E1447/2025 – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

I. Der Beschwerdeführer ist durch das angefochtene Erkenntnis weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

II. Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe

I. Sachverhalt, Beschwerde und Vorverfahren

1. Mit Eingabe vom 30. Oktober 2023 zeigte der Beschwerdeführer der Landespolizeidirektion Wien für den 11. November 2023 von 14.00 bis 18.00 Uhr eine Versammlung mit der Bezeichnung "Mahnwache: Die Stimme der Palästinenserinnen und Palästinenser hören – wenn sie uns nicht sprechen lassen, dann müssen uns unsere Schuhe vertreten" an, bei der Flugblätter, Transparente, ein Infotisch, Lautsprecher, eine Bühne und ein Fahrzeug verwendet werden sollten. Geplant war, dass "[t]ausende[...] Paar Schuhe[…]" auf dem Heldenplatz in 1010 Wien aufgestellt werden und die Schuhe "mit einer kleinen Gruppe von Ordnern mit Zelt" bis zu einer Abschlusskundgebung am 18. November 2023 aufgestellt bleiben. An der Versammlung sollten ca. 2.000 Personen teilnehmen.

1.1. Am 31. Oktober 2023 wurde der Beschwerdeführer zu einer Besprechung in die Landespolizeidirektion Wien geladen. Gemäß der Niederschrift zu dieser Besprechung wurde mit dem Beschwerdeführer besprochen, dass die "Mahnwache" ausschließlich vom 18. bis zum 19. November 2023 stattfinden sollte. Weiters wurde (unter anderem) vermerkt, dass der Beschwerdeführer nicht bereit sei, als Versammlungsleiter bzw durch seine Ordner einzuschreiten, wenn der Slogan "From the river to the sea, Palestine will be free" verwendet werde.

1.2. Mit Bescheid vom selben Tag untersagte die Landespolizeidirektion Wien die angezeigte Versammlung und schloss die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde aus.

2. Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer fristgerecht Beschwerde an das Verwaltungsgericht Wien, das die Beschwerde nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung in daran anschließender mündlicher Verkündung abwies. Begründend führte das Verwaltungsgericht Wien in der schriftlichen Ausfertigung des Erkenntnisses im Wesentlichen aus:

2.1. Es sei keine "stille Mahnwache" geplant gewesen, wie sich insbesondere aus der angekündigten Verwendung eines Lautsprechers ergebe. Der Beschwerdeführer habe es in der Vorbesprechung zur angezeigten Versammlung abgelehnt, gegen die Verwendung des Slogans "From the river to the sea, Palestine will be free" bei der Versammlung vorzugehen. Nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtes Wien sei die Verwendung des Spruches "From the river to the sea, Palestine will be free" an sich schon geeignet, die öffentliche Sicherheit und Ordnung nach §6 Versammlungsgesetz 1953 zu gefährden, wenn der Spruch "auf einer Versammlung von rund 2.000 Teilnehmern ohne sofortiges Unterbinden skandiert werden kann". Nach dem Wortlaut des Spruches ("vom Fluss Jordan bis zum Mittelmeer") stehe das Staatsgebiet Israels "einem 'freien Palästina' im Sinne der Verwender dieses Propagandaspruchs im Wege". Daher werde diese Wendung stets (und auch seitens der Dokumentationsstelle politischer Islam zumindest für eine Verwendung seit dem 7. Oktober 2023 genau in dieser Form bestätigt) von Personen benutzt, die daraus ableiten würden, der Staat Israel bestehe zu Unrecht, was auch mittels Waffengewalt und Terrorismus zu ändern wäre.

2.2. Auf allenfalls andere denkbare Deutungen des Spruches, die den Staat Israel nicht als in seinem Bestand auszulöschend ansehen würden, komme es nicht an. Das Verwaltungsgericht sei überzeugt, dass bereits dann eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit iSv Art11 EMRK und §6 Abs1 Versammlungsgesetz 1953 vorliege, wenn unter einer erheblichen Anzahl von Teilnehmern (hier werde relevant, dass die Versammlung für 2.000 Personen angemeldet worden sei) eine ausreichende Menge diesen Spruch in seiner negativen Form, also der Leugnung des Existenzrechtes Israels, verstehe. Bereits dies sei geeignet, dass ("dadurch angestachelt") sich eben diese Teilmenge an Teilnehmern zu Handlungen hinreißen lassen könnte, die in der Verfolgung auch in Österreich ansässiger Juden bestehen könnten. Dass dies "traurige Realität" sei, würden die Medienberichte über die Beeinträchtigungen, die in Europa aufhältige Juden im Anschluss an den Terrorüberfall der Hamas vom 7. Oktober 2023 zu erdulden gehabt hätten, zeigen.

2.3. Für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit sei es daher dringend geboten, alles zu unterbinden, was auch nur den Keim eines möglichen Pogroms oder auch nur vereinzelter Übergriffe in sich tragen könnte. Es sei somit Aufgabe der Landespolizeidirektion Wien gewesen, dafür zu sorgen, dass dieser Spruch nicht verwendet werden könne. Zu diesem Zweck habe die Landespolizeidirektion Wien den Beschwerdeführer dazu verhalten wollen, dessen mögliche Nutzung sicher zu unterbinden. Indem dieser jedoch diese von ihm zu Recht verlangte Prävention verweigert habe (wozu er selbst stehe), sei der Anlass für die Untersagung der Versammlung geschaffen worden, weil hier das Interesse an der öffentlichen Sicherheit deutlich überwogen habe. Die grundsätzlichen Anliegen der Versammlung hätten ebenso bei gesichertem Unterbleiben der Parole durch die Teilnehmer verfolgt werden können.

3. Gegen diese Entscheidung richtet sich die vorliegende, auf Art144 B VG gestützte Beschwerde, in der die Verletzung in näher bezeichneten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, insbesondere im Recht auf Versammlungsfreiheit behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses beantragt wird. Begründend wird dazu im Wesentlichen ausgeführt:

3.1. Die angefochtene Entscheidung verstoße zunächst gegen das Willkürverbot. Die Parole "From the river to the sea, Palestine will be free" sei ohne rechtliche Grundlage als strafrechtswidrig beurteilt worden. Die Versammlung nur dann nicht zu untersagen, wenn vorab auf die Verwendung der Parole verzichtet werde, sei eine willkürliche Vorgehensweise. Ein Zusammenhang zwischen der Begehung von kriminellen Handlungen gegen Menschen jüdischen Glaubens und der Abhaltung von Demonstrationen sei nicht aufgezeigt worden.

3.2. Weiters verletze die angefochtene Entscheidung das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gemäß Art11 EMRK. Die genannte Parole könne keinem strafbaren Verhalten zugeordnet werden, was sich schon darin zeige, dass es in diesem Zusammenhang bisher keine einzige Verurteilung trotz mehrerer Ermittlungsverfahren gegeben habe. Die Parole "From the river to the sea, Palestine will be free" lehne demokratische Grundwerte nicht ab. Das Verwaltungsgericht Wien habe seine Ansicht, die bloße Verwendung des Spruches auf einer Versammlung mit rund 2.000 Teilnehmern sei an sich schon geeignet, die öffentliche Sicherheit im Sinne des §6 Versammlungsgesetz 1953 zu gefährden, in keiner Weise begründet, sondern lediglich durch Unterstellungen behauptet.

Der genannte Spruch sei schon in den letzten Jahren durch soziale Medien verstärkt verbreitet worden, um zu verschiedenen Demonstrationen vor und nach dem 7. Oktober 2023 zur Solidarität mit Palästina aufzurufen. Der Spruch sei daher nicht bewusst unter Bezugnahme auf den 7. Oktober 2023 verwendet worden, sondern tatsächlich nur chronologisch in der Nähe dieses Datums, was bloß dadurch zu erklären sei, dass seit dem 7. Oktober 2023 viele Versammlungen zu diesem Thema in Solidarität mit Palästina stattgefunden hätten. Die Vermehrung von "pro-palästinensischen" Kundgebungen sei aber freilich nicht als Befürwortung des Anschlages vom 7. Oktober 2023 zu verstehen, sondern darin begründet, dass bekanntermaßen erhebliche und unverhältnismäßig brutale Vergeltungsschläge der israelischen Armee gegen die palästinensische Zivilbevölkerung zu befürchten seien. Eine Prüfung, ob die Parole geeignet sei, eine konkrete Gefahr für die öffentliche Ordnung zu begründen, sei nicht erfolgt.

3.3. Aus denselben Gründen sei der Beschwerdeführer auch in seinem Grundrecht auf Freiheit der Meinungsäußerung gemäß Art10 EMRK verletzt worden. Da der Beschwerdeführer keine Gelegenheit gehabt habe, zu dem behaupteten Zusammenhang der medial berichteten Beeinträchtigungen von in Österreich lebenden Juden zu abgehaltenen Versammlungen Stellung zu beziehen, sei er auch im Recht auf ein faires Verfahren nach Art6 EMRK verletzt worden.

4. Die Landespolizeidirektion Wien und das Verwaltungsgericht Wien haben die Verwaltungs- bzw Gerichtsakten vorgelegt und von der Erstattung einer Gegenschrift abgesehen.

II. Rechtslage

§6 Versammlungsgesetz 1953, BGBl 98, idF BGBl I 63/2017 lautet:

"§6. (1) Versammlungen, deren Zweck den Strafgesetzen zuwiderläuft oder deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit oder das öffentliche Wohl gefährdet, sind von der Behörde zu untersagen.

(2) Eine Versammlung, die der politischen Tätigkeit von Drittstaatsangehörigen dient und den anerkannten internationalen Rechtgrundsätzen und Gepflogenheiten oder den völkerrechtlichen Verpflichtungen, den demokratischen Grundwerten oder außenpolitischen Interessen der Republik Österreich zuwiderläuft, kann untersagt werden."

III. Erwägungen

1. Die – zulässige – Beschwerde ist nicht begründet.

2. Ein Eingriff in das durch Art11 EMRK verfassungsgesetzlich garantierte – unter Gesetzesvorbehalt stehende – Recht ist dann verfassungswidrig, wenn die ihn verfügende Entscheidung ohne Rechtsgrundlage ergangen ist, auf einer dem Art11 EMRK widersprechenden Rechtsvorschrift beruht oder wenn bei Erlassung der Entscheidung eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet wurde; ein solcher Fall liegt vor, wenn die Entscheidung mit einem so schweren Fehler belastet ist, dass dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre, oder wenn der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise ein verfassungswidriger, insbesondere ein dem Art11 Abs1 EMRK widersprechender und durch Art11 Abs2 EMRK nicht gedeckter Inhalt unterstellt wurde (vgl zB VfSlg 19.961/2015, 19.962/2015).

§6 Versammlungsgesetz 1953 sieht vor, dass Versammlungen, deren Zweck den Strafgesetzen zuwiderläuft oder deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit oder das öffentliche Wohl gefährdet, von der Behörde zu untersagen sind. Für die Auflösung der Versammlung selbst und mehr noch für eine auf §6 Versammlungsgesetz 1953 gestützte Untersagung im Vorfeld des Stattfindens einer Versammlung ist (ebenso wie bei der Frage, ob eine Versammlung iSd Art11 EMRK vorliegt) eine strengere Kontrolle geboten. Diese Maßnahmen beeinträchtigen die Freiheit der Versammlung in besonders gravierender Weise und berühren den Kernbereich des Grundrechts. Sie sind daher nur zulässig, wenn sie zur Erreichung der in Art11 Abs2 EMRK genannten Ziele zwingend notwendig sind, sodass die Untersagung einer Versammlung stets nur ultima ratio sein kann (vgl zB VfSlg 19.961/2015, 19.962/2015).

3. Das Verwaltungsgericht Wien hat seine Entscheidung, mit der die Untersagung der angezeigten Versammlung bestätigt wurde, auf §6 Versammlungsgesetz 1953 gestützt. Diese Bestimmung ist angesichts des materiellen Gesetzesvorbehalts in Art11 Abs2 EMRK im Einklang mit dieser im Verfassungsrang stehenden Bestimmung zu interpretieren.

Das Verwaltungsgericht Wien hatte bei seiner Entscheidung die Interessen des Veranstalters an der Abhaltung der Versammlung in der geplanten Form gegen die in Art11 Abs2 EMRK aufgezählten Interessen am Unterbleiben der Versammlung abzuwägen. Diese Entscheidung ist eine Prognoseentscheidung, die das Verwaltungsgericht Wien auf Grundlage der von ihm festzustellenden, objektiv erfassbaren Umstände in sorgfältiger Abwägung zwischen dem Schutz der Versammlungsfreiheit einerseits und den von der Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interessen andererseits zu treffen hat (vgl VfSlg 19.852/2014, 19.962/2015).

4. Im Rahmen seiner Überprüfung der durch die Behörde gefällten Prognoseentscheidung gelangt das Verwaltungsgericht Wien zu dem Schluss, dass die Abhaltung der für den 18. und 19. November 2023 geplanten Versammlung die öffentliche Sicherheit gefährdet hätte. Das Verwaltungsgericht Wien stützt seine Prognose darauf, dass sich der Veranstalter – bei einer angekündigten Teilnehmerzahl von 2.000 Personen – geweigert habe, gegen die Verwendung des Spruches "From the river to the sea, Palestine will be free" einzuschreiten, der zumindest seit dem 7. Oktober 2023, dem Tag des Terroranschlages der Hamas, von einem Teil der Versammlungsteilnehmer im Sinne einer (Waffengewalt und Terrorismus legitimierenden) Leugnung des Existenzrechtes Israels verstanden würde, wie insbesondere Medienberichte über Übergriffe gegenüber Juden in Europa seit dem 7. Oktober 2023 zeigen würden.

5. Es trifft zwar zu, dass die genannte Wortfolge (und Abwandlungen derselben), die wörtlich übersetzt von einem freien Palästina "vom Fluss bis zum Meer" spricht, prinzipiell unterschiedliche Bedeutungsgehalte aufweisen und transpor-tieren kann. Auch das vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde ge-legte Verständnis, wonach eine (gewaltsame) Vertreibung der jüdischen Bevölke-rung aus dem Gebiet zwischen dem Fluss Jordan und dem Mittelmeer angestrebt wird, ist eine mögliche Deutung.

In diesem Zusammenhang erscheint wesentlich, dass die genannte Parole sinngemäß zwar nicht nur, aber auch von Organisationen im Kontext einer Befürwortung der Vernichtung Israels verwendet wird, wie insbesondere der Hamas, die als Terrororganisation anzusehen ist (vgl zu dieser Qualifikation zB ArtII Z9 des Anhanges zum gemeinsamen Standpunkt des Rates der Europäischen Union vom 27. Dezember 2001 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus [2001/931/GASP] idF vom 31. Jänner 2025).

6. Im vorliegenden Zusammenhang ist einzig von Relevanz, ob das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung der durch die Behörde gefällten Prognoseentscheidung anhand objektiv erfassbarer Umstände mit Blick auf Art11 Abs2 EMRK zu dem Ergebnis kommen konnte, dass der Zweck der angezeigten Versammlung den Strafgesetzen zuwidergelaufen wäre oder deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit oder das öffentliche Wohl gefährdet hätte. Der Verfassungsgerichtshof muss hingegen nicht prüfen, ob die Verbreitung oder das Skandieren dieser Parole für sich genommen gegen Strafgesetze verstieße oder in bestimmten Kontexten verstoßen könnte.

7. Dem Verwaltungsgericht kann nicht entgegengetreten werden, wenn es im Rahmen der Überprüfung der seiner Entscheidung zugrunde liegenden Prognoseentscheidung zu dem Ergebnis gelangt, dass die Abhaltung der angezeigten Versammlung die öffentliche Sicherheit gefährdet hätte:

Unbestritten ist, dass die untersagte Versammlung am 18. und 19. November 2023 und damit in zeitlicher Nähe zu dem unter anderem durch die Hamas verübten Terroranschlag vom 7. Oktober 2023 stattfinden sollte. Unbestritten ist auch, dass der Veranstalter der Versammlung zu erkennen gab, nicht gegen die Verwendung des Spruches "From the river to the sea, Palestine will be free", der insbesondere von der Terrororganisation Hamas im Kontext einer Befürwortung der Vernichtung Israels verwendet wird, bei der angezeigten Versammlung einschreiten zu wollen.

Schon daraus durfte das Verwaltungsgericht mit hinreichender Sicherheit zur Prognose gelangen, dass die Abhaltung der Versammlung die öffentliche Sicherheit gefährdet hätte (vgl VfGH 24.9.2025, E118/2025).

8. Wie bereits dargelegt, ist die Untersagung einer Versammlung nur zulässig, wenn sie zur Erreichung der in Art11 Abs2 EMRK genannten Ziele zwingend notwendig ist. Sie kann stets nur ultima ratio sein (vgl zB VfSlg 19.961/2015, 19.962/2015, 20.413/2020). Der durch die Untersagung bewirkte Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit dient einem legitimen Ziel im Sinne des Art11 Abs2 EMRK, in concreto (jedenfalls) der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit. In der Abwägung zwischen dem Interesse des Veranstalters an der Abhaltung der Versammlung und dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit kommt letzterem in diesem Fall der Vorrang zu. Die vom Verwaltungsgericht dargelegten Umstände der Versammlung waren dergestalt, dass sie die öffentliche Sicherheit in nicht hinzunehmender Weise gefährdet hätten. Das Interesse der Allgemeinheit daran, dass es bei oder infolge der Versammlung nicht zu durch Verwendung des in Rede stehenden Spruches angestachelten, hassgeleiteten und gewaltsamen Aktionen gegen Einrichtungen und Personen in Österreich, die aus verschiedenen Gründen mit dem Staat Israel assoziiert werden, kommen kann, überwog das Interesse des Veranstalters an der Abhaltung der Versammlung (VfGH 24.9.2025, E118/2025). Die Untersagung der Versammlung war daher zur Erreichung des in Art11 Abs2 EMRK genannten Zieles der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit zwingend notwendig.

9. Der Beschwerdeführer wurde daher durch das angefochtene Erkenntnis nicht im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Versammlungsfreiheit verletzt. Aus denselben Gründen liegt auch keine Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Freiheit der Meinungsäußerung sowie auf Gleichheit vor dem Gesetz vor. Eine Verletzung von Art6 EMRK kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die behördliche Untersagung einer Versammlung als verwaltungspolizeiliche Maßnahme zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit nicht in den Anwendungsbereich des genannten Artikels fällt (vgl VfSlg 19.208/2010 zur behördlichen Auflösung eines Vereins).

IV. Ergebnis

1. Die behauptete Verletzung in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten hat sohin nicht stattgefunden.

Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass der Beschwerdeführer in von ihm nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde. Angesichts der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsgrundlagen ist es auch ausgeschlossen, dass der Beschwerdeführer in seinen Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt wurde.

2. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.