verhandlungsgespräches vom 22. Juni 2012 […] Folgendes festgehalten: 'Stellungnahme der Gemeinden zum Landesvorschlag': 'Die raumplanerische Situation in den Gemeinden, insbesondere der zusammengewachsene Raum werden von beiden Gemeinden bestätigt.'
Dem entspricht auch die Aussage des Bürgermeisters der Gemeinde Grambach im 'Grambacher Gemeindeboten' […], wonach eine gemeinsame Raumplanung auch Vorteile für eine zukünftige gezielte Entwicklung des Wirtschafts- und Lebensraumes bringen würde.
[…] Die Antragstellerin führt […] aus, dass die funktionelle Verflechtung der beiden Gemeinden nicht zutreffe.
[…] So seien etwa der Bauhof und das Altstoffsammelzentrum der Marktgemeinde Raaba mehrere Kilometer entfernt vom tatsächlichen Siedlungsgebiet der Gemeinde Grambach.
Tatsächlich sind die Bauhöfe beider Gemeinden nur 1.700 Meter (Luftlinie) voneinander entfernt. Durch eine gemeinsame Organisation beider Bauhöfe können spezialisierte Mitarbeiter ihren Qualifikationen entsprechend eingesetzt werden und kann die anfallende Arbeit leichter organisiert und mit höherer Qualität durchgeführt werden.
[…] Betreffend weitere bestehende funktionelle Verflechtungen führt die Antragstellerin […] selbst an, dass der Sprengel der Volksschule Raaba die Gemeinde Grambach teilweise umfasse. Eine funktionelle Verflechtung in diesem Bereich liegt daher zweifelsfrei vor.
[…] Eine weitere funktionelle Verflechtung der beiden Gemeinden besteht darin, dass die Gemeinde Grambach keinen eigenen Bahnhof hat. Der nächstgelegene Bahnhof befindet sich in ca. zwei Kilometern Entfernung im Gemeindegebiet der Antragstellerin, die somit der Gemeinde Grambach Zugang zur Steirischen Ostbahn bietet.
[…] Wenn die Antragstellerin vorbringt, die Abwasserentsorgung der Marktgemeinde Raaba und der Gemeinde Grambach sei völlig getrennt, ist zunächst festzustellen, dass im Bundesland Steiermark mehrere Gemeinden existieren, die in ein- und demselben Gemeindegebiet – etwa aus topografischen Gründen – zwei oder gar mehrere völlig getrennt voneinander bestehende Abwasserentsorgungssysteme betreiben. Das Nichtvorliegen eines gemeinsamen Abwasserentsorgungssystems ist daher keinesfalls als ein der Gemeindevereinigung entgegenstehendes Argument heranzuziehen.
Dem entspricht wiederum die Aussage des Bürgermeisters von Grambach im 'Grambacher Gemeindeboten' […], wonach Grambach und Raaba Mitglieder in verschiedenen Abwasserverbänden sind und die Abwässer in unterschiedliche Kläranlagen einleiten. Daran würde sich lt. Bürgermeister auch nach einer Fusion nichts ändern.
[…] Wenn die antragstellende Marktgemeinde […] vorbringt, dass sich im Falle der Fusion der Marktgemeinde Raaba mit der Gemeinde Grambach nach einer Stellungnahme des Büro BIM keine kostenreduzierende[n] Synergien im Bereich 'Öffentlicher Verkehr' erzielen lassen, so ist dies zunächst weder ein Nach- noch ein Vorteil.
Es ist aber aus der Sicht der Landesregierung nicht ausgeschlossen, dass durch die Vereinigung Synergien für den Öffentlichen Verkehr entstehen, jedenfalls ergeben sich damit eine Verringerung der Verhandlungspartner und Vereinfachungen in der Abstimmung.
[…] Wenn die Antragstellerin […] außerdem ausführt, dass die derzeitige Einwohnerzahl der Marktgemeinde Raaba 2.305 betrage, ist dazu festzuhalten, dass die Bevölkerungszahl der Marktgemeinde Raaba für den Stichtag 01.01.2013 bei 2.204 liegt.
[…] Die Antragstellerin rezitiert […] im Wesentlichen die Erläuterungen zum StGsrG. […] [D]ie Antragstellerin [nimmt] Bezug auf eine von ihr eigens beauftragte Analyse durch die ********** ***************************, welche die finanziellen Auswirkungen einer Gemeindevereinigung im Vergleich zum Status quo untersuchte […].
Nach dieser Analyse würden sich positive Effekte sowohl in der Ausgaben- als auch in der Einnahmenseite allein durch die Durchführung einer Gemeindefusionierung ohne konkreten Aufbau gemeinsamer neuer Strukturen nur begrenzt ergeben.
Gerade die optimierte Nutzung von gemeinsam vorhandener Infrastruktur, wie z.B. Kindergärten, Sportanlagen, Bauhof, Wirtschaftshof, etc. und die mögliche Veräußerung oder Nutzungsänderung von doppelt vorhandenen Einrichtungen ermöglicht nach Ansicht der Landesregierung positive Effekte.
[…]
[…] Zu diesen Angaben der Antragstellerin wird folgende Prognose über die Auswirkungen der geplanten Gemeindevereinigung aus Sicht der Landesregierung vorgelegt:
[…]
Die Antragstellerin kommt in der Analyse zum Schluss, dass die in den Gemeinden Grambach und Raaba vorhandenen Sportanlagen 'theoretisch' eingespart werden könnten. Auf Basis dieser Annahme schätzt die Landesregierung bei Zusammenlegung der Infrastruktur im Bereich der Sportplätze eine mögliche mittel- bis langfristige Kostenersparnis in der Höhe von EUR 95.000,00 pro Jahr […].
Durch die Abstimmung der Nutzung der in der neuen Gemeinde vorhandenen Infrastruktur ist im Bereich der Anlageinvestitionen mittel- bis langfristig ein Einsparungspotenzial von zumindest EUR 40.000,00 möglich […].
Laut Analyse habe die Antragstellerin im Benchmark-Vergleich der Steiermark einen 'Minderbedarf' im Bereich der Personalaufwendungen in Höhe von EUR 910.000,00 aufzuweisen […]. Die Mehrkosten gegenüber dem Branchenvergleich werden damit begründet, dass keine Besonderheiten berücksichtigt würden und die beiden analysierten Gemeinden aufgrund ihrer Nähe zu Graz sowohl im Gewerbe- als auch im Privatbereich einen starken Zuzug verspüren und dadurch einen wesentlichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand hätten.
Diese Begründung kann die Landesregierung nicht nachvollziehen, da die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme (Analyse) selbst ausführt, dass etwa die Marktgemeinde Raaba das nach einer Volksschule weiterführende Schulangebot der Landeshauptstadt Graz nutzt.
Insgesamt geht die Landesregierung davon aus, dass wesentliche Infrastruktureinrichtungen der Landeshauptstadt von den BürgerInnen der Antragstellerin genutzt werden. Damit ist für die Landesregierung die Rechtfertigung des Mehraufwandes im Bereich der Personalaufwendungen gegenüber dem von der Antragstellerin selbst angezogenen Benchmark-Vergleich in der Höhe von € 910.000,00 nicht nachvollziehbar.
Die Landesregierung hat bei ihrer Prognose der Aufwendungen im Bereich des Personals berücksichtigt, dass die neue Marktgemeinde Raaba-Grambach wachsen wird. Bis 2030 geht die Statistik Steiermark von einem Einwohnerstand in der Höhe von 4.666 EinwohnerInnen aus. Aufgrund natürlicher Fluktuation, Spezialisierung und Pensionierungen unterstellt die Landesregierung, dass es der neuen Gemeinde möglich sein wird, 10 Dienstposten (VZÄ) in der neuen Gemeinde mittel- bis langfristig einzusparen. Bei durchschnittlichen Personalkosten in Höhe von € 41.061,84 im Jahr 2012 ergibt sich ohne Berücksichtigung von Inflation und künftigen Lohnanpassungen ein Einsparungspotenzial in der Höhe von rund EUR 410.000,00 pro Jahr. Die Landesregierung geht zudem davon aus, dass die neue Gemeinde auch kurzfristig zwei Dienstposten (VZÄ) mit Kosten in der Höhe von rund € 82.000,00 pro Jahr durch die Gemeindevereinigung einsparen kann. […]
Auch im Bereich der Gebrauchs- und Verbrauchsgüter der neuen Gemeinde gibt es ein höheres Potenzial an Einsparungsmöglichkeiten. Die Antragstellerin geht h[i]er von einem kurzfristigen Einsparungspotenzial von zumindest EUR 10.000,00 (Herstellungskosten für Gemeindezeitungen, Betriebsaufwand Gemeindeamt, etc.) aus […].
Die Antragstellerin geht in dieser Analyse zu den Maßnahmen zur Förderung der Wirtschaft davon aus, dass für Gewerbegebiete die Gemeinden sehr attraktiv seien und daher ein weiteres Potenzial für Betriebsansiedlungen gegeben sei. Im Zuge von Kooperationen seien bereits gemeinsame Schritte gesetzt worden und sind daher weitere Reformeffekte nicht ableitbar bzw. begrenzt relevant. Die Landesregierung hält diesen Ausführungen entgegen, dass etwa eine vertiefte Kooperation der beiden Gemeinden im Bereich der Kommunalsteuer – Kommunalsteuersplitting – und damit eine gemeinsame Verwertung der bestehenden Flächen für Gewerbe- und Industrieunternehmen nicht bekannt ist.
Auch im Bereich der Förderungen von Unternehmungen erkennt die Landesregierung durch Vereinheitlichung der Förderungsregime ein sofort wirksames (kurzfristiges) Einsparungspotenzial im Bereich des sonstigen Verwaltungs- und Betriebsaufwandes der neuen Gemeinde. Unter Berücksichtigung des von der Antragstellerin selbst eingeräumten Einsparungspotenzials bei den Organen der neuen Gemeinde unterstellt die Landesregierung ein Einsparungspotenzial im Bereich des sonstigen Verwaltungs- und Betriebsaufwandes in der Höhe von EUR 70.000,00 pro Jahr […].
Wenn die Antragstellerin von einmaligen Mehrkosten in Höhe von EUR 720.000,00 ausgeht, so sind dem aus Sicht der Landesregierung prognostizierte mittelfristige, vorsichtig geschätzte Einsparungen in Höhe von jährlich rund EUR 625.000,00 entgegen zu halten. Die ev. einmaligen Mehrkosten hätten sich somit in kürzester Zeit amortisiert und würde der neuen Gemeinde durch die Vereinigung danach zusätzlicher Spielraum verschafft werden.
Durch die Gemeindevereinigung können in der neuen Gemeinde in etwa 6 bis 7% der Budgetmittel eingespart werden und stehen damit für die aktive Steuerung und Gestaltung des prognostizierten Bevölkerungswachstums in der Gemeinde zur Verfügung. Die Landesregierung merkt zudem an, dass die neue Gemeinde zudem in der Lage sein wird, die Voraussetzungen nach dem Österreichischen Stabilitätspakt 2012 […] zu erfüllen.
Die Aussage der Antragstellerin […], dass die Kosten der Fusionsabwicklung den prognostizierten Nutzen übersteigen bzw. zumindest aufwiegen würden, kann daher von der Landesregierung anhand der angestellten mittel- bis langfristigen Prognose nicht geteilt werden.
[…]
Hinsichtlich des anhaltenden Widerstandes der Bevölkerung argumentiert die Antragstellerin […], dass dieser zumindest ein Indiz für die Unsachlichkeit der Gemeindevereinigung sei. Die in der Marktgemeinde Raaba am 15. Dezember 2013 durchgeführte Volksabstimmung habe eine deutlich ablehnende Haltung der Bevölkerung von Raaba hinsichtlich der Fusion mit der Gemeinde Grambach ergeben. Bei einer Wahlbeteiligung von 53,25% hätten 83% gegen und 17% für eine Gemeindevereinigung mit der Gemeinde Grambach gestimmt.
Im Antrag wird ausgeführt, dass die Marktgemeinde Raaba am 15. Dezember 2013 eine Volksabstimmung abgehalten hat. Mit Schreiben der Marktgemeinde Raaba vom 25. Oktober 2013 wurde der Landesregierung eine Verordnung über die Durchführung einer Volksabstimmung […] in der Marktgemeinde Raaba vorgelegt. Mit Schreiben der Landesregierung vom 18. November 2013 […] wurde die vorgelegte Verordnung zur Kenntnis genommen, die Marktgemeinde Raaba aber gleichzeitig aufgefordert, eine Abschrift der Verlautbarung gemäß §151 VRG vorzulegen. Dieser Aufforderung ist die Marktgemeinde Raaba nicht nachgekommen.
In allen Phasen des Gemeindereformprozesses wurde Wert darauf gelegt, kommunale Interessen zu berücksichtigen, die Gemeinden einzubeziehen, und den Prozess möglichst transparent zu gestalten.
[…]
Die Ergebnisse der auf Ebene der Gemeinde durchgeführten Volksbefragungen/Volksabstimmungen sind – soweit sie der Aufsichtsbehörde mitgeteilt wurden – in jedem Einzelfall in die Abwägung aller Aspekte, die für und gegen die Gemeindevereinigung sprechen, mit eingeflossen. Sie waren aber bei den vom StGsrG betroffenen Gemeinden, mithin auch der Marktgemeinde Raaba, letztlich nicht ausschlaggebend, da sich die zu treffende Entscheidung – dem Sachlichkeitsgebot entsprechend – nach den Zielen dieses Gesetzes, den Kriterien des Leitbildes und den öffentlichen Interessen im Sinne von §6 GemO zu orientieren hatte und die Prognosen für die jeweiligen neuen Gemeinden – als Komplex betrachtet – positiv waren […].
[…]
Angemerkt wird, dass selbst wenn von einer den Vorgaben des Stmk. VolksrechteG entsprechenden Volksabstimmung auszugehen ist, das Ergebnis aufgrund der niedrigen Wahlbeteiligung (nahezu die Hälfte der Bevölkerung der Marktgemeinde Raaba hat an der Abstimmung nicht teilgenommen) als nur mäßig repräsentativ anzusehen ist.
Wenn die Antragstellerin […] vorbringt, dass nach ihrer Information auch eine Volksbefragung in der Gemeinde Grambach eine ablehnende Haltung der dortigen Bevölkerung betreffend die geplante Zusammenlegung ergeben habe, so wird dazu festgehalten, dass der Stmk. Landesregierung keine Mitteilung über das amtliche Ergebnis der in der Gemeinde Grambach durchgeführten Volksbefragung vorliegt. Auf der Homepage der Gemeinde Grambach ist zum Thema Volksbefragung vom 15. Dezember 2013 das Ergebnis wie folgt ausgewiesen: 82,86% gegen, 17,14% für die Vereinigung mit der Marktgemeinde Raaba; die Wahlbeteiligung lag laut veröffentlichter Zahlen […] lediglich bei 49%. Die Aussagekraft des Ergebnisses einer Volksbefragung, an der weniger als die Hälfte der Wahlberechtigten teilgenommen hat, ist daher ebenfalls als mäßig repräsentativ einzustufen.
[…] Die Antragstellerin moniert […], dass ihr eine konkrete, ausführliche Begründung durch die Landesregierung nie übermittelt bzw. zur Verfügung gestellt worden sei. Nach der […] Ansicht der Antragstellerin sei es Aufgabe der Landesregierung (im Sinne einer Bringschuld), eine dem Sachlichkeitsgebot entsprechende Prognose zu erstellen, mittels welcher die konkrete Fusion zu begründen ist. Die Antragstellerin wirft der Landesregierung vor, im Vorfeld der Entscheidung 'überhaupt keine fachlich fundierte Grundlagenforschung betrieben' zu haben.
Die Zusammenlegung der antragstellenden Gemeinde mit der Gemeinde Grambach sei weder im StGsrG noch in den Erläuterungen ordnungsgemäß begründet worden […]. Die Landesregierung hätte (schriftlich) darlegen müssen, welche volkswirtschaftlichen und kommunalwirtschaftlichen Vorteile sich konkret für die Bevölkerung der betroffenen Gemeinden ergeben. Insgesamt erhebt die Marktgemeinde Raaba den Vorwurf einer 'informationsverweigernden' Haltung der Landesregierung.
Dieser Vorwurf wird entschieden zurückgewiesen.
Am 22. Juni 2012 hat in der Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung ein Verhandlungsgespräch mit Vertretern der Marktgemeinde Raaba stattgefunden.
Mit Schriftsatz der Landesregierung vom 20. März 2013 […] wurde die Antragstellerin eingeladen, eine Stellungnahme zur beabsichtigten Gemeindevereinigung mit der Gemeinde Grambach abzugeben. In der Stellungnahme der Antragstellerin vom 28. März 2013 forderte die Marktgemeinde Raaba vom Land Steiermark die Übermittlung weiterer Begründungen, Informationen und Daten. Mit Schreiben der Stmk. Landesregierung vom 02. Mai 2013 […] wurde der nunmehrigen Antragstellerin mitgeteilt, dass der Vorschlag der gegenständlichen Vereinigung auf dem Leitbild des Landes Steiermark zur Gemeindestrukturreform und den Überlegungen der Landesregierung zu einer neuen, zukunftssicheren Gemeindestruktur beruhe. Weiters wurde auf das Verhandlungsgespräch in der BH Graz-Umgebung am 22. Juni 2012 und die erfolgte Kontaktaufnahme mit dem für diese Konstellation eingesetzten Koordinator verwiesen. Außerdem bekundete das Land Steiermark die jederzeitige Bereitschaft zu einem weiteren gemeinsamen Gesprächstermin.
Mit Schreiben der Marktgemeinde Raaba vom 24. September 2013 wurde eine Erlassung eines Bescheides nach dem Stmk. Auskunftspflichtgesetz beantragt. Mit Schriftsatz des Amtes der Stmk. Landesregierung vom 18. Oktober 2013 […] wurde das Auskunftsbegehren der Marktgemeinde Raaba beantwortet und insbesondere darauf hingewiesen, dass die BürgermeisterInnen in drei Konferenzen über den Stand des Reformprozesses informiert wurden. Außerdem wurde auf die gesetzten Informationsmaßnahmen wie etwa Informationsveranstaltungen im Rahmen von BürgermeisterInnenkonferenzen, weiterführende Gespräche mit GemeindevertreterInnen, die neun Informationsbriefe der beiden Gemeindereferenten über den aktuellen Stand der Gemeindestrukturreform […] und die Homepage […], auf der das Leitbild zur Gemeindestrukturreform sowie umfangreiches Datenmaterial in Form von Grundlagenkarten zugänglich gemacht wurde, verwiesen.
Im Grambacher Gemeindeboten […] führte der Bürgermeister der Gemeinde Grambach dazu aus: 'Dieser Volksbefragung vorausgegangen sind unzählige Besprechungen mit Raaba, mit der zuständigen Abteilung des Landes sowie mit LH Franz Voves und LHStv. Hermann Schützenhöfer persönlich.' Der Vorwurf der Antragstellerin betreffend eine 'informationsverweigernde Haltung' seitens des Landes Steiermark ist daher nicht berechtigt.
Die Landesregierung hat im Rahmen der Vorschlags- und Verhandlungsphase unter Einbindung der Gemeinden sowie von Gemeinde- und Städtebund, entsprechende Grundlagen wie z.B. das Leitbild zur Gemeindestrukturreform erarbeitet. In dieses Leitbild sind die in Auftrag gegebenen Studien von Joanneum Research Forschungsgesellschaft mbH – Zentrum für Wirtschafts- und Innovationsforschung sowie von der BDO Graz GmbH […] eingeflossen. Dieses Leitbild wurde im Landtag Steiermark behandelt, veröffentlicht und jeder betroffenen Gemeinde, auch der Antragstellerin, umgehend zur Kenntnis gebracht.
[…]
[…] Zum Vorbringen der Antragstellerin […] wonach ein Gemeindeverband iSd Art116a B VG bzw. iSd §38 GemO von der Landesregierung zur Gänze abgelehnt bzw. negiert worden sei und die Frage, ob ein Gemeindeverband als sparsamer, wirtschaftlicher und zweckmäßiger anzusehen wäre als die Zwangsfusion, unbeantwortet geblieben wäre, wird Folgendes ausgeführt:
Der Landesgesetzgeber hat die B VG-Novelle zur Stärkung der Rechte der Gemeinden[…] (BGBl I Nr 60/2011)[…] durch Novellierung des §38 Stmk. Gemeindeordnung 1967 und des Stmk. Gemeindeverbandsorganisationsgesetzes 1997 (siehe LGBl Nr 126/2012) umgesetzt. Hauptgesichtspunkt dieser Novelle ist der Entfall der Beschränkung auf die Besorgung einzelner Aufgaben durch Gemeindeverbände und die Ermöglichung des Abschlusses von Vereinbarungen der Gemeinden untereinander in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs.
Der Landtag hat sich mehrmals mit der Frage beschäftigt, ob freiwillige Gemeindekooperationen bzw. Gemeindeverbände genauso geeignet sind, die mit einer Gemeindereform verfolgten Ziele zu erreichen. Das wäre aber nur dann der Fall, wenn mit den freiwilligen Gemeindekooperationen oder Gemeindeverbänden die dargestellten gleichen Vorteile erzielt werden können. Es wurde daher geprüft, ob die Reformziele auch in einem oder in mehreren Gemeindeverbänden genauso gut erreicht werden können.
Im Leitbild zur Gemeindestrukturreform wurden die Vor- und Nachteile von Gemeindevereinigungen und Verbandslösungen ausführlich dargestellt. Folgende Erwägungen sind letztlich gegen eine Verbandslösung ins Treffen zu führen:
[Auszugsweise wird aus den Erläuterungen (RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 9 f.) zitiert.]
Auch das immer wieder artikulierte Bedürfnis der Gemeinden nach derartigen Verbänden fand keinen Niederschlag in etwaigen aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren. Seit der landesgesetzlichen Umsetzung der B VG-Novelle gibt es in der Steiermark keinen derartigen Mehrzweckverband. Der einzige bisher eingebrachte Antrag für einen Mehrzweckverband konnte bislang die formellen Voraussetzungen nach der GemO und des Stmk. GVOG nicht erfüllen. Auch die antragstellende Gemeinde hat keinen derartigen Antrag eingebracht.
Es ist daher festzuhalten, dass die neu geschaffene Möglichkeit der Bildung von Mehrzweckverbänden die umfassende Gemeindestrukturreform durch Gebietsänderungen nicht ersetzen kann, sondern nur ein ergänzendes Modell darstellt. Das zeigten auch die bisherigen Erfahrungen mit freiwilligen Verbänden und dem 'Regionext-Modell' zur Bildung von Kleinregionen, die mit der Novellierung (des §38a GemO, LGBl Nr 92/2008) ermöglicht wurden. Obwohl sich viele Gemeinden zu Kleinregionen zusammenschlossen, blieben die erwünschten Effekte dieser Maßnahme weit hinter den Erwartungen zurück." (Zitat ohne die im Text enthaltenen Hervorhebungen)
2.2. Hinsichtlich des Antrages der Gemeinde Grambach führt die Stmk. Landesregierung – im Wesentlichen mit der Äußerung der Gemeinde Raaba übereinstimmend auszugsweise – Folgendes aus (lediglich die sich unterscheidenden Passagen werden wiedergegeben):
"Zur Begründung und den Schlussfolgerungen des Antrages:
[…]
[…] Die Antragstellerin führt […] aus, dass die funktionelle Verflechtung der beiden Gemeinden nicht zutreffe.
[…]
[U]nter Hinweis auf die Erläuterungen zu §3 Abs3 Z4 StGsrG [ist] auszuführen, dass die Antragstellerin mit öffentlichen und privaten Gütern unterversorgt ist. Die Gemeinde ist zentralörtlich und funktionell nach Raaba orientiert. Hinsichtlich der Versorgung der BürgerInnen mit öffentlichen und privaten Gütern und Dienstleistungen sowie des (Pflicht-) Schulangebotes und der ärztlichen Versorgung bestehen Verflechtungen mit der Nachbargemeinde Raaba in ca. 4 km Entfernung.
Durch die von der Antragstellerin angeführte Versorgungsinfrastruktur kann der Grundbedarf der Bevölkerung der Antragstellerin in Bezug auf die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs nicht gedeckt werden. Von einer eigenständigen Versorgungsinfrastruktur kann demnach nicht ausgegangen werden. Insbesondere bei der über Basisleistungen hinausgehenden Versorgung sowie der ärztlichen und schulischen Versorgungen bestehen Verflechtungen im Hinblick auf die Versorgungserfordernisse der BürgerInnen.
Im Regionalen Entwicklungsprogramm für die Planungsregion Graz/Graz-Umgebung ist die Marktgemeinde Raaba als Teilregionales Zentrum festgelegt.
Die Bedeutung der Marktgemeinde Raaba als Teilregionales Zentrum stellt sich in vielen Bereichen der Infrastruktur dar, die die Marktgemeinde Raaba in Ermangelung dieser Einrichtungen in der antragstellenden Gemeinde bereitstellt.
Durch eine Annäherung der administrativen Gemeindegrenzen an die funktionalen Verflechtungs- und Nutzungsräume wird es einfacher, Nutzen und Kostentragung der Infrastruktur in der neuen größeren Gemeinde zur Deckung zu bringen. Durch die Stärkung der Funktionsfähigkeit des bestehenden Zentrums kann mittel- bis langfristig die Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen und privaten Dienstleistungen in zumutbarer Entfernung sichergestellt werden. Mit der Vereinigung der Gemeinden wird somit einem erklärten Ziel der Strukturreform entsprochen, regionale Gemeindezentren zu stärken bzw. zu schaffen, die diese Grundversorgung leisten können […].
[…] Betreffend weitere bestehende funktionelle Verflechtungen führt die Antragstellerin […] selbst an, dass der Sprengel der Volksschule Raaba das Gemeindegebiet der Antragstellerin teilweise umfasse.
Eine funktionelle Verflechtung in diesem Bereich liegt daher zweifelsfrei vor.
Darüber hinaus bringt die Antragstellerin vor, dass sie durch die Finanzierung der Volksschule Hausmannstätten 25 Jahre lang vertraglich gebunden sei.
Dadurch, dass die Antragstellerin verschiedenen Schulsprengeln zugehörig, selbst aber nicht Schulsitzgemeinde ist, ergeben sich für die Sprengelangehörige Gemeinde naturgemäß auch finanzielle Verpflichtungen aus dem Stmk. Pflichtschulerhaltungsgesetz 2004 idgF, wie etwa die Entrichtung von Schulerhaltungsbeiträgen an die Schulsitzgemeinde als Schulerhalter. Diesbezügliche finanzielle Verpflichtungen der Antragstellerin begründen jedoch keine Gleichheitswidrigkeit der gegenständlichen Gemeindevereinigung.
[…] Richtig ist, dass die Antragstellerin der Pfarre Hausmannstätten und dem Standesamtsverband Fernitz angehört. Kooperationen der Antragstellerin mit der Marktgemeinde Raaba bestehen aber abgesehen von den bereits erwähnten räumlichen und funktionellen Verflechtungen auch in der Mitgliedschaft zur Kleinregion 'GU-Süd' sowie zur Verkehrs- und Wirtschaftsgemeinschaft 'GU- Süd'.
[…]
[…] Wenn die Antragstellerin […] außerdem ausführt, dass die derzeitige EinwohnerInnenzahl der Antragstellerin 1.755 betrage, ist dazu festzuhalten, dass die Bevölkerungszahl der Antragstellerin für den Stichtag 1. Jänner 2013 laut offizieller Daten der Statistik Austria bei 1.668 EinwohnerInnen lag.
[…] Die Antragstellerin führt an, dass aufgrund der guten Infrastruktur und der multifunktionalen Gemeindegebiete sowohl die Antragstellerin als auch die Marktgemeinde Raaba nicht nur 'überlebensfähig' seien, sondern zu den wirtschaftlich stärksten Gemeinden des Bundeslandes zählen.
[…]
Dazu wird festgehalten, dass durch die Vereinigung der beiden Gemeinden z.B. ein wirksameres Standortmanagement betrieben werden kann, Vorhaben wie die Ausweisung von Bauland oder von gewerblich genutzten Flächen in einem größeren regionalen Kontext gelöst werden können, sich Vorteile hinsichtlich der Raumentwicklung und Raumnutzung ergeben und schwer zu koordinierende Bereiche wie etwa die Verkehrsplanung, die überörtliche Infrastruktur und die Wirtschafts- und Standortpolitik einfacher werden. Mit einer Vereinigung kann eine funktionale Gebietseinheit mit einem gestärkten Arbeits- und Dienstleistungszentrum im zentralen Siedlungsgebiet Raaba sowie ergänzenden Wohn-, Landwirtschafts- und Naherholungsfunktionen im Umfeld erreicht werden. Darüber hinaus kann das Gesamtgebiet von der wirtschaftlichen Dynamik entlang der hochwertigen Verkehrsträger profitieren. Durch eine breitere Verfügbarkeit und Abstimmungsmöglichkeit bei Infrastruktur, Unterbringungsmöglichkeit und Personal kann auch von einem erhöhten Handlungsspielraum im Hinblick auf die Erweiterung der Versorgungsleistungen für eine alternde Gesellschaft ausgegangen werden.
[…]
Hinsichtlich des anhaltenden Widerstandes der Bevölkerung argumentiert die Antragstellerin […], dass dieser zumindest ein Indiz für die Unsachlichkeit der Gemeindevereinigung sei. Die im Gemeindegebiet der Antragstellerin am 15. Dezember 2013 durchgeführte Volksabstimmung habe eine deutlich ablehnende Haltung der Bevölkerung hinsichtlich der Fusion mit der Marktgemeinde Raaba ergeben. Bei einer Wahlbeteiligung von 49% hätten 82,86% gegen und 17,14% für eine Gemeindevereinigung mit der Marktgemeinde Raaba gestimmt.
Der Landesregierung liegt keine Mitteilung über das amtliche Ergebnis der im Gemeindegebiet der Antragstellerin durchgeführten Volksabstimmung vor.
Generell ist aber Folgendes festzuhalten:
[…]
Wenn die Antragstellerin […] vorbringt, dass nach ihrer Information auch eine Volksbefragung in der Marktgemeinde Raaba eine ablehnende Haltung der dortigen Bevölkerung betreffend die geplante Zusammenlegung ergeben habe, so wird dazu angemerkt, dass die Wahlbeteiligung in der Marktgemeinde Raaba bei 53,25% lag und dass die Marktgemeinde Raaba aufgefordert wurde, eine Abschrift der Verlautbarung gemäß §151 VRG vorzulegen. Dieser Aufforderung ist die Marktgemeinde Raaba nicht nachgekommen.
Die Gemeindereferenten haben in neun Bürgermeisterbriefen an die betroffenen Gemeinden, darunter auch die Antragstellerin, immer aktuell informiert […].
Am 22. Juni 2012 hat in der Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung ein Verhandlungsgespräch mit Vertreterinnen der Antragstellerin und der Marktgemeinde Raaba stattgefunden.
Mit Schriftsatz der Landesregierung vom 20. März 2013 […] wurde die Antragstellerin eingeladen, eine Stellungnahme zur beabsichtigten Gemeindevereinigung mit der Marktgemeinde Raaba abzugeben. In ihrer Stellungnahme vom 28. März 2013 forderte die Antragstellerin vom Land die Übermittlung weiterer Begründungen, Informationen und Daten. Mit Schreiben der Landesregierung vom 21. Mai 2013 wurde dieses Schreiben beantwortet und mitgeteilt, dass bereits eine Kontaktaufnahme mit dem für diese Konstellation eingesetzten Koordinator erfolgte. Außerdem bekundete das Land die jederzeitige Bereitschaft zu einem weiteren gemeinsamen Gesprächstermin." (Zitat ohne die im Text enthaltenen Hervorhebungen)
3. Die antragstellende Gemeinde Raaba erstattete eine Replik auf die Äußerung der Stmk. Landesregierung.
II. Rechtslage
Die maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar (die angefochtene Gesetzesbestimmung ist hervorgehoben):
1. Die §§6, 8, und 11 Abs1 der Steiermärkischen Gemeindeordnung 1967 – GemO, LGBl 115, idF LGBl 87/2013, lauten – auszugsweise – wie folgt:
"§6
Gebietsänderungen
(1) Gebietsänderungen im Sinne dieses Gesetzes sind Grenzänderungen (§7), die Vereinigung von Gemeinden (§8), die Teilung einer Gemeinde (§9), die Neubildung und Aufteilung einer Gemeinde (§10).
(2) Gebietsänderungen nach Abs1 dürfen nur aus Gründen der durch dieses Gesetz geregelten öffentlichen Interessen und unter Bedachtnahme auf die geografische Lage der Gemeinde erfolgen, wobei jedenfalls darauf Rücksicht zu nehmen ist, dass die Gemeinden fähig sind, ihre gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. Als öffentliche Interessen sind insbesondere wirtschaftliche, infrastrukturelle, raumordnungs- und verkehrspolitische, demografische oder finanzielle Gründe zu verstehen.
[…]
§8
Vereinigung
(1) Zwei oder mehrere angrenzende Gemeinden können sich auf Grund übereinstimmender Gemeinderatsbeschlüsse mit Genehmigung der Landesregierung zu einer neuen Gemeinde vereinigen.
(2) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen nach §6 Abs2 vorliegen. Die genehmigte Vereinigung ist im Landesgesetzblatt zu verlautbaren; die Genehmigung der Landesregierung ist auch für den Fall erforderlich, wenn zwischen Verlautbarung und Rechtswirksamkeit der Vereinigung eine Auf-hebung oder Abänderung der beschlossenen Maßnahme durch Gemeinderatsbeschluss oder eine dem Gemeinderatsbeschluss gleichzuhaltende Entscheidung erfolgt.
(3) Zur Vereinigung von zwei oder mehreren angrenzenden Gemeinden gegen den Willen einer beteiligten Gemeinde ist ein Gesetz erforderlich.
(4) Die Vereinigung hat den vollständigen Übergang der Rechte und Pflichten der betroffenen Gemeinden auf die neue Gemeinde zur Folge.
(5) Im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Vereinigung in den bisherigen Gemeinden anhängige Verwaltungsverfahren sind zunächst vom gemäß §11 Abs1 eingesetzten Regierungskommissär und ab Angelobung des Bürgermeisters der neu geschaffenen Gemeinde von den ab diesem Zeitpunkt zuständigen Gemeindebehörden weiterzuführen.
(6) Die im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Vereinigung bestehenden öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Dienstverhältnisse zu einer der bisherigen Gemeinden gelten als entsprechende Dienstverhältnisse zur neu geschaffenen Gemeinde.
§11
Gemeinsame Bestimmungen
(1) Für die gemäß §§8, 9 und 10 Abs1 neu geschaffenen Gemeinden hat die Landesregierung binnen sechs Monaten nach den Bestimmungen der Gemeindewahlordnung Neuwahlen des Gemeinderates auszuschreiben. Bis zur Angelobung des neugewählten Bürgermeisters führt ein von der Landesregierung nach §103 einzusetzender Regierungskommissär die laufenden und unaufschiebbaren Geschäfte. Zu seiner Beratung ist von der Aufsichtsbehörde über Vorschlag der beteiligten Gemeinden ein Beirat zu bestellen; jeder beteiligten Gemeinde steht das Vorschlagsrecht für ein Beiratsmitglied zu. Bei den übrigen Gebietsänderungen kann die Landesregierung den Gemeinderat auflösen und binnen sechs Monaten Neuwahlen ausschreiben, wenn die Gebietsänderung eine Änderung der Einwohnerzahl zur Folge hat, durch die eine Änderung der Anzahl der Gemeinderäte (§15 Abs1) bewirkt wird, oder wenn der durch die Änderung verursachte Zu- oder Abgang an Einwohnern die bisher auf ein Gemeinderatsmandat entfallende Anzahl von Einwohnern erreicht. Bis zur Angelobung der neugewählten Gemeinderatsmitglieder und des neugewählten Bürgermeisters führen die bisherigen Gemeindeorgane die Geschäfte der Gemeinde weiter. […]"
2. Die §§1, 2, der – für den vorliegenden Fall maßgebliche – §3 Abs3 Z4 und §7 des Steiermärkischen Gemeindestrukturreformgesetzes – StGsrG, LGBl 31/2014 (berichtigt durch LGBl 36/2014), lauten wie folgt:
"§1
Ziele der Strukturreform
(1) Ziel der Reform der gemeindlichen Strukturen im Land Steiermark ist die Stärkung der zukünftigen Leistungsfähigkeit der Gemeinden zur sachgerechten und qualitätsvollen Erfüllung der eigenen und übertragenen Aufgaben und Funktionen zum Wohle der Bevölkerung. Die Strukturreform soll wirtschaftliche und leistungsfähige Gemeinden schaffen, die dauerhaft in der Lage sind, ihre Angelegenheiten ohne Haushaltsabgang zu erfüllen. Die Leistungsfähigkeit der gemeindlichen Ebene soll gestärkt und langfristig gesichert werden, um insbesondere die gemeindliche Infrastruktur effizient zu nutzen, die Grundversorgung der Bevölkerung mit privaten und öffentlichen Dienstleistungen im jeweiligen Gemeindegebiet abzudecken und der demografischen Entwicklung gerecht zu werden.
(2) Die Reform der gemeindlichen Strukturen soll auch entsprechende raumordnungs- und verkehrspolitische Maßnahmen ermöglichen, die eine bessere Nutzung der vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum und die wirtschaftliche Entwicklung gewährleisten. Bestehende Siedlungsverflechtungen sollen sich in den verwaltungsmäßigen Strukturen der Gemeinden widerspiegeln. Daneben sollen auch die örtlichen Zusammenhänge, insbesondere naturräumliche und kulturelle Verhältnisse, wie auch historische Verbundenheiten sowie lokales Handeln für das Gemeinwohl und Ausüben von Ehrenämtern berücksichtigt werden.
§2
Umsetzung der Strukturreform
Die in §1 genannten Ziele werden durch Vereinigung angrenzender Gemeinden (§8 Abs3 Steiermärkische Gemeindeordnung 1967) und durch Aufteilung von Gemeinden auf angrenzende Gemeinden (§10 Abs2 Steiermärkische Gemeindeordnung 1967) unter Beachtung der in §6 Abs2 Steiermärkische Gemeindeordnung 1967 geregelten öffentlichen Interessen erreicht.
Zweites Hauptstück
Gebietsänderungen
I. Abschnitt
Vereinigung von Gemeinden
§3
Vereinigung von Gemeinden eines politischen Bezirkes
[…]
(3) Im politischen Bezirk Graz-Umgebung werden folgende Gemeinden zu einer neuen Gemeinde vereinigt:
[…]
4. die Marktgemeinde Raaba mit der Gemeinde Grambach zur Marktgemeinde Raaba-Grambach;
[…]
§7
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt mit 1. Jänner 2015 in Kraft."
III. Erwägungen
Der Verfassungsgerichtshof hat über die in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 Abs1 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbundenen Anträge erwogen:
1. Zur Zulässigkeit
1.1. Voraussetzung der Antragslegitimation gemäß Art140 Abs1 Z1 litc B VG ist einerseits, dass der Antragsteller behauptet, unmittelbar durch das angefochtene Gesetz – im Hinblick auf dessen Verfassungswidrigkeit – in seinen Rechten verletzt worden zu sein, dann aber auch, dass das Gesetz für den Antragsteller tatsächlich, und zwar ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides wirksam geworden ist. Grundlegende Voraussetzung der Antragslegitimation ist, dass das Gesetz in die Rechtssphäre des Antragstellers nachteilig eingreift und diese – im Falle seiner Verfassungswidrigkeit – verletzt.
Nicht jedem Normadressaten aber kommt die Anfechtungsbefugnis zu. Es ist darüber hinaus erforderlich, dass das Gesetz selbst tatsächlich in die Rechtssphä-re des Antragstellers unmittelbar eingreift. Ein derartiger Eingriff ist jedenfalls nur dann anzunehmen, wenn dieser nach Art und Ausmaß durch das Gesetz selbst eindeutig bestimmt ist, wenn er die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt und wenn dem Antragsteller kein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des – behaupteterweise – rechtswidrigen Eingriffes zur Verfügung steht (VfSlg 11.868/1988, 15.632/1999, 16.616/2002, 16.891/2003).
1.2. Die antragstellenden Gemeinden sind zur Antragstellung auf Grund des Art140 Abs1 Z1 litc B VG legitimiert: Sie werden durch die bekämpfte, gesetzlich verfügte Gemeindevereinigung entsprechend ihrem Vorbringen schon deswegen nachteilig in ihrer Rechtssphäre berührt, weil sie durch die Vereinigung mit einer anderen Gemeinde ihre Rechtspersönlichkeit verlieren. Die angefochtene Regelung greift auch unmittelbar und aktuell in die Rechtssphäre der antragstellenden Gemeinden ein; ein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des – behaupteterweise – rechtswidrigen Eingriffes steht den antragstellenden Gemeinden nicht zur Verfügung (vgl. VfGH 23.9.2014, G44/2014, V46/2014).
1.3. Sowohl der Gemeinderat der Gemeinde Raaba – in seiner Sitzung vom 9. April 2014 – als auch der Gemeinderat der Gemeinde Grambach – in seiner Sitzung vom 22. Mai 2014 – haben jeweils den Beschluss gefasst, einen "Individualantrag gemäß Art140 B VG an den Verfassungsgerichtshof mit dem Begehren §3 Abs3 Z4 des Steiermärkischen Gemeindestrukturreformgesetz[es] vom 17.12.2013 als verfassungswidrig aufzuheben" zu stellen. Die Gemeinderatsbeschlüsse wurden nach der Kundmachung des StGsrG am 2. April 2014 gefasst; die Anträge sind daher durch Gemeinderatsbeschlüsse gedeckt.
1.4. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, erweisen sich die Anträge auf Aufhebung des §3 Abs3 Z4 StGsrG als zulässig.
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Fragen zu beschränken (vgl. VfSlg 12.691/1991, 13.471/1993, 14.895/1997, 16.824/2003). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen verfassungswidrig ist (VfSlg 15.193/1998, 16.374/2001, 16.538/2002, 16.929/2003).
2.2. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes enthält die Bundesverfassung zwar eine Bestandsgarantie für die Gemeinde als Institution (vgl. insbesondere Art116 Abs1 B VG), sie garantiert der individuellen Gemeinde aber keineswegs ein Recht auf "ungestörte Existenz". Ein absolutes Recht auf Existenz kommt von Verfassungs wegen ausschließlich jenen juristischen Personen zu, die in Verfassungsnormen individuell und nicht bloß der Art nach bezeichnet sind. Maßnahmen, die bewirken, dass eine Gemeinde gegen ihren Willen als solche zu bestehen aufhört, sind weder durch die Vorschriften des B VG über den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde noch durch das verfassungsgesetzliche Verbot einer nicht im öffentlichen Interesse gelegenen Enteignung (Art5 StGG) ausgeschlossen (vgl. grundlegend VfSlg 6697/1972, 9373/1982). An dieser Rechtsauffassung hat auch die im Rang eines einfachen Bundesgesetzes stehende und durch die Erlassung von Gesetzen zu erfüllende Europäische Charta der lokalen Selbstverwaltung, BGBl 357/1988, nichts geändert, weil ein solcher Staatsvertrag keinen Maßstab für die Verfassungskonformität eines Gesetzes darstellt. Gemäß Art115 Abs2 B VG obliegt es dem Landesgesetzgeber, das Land in "Gemeinden" zu gliedern und die Gemeindegebiete festzusetzen sowie zu ändern. Insgesamt kommt dem Gesetzgeber dabei ein weitgehender rechtspolitischer Gestaltungsspielraum zu (vgl. ähnlich VfSlg 9655/1983, 9668/1983, 9669/1983, 10.637/1985). Dabei ist der Gesetzgeber insbesondere an das – aus dem Gleichheitsgrundsatz erfließende – Sachlichkeitsgebot gebunden. Der Verfassungsgerichtshof hat alleine die Frage zu beurteilen, ob die vom Gesetzgeber vorgesehene Gemeindegliederung für sich genommen sachlich ist. Dem entsprechend ist es nicht seine Aufgabe, zu untersuchen, ob alternative Festlegungen zweckmäßiger gewesen wären oder bessere Auswirkungen gehabt hätten (vgl. zB VfSlg 6697/1972, 9655/1983, 13.543/1993, wonach der Gleichheitsgrundsatz dem Verfassungsgerichtshof keine Handhabe gibt, über die Zweckmäßigkeit gesetzlicher Bestimmungen zu urteilen), hier etwa eine "freiwillige interkommunale Kooperationen als mögliche Alternative zur Zwangsfusion".
2.3. Wie der Verfassungsgerichtshof bereits im Erkenntnis vom 23. September 2014, G44/2014, V46/2014, ausgesprochen hat, bestehen seitens des Verfassungsgerichtshofes grundsätzlich keine Bedenken, wenn der Landesgesetzgeber in Verfolgung der sich schon aus §6 Abs2 Stmk. GemO, §1 StGsrG sowie den Erläuterungen zum StGsrG ergebenden Ziele Gebietsänderungen bzw. Vereinigungen von Gemeinden vorsieht, sofern jede dieser Maßnahmen dem Sachlichkeitsgebot entspricht.
2.4. Bei der Untersuchung der Frage, ob das StGsrG verfassungsmäßig ist, kommt es nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ausschließlich auf den Zeitpunkt der Erlassung des Gesetzes betreffend die Vereinigung der Gemeinden an; dies deshalb, weil es sich dabei um eine einmalige Maßnahme handelt (vgl. zB VfSlg 8108/1977, 10.637/1985, 11.629/1988, 11.858/1988, 13.543/1993). Es ist dabei unter Bedachtnahme auf den Zeitpunkt der Erlassung des Gesetzes zu prüfen, ob sich das Gesetz im Lichte der zu diesem Zeitpunkt zu erwartenden künftigen Entwicklung als sachlich und nachvollziehbar erweist. Bei dieser Prognoseentscheidung hat der Gesetzgeber zu beurteilen, ob die Gemeindezusammenlegung insgesamt – also nicht bloß auf die Belange der einzelnen Gemeinden bezogen – eine Verbesserung der Gemeindestruktur erwarten lässt (vgl. VfSlg 9793/1983, 9819/1983, 10.637/1985, 11.372/1987, 13.543/1993).
2.5. Der Verfassungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung weiters ausgeführt, dass die Notwendigkeit oder Zweckmäßigkeit von Strukturänderungsmaßnahmen jeder Art von einer Vielzahl von Umständen abhängig ist. So gut wie niemals ist eine Situation so beschaffen, dass ausnahmslos alle in Ansehung einer bestimmten Maßnahme erheblichen Umstände für diese Maßnahme sprechen. Der Umstand alleine, dass eine Änderung der Gemeindestruktur auch Nachteile bewirkt, macht eine solche Maßnahme aber noch nicht unsachlich (so schon VfSlg 10.637/1985, 11.372/1987, 11.629/1988, 11.858/1988).
2.6. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen erweisen sich die Vorbringen der antragstellenden Gemeinden als unbegründet:
2.6.1. Die antragstellenden Gemeinden bringen zusammengefasst vor, dass die beiden Gemeinden zwar aneinandergrenzen, von einer räumlichen und funktionellen Verflechtung jedoch keine Rede sein könne, weil das Siedlungsgebiet der Gemeinde Raaba an zwei Stellen (Eichenweg, Panoramaweg) bloß in das Siedlungsgebiet der Gemeinde Grambach übergehe; es befänden sich lediglich jeweils drei bis acht Gebäude in diesen Siedlungsgebieten. Weiters führen die antragstellenden Gemeinden aus, dass sie jeweils über eine gute Infrastruktur verfügten und alleine nicht nur "überlebensfähig" seien, sondern zu den wirtschaftlich stärksten Gemeinden der Steiermark zählten und durch eine Gemeindevereinigung keine Verbesserung der Ausgangslage erwartet werden könne.
2.6.2. Mit 1. Jänner 2013 zählt die Gemeinde Raaba 2.204 Einwohner, die Gemeinde Grambach 1.668 (Quelle: Statistik Austria, Statistik des Bevölkerungsstandes vom 28.5.2014). Wie von den antragstellenden Gemeinden vorgebracht und von der Stmk. Landesregierung bestätigt, wird für die "neue" Gemeinde auf Grund ihrer günstigen (Verkehrs-)Lage eine positive Bevölkerungsentwicklung prognostiziert (vgl. dazu auch RV 2347/1 BlgLT [Stmk.] 16. GP, 82 ff.).
Die beiden antragstellenden Gemeinden, die südöstlich von Graz liegen, grenzen unmittelbar aneinander. Die Autobahn A2 durchläuft das Gebiet der Gemeinde Raaba in Ost/West Richtung und verläuft im äußersten Westen des Gemeindegebiets nahe an der Gemeindegrenze zu Grambach. Die Gemeindezentren sind durch die in Nord/Süd Richtung verlaufende Landesstraße L 370 miteinander verbunden (die Entfernung beträgt ca. zwei Kilometer). Wie sich aus der kartographischen Darstellung der Stmk. Landesregierung ergibt – und ebenso von den antragstellenden Gemeinden vorgebracht wird –, sind an der Gemeindegrenze im Bereich der L 370 Siedlungsverflechtungen sowohl im Bereich des Baulandes als auch im Bereich des Industrie- und Gewerbegebietes gegeben. In diesem Gebiet – südlich der A2 – liegen Wirtschaftsstandorte beider antragstellenden Gemeinden. Weitere Siedlungsflächen der Gemeinde Raaba in Ausrichtung der Gemeinde Grambach liegen im Bereich des Panoramaweges und des Eichenweges vor, wobei die verkehrsmäßige Aufschließung dieser Siedlungen über das Gebiet der Gemeinde Raaba erfolgt.
2.6.3. Im Zusammenhang mit dem prognostizierten Bevölkerungswachstum und auf Grund der (verkehrs-)günstigen Lage wird von der Stmk. Landesregierung vertretbar angenommen, dass mit einer weiteren Dynamik im Siedlungsraum zu rechnen sei. Auf Grund der bereits gegebenen Verflechtungen sowohl im Siedlungs- als auch im Gewerbebereich hält der Verfassungsgerichtshof die Auffassung der Stmk. Landesregierung für nachvollziehbar, dass durch eine Vereinigung der beiden Gemeinden eine bessere Nutzung der vorhandenen Fläche für den Siedlungsraum und die wirtschaftliche Entwicklung gewährleistet werden kann. Die Ausweisung von Bauland oder von gewerblich genutzten Flächen im Bereich der Anschlussstelle zur A2 kann somit in einem größeren regionalen Kontext gelöst werden. Der Gesetzgeber konnte daher auf Grund der geringen Entfernung zwischen den beiden Ortszentren (vgl. dazu VfSlg 9068/1981, 9655/1983, 10.637/1985, 11.629/1988, 13.543/1993), der bestehenden Siedlungsverflechtungen und der Ausweisung gewerblicher Betriebsansiedlungsgebiete im Bereich der Anschlussstelle zur A2 zu Recht davon ausgehen, dass sich die künftige Siedlungsentwicklung in diesem Bereich verstärken wird. Diese Prognose wird auch durch den Entwicklungsplan der Gemeinde Grambach unterstützt, in dem die Erweiterung des Technologieparks in Richtung der Gemeinde Raaba festgelegt ist.
2.6.4. Wenn die antragstellenden Gemeinden hinsichtlich der funktionellen Verflechtungen ausführen, dass sich – neben funktionellen Verbindungen zu anderen angrenzenden Gemeinden – der Bauhof, das Altstoffsammelzentrum, der Kindergarten, die Kindergrippe, die Volksschule und das Jugendzentrum im Norden des Gemeindegebietes Raaba befinden und mehrere Kilometer vom tatsächlichen Siedlungsgebiet der Gemeinde Gramach entfernt liegen, kann nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes dennoch von einer bereits, wie von den antragstellenden Gemeinden selbst aufgezeigt, bestehenden funktionellen Verflechtung im Bereich des Kindergartens und der Volkschule ausgegangen werden (wie die Gemeinden selbst zugestehen, werden die Einrichtungen in Raaba bereits jetzt von Kindern aus der Gemeinde Grambach besucht). Auch die Auffassung, dass durch die – im "Regionalen Entwicklungsprogramm für die Planungsregion Graz/Graz-Umgebung" festgelegte – Stellung Raabas als "Teilregionales Zentrum" und auf Grund der geringen Entfernung der beiden Ortskerne eine (künftige) Verbesserung bzw. eine gemeinsame Nutzung gewisser Infrastruktureinrichtungen (beispielsweise des Gemeindeamtes) erwartet werden kann, ist jedenfalls vertretbar. Dem Gesetzgeber kann folglich – auch in Anbetracht der durch die demografische Entwicklung künftig zu erwartenden Anforderungen an die Kommunalstruktur – nicht entgegengetreten werden, wenn er von einer Erhaltung und Verbesserung des Versorgungs- und Dienstleistungsangebotes durch die Gemeindevereinigung ausgeht.
2.6.5. Die antragstellenden Gemeinden bringen des Weiteren vor, dass auch deshalb keine Notwendigkeit zur Fusion der beiden Gemeinden bestehe, weil die Kosten bei der Durchführung der Vereinigung – welche sich unter Berufung auf eine von ihnen beauftragte Analyse auf rund € 720.000,– belaufen würden – den finanziellen Nutzen übersteigen bzw. zumindest aufwiegen würden; außerdem würden sich bei Durchführung einer Gemeindevereinigung positive Effekte auf der Ausgaben- und Einnahmenseite ohne Aufbau gemeinsamer neuer Strukturen nur begrenzt ergeben. Dem hält die Stmk. Landesregierung in ihrer Äußerung entgegen, dass gerade die optimierte Nutzung gemeinsamer vorhandener Infrastruktur zB in den Bereichen Kindergärten, Bauhof und Wirtschaftshof positive finanzielle Auswirkungen – auch durch Personaleinsparungen – ermögliche. Es seien nach Ansicht der Stmk. Landesregierung jährliche Kosteneinsparungen in den Bereichen Anlagen, Gebrauchs- und Verbrauchgüter, Personalaufwendungen und sonstiger Verwaltungs- und Betriebsaufwand in Höhe von rund € 625.000,– pro Jahr erzielbar; der neuen Gemeinde würden – wie die Stmk. Landesregierung ausführt – durch die effizientere Nutzung der Infrastruktur, eine optimierte Raumplanung und wegen eines effizienteren Einsatzes vorhandener Ressourcen mehr Budgetmittel zur Verfügung stehen.
Auch wenn die beiden Gemeinden gegenwärtig in der Lage sind, in finanzieller Hinsicht ihre Pflichtaufgaben selbstständig zu erfüllen, steht dies ihrer Vereinigung nicht entgegen, wenn sich durch die Vereinigung ein (noch) leistungsfähigeres Kommunalwesen als bisher ergibt (vgl. zB VfSlg 10.637/1985). Die von der Stmk. Landesregierung ins Treffen geführten Einsparungspotentiale sind nachvollziehbar. Der Landesgesetzgeber geht in nachvollziehbarer Weise davon aus, dass Ziel der Gemeindevereinigung unter anderem die Schaffung von gemeinsamen Strukturen ist; diese neuen Strukturen ermöglichen (künftig) auch eine optimierte Nutzung der vorhandenen (gemeinsamen) Infrastruktureinrichtungen und führen – wie die Stmk. Landesregierung nachvollziehbar darlegt – folglich zu Kosteneinsparungen; dies wird auch von den antragstellenden Gemeinden nicht in Abrede gestellt. Aber selbst wenn die von den antragstellenden Gemeinden ins Treffen geführten einmaligen "Kosten der Fusionsabwicklung" den prognostizierten "Nutzen" kurzfristig übersteigen bzw. aufwiegen würden –, würden die Einsparungen – wie dies auch von der Stmk. Landesregierung angeführt wurde – in absehbarer Zeit überwiegen. Der Verfassungsgerichtshof kann dem Landesgesetzgeber nicht entgegentreten, wenn er davon ausgeht, dass durch die Gemeindevereinigung zusätzlicher budgetärer Spielraum geschaffen wird, der zur aktiven Steuerung und Gestaltung des prognostizierten Bevölkerungswachstums zur Verfügung steht und damit zu einem leistungsfähigeren Gemeinwesen als dem bisherigen führen wird.
2.6.6. Zum Vorbringen, dass die Bevölkerung gegen diese Maßnahme eingestellt sei, genügt es auf die zu dieser Frage ergangene Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu verweisen, wonach ein anhaltender Widerstand der Bevölkerung allenfalls ein Indiz für die Unsachlichkeit sein kann, für sich alleine jedoch noch keine Unsachlichkeit begründen kann (vgl. VfSlg 13.543/1993 mwN).
2.6.7. Die antragstellenden Gemeinden vertreten schließlich die Auffassung, dass für die Zulässigkeit und Sachlichkeit einer Gemeindestrukturreform eine umfassende Grundlagenforschung und Begründung erforderlich sei, eine solche jedoch nicht vorgenommen worden sei.
Wie sich bereits aus den Gesetzesmaterialien ergibt, ist dem StGsrG ein mehrjähriger Gemeindestrukturreformprozess vorangegangen, in dessen Rahmen die Grundlagen für die Veränderung der Gemeindestruktur in der Steiermark (u.a. durch wissenschaftliche Studien) ermittelt und die Gemeindevereinigungen in mehreren Phasen intensiv vorbereitet wurden; in der sogenannten Verhandlungsphase vom Februar 2012 bis September 2012 wurden die Vorstellungen des Landes und die Vorschläge der Gemeinden auch mit den betroffenen Gemeinden diskutiert und in der Entscheidungsphase vom Oktober 2012 bis Jänner 2013 wurden die Ergebnisse und Stellungnahmen aus der Vorschlags- und Verhandlungsphase ebenfalls mit Gemeindevertretern besprochen. Das Vorbringen der antragstellenden Gemeinden, nicht in den Reformprozess eingebunden gewesen zu sein, ist deshalb nicht zutreffend. Wie selbst in der Replik der antragstellenden Gemeinde Raaba festgehalten wird, hat es im "Vorfeld der Beschlussfassung des StGsrG verschiedene Besprechungen gegeben […] und zahlreiche Schriftstücke [wurden] übermittelt". Konkret fand beispielsweise am 22. Juni 2012 ein Verhandlungsgespräch mit Vertretern der antragstellenden Gemeinden und des Landes Steiermark vor der Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung statt.
Selbst wenn das StGsrG ohne vorangegangene Grundlagenforschung oder ohne Begründung erlassen worden wäre, begründete dies noch keine Unsachlichkeit des Gesetzes, solange die mit diesem Gesetz erfolgte Vereinigung der Gemeinden im Ergebnis sachlich gerechtfertigt ist.
2.7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Landesgesetzgeber begründet annehmen konnte, dass durch die Vereinigung der antragstellenden Gemeinden, selbst wenn sie beide finanziell gut ausgestattete und prosperierende Gemeinden sind, insgesamt eine Verbesserung der Gemeindestruktur erwarten werden kann. Der rechtspolitische Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die beiden Gemeinden zu vereinigen, wurde nicht überschritten, und die Gemeindevereinigung erweist sich als sachlich gerechtfertigt. Die von den antragstellenden Gemeinden vorgebrachten Bedenken haben sich nicht als zutreffend erwiesen.
IV. Ergebnis
1. Die Anträge sind daher abzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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