In Stattgebung des Antrages wird festgestellt, daß der Rechnungshof gemäß Art121 Abs1 B-VG iVm Art126b Abs2 und Art127 Abs3 B-VG sowie §§12 Abs1 und 15 Abs1 Rechnungshofgesetz 1948 zuständig ist, die Gebarung der Bank für Tirol und Vorarlberg und der Bank für Kärnten und Steiermark in den Jahren 1979 bis 1990 zu überprüfen.
Entscheidungsgründe:
I. Der Rechnungshof beantragt die Feststellung seiner Zuständigkeit gemäß Art126b Abs2 und Art127 Abs3 B-VG sowie §§12 Abs1 und 15 Abs1 Rechnungshofgesetz 1948 zur Überprüfung der Gebarung der Bank für Tirol und Vorarlberg AG und der Bank für Kärnten und Steiermark AG in den Jahren 1979 bis 1990. Er schildert das für die Antragsberechtigung maßgebliche Geschehen wie folgt:
"Mit Schreiben vom 7. Jänner 1991, Zl. 0746/1-III/6/91, wurde der Vorstand der Bank für Tirol und Vorarlberg AG (kurz: BTV) verständigt, daß der Rechnungshof (kurz: RH) voraussichtlich am 13. Februar 1991 die Gebarung der Bank in den Jahren 1979 bis 1990 überprüfen werde.
Mit Schreiben vom 28. Jänner 1991 teilte der Vorstand der BTV dem RH mit, daß er die Prüfung nicht gestatten werde, weil nach Ansicht des Vorstandes kein Einschaurecht seitens des RH bestehe:
'Da keine faktische Beherrschung durch eine öffentliche Gebietskörperschaft besteht, weder direkt noch mittelbar, fehlt jede Einflußnahme, die über die aktienrechtlichen Möglichkeiten hinausgeht. Da auch namhafte österreichische Verfassungsjuristen diesen Standpunkt vertreten, sehe sich der Vorstand verhalten, die Durchführung der angekündigten Gebarungsprüfung abzulehnen.'
Trotzdem unternahm der RH durch seine beauftragten Beamten am 13. Februar 1991 den Versuch, die Gebarung der BTV an Ort und Stelle zu überprüfen. Der Vorstand der BTV verweigerte unter Hinweis auf die in seinem oben angeführten Schreiben dargelegten Gründe neuerlich die Überprüfung; hierüber wurde eine Niederschrift aufgenommen.
Mit Schreiben vom 22. März 1991, Zl. 0746/4-III/6/91, teilte der RH der Bundesregierung mit, daß der Vorstand der BTV die beabsichtigte Gebarungsüberprüfung am 13. Februar 1991 verweigert habe und der RH einen weiteren (zweiten) Versuch am 10. April 1991 an Ort und Stelle unternehmen werde, um die Gebarung der BTV zu überprüfen. Dieser weitere (zweite) Prüfungsversuch wurde der BTV gleichfalls mit Schreiben vom 22. März 1991, Zl. 0746/4-III/6/91, angekündigt. Eine Abschrift des Schreibens an die Bundesregierung und die Mitteilung über den zweiten Prüfungsversuch wurden abschriftlich dem Bundesministerium für Finanzen und dem Vorstand der Creditanstalt-Bankverein zur Kenntnis gebracht. Ein Antwortschreiben der Bundesregierung an den RH erfolgte nicht. Das Bundesministerium für Finanzen brachte dem RH in Abschrift ein Schreiben an den Vorstand der Bank für Tirol und Vorarlberg AG vom 25. März 1991 zur Kenntnis, aus dem hervorgeht, daß das Bundesministerium für Finanzen die Prüfungskompetenz des RH im Sinne des Erkenntnisses des VfGH betreffend die Oberbank als gegeben ansieht, weil die gemeinsame direkte Kapitalquote von Creditanstalt-Bankverein und Bank für Oberösterreich und Salzburg an der Bank für Tirol und Vorarlberg AG mehr als 50 v.H. beträgt. Das Bundesministerium für Finanzen ersuchte, dies bei den folgenden Prüfungsversuchen des RH zu berücksichtigen, bzw. wurde um Mitteilung ersucht, welche rechtlichen Argumente der Bank für Tirol und Vorarlberg AG die Prüfungskompetenz des RH für unberechtigt erscheinen lassen.
Auch am 10. April 1991 wurde vom Vorstand der BTV die Überprüfung verweigert; hierüber wurde eine Niederschrift aufgenommen."
Ein ähnliches Geschehen schildert der Rechnungshof in bezug auf die Bank für Kärnten und Steiermark (kurz BKS).
In der Sache trägt der Rechnungshof folgendes vor:
"1. Die Überprüfung der Gebarungen der BTV und der Bank für Kärnten AG, (nunmehr Bank für Kärnten und Steiermark AG) - damals für die Jahre 1960 bis 1972 - wurde erst- und bisher letztmalig vom RH im Jahre 1973 durchgeführt. Gleichzeitig erfolgte damals auch eine Überprüfung der Bank für Oberösterreich und Salzburg (kurz: Oberbank, BOS). Die Ergebnisse dieser Gebarungsüberprüfungen wurden in dem an den Nationalrat erstatteten Tätigkeitsbericht des RH über das Verwaltungsjahr 1973 unter den Absätzen 99, 100 und 101, Seiten 293 bis 304, dargestellt.
2. Wenn nunmehr neuerliche Überprüfungen bei der BTV und der BKS durch den RH beabsichtigt sind, so ist zunächst davon auszugehen, daß der Bund an der CA-BV weiterhin mit 51 vH beteiligt ist (siehe auch Amtsbehelf zum Bundesfinanzgesetz 1991, II. Teil, Beilage N, S 500). Im übrigen sind die Beteiligungsverhältnisse an den Regionalbanken wegen der wechselseitigen Verflechtungen einer Gesamtbetrachtung zu unterziehen.
2.1 Die Beteiligungsverhältnisse an der Bank für Tirol und Vorarlberg AG sind folgende (Stichtag: 16. April 1991):
vH
CA-BV 36,70
BKS 21,72
BOS 21,00
Beteiligungsverwaltung GesmbH, Linz 2,46
Bayerische Vereinsbank 5,00
Streubesitz 13,12
Summe 100,00
2.2 Die Beteiligungsverhältnisse an der Bank für Kärnten und Salzburg sind folgende (Stichtag: 16. April 1991):
vH
CA-BV 29,966
BTV 22,738
BOS 23,000
Bayerische Hypotheken und
Wechselbank 10,000
Streubesitz 14,296
Summe 100,000
2.3 Die Beteiligungsverhältnisse an der Bank für Oberösterreich und Salzburg sind folgende (Stichtag: 15. April 1991):
vH
CA-BV 27,54
BTV 17,43
BKS 17,87
Land Oberösterreich 4,30
Beteiligungsverwaltung GesmbH, Linz 2,21
Streubesitz 30,65
Summe 100,00
2.4 Im Gegensatz zu der dem Erkenntnis des VerfGH vom 29. November 1989, KR 1/87-19, zugrunde liegenden Darstellung der Beteiligungsverhältnisse sind die wechselseitigen Beteiligungsverwaltungsgesellschaften mbH durch Verschmelzung in der jeweiligen Regionalbank aufgegangen. Die Regionalbanken sind nunmehr nicht in Umwegen über die Beteiligungsverwaltungsgesellschaften an den jeweils anderen Regionalbanken beteiligt, sondern durch direkte Beteiligungen mit diesen verbunden.
2.4.1 Im bankaufsichtlichen Prüfungsbericht, erstellt von der K Wirtschaftsprüfungs-GesmbH am 1. März 1991, werden für das Geschäftsjahr vom 1. Jänner 1990 bis zum 31. Dezember 1990 nachstehende freiwillige Konsolidierungsquoten der CA-BV angeführt:
vH
Bank für Tirol und Vorarlberg
AG (BTV) 65,3
Bank für Kärnten und Steiermark 59,8
Bank für Oberösterreich und
Salzburg 53,9
Die Bankaufsicht kommt aufgrund einer anderen Berechnungsmethode zu folgenden Beteiligungsquoten:
vH
Bank für Tirol und Vorarlberg
AG (BTV) 50,58
Bank für Kärnten und Steiermark 46,16
Bank für Oberösterreich und
Salzburg 41,14
Summe 100,00
Dazu wird im Prüfungsbericht ausgeführt:
'3. Grundlage der Konsolidierungspflicht:
Die Konsolidierungspflicht für die unter Punkt 2. angeführten Banken ergibt sich aufgrund der unmittelbaren und/oder mittelbaren Beteiligungsquoten von jeweils mindestens 50 vH (§12a Abs1 KWG). Für das Ausmaß der mittelbaren, über andere Banken bzw. Holdinggesellschaften gehaltenen Beteiligungen der Creditanstalt ist jeweils die 'durchgerechnete Quote' maßgeblich. Dabei ist für den Umfang der Bankengruppe überhaupt bzw. für die Höhe der einzelnen Beteiligungsquoten das prozentuelle Ausmaß der Beteiligung der Creditanstalt an den drei Regionalbanken von zentraler Bedeutung, weil eine große Zahl indirekter Beteiligungen über die drei Regionalbanken vermittelt werden.
Die Beteiligungsverhältnisse der BOS, der BTV und der BKS sind - abgesehen von den bestehenden direkten Beteiligungen der Creditanstalt - dadurch gekennzeichnet, daß diese drei Banken wechselseitig aneinander beteiligt sind (Ringbeteiligungen). Die CA errechnet die Beteiligungsquote aus der Summe aller direkten und der vollständig erfaßten und mathematisch durchgerechneten indirekten Beteiligungen. Demgegenüber hat die Aufsichtsbehörde Ende 1989 die Feststellung getroffen, daß sie sich der Auslegung von Prof. DDr. W J in dessen Gutachten hierüber, worin die indirekten Beteiligungen nur in eingeschränkter Form hinzuaddiert werden, anschließt. Indirekte Beteiligungsäste, welche über die zur Beteiligungsbestimmung anstehende Gesellschaft selbst vermittelt werden, bleiben dabei außer Betracht.
Bei dieser teilweisen Nichtberücksichtigung der durch die Ringbeteiligungen vermittelten indirekten Beteiligungen ergäbe sich bei der CA ein wesentlich kleinerer Konsolidierungskreis und für die verbleibenden Gruppenbanken zum Teil niedrigere Quoten, wie die Prozentspalte über die Beteiligungsquoten nach der Interpretation der Bankenaufsicht zeigt.
Trotzdem hat die CA freiwillig die Bemessungsgrundlagen und das Haftkapital der Bankengruppe zum 31. Dezember 1990 in ihrer umfassenderen Version errechnet, weshalb wir auf den Seiten 7 und 8 im Teil A dieses Berichtes die CA-Version zahlenmäßig wiedergeben.'"
Unter Bezugnahme auf das Erkenntnis VfSlg. 12225/1989 fährt der Rechnungshof sodann fort:
"2.4.3 Bei Zugrundelegung der vom VfGH angewendeten Berechnungsmethode ergeben sich daher folgende Beteiligungen von Rechtsträgern, die der Rechnungshofkontrolle unterliegen.
Beteiligungen an der BTV vH
CA-BV 36,70
BKS 21,72
BOS 21,14
Beteiligungsverwaltung GesmbH, Linz) 2,46
Summe 81,88
Beteiligungen an der BKS vH
CA-BV 29,966
BTV 22,738
BOS 23.000
Summe 75,704
Beteiligungen an der BOS vH
CA-BV 27,54
BTV 17,43
BKS 17,87
Land Oberösterreich 4,30
Beteiligungsverwaltung GesmbH, Linz) 2,21
Summe 69,35
*) An der Beteiligungsverwaltung Gesellschaft mbH, Linz, sind die BOS zu 40 %, die BTV und die BKS zu je 30 % beteiligt (Quelle: Bankaufsichtlicher Prüfbericht für 1990, Seite 20, Beilage 21).
Wie der VfGH ausführt, verbirgt die Wechselseitigkeit von Beteiligungen nur die Tatsache, daß an der BTV bzw. an der BKS außer dem der Rechnungshofkontrolle unterliegenden Rechtsträger CA-BV auf der einen und dem jeweiligen privaten (Streu )Besitz auf der anderen Seite niemand sonst beteiligt ist. Der Anteil der CA-BV an der BTV bzw. BKS übersteigt den Anteil des privaten (Streu )Besitzes, so daß eine anteilige Zuordnung der Beteiligung der jeweils anderen Regionalbank nichts am Überwiegen der Beteiligung des der Rechnungshofkontrolle unterliegenden Rechtsträgers CA-BV, ändert.
Die BTV und die BKS sind daher nach Ansicht des RH Unternehmungen in dem von Art126 Ab. 2 B-VG bzw. Art127 Abs3 B-VG normierten Sinn, weil die Anteile der direkten und indirekten Beteiligungen der der Rechnungshofkontrolle unterliegenden Rechtsträger mehr als 50 vH betragen.
3. Nach Ansicht des RH liegen aber auch Beherrschungsmerkmale durch andere finanzielle oder sonstige wirtschaftliche und organisatorische Maßnahmen vor, die einer finanziellen Beteiligung im Sinne des Art126b Abs2 und Art127 Abs3 B-VG
gleichzuhalten sind.
3.1 Die BTV und BKS sind Aktiengesellschaften, an denen die CA-BV, selbst eine Aktiengesellschaft, zu überwiegendem Teil direkt oder indirekt beteiligt ist. Für die Beurteilung des Verhältnisses dieser Banken finden daher die Bestimmungen des Aktiengesetzes 1965 und die Bestimmungen des Kreditwesengesetzes Anwendung.
§15 des Aktiengesetzes 1965 bestimmt, daß rechtlich selbständige Unternehmen, die zu wirtschaftlichen Zwecken unter einheitlicher Leitung zusammengefaßt sind, einen Konzern bilden. Steht ein rechtlich selbständiges Unternehmen aufgrund von Beteiligungen oder sonst unmittelbar oder mittelbar unter dem beherrschenden Einfluß eines anderen Unternehmens, so gelten aufgrund der oben angeführten gesetzlichen Bestimmungen das herrschende und das abhängige Unternehmen zusammen als Konzern und einzeln als Konzernunternehmen.
Gemäß §12a Abs1 KWG liegt eine Bankengruppe dann vor, wenn eine Bank (übergeordnete Bank) bei einer oder mehreren Banken (nachgeordnete Banken) mit Sitz im Inland oder Ausland jeweils mindestens 50 vH der Eigenkapitalanteile unmittelbar oder mittelbar hält oder unmittelbar oder mittelbar beherrschenden Einfluß ausüben kann. Unmittelbar und mittelbar gehaltene Eigenkapitalanteile sowie Eigenkapitalanteile, die jemand für Rechnung einer gruppenangehörigen Bank hält, sind zusammenzurechnen. Mittelbar gehaltene Eigenkapitalanteile sind nur einzubeziehen, wenn sie über ein Unternehmen gehalten werden, an dem die übergeordnete Bank mindestens 25 vH der Eigenkapitalanteile hält. Dies gilt entsprechend für mittelbar gehaltene Kapitalanteile, die durch mehr als ein Unternehmen vermittelt bzw. gehalten werden. Die übergeordnete Bank hat die Bemessungsgrundlagen gemäß §12 Abs2 und das Haftkapital der nachgeordneten Bank ihrem jeweiligen Eigenkapitalanteil entsprechend mit den eigenen Bemessungsgrundlagen gemäß §12 Abs2 und dem eigenen Haftkapital zu konsolidieren und die Buchwerte ihrer Eigenkapitalanteile und Partizipations- und Ergänzungskapitalanteile bei der nachgeordneten Bank von ihrem Haftkapital abzuziehen. Bei mittelbaren Beteiligungen sind solche Buchwerte entsprechend den mittelbaren Anteilen abzuziehen. Zur Ermittlung des angemessenen Haftkapitals der Bankengruppe hat die übergeordnete Bank die konsolidierten Bemessungsgrundlagen gemäß §12 Abs2 dem konsolidierten Haftkapital gegenüberzustellen.
3.2 Die CA-BV als übergeordnete Bank und die drei Regionalbanken (zuzüglich der AVA-Bank Gesellschaft m.b.H., Wien), als nachgeordnete Banken, verstehen sich, wie oben dargelegt wurde, als Bankengruppe im Sinne des §12a KWG. Die CA-BV erstellt im Einverständnis mit den angeführten nachgeordneten Banken einen konsolidierten Jahresabschluß im Sinne der angeführten gesetzlichen Bestimmung.
Aus dem Wortlaut der Bestimmungen des §12a KWG ist somit zwingend abzuleiten, daß die CA-BV entweder 50 vH der Eigenkapitalanteile an der BTV bzw. BKS unmittelbar oder mittelbar hält oder unmittelbar oder mittelbar beherrschenden Einfluß ausübt. Diese Tatsache wurde vom RH oben im II. Abschnitt darzustellen versucht; insbesondere durch ihm bekannte mittelbare und unmittelbare Beteiligungsverhältnisse und durch Aufzeigen von Beherrschungstatbeständen. Dem RH sind diesbezüglich jedoch Grenzen gesetzt, weil ihm bei Bestreitung seiner Prüfungszuständigkeit durch die zu überprüfenden Stellen das Instrumentarium gemäß §3 RHG 1948 nicht zur Verfügung steht."
Die Bundesregierung hat erklärt, von einer Äußerung zu diesem Antrag im Hinblick auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs VfSlg. 11988/1989 Abstand zu nehmen.
II. Der Antrag ist zulässig.
Wie der Verfassungsgerichtshof bereits in zahlreichen Erkenntnissen und Beschlüssen dargetan hat, ist die Behinderung der Prüfungsarbeit des Rechnungshofs nach Kenntnis der zuständigen Regierung einer endgültigen ablehnenden Stellungnahme der Regierung gleichzuhalten (VfSlg. 11988/1989, 11989/1989, 12225/1989 mit weiteren Nachweisen). Es sind daher alle Antragsvoraussetzungen auch hier gegeben.
III. Der Antrag ist auch begründet.
Die zu lösende Frage entspricht jener, die der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 12225/1989 entschieden hat. Es liegt eine sogenannte "zyklische Vernetzung" der drei beteiligten Regionalbanken, nämlich der Bank für Tirol und Vorarlberg, der Bank für Kärnten und Steiermark und der Bank für Oberösterreich und Salzburg vor. Wie im genannten Erkenntnis dargetan, verbirgt die Wechselseitigkeit der Beteiligungen aber nur die Tatsache, daß außer den der Rechnungshofkontrolle unterliegenden Rechtsträgern CA-BV und (in einem Fall) Land Oberösterreich auf der einen und dem jeweiligen Privatbesitz (diesmal Bayerische Banken und Streubesitz) auf der anderen Seite niemand sonst beteiligt ist (Die Beteiligungsverwaltung GesmbH Linz ist vollständig den zyklisch vernetzten Regionalbanken zuzurechnen). Man erfaßt daher die nach Art126b B-VG/Art127 B-VG maßgebenden Beteiligungsverhältnisse nur dann richtig, wenn man die Beteiligung der jeweils anderen Regionalbanken insoweit außer Betracht läßt, als sie wechselseitig ist und daher bloß auf den Ausgangspunkt zurückführt.
An dieser Beurteilung hält der Verfassungsgerichtshof auch in Anbetracht teilweise auf Mißverständnissen beruhender kritischer Stellungnahmen (insbesondere Janko, Kontrolle um jeden Preis? ÖHW 1992, 119ff) fest. Es ist davon auszugehen, daß eine bloß formelle Verselbständigung von Rechtsträgern die materiellen, wirtschaftlichen Beteiligungsverhältnisse nicht verändert. Sollte doch - wie der Gerichtshof schon in VfSlg. 11988/1989 betont hat - die Neufassung des Art126b Abs2 B-VG vornehmlich die Ausschaltung der Rechnungshofkontrolle mit Hilfe entsprechender Beteiligungskonstruktionen möglichst hintanhalten. Was den Tatbestand der Beteiligung betrifft, bildete zwar die Möglichkeit der Beherrschung eine Richtschnur für die Wahl des Beteiligungsausmaßes (Ausschußbericht 623 BlgNR 14.GP 2), die Beteiligung blieb aber ein selbständiges, von der tatsächlichen Beherrschungsmöglichkeit abgekoppeltes Tatbestandsmerkmal. Sowenig ein Verzicht auf gegebene Einflußmöglichkeiten die aus dem Beteiligungsverhältnis fließende Prüfungszuständigkeit beseitigen kann, sowenig kann der Umstand daran etwas ändern, daß von vornherein eine rechtliche Konstruktion gewählt wird, die den wahren Beteiligungsverhältnissen nicht entspricht.
Abgesehen davon, daß für den damaligen Stichzeitpunkt die Frage der Kontrollunterworfenheit der Bank für Oberösterreich und Salzburg im Erkenntnis VfSlg. 12225/1989 bereits entschieden worden ist, übersteigt auch an dem vom Rechnungshof im vorliegenden Verfahren gewählten Stichtag nach seiner unwidersprochen gebliebenen Darstellung in allen drei Regionalbanken der Anteil der Rechtsträger, welche der Rechnungshofkontrolle unterworfen sind, (CA-BV und Land) den Anteil des privaten Besitzes. Eine genaue Berechnung der Beteiligungsverhältnisse ist daher ebenso entbehrlich wie im schon entschiedenen Fall, weil selbst eine (anteilige) Zuordnung der Beteiligung der jeweils anderen Regionalbanken (wenngleich es die Verhältnisse erst genau darstellen würde) nichts am Überwiegen der Beteiligung von Rechtsträgern ändern könnte, die der Rechnungshofkontrolle unterliegen.
Darauf folgt, daß die beiden Banken, deren Gebarung der Rechnungshof überprüfen will, unter dem Titel der Beteiligung der Rechnungshofkontrolle ebenso unterliegen, wie dies im Erkenntnis VfSlg. 12225/1989 für die Bank für Oberösterreich und Salzburg festgestellt wurde.
Dem Antrag des Rechnungshofes ist daher stattzugeben.
Da von einer mündlichen Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht zu erwarten war, hat der Gerichtshof von einer mündlichen Verhandlung abgesehen.
Was die Schriftsätze der zu prüfenden Gesellschaften betrifft, ist auch hier darauf hinzuweisen, daß diese an dem zwischen Rechnungshof und Bundesregierung abzuführenden Verfahren nicht beteiligt sind (vgl. VfSlg. 11989/1989).
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