Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Hrdlicka und die Hofräte Dr. Straßmann, DDr. Hauer, Dr. Würth und Dr. Leukauf als Richter, im Beisein des Schriftführers Richter Mag. Dr. Walter, über die Beschwerde des KM, vertreten durch den zur Verfahrenshilfe bestellten Rechtsanwalt A, gegen den Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 14. März 1978, Zl. VIe 620.128, betreffend die Verweigerung der Akteneinsicht in einer Bausache (mitbeteiligte Partei: Stadtgemeinde B, vertreten durch den Bürgermeister), zu Recht erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.
Der Beschwerdeführer hat dem Land Vorarlberg Aufwendungen in der Höhe von S 2.400,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Der Beschwerdeführer beantragte am 12. November 1975 beim Amt der Stadtgemeinde B die Gewährung der Einsicht (nebst Herstellung von Fotokopien) in die das Haus in B, D Straße, betreffenden Bauakten, dies unter Hinweis darauf, daß die Baulichkeiten von den Vorfahren (Gebrüder M) des Beschwerdeführers errichtet worden seien.
Dieser Antrag wurde mit Bescheid des Bürgermeisters der Stadt B vom 11. Dezember 1975, Zl.: IVa/11-1 Jo/po, gemäß § 17 AVG 1950 abgewiesen. In der Begründung wurde ausgeführt: Der Antragsteller sei nicht Eigentümer des Hauses und stehe auch in keinem solchen Naheverhältnis zu diesem Hause, daß er in einem das Objekt betreffenden Verfahren Parteistellung hätte. Die Behörde sei aber nur verpflichtet, Parteien die Einsicht und Abschriftnahme der Akten und Aktenteile zu gestatten, deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich sei. Es fehlten also die Voraussetzungen für die beantragte Einsicht- und Abschriftnahme.
Dagegen berief der Beschwerdeführer, im wesentlichen mit folgender Begründung: Der Bauakt umfasse am Anfang - ab 1874 Gesuche der Brüder PM und JM um Baubewilligungen. Hernach folgten Gesuche der Brüder JM, RM, KM und RM welche Söhne des JM gewesen seien, samt Baubewilligungen. KM sei der Vater des Beschwerdeführers, JA sein Großvater, worüber zahlreiche Unterlagen, die zum Grundbestande der Stadtverwaltung gehörten, Aufschluß gäben. Richtig sei, daß nunmehr HM, Eigentümer der Objekte D Straße sei. Der Beschwerdeführer habe aber in seinem Schreiben vom 12. November 1975 nur wegen jener Akten einen Antrag gestellt, welche die Bautätigkeit seiner direkten Vorfahren bzw. der „Gebrüder M“ beträfen. Diese lägen zeitlich lange vor dem Wechsel des Eigentums von den „Gebrüdern M“ an HM, bzw. seinen Vater RM. Hiezu gehörten allerdings nicht nur die Akten, welche das Haus D Straße beträfen, sondern auch jene der weiteren Objekte, nämlich der Werkstätten und Zubauten. Im Falle des ehemaligen Mitbesitzes des Großvaters und des Vaters des Beschwerdeführers sei es für die Gewährung der Akteneinsicht bzw. Abschriftnahme, nicht notwendig, eigens festzustellen, welcher Art seine rechtlichen Interessen an diesen Bauakten seien, da alle in Betracht kommenden Interessen durch seine erbrechtliche Stellung zu den ehemaligen Mitbesitzern ausgedrückt seien. Überdies stelle der erstinstanzliche Bescheid einen nichtigen Verwaltungsakt dar. Obwohl der Bescheid eine vorausgehende schriftliche Genehmigung der Akteneinsicht des Amtes der Stadt Bludenz vom 6. Oktober 1975 nicht aufhebe, sei nach seiner Erlassung die Akteneinsicht im Stadtarchiv nicht mehr gewährt worden, sodaß dadurch für den Beschwerdeführer Rechtsnachteile entstünden. Der Berufung war eine Reihe von Urkunden angeschlossen, aus denen die persönliche Rechtsnachfolge des Beschwerdeführers nach KM und dessen Miteigentum an den erwähnten Baulichkeiten hervorging.
Mit Bescheid der Stadtvertretung der Stadtgemeinde B vom 2. März 1977, Zl.: IVa/11-1 Po, wurde der Berufung keine Folge gegeben. In der Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt: Der Beschwerdeführer sei Eigentümer des Hauses B Straße mit dem umliegenden Grund; das Haus D Straße sei raummäßig so weit entfernt, daß zumindest nach den Bestimmungen des Baugesetzes keinerlei Einfluß auf das Anwesen des Antragstellers zu erwarten sei. Dieser berufe sich in erster Linie auf die Verwandtschaftsverhältnisse, ein Verwandtschaftsverhältnis allein begründe jedoch keine. Parteistellung in einem abgeschlossenen Verfahren, zumal er nie als Besitzer oder Mitbesitzer der Liegenschaft in B Straße angeführt sei. Entgegen seinem Berufungsvorbringen habe er keine ehemaligen Mitbesitzer gehabt, sondern nur seine Vorfahren. Er habe auch nicht im Sinne des § 17 AVG 1950 dargelegt, inwieweit die Akten zur Geltendmachung oder Verteidigung seiner rechtlichen Interessen erforderlich seien. Er könne insbesondere nicht als Partei eines das Anwesen in B Straße, betreffenden Verfahrens angesehen werden.
Daran ändere nichts, daß in einem vorangegangenen Schreiben die Einsichtnahme gewährt worden sei.
Gegen den Berufungsbescheid erhob der Beschwerdeführer das Rechtsmittel der Vorstellung an die Aufsichtsbehörde I. erster Instanz, die Bezirkshauptmannschaft B, gemäß § 79 des Vorarlberger Gemeindegesetzes. Darin wird vorerst gerügt, daß der Berufungsbescheid vom Bürgermeister ohne Hinweis darauf gefertigt worden sei, daß dieser als Vollzugsorgan der Stadtvertretung tätig werde. Zur Sache selbst wurde vorgebracht, es handle sich um Bewilligungsverfahren, in welchen Vorfahren, von denen dar Beschwerdeführer in gerader Linie abstamme, Parteistellung als Bauwerber gehabt hätten. Es handle sich namentlich um JM seinen Großvater, und um KM seinen Vater. JM habe mit seinem Bruder PM die Firma „Gebrüder M“ gegründet. Der Vater des Beschwerdeführers habe mit drei Brüdern zur zweiten Generation dieser Firma gehört. Die Baugesuche seien vermutlich unter dem Firmennamen „Gebrüder M“ eingebracht worden und es sei möglich, daß nicht alle Teilhaber die Gesuche unterschrieben hätten und bei den Bauverhandlungen anwesend gewesen seien. Die vom Amt der Stadt B mit Schreiben vom 6. Oktober 1975 bewilligte Einsichtnahme sei mittlerweile „angehalten“ worden, sodaß der Beschwerdeführer darüber nicht genau berichten könne. Die Akten, in welche er Einsicht nehmen wolle, beträfen ausschließlich Bewilligungsverfahren, in denen entweder sein Großvater oder sein Vater, als der Firma „Gebrüder M“ angehörig, Parteistellung als Bauwerber gehabt hätten. Die Abstammung des Beschwerdeführers sei vom Amt der Stadt B ermittelt worden. Da der Beschwerdeführer durch Erbfolge die gleiche Parteistellung besitze, die sein Vater innegehabt habe und die ihn, würde er noch leben, auch heute noch berechtigte, Einsicht in Akten über abgeschlossene Verwaltungsverfahren zu nehmen, sei auch der Beschwerdeführer selbst zur Einsicht in solche Akten berechtigt. Die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse hätten vor der Bescheiderlassung in einem Parteiengehör nochmals dargelegt werden können. Ob der Beschwerdeführer in einem gegenwärtigen Baubewilligungsverfahren Parteistellung als Nachbar hätte, könne nicht Gegenstand der Beurteilung des gestellten Ansuchens sein.
Da die Bezirkshauptmannschaft B bis dahin über seine Vorstellung nicht entschieden hatte, brachte der Beschwerdeführer am 25. November 1977 bei der Vorarlberger Landesregierung einen Devolutionsantrag nach § 73 AVG 1950 ein.
Mit dem nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid der belangten Behörde vom 14. März 1978 wurde der Vorstellung gemäß § 79 des Vorarlberger Gemeindegesetzes in Verbindung mit § 73 AVG 1950 keine Folge gegeben. In der Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt: Dem Berufungsbescheid liege ein Beschluß der Stadtvertretung zugrunde, worauf im Bescheid hingewiesen werde. Der Berufungsbescheid sei im übrigen nicht vom Bürgermeister, sondern vom Vizebürgermeister unterzeichnet worden, der am Verfahren erster Instanz nicht teilgenommen habe. Insoweit also liege keine Rechtsverletzung vor. In der Sache selbst sei vom § 17 AVG 1950 auszugehen. Nach dieser Gesetzesstelle stehe den Parteien ein gesetzlicher Anspruch auf Akteneinsicht zu, dies unter der Voraussetzung, daß die Kenntnis der Akten zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen in einem Verfahren erforderlich sei, in dem Einsichtswerber die Stellung einer Partei zukomme. Unter den genannten Voraussetzungen stehe dieser Anspruch einer Partei nicht nur zu, wenn es sich um ein bestimmtes laufendes Verfahren, sondern auch, wenn es sich um ein bereits abgeschlossenes Verfahren handle. Sei das Verfahren bereits abgeschlossen, komme es jedoch darauf an, ob der die Akteneinsicht begehrenden Person im betreffenden abgeschlossenen Verfahren Parteistellung zugekommen wäre (siehe Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 25. September 1957, Slg. N. F. Nr. 4421/A). Im vorliegenden Fall beträfen die Bauakten Verfahren, in denen Anträge der Brüder PM und JM seit dem Jahre 1874 bearbeitet worden seien. Als Rechtsnachfolger im Miteigentum an der Liegenschaft B Straße, seien JM dessen Söhne JM, RM, KM undRM nachgefolgt. KM sei laut vorgelegter Amtsbestätigung bis zum 29. Juli 1929 Miteigentümer der obgenannten Liegenschaften gewesen. Heute sei HM Eigentümer dieser Objekte. Aus diesem Verwandtschaftsverhältnis ergebe sich, daß sowohl der Großvater als auch der Vater des Beschwerdeführers bei Bauverfahren, die sich auf Objekte in D Straße bezogen hätten, Parteien gewesen seien. Der Beschwerdeführer selbst sei aber niemals Miteigentümer der besagten Liegenschaften und Objekte gewesen. Nur in einem solchen Falle wäre ihm Parteistellung zugekommen, denn nach herrschender Rechtsmeinung hätten die Baubewilligungsbescheide dingliche Wirkung, was zur Folge habe, daß nur die Rechtsnachfolger die aus einer Baubewilligung resultierenden Rechte geltend machen könnten. Allein die Abstammung in gerader Linie vom Miteigentümer und Bewilligungswerber, ohne jemals selbst Eigentümer (Rechtsnachfolger) gewesen zu sein, könne eine Parteistellung nicht begründen. Die Parteistellung könne auch nicht aus einem anderen Verfahren abgeleitet werden, wie sich aus der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes ergebe. Auch eine Verletzung des Parteiengehörs liege nicht vor, da Gegenstand desselben der maßgebende Sachverhalt sei (siehe Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 12. Februar 1969, Slg. N. F. Nr. 75o9/A), vom Parteiengehör aber dann Abstand genommen werden könne, wenn der von der Behörde dem Bescheid zugrunde gelegte Sachverhalt von vornherein klar gegeben sei (siehe Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 7. November 1950, Slg. N. F. Nr. 1745/A). Im vorliegenden Falle sei der maßgebliche Sachverhalt auf Grund der Verwaltungsakten offenkundig gewesen. Der Beschwerdeführer habe auch die Sachverhaltsfeststellungen im Zuge des Verfahrens niemals in Zweifel gezogen. Somit seien Rechte des Einschreiters nicht verletzt worden.
Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer vorerst die Beschwerde wegen Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte an den Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 144 des Bundes-Verfassungsgesetzes. Der Verfassungsgerichtshof wies diese Beschwerde mit Erkenntnis vom 28. November 1980, B 525/78-20, ab und trat sie zur Entscheidung darüber, ob der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen (nicht verfassungsgesetzlich gewährleisteten) Recht verletzt worden sei, dem Verwaltungsgerichtshof ab. über Auftrag des Verwaltungsgerichtshofes wurde die Beschwerde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt.
In der Beschwerde wird die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften beantragt. Die belangte Behörde beantragt in ihrer Gegenschrift unter Vorlage der Akten des Verwaltungsverfahrens die Abweisung der Beschwerde. Auch die mitbeteiligte Partei beantragt in einer Gegenschrift, die Beschwerde abzuweisen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Soweit in der Beschwerde eingehend darzutun versucht wird, daß sich die Parteistellung und das rechtliche Interesse des Beschwerdeführers aus einer Stellung als sogenannter „Aktivbürger“ nach alten Nachbarschaftsrechten an der Allmende ableiten lasse, muß dem Beschwerdeführer das aus § 41 Abs. 1 VwGG 1965, in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 31621976, ableitbare Neuerungsverbot entgegengehalten werden, sodaß auf das diesbezügliche Beschwerde-vorbringen nicht Bedacht genommen werden kann.
Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des Eigentumsrechtes durch Verlust von Nutzungsrechten am Gemeindegut B und an der Gp. nn KG. B geltend macht, geht das Beschwerdevorbringen schon deswegen ins Leere, weil im vorliegenden Falle lediglich darüber zu entscheiden ist, ob mit Recht oder mit Unrecht die Akteneinsicht verweigert wurde, was eine verfahrensrechtliche Frage darstellt, keinesfalls aber das Eigentum zu berühren geeignet ist.
Das Schwergewicht der Beschwerde liegt in der Behauptung, die belangte Behörde hätte in rechtsirriger Auslegung des § 17 AVG 195o das Recht des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht verletzt. Gemäß § 17 Abs. 1 AVG 1950 hat die Behörde, sofern die Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmen, den Parteien die Einsicht und Abschriftnahme der Akten oder Aktenteile zu gestatten, deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Aus dieser Fassung des Gesetzes ergibt sich, daß anderen Personen als Parteien des betreffenden Verwaltungsverfahrens kein Recht auf Akteneinsicht zusteht. Der Beschwerdeführer hat niemals behauptet - und dies ist auch nach den Verwaltungsakten nicht der Fall -, selbst Partei (als Grundeigentümer, Bauwerber oder Nachbar) in jenen baubehördlichen Verwaltungsverfahren gewesen zu sein, hinsichtlich deren er die Akteneinsicht begehrte. Er stützte sein vermeintliches Recht vielmehr auf seine verwandtschaftlichen Beziehungen zu Parteien der seinerzeitigen Verfahren, nahm also offenbar die Rechtsnachfolge in deren Parteistellung in Anspruch. Nach dem Inhalte der Verwaltungsakten und nach seinem eigenen Vorbringen war der Beschwerdeführer zum Zeitpunkt der Erlassung des Bescheides der obersten Gemeindeinstanz weder Eigentümer noch Miteigentümer einer Liegenschaft, auf welche sich die betreffenden baubehördlichen Verfahren bezogen. Ein Fall der Rechtsnachfolge im Eigentum (dingliche Rechtsnachfolge) kommt daher nicht in Betracht.
Wie der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Judikatur zu Bauordnungen, in welchen die Frage der persönlichen oder der dinglichen Rechtsnachfolge nicht ausdrücklich geregelt war, dargetan hat (siehe etwa die Erkenntnisse Slg. Nr. 998/1902 und Nr. 7657/191o), haben baubehördliche Bescheide (Baubewilligungen oder baupolizeiliche Aufträge) dingliche Wirkung (in rem - Wirkung), d.h., die aus solchen Bescheiden erfließenden Rechte oder Pflichten haften unbeschadet eines Wechsels der Person des Eigentümers oder des Bauwerbers an der Liegenschaft, was also die dingliche Rechtsnachfolge bedeutet. Da öffentlich-rechtliche Bewilligungen kein Vermögensbestandteil und daher nicht Gegenstand der Erbfolge sind, kommt eine persönliche Nachfolge in die Rechtsstellung der Partei eines früheren Verwaltungsverfahrens aus diesem Titel nicht in Betracht. Der Beschwerdeführer ist somit nicht als Rechtsnachfolger einer Partei jener Verwaltungsverfahren anzusehen, hinsichtlich deren er die Akteneinsicht begehrte.
Fehlt es aber an der Parteistellung (bzw. der Rechtsnachfolge in die Parteistellung), dann ist ein Recht auf Akteneinsicht und Abschriftnahme von vornherein nicht gegeben.
Es kommt daher gar nicht mehr darauf an, ob die Kenntnis der betreffenden Akten oder Aktenteile zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen erforderlich ist. Alle auf die letzteren Umstände bezughabenden Ausführungen in der Beschwerde gehen demnach ins Leere.
Da sich der Beschwerdeführer lediglich auf eine persönliche Rechtsnachfolge in die Parteistellung anderer Personen berufen hatte, war auch der für die Entscheidung maßgebliche Sachverhalt von vornherein klar, sodaß der Beschwerdeführer durch die Nichtgewährung eines Parteiengehörs nach § 37 AVG 1950 nicht in seinen Rechten verletzt wurde.
Das Schreiben des Amtes der Stadt Bludenz vom 6. Oktober 1975, womit dem Beschwerdeführer damals die Akteneinsicht gestattet worden war, stellt nach Form und Inhalt keinen Bescheid dar und vermag daher keine Rechtskraft-wirkung bezüglich des vorliegenden Falles zu entfalten.
Da sich somit die Beschwerde in allen Punkten als unbegründet erweist, war sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG 1965, in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 45/1965, abzuweisen.
Der Ausspruch über die Kosten gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG 1965, in der vorzitierten Fassung, und die Verordnung des Bundeskanzlers vom 7. April 1981, BGBl. Nr. 221.
Wien, am 1. Juli 1982
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