E119/2025 – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

I. Der Beschwerdeführer ist durch das angefochtene Erkenntnis weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

II. Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe

I. Sachverhalt, Beschwerde und Vorverfahren

1. Mit Eingabe vom 23. Oktober 2023 zeigte der Beschwerdeführer der Landespolizeidirektion Wien für den 29. Oktober 2023 von 15.00 bis 19.00 Uhr eine Versammlung mit der Bezeichnung "Solidarität mit dem palästinensischen Volk, insbesondere in Gaza, Schluss mit der österreichischen Unterstützung für die israelischen Angriffe, für die Einhaltung der österreichischen Neutralität" an, bei der Fahnen, Transparente, Flugblätter, "Megaphone/Lautsprecher", ein Infotisch und ein PKW verwendet werden sollten. Die Versammlung sollte mit ca. 1.500 Teilnehmern am Herbert-von-Karajan-Platz in 1010 Wien beginnen, über die Ringstraße führen und mit einer Schlusskundgebung vor dem Parlament enden.

1.1. Am 24. Oktober 2023 wurde der Beschwerdeführer zu einer Besprechung in die Landespolizeidirektion Wien geladen, in der er die Versammlungsanzeige präzisierte. In der Besprechung wurde niederschriftlich vermerkt, dass der Beschwerdeführer als Versammlungsleiter nicht gegen die Äußerung des Slogans "From the river to the sea, Palestine will be free" während der Versammlung vorgehen, sondern klarstellen wolle, dass es sich dabei um ein "rein politisches Statement" handle, weshalb beabsichtigt sei, die angezeigte Versammlung zu untersagen.

1.2. Mit Bescheid vom 27. Oktober 2023 untersagte die Landespolizeidirektion Wien die angezeigte Versammlung und schloss die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde aus.

2. Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer fristgerecht Beschwerde an das Verwaltungsgericht Wien, das die Beschwerde nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung mit dem nunmehr angefochtenen Erkenntnis abwies. Begründend führte das Verwaltungsgericht Wien im Wesentlichen aus:

2.1. Die Hamas, die von der Europäischen Union als Terrororganisation eingestuft werde, habe am 7. Oktober 2023 ein Massaker an israelischen Zivilisten verübt. Der Beschwerdeführer habe eine Versammlung zum Thema "Solidarität mit dem palästinensischen Volk, insbesondere in Gaza, Schluss mit der österreichischen Unterstützung der israelischen Angriffe, für den Stopp des Kriegs" für den 29. Oktober 2023 angezeigt.

Die Parole "From the river to the sea, Palestine will be free" werde (auch) von der Terrororganisation der Hamas verwendet, deren öffentlich erklärtes Ziel die Vernichtung Israels und die Befreiung Palästinas sei. Diese Parole werde bei öffentlichen Kundgebungen (auch) in Österreich von verschiedenen Strömungen skandiert, unter anderem bei einer "Pro-Palästina"-Demonstration am 11. Oktober 2023 in Wien.

2.2. Die Behörde habe dem Beschwerdeführer ihre rechtlichen Bedenken zeitgerecht mitgeteilt und ihm die Möglichkeit gegeben klarzustellen, dass er sich von dieser Parole distanziere und – sollte sie bei der Versammlung skandiert werden – als Versammlungsleiter mit seinem Ordnerdienst dagegen vorgehen werde. Der Beschwerdeführer habe dies nicht akzeptiert, sondern habe die Parole für eine legitime politische Forderung gehalten.

2.3. Zwischen den Parteien sei der Bedeutungsgehalt der Parole "From the river to the sea, Palestine will be free" und die Zulässigkeit deren Verwendung bei Versammlungen im öffentlichen Raum strittig. Das Verwaltungsgericht Wien vertrete die Auffassung, dass es für die Untersagung der Versammlung nicht darauf ankomme, welche unterschiedlichen Bedeutungsinhalte einem bestimmten Slogan bzw einer Parole zugewiesen werden könnten, sondern wie die Versammlung in ihrer Gesamtheit im zeitlichen Kontext gegenüber Unbeteiligten wirke bzw welche Folgen daraus zu befürchten seien.

Im zeitlichen Kontext mit dem Massaker der Hamas am 7. Oktober 2023 an überwiegend israelischen Zivilisten habe die Versammlungsbehörde davon ausgehen müssen, dass bei einem unbefangenen, mit europäischen Werten verbundenen Beobachter der Eindruck entstehen habe können, dass diese Parole im Sinne einer "Vernichtungsphantasie" zu verstehen sei und der Terroranschlag gutgeheißen und die Hamas moralisch-psychologisch unterstützt werde. Bei der jüdischen Bevölkerung Österreichs habe kein abweichender Empfängerhorizont erwartet werden können. Vielmehr habe die Versammlungsbehörde davon ausgehen müssen, dass durch diese Parole, deren Verwendung von Versammlungsteilnehmern begründet zu erwarten gewesen sei, in Österreich lebende Menschen jüdischen Glaubens in Furcht und Unruhe versetzt werden würden. Die Behörde habe auch begründet annehmen dürfen, dass durch die Versammlung Menschen aufgestachelt werden würden, die in Folge Hassdelikte gegen Menschen jüdischen Glaubens in Österreich begehen könnten. Österreich sei verpflichtet, alle in Österreich lebenden Menschen zu schützen, dies treffe auf Grund der historischen Verantwortung speziell auf Menschen jüdischen Glaubens zu. Durch die Verwendung derartiger Parolen werde zum Völkermord an der israelisch-jüdischen Bevölkerung aufgerufen. Dadurch werde die öffentliche Sicherheit, die auch die individuelle Sicherheit der in Österreich aufhältigen Menschen umfasse, gefährdet. Schon darin liege ein Versammlungsuntersagungsgrund.

2.4. Die in Rede stehende Parole sei eine in einem demokratischen Rechtsstaat inakzeptable terroristische Äußerung, deren Verwendung den Verdacht einer Straftat nach §282a StGB begründe. Geschütztes Rechtsgut sei dabei der öffentliche Frieden bzw die öffentliche Sicherheit, Zweck der Strafbestimmung sei damit insbesondere, das friedliche Zusammenleben der Bürger im Staat zu gewährleisten und Handlungsweisen unter Strafe zu stellen, die sich gegen dieses friedliche Zusammenleben richten würden. Die Parole werde jedenfalls auch durch die Terrororganisation Hamas als markante Offenlegung der Zielsetzung der Vernichtung Israels verwendet. Stehe begründet zu befürchten, dass auf angezeigten Versammlungen Parolen verwendet werden würden, die jedenfalls auch von der Hamas verwendet würden und die letztlich die Existenz Israels in seinem derzeitigen Ausmaß in Frage stellten, dann erscheine dies unter dem Eindruck des Angriffs der Hamas auf Israel am 7. Oktober 2023 geeignet, den Anfangsverdacht der Gutheißung terroristischer Straftaten nach §282a Abs2 StGB zu begründen. Die Behörde habe daher auch annehmen dürfen, dass der (wenn auch nur Teil-)Zweck der angezeigten Versammlung dem Strafgesetz zuwiderlaufen werde.

Der Versammlungsbehörde könne nicht entgegengetreten werden, wenn sie auf Grund ihrer Sachkunde und ihren Erfahrungen mit Versammlungen angenommen habe, dass der genannte Slogan mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wie bei anderen zahlreichen ähnlichen Versammlungen mit "Palästina-Bezug" seit dem Terrorangriff der Hamas auf Israel skandiert werde und es sich bei diesem Slogan "um einen Code[,] der zur Beseitigung des Staates Israel aufruft", handle, der "als Aufruf zur gewaltsamen Auslöschung des Staates Israel zu vers[t]ehen" sei.

2.5. Im Ergebnis erweise sich die Untersagung der Versammlung als in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung sowie des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer als zwingend notwendig. Für diesen Fall sehe §6 Abs1 Versammlungsgesetz 1953 eine Untersagung der Versammlung vor. Eine Interessensabwägung falle hier zu Gunsten der öffentlichen Sicherheit aus.

3. Gegen diese Entscheidung richtet sich die vorliegende, auf Art144 B VG gestützte Beschwerde, in der die Verletzung in näher bezeichneten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, insbesondere im Recht auf Versammlungsfreiheit, behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses beantragt wird. Begründend wird dazu im Wesentlichen ausgeführt:

3.1. Die angefochtene Entscheidung verstoße zunächst gegen das Willkürverbot. Die Parole "From the river to the sea, Palestine will be free" sei ohne rechtliche Grundlage als strafrechtswidrig beurteilt worden. Die Versammlung nur dann nicht zu untersagen, wenn vorab auf die Verwendung der Parole verzichtet werde, sei eine willkürliche Vorgehensweise.

3.2. Weiters verletze die angefochtene Entscheidung das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gemäß Art11 EMRK. Maßstab für die Untersagung einer Versammlung sei nicht das Vorliegen eines Anfangsverdachts, sondern die tatsächliche Strafrechtswidrigkeit eines Verhaltens. Die genannte Parole sei gerade nicht (eindeutig) einem strafbaren Verhalten zuzuordnen, was sich schon darin zeige, dass es in diesem Zusammenhang bisher keine einzige Verurteilung trotz mehrerer Ermittlungsverfahren gegeben habe. Zur Bedeutung der Parole "From the river to the sea, Palestine will be free" sei darauf hinzuweisen, dass diese keine Ablehnung demokratischer Grundwerte darstelle. Der Spruch selbst setze sich tatsächlich überhaupt nicht mit der Frage von demokratischen Grundsätzen auseinander, geschweige denn, lehne er diese auch nur ansatzweise ab. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtes Wien komme es nicht darauf an, wie die Versammlung in ihrer Gesamtheit im zeitlichen Kontext gegenüber Unbeteiligten bzw einer bestimmten Bevölkerungsgruppe wirke, sondern nur darauf, wie die Äußerung objektiv in ihrem Kontext zu bewerten sei. Auch die Einstufung der genannten Parole als "Hassrede" oder gar als "Aufruf zum Völkermord" sei verfehlt, eine Umdeutung ihrer Bedeutung auf Grund des Terroranschlages vom 7. Oktober 2023 sei auf Grund des unterschiedlichen Verständnisses der Parole nicht gerechtfertigt. Die Behörde habe dem Beschwerdeführer willkürlich unterstellt, einen von der Hamas vorgegebenen Bedeutungsinhalt übernommen zu haben.

Die genannte Parole sei schon in den letzten Jahren durch soziale Medien verstärkt verbreitet worden, um zu verschiedenen Demonstrationen vor und nach dem 7. Oktober 2023 zur Solidarität mit Palästina aufzurufen. Die Parole sei daher nicht bewusst unter Bezugnahme auf den 7. Oktober 2023 verwendet worden, sondern tatsächlich nur chronologisch in der Nähe dieses Datums, was bloß dadurch zu erklären sei, dass seit dem 7. Oktober 2023 viele Versammlungen zu diesem Thema in Solidarität mit Palästina stattgefunden hätten. Die Vermehrung von "Pro-Palästina"-Kundgebungen sei aber nicht als Befürwortung des Anschlages vom 7. Oktober 2023 zu verstehen, sondern darin begründet, dass bekanntermaßen erhebliche und unverhältnismäßig brutale Vergeltungsschläge der israelischen Armee gegen die palästinensische Zivilbevölkerung zu befürchten seien.

Eine konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bei Verwendung des Slogans sei nicht nachgewiesen worden.

3.3. Aus denselben Gründen sei der Beschwerdeführer auch in seinem Grundrecht auf Freiheit der Meinungsäußerung gemäß Art10 EMRK verletzt.

4. Die Landespolizeidirektion Wien und das Verwaltungsgericht Wien haben die Verwaltungs- bzw Gerichtsakten vorgelegt und von der Erstattung einer Gegenschrift abgesehen.

II. Rechtslage

§6 Versammlungsgesetz 1953, BGBl 98, idF BGBl I 63/2017 lautet:

"§6. (1) Versammlungen, deren Zweck den Strafgesetzen zuwiderläuft oder deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit oder das öffentliche Wohl gefährdet, sind von der Behörde zu untersagen.

(2) Eine Versammlung, die der politischen Tätigkeit von Drittstaatsangehörigen dient und den anerkannten internationalen Rechtgrundsätzen und Gepflogenheiten oder den völkerrechtlichen Verpflichtungen, den demokratischen Grundwerten oder außenpolitischen Interessen der Republik Österreich zuwiderläuft, kann untersagt werden."

III. Erwägungen

1. Die – zulässige – Beschwerde ist nicht begründet.

2. Ein Eingriff in das durch Art11 EMRK verfassungsgesetzlich garantierte – unter Gesetzesvorbehalt stehende – Recht ist dann verfassungswidrig, wenn die ihn verfügende Entscheidung ohne Rechtsgrundlage ergangen ist, auf einer dem Art11 EMRK widersprechenden Rechtsvorschrift beruht oder wenn bei Erlassung der Entscheidung eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet wurde; ein solcher Fall liegt vor, wenn die Entscheidung mit einem so schweren Fehler belastet ist, dass dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre, oder wenn der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise ein verfassungswidriger, insbesondere ein dem Art11 Abs1 EMRK widersprechender und durch Art11 Abs2 EMRK nicht gedeckter Inhalt unterstellt wurde (vgl zB VfSlg 19.961/2015, 19.962/2015).

§6 Versammlungsgesetz 1953 sieht vor, dass Versammlungen, deren Zweck den Strafgesetzen zuwiderläuft oder deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit oder das öffentliche Wohl gefährdet, von der Behörde zu untersagen sind. Für die Auflösung der Versammlung selbst und mehr noch für eine auf §6 Versammlungsgesetz 1953 gestützte Untersagung im Vorfeld des Stattfindens einer Versammlung ist (ebenso wie bei der Frage, ob eine Versammlung iSd Art11 EMRK vorliegt) eine strengere Kontrolle geboten. Diese Maßnahmen beeinträchtigen die Freiheit der Versammlung in besonders gravierender Weise und berühren den Kernbereich des Grundrechts. Sie sind daher nur zulässig, wenn sie zur Erreichung der in Art11 Abs2 EMRK genannten Ziele zwingend notwendig sind, sodass die Untersagung einer Versammlung stets nur ultima ratio sein kann (vgl zB VfSlg 19.961/2015, 19.962/2015).

3. Das Verwaltungsgericht Wien hat seine Entscheidung, mit der die Untersagung der angezeigten Versammlung bestätigt wurde, auf §6 Versammlungsgesetz 1953 gestützt. Diese Bestimmung ist angesichts des materiellen Gesetzesvorbehalts in Art11 Abs2 EMRK im Einklang mit dieser im Verfassungsrang stehenden Bestimmung zu interpretieren.

Das Verwaltungsgericht Wien hatte bei seiner Entscheidung die Interessen des Veranstalters an der Abhaltung der Versammlung in der geplanten Form gegen die in Art11 Abs2 EMRK aufgezählten Interessen am Unterbleiben der Versammlung abzuwägen. Diese Entscheidung ist eine Prognoseentscheidung, die das Verwaltungsgericht Wien auf Grundlage der von ihm festzustellenden, objektiv erfassbaren Umstände in sorgfältiger Abwägung zwischen dem Schutz der Versammlungsfreiheit einerseits und den von der Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interessen andererseits zu treffen hat (vgl VfSlg 19.852/2014, 19.962/2015).

4. Im Rahmen seiner Überprüfung der durch die Behörde gefällten Prognoseentscheidung gelangt das Verwaltungsgericht Wien zum Schluss, dass der Zweck der für den 29. Oktober 2023 geplanten Versammlung den Strafgesetzen zuwidergelaufen wäre und deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit gefährdet hätte. Das Verwaltungsgericht Wien stützt diese Prognose vor allem auf die zu erwartende Verwendung des Spruches "From the river to the sea, Palestine will be free" und den zeitlichen Kontext der Abhaltung der geplanten Versammlung zu dem am 7. Oktober 2023 unter anderem durch die Hamas verübten Terroranschlag. Dazu führt das Verwaltungsgericht aus, dass der genannte Slogan (auch) von der Hamas im Kontext einer Befürwortung der Vernichtung Israels verwendet werde.

5. Es trifft zwar zu, dass die genannte Wortfolge (und Abwandlungen derselben), die wörtlich übersetzt von einem freien Palästina "vom Fluss bis zum Meer" spricht, prinzipiell unterschiedliche Bedeutungsgehalte aufweisen und transportieren kann. Auch das vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde ge-legte Verständnis, wonach eine (gewaltsame) Vertreibung der jüdischen Bevölkerung aus dem Gebiet zwischen dem Fluss Jordan und dem Mittelmeer angestrebt wird, ist eine mögliche Deutung.

In diesem Zusammenhang erscheint wesentlich, dass, wie bereits das Verwaltungsgericht ausführt, die genannte Parole sinngemäß zwar nicht nur, aber auch von Organisationen im Kontext einer Befürwortung der Vernichtung Israels verwendet wird, wie insbesondere der Hamas, die als Terrororganisation anzusehen ist (vgl zu dieser Qualifikation zB ArtII Z9 des Anhanges zum gemeinsamen Standpunkt des Rates der Europäischen Union vom 27. Dezember 2001 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus [2001/931/GASP] idF vom 31. Jänner 2025).

6. Im vorliegenden Zusammenhang ist einzig von Relevanz, ob das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung der durch die Behörde gefällten Prognoseentscheidung anhand objektiv erfassbarer Umstände mit Blick auf Art11 Abs2 EMRK zu dem Ergebnis kommen konnte, dass der Zweck der angezeigten Versammlung den Strafgesetzen zuwidergelaufen wäre oder deren Abhaltung die öffentliche Sicherheit oder das öffentliche Wohl gefährdet hätte. Der Verfassungsgerichtshof muss hingegen nicht prüfen, ob die Verbreitung oder das Skandieren dieser Parole für sich genommen gegen Strafgesetze verstieße oder in bestimmten Kontexten verstoßen könnte.

7. Dem Verwaltungsgericht kann nicht entgegengetreten werden, wenn es im Rahmen der Überprüfung der seiner Entscheidung zugrunde liegenden Prognoseentscheidung zu dem Ergebnis gelangt, dass die Abhaltung der Versammlung die öffentliche Sicherheit gefährdet hätte:

7.1. Unbestritten ist, dass die untersagte Versammlung am 29. Oktober 2023 und damit in zeitlicher Nähe zum Terroranschlag vom 7. Oktober 2023 stattfinden sollte. Unbestritten ist auch, dass sich der Beschwerdeführer in der Vorbesprechung zu der geplanten Versammlung nicht bereit erklärte, bei einer allfälligen, erfahrungsgemäß aber zu erwartenden Verwendung des Slogans "From the river to the sea, Palestine will be free" einzuschreiten.

7.2. Schon aus der Zusammenschau dieser zeitlichen Nähe zu einem terroristischen Anschlag und der zu befürchtenden Verwendung dieser Parole bei Abhaltung der geplanten Versammlung, die auch von einer an diesem Anschlag maßgeblich beteiligten Terrororganisation verwendet wird und die der Beschwerdeführer als legitime politische Forderung erachtete, durfte das Verwaltungsgericht mit hinreichender Sicherheit davon ausgehen, dass die Abhaltung der Versammlung die öffentliche Sicherheit gefährdet hätte (vgl VfGH 24.9.2025, E118/2025). Bei diesem Ergebnis kann dahinstehen, ob bereits der Zweck der angezeigten Versammlung nach den Umständen des Falles den Strafgesetzen zuwidergelaufen ist.

8. Wie bereits dargelegt, ist die Untersagung einer Versammlung nur zulässig, wenn sie zur Erreichung der in Art11 Abs2 EMRK genannten Ziele zwingend not-wendig ist. Sie kann stets nur ultima ratio sein (vgl zB VfSlg 19.961/2015, 19.962/2015, 20.413/2020). Der durch die Untersagung bewirkte Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit dient einem legitimen Ziel im Sinne des Art11 Abs2 EMRK, in concreto (jedenfalls) der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit. In der Abwägung zwischen dem Interesse des Veranstalters an der Abhaltung der Versammlung und dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit kommt letzterem in diesem Fall der Vorrang zu. Das Interesse der Allgemeinheit daran, dass es bei oder infolge der Versammlung nicht zu hassgeleiteten Aktionen, allenfalls auch unter Einsatz von Gewalt, gegen Einrichtungen und Personen in Österreich kommen kann, die aus verschiedenen Gründen mit dem Staat Israel assoziiert werden, überwog das Interesse des Veranstalters an der Abhaltung der Versammlung.

9. Der Beschwerdeführer wurde daher durch das angefochtene Erkenntnis nicht im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Versammlungsfreiheit verletzt. Aus denselben Gründen liegt auch keine Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Freiheit der Meinungsäußerung sowie auf Gleichheit vor dem Gesetz vor.

IV. Ergebnis

1. Die behauptete Verletzung in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten hat sohin nicht stattgefunden.

Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass der Beschwerdeführer in von ihm nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde. Angesichts der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsgrundlagen ist es auch ausgeschlossen, dass der Beschwerdeführer in seinen Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt wurde.

2. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.