Zurückweisung einer Beschwerde des Rektorats einer Universität sowie der Universität selbst mangels Legitimation
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Begründung
I. Sachverhalt, Beschwerde und Vorverfahren
1. Mit Beschluss des Rektorats der Universität Mozarteum Salzburg vom 8. August 2023 wurde die "Änderung der Richtlinie des Rektorats zu den Kommunikations- und Meinungsbildungsprozessen der Departments an der Universität Mozarteum Salzburg" beschlossen. Durch diese Änderung der Richtlinie wurden Audioaufzeichnungen im Rahmen von Departmentsitzungen zum Zwecke der Protokollierung für zulässig erklärt.
Mit Beschluss des Rektorats der Universität Mozarteum Salzburg vom 12. September 2023 wurde der "Verhaltenskodex – Code of Conduct der Universität Mozarteum Salzburg" beschlossen. Dieser erlaubte Ton-, Bild- und Videoaufnahmen – auch ohne vorherige Einwilligung der aufgenommenen Person – im Falle einer Aufzeichnung für Zwecke der Protokollierung von Sitzungen.
Mit Bescheid des Bundesministers für Bildung, Wissenschaft und Forschung (BMBWF) vom 12. September 2024 wurden 1. der Beschluss des Rektorats der Universität Mozarteum Salzburg vom 8. August 2023 betreffend die "Änderung der Richtlinie des Rektorats zu den Kommunikations- und Meinungsbildungsprozessen der Departements an der Universität Mozarteum Salzburg" (Spruchpunkt I.) sowie 2. der Beschluss des Rektorats der Universität Mozarteum Salzburg vom 12. September 2023 betreffend den "Verhaltenskodex – Code of Conduct der Universität Mozarteum Salzburg" hinsichtlich einer näher bezeichneten Wort- und Zeichenfolge (Spruchpunkt II.) wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass Tonbandaufnahmen zu Protokollierungszwecken im Rahmen von Departmentsitzungen ohne vorherige Zustimmung der Aufgenommenen einer geeigneten Rechtsgrundlage – zumindest im Verordnungsrang – bedürften. Allerdings komme weder der "Richtlinie des Rektorats zu den Kommunikations- und Meinungsbildungsprozessen der Departments der Universität Mozarteum Salzburg" noch dem "Verhaltenskodex – Code of Conduct der Universität Mozarteum Salzburg" Verordnungsqualität zu.
2. Gegen diesen Bescheid hat (ausschließlich) das Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erhoben. Mit Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichtes vom 18. Februar 2025 wurde diese Beschwerde als unbegründet abgewiesen.
Das Bundesverwaltungsgericht begründet seine Entscheidung im Wesentlichen damit, dass die beiden Beschlüsse des Rektorats der Universität Mozarteum Salzburg nicht als Verordnungen zu qualifizieren seien und daher keine geeignete Rechtsgrundlage iSd Art6 Abs1 lite DSGVO für die Verarbeitung personenbezogener Daten darstellen würden.
Gegen dieses Erkenntnis haben das Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg als Erstbeschwerdeführer und die Universität Mozarteum Salzburg, vertreten durch das Rektorat, als Zweitbeschwerdeführerin Beschwerde gemäß Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof erhoben.
Zur Zulässigkeit der Beschwerde der Zweitbeschwerdeführerin wird vorgebracht, dass sich deren Beschwerdelegitimation unmittelbar aus der verfassungsrechtlich garantierten Universitätsautonomie ergebe. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (die Beschwerde verweist auf VfSlg 18.221/2007) könne die Universität durch das zur Außenvertretung befugte Rektorat Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof erheben.
In der Sache machen die Beschwerdeführer geltend, dass sie durch das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichtes in ihren verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, insbesondere im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Achtung der Universitätsautonomie (Art81c Abs1 B VG) und der nach Art81c Abs1 zweiter Satz B VG gewährleisteten Satzungsfreiheit verletzt werden. Da es sich bei den Beschlüssen des Rektorats um Verordnungen ("Satzungen") iSd Art81c Abs1 zweiter Satz B VG handle, würden geeignete Rechtsgrundlagen für die Audioaufzeichnungen von Departmentsitzungen an der Universität Mozarteum Salzburg vorliegen.
3. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Gerichts- und Verwaltungsakten vorgelegt, von der Erstattung einer Gegenschrift aber abgesehen.
Die Bundesministerin für Frauen, Wissenschaft und Forschung (BMFWF) hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie der Beschwerde wie folgt entgegentritt:
Gegen die Zulässigkeit der Beschwerde wendet die BMFWF ein, dass weder das Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg als Erstbeschwerdeführer noch die Universität Mozarteum Salzburg, vertreten durch das Rektorat, als Zweitbeschwerdeführerin zur Erhebung einer Beschwerde gemäß Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof legitimiert wären. Im aufsichtsbehördlichen Verfahren räume §45 Abs7 Universitätsgesetz 2002 den betroffenen Universitätsorganen zwar Parteistellung sowie das Recht zur Erhebung einer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ein. Die Beschwerde sei in diesem Fall aber eine Amtsbeschwerde iSd Art132 Abs4 B VG, die dem Aufgreifen objektiver Rechtsverletzungen diene. Da die Erhebung einer Beschwerde gemäß Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof die Behauptung einer Verletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten voraussetze, das Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg als Universitätsorgan mangels eigener Rechtsfähigkeit jedoch keine subjektiven Rechte habe, sei das Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg nicht zur Erhebung einer Beschwerde gemäß Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof legitimiert. Da die Universität Mozarteum Salzburg im bisherigen Verfahren keine Partei gewesen sei und nun erstmals im Rahmen der Beschwerde gemäß Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof in Erscheinung trete, sei auch die Universität Mozarteum Salzburg, vertreten durch das Rektorat, nicht beschwerdelegitimiert.
In der Sache bringt die BMFWF zusammengefasst vor, dass es sich bei den Beschlüssen des Rektorats der Universität Mozarteum Salzburg um keine Verordnungen handle. Es liege daher keine Verletzung der (Satzungs-)Autonomie gemäß Art81c Abs1 B VG vor.
II. Rechtslage
1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002, idF BGBl I 50/2024 lauten auszugsweise wie folgt:
" Satzung
§19. (1) Jede Universität erlässt durch Verordnung (Satzung) die erforderlichen Ordnungsvorschriften im Rahmen der Gesetze und Verordnungen selbst. Die Satzung ist vom Senat auf Vorschlag des Rektorats mit einfacher Mehrheit zu beschließen und zu ändern.
(2) In der Satzung sind insbesondere folgende Angelegenheiten zu regeln:
1. Wahlordnung für die Wahl der Mitglieder des Universitätsrats, des Senats und anderer Organe;
2. Einrichtung eines für die Vollziehung der studienrechtlichen Bestimmungen zuständigen monokratischen Organs und Festlegung von Rahmenbedingungen für eine etwaige Delegation von Aufgaben;
3. generelle Richtlinien für die Durchführung, Veröffentlichung und Umsetzung von Evaluierungen;
4. studienrechtliche Bestimmungen nach Maßgabe des II. Teils dieses Bundesgesetzes;
5. Zusammensetzung des Arbeitskreises für Gleichbehandlungsfragen (§42 Abs2);
6. Frauenförderungsplan und Gleichstellungsplan (§20b);
7. Einrichtung einer Organisationseinheit zur Koordination der Aufgaben der Gleichstellung, der Frauenförderung sowie der Geschlechterforschung;
8. Richtlinien für akademische Ehrungen;
9. Art und Ausmaß der Einbindung der Absolventinnen und Absolventen der Universität.
(2b) […]
Leitung und innere Organisation
§20. (1) Die obersten Organe der Universität sind der Universitätsrat, das Rektorat, die Rektorin oder der Rektor und der Senat.
(2) […]
(3a) Die Nutzung von Mitteln der elektronischen Kommunikation für Sitzungen von Kollegialorganen ist zulässig. Näheres ist in der Geschäftsordnung des Kollegialorgans zu regeln, wobei insbesondere die sichere Identifizierung der Mitglieder und zuverlässige Feststellung der Erfüllung von Beschlusserfordernissen sicherzustellen sind. Personen, die mit Mitteln der elektronischen Kommunikation an der Sitzung des Kollegialorgans teilnehmen, gelten als persönlich anwesend. Für die vom Senat gemäß §25 Abs7 und 8 eingerichteten Kollegialorgane sind in der Satzung Rahmenbedingungen für die Nutzung von Mitteln der elektronischen Kommunikation festzulegen.
(4) […]
(6) Jede Universität hat ein Mitteilungsblatt herauszugeben und im Internet auf der Homepage der Universität öffentlich zugänglich zu machen. Im Mitteilungsblatt sind insbesondere kundzumachen:
1. Satzung, Entwicklungsplan und Organisationsplan einschließlich der Personalzuordnung;
2. […]
4. Verordnungen und Geschäftsordnungen von Organen;
5. Richtlinien der Leitungsorgane;
6. […]
[…]
Rektorat
§22. (1) Das Rektorat leitet die Universität und vertritt diese nach außen. Es hat alle Aufgaben wahrzunehmen, die durch dieses Bundesgesetz nicht einem anderen Organ zugewiesen sind. […]
[…]
Aufsicht
§45. (1) Die Universitäten, die von ihnen gemäß §10 Abs1 gegründeten Gesellschaften, Stiftungen und Vereine sowie jene Gesellschaften, deren Geschäftsanteile die Universität mittelbar oder unmittelbar zu mindestens 50 vH hält, unterliegen der Aufsicht des Bundes. Diese umfasst die Einhaltung der Gesetze und Verordnungen einschließlich der Satzung (Rechtsaufsicht).
(2) Die zuständigen Organe der Universität haben der Bundesministerin oder dem Bundesminister im Wege des Universitätsrats auf Verlangen unverzüglich alle zur Erfüllung ihrer oder seiner Aufgaben erforderlichen Auskünfte zu erteilen und alle erforderlichen Unterlagen zu übermitteln. Dies kann allenfalls auch personenbezogene Daten (Art4 Nr 1 DSGVO) umfassen.
(3) Die Bundesministerin oder der Bundesminister hat mit Verordnung Verordnungen und mit Bescheid Entscheidungen von Universitätsorganen aufzuheben, wenn die betreffende Verordnung oder Entscheidung im Widerspruch zu geltenden Gesetzen oder Verordnungen einschließlich der Satzung steht. Im Falle einer Verletzung von Verfahrensvorschriften hat eine Aufhebung nur dann zu erfolgen, wenn das Organ bei deren Einhaltung zu einem anderen Ergebnis hätte kommen können.
(4) […]
(7) Im aufsichtsbehördlichen Verfahren haben die Universitätsorgane Parteistellung sowie das Recht, gegen den das Verfahren abschließenden Bescheid vor dem Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu führen.
Verfahren in behördlichen Angelegenheiten
§46. (1) Die Universitätsorgane haben in allen behördlichen Angelegenheiten das AVG anzuwenden.
(2) […]
(4) Universitätsorganen, denen gemäß Art132 Abs5 B VG das Recht der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht eingeräumt ist, steht das Recht zu, gegen Erkenntnisse dieses Gerichts Revision gemäß Art133 B VG zu erheben.
(5) […]."
2. Die Richtlinie des Rektorats zu den Kommunikations- und Meinungsbildungsprozessen der Departments an der Universität Mozarteum Salzburg, veröffentlicht im Mitteilungsblatt der Universität Mozarteum Salzburg, ausgegeben am 25. August 2023, 59. Stück, Nr 116, lautet auszugsweise wie folgt:
" Präambel
Der Organisationsplan der Universität Mozarteum Salzburg sieht vor, dass das Rektorat in Absprache mit den Leitungen der Departments nachfolgende Richtlinie erlässt. Diese dient der Stärkung der internen Kommunikation. Transparenz und Nachvollziehbarkeit sowie Einbindung in Meinungsbildungsprozesse sollen dadurch für alle dem jeweiligen Department zugeordneten Angehörigen (§22 Abs1 Z7 UG) gewährleistet werden.
[…]
Departmentsitzungen
[…]
Protokoll
(1) Über jede Sitzung ist ein Protokoll zu führen, das von der Sitzungsleitung zu unterfertigen ist.
(2) Das Protokoll hat jedenfalls zu enthalten:
- Ort, Datum, Beginn und Ende der Sitzung
- die Namen der Anwesenden der dem Department zugeordneten Angehörigen
- die Namen der nicht Anwesenden der dem Department zugeordneten Angehörigen
- die Tagesordnung
- Berichte, insbesondere zu Personaleinsatz, Sach- und Investitionsbudgets und zu den Entscheidungen der Departmentsleitung – Entwicklungsplan, Evaluierungen, Wissensbilanz
- Beschlüsse in vollem Wortlaut samt Meinungsbildungsergebnissen
- stichwortartig den wesentlichen Verlauf der Beratungen, soweit dies zum Verständnis der Beschlüsse notwendig ist
- Beiträge, deren Aufnahme in das Protokoll verlangt werden.
(3) […]
Audioaufzeichnungen
Im Rahmen der Departmentsitzung sind für Zwecke der Protokollierung Audioaufzeichnungen durch den*die Protokollführende*n zulässig. Nach Genehmigung des jeweiligen Protokolls sind die Audioaufzeichnungen umgehend zu löschen."
3. Der Verhaltenskodex - Code of Conduct der Universität Mozarteum Salzburg, veröffentlicht im Mitteilungsblatt der Universität Mozarteum Salzburg, ausgegeben am 14. September 2023, 63. Stück, Nr 121, lautet auszugsweise wie folgt:
"§3 Wertschätzung und Gesprächskultur
[…]
Im täglichen Miteinander sind angemessene Umgangsformen und eine wertschätzende, respektvolle Gesprächskultur zu praktizieren. Ton-, Bild- und Videoaufnahmen ohne vorherige Einwilligung der aufgenommenen Person sind rechtswidrig und unzulässig, ausgenommen Aufzeichnungen für Zwecke der Protokollierung von Sitzungen.
[…]"
III. Zulässigkeit
Die Beschwerde ist nicht zulässig:
1.1. Zur Rechtslage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 BGBl I 51/2012 hat der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung den Standpunkt eingenommen, dass die Beschwerdelegitimation nach Art144 Abs1 B VG nur dann gegeben ist, wenn durch den bekämpften Bescheid irgendein subjektives Recht der beschwerdeführenden Partei verletzt worden sein kann, dh wenn die bescheidmäßigen Anordnungen oder Feststellungen die subjektive Rechtssphäre des Beschwerdeführers berühren, der Bescheid demgemäß subjektive Rechte begründet (verändert) oder feststellt (vgl VfSlg 11.764/1988, 15.398/1999, 15.733/2000, 17.840/2006, 17.920/2006, 18.442/2008, 19.151/2010, 19.289/2011). Wie der Verfassungsgerichtshof ebenfalls schon ausgesprochen hat (VfSlg 5358/1966, 8746/1980, 14.575/1996, 15.733/2000; VfGH 12.6.2015, E385/2015; 10.6.2016, E427/2016 ua), hat die Existenz subjektiv-öffentlicher Rechte zwingend die Parteistellung im Verwaltungsverfahren zur Folge, oder – anders ausgedrückt – es kann die für die Beschwerdeberechtigung maßgebende Möglichkeit, durch den Bescheid in der Rechtssphäre verletzt zu werden, nur bei Personen vorliegen, denen in der im konkreten Verwaltungsverfahren behandelten Sache die Stellung einer Partei zugekommen ist. Für die Beschwerdelegitimation gemäß Art144 Abs1 B VG in der mit 1. Jänner 2014 in Kraft getretenen Fassung gelten sinngemäß dieselben Voraussetzungen (vgl VfGH 20.2.2014, B182/2014; 12.6.2015, E385/2015; 10.6.2016, E427/2016 ua; 12.6.2015, E402/2015; 24.2.2017, E65/2017; 21.9.2020, E1291/2020; 27.2.2023, E3504/2022).
1.2. Ein solcher Eingriff in die Rechtssphäre des Beschwerdeführers als Voraussetzung seiner Berechtigung zur Beschwerdeführung gemäß Art144 B VG wird in ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes für (insbesondere staatliche) Organe eines Rechtsträgers grundsätzlich verneint (vgl VfSlg 13.429/1993, 13.722/1994, 15.079/1998, 17.220/2004, 17.838/2006, 18.761/2009, 18.914/2009, 19.092/2010; VfGH 11.6.2012, B264/12; 12.6.2015, E402/2015; 27.6.2017, E1823/2017; 21.9.2020, E1291/2020). Für ein Organ eines Rechtsträgers kann die Legitimation zur Beschwerdeführung vor dem Verfassungsgerichtshof gegen eine Entscheidung eines Verwaltungsgerichtes mangels Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechtes nämlich nicht aus Art144 B VG hergeleitet werden (vgl etwa VfSlg 18.914/2009; VfGH 11.6.2012, B264/12).
Zur Beschwerdelegitimation von Organen einer Universität gemäß Art144 B VG hat der Verfassungsgerichtshof bereits mehrfach ausgesprochen, dass Organe einer Universität mangels Möglichkeit der Verletzung (eigener) subjektiver Rechte nicht dazu legitimiert sind, (im eigenen Namen) eine Beschwerde nach Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof zu erheben (vgl VfSlg 13.429/1993, 18.221/2007).
Es besteht aber auch keine sonstige verfassungsgesetzliche Bestimmung, die den Organen einer Universität unmittelbar die Legitimation zur Erhebung einer Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof einräumt oder dem einfachen (Materien-)Gesetzgeber hiezu die Ermächtigung erteilt. Eine Befugnis zur Erhebung einer "Organbeschwerde", wie sie das Gesetz den Organen einer Universität in §45 Abs7 UG (auf Basis der Ermächtigung des Art132 Abs4 B VG) für eine (Amts )Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und in §46 Abs4 UG (auf Basis der Ermächtigung des Art133 Abs8 B VG) für eine (Amts-)Revision an den Verwaltungsgerichtshof einräumt, hat der Gesetzgeber für das verfassungsgerichtliche Verfahren nicht vorgesehen; er wäre dazu nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes auch nicht ermächtigt (vgl VfSlg 15.079/1998, 17.220/2004, 18.221/2007).
2. Daraus folgt zunächst, dass das Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg in seiner Eigenschaft als Organ der Universität nicht zur Erhebung einer Beschwerde nach Art144 B VG an den Verfassungsgerichtshof legitimiert ist.
3.1. Das Fehlen einer Befugnis der Universitätsorgane zur Erhebung einer "Organbeschwerde" an den Verfassungsgerichtshof bedeutet nicht, dass die Universität selbst, soweit sie durch den Bescheid der Aufsichtsbehörde bzw die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes in subjektiven Rechten betroffen sein kann, nicht zur Erhebung einer Beschwerde nach Art144 B VG legitimiert wäre. Der Verfassungsgerichtshof hat die Beschwerdemöglichkeit nach Art144 B VG für Universitäten, vertreten durch das Rektorat (vgl §22 Abs1 UG), grundsätzlich bejaht (vgl VfSlg 13.429/1993, 18.221/2007).
3.2. Die Universität Mozarteum Salzburg hat (selbst) gegen den aufsichtsbehördlichen Bescheid des BMBWF keine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erhoben. Die Universität war daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht als Partei beteiligt. Da die für die Beschwerdelegitimation nach Art144 B VG maßgebende Möglichkeit, durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtes in ihrer Rechtssphäre verletzt zu sein, nur vorliegen kann, wenn der beschwerdeführenden Partei bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Stellung einer Partei zugekommen ist (vgl die bereits oben unter Punkt 1.1. zitierte Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes), ist auch die Universität Mozarteum Salzburg, vertreten durch das Rektorat, nicht zur Erhebung einer Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 B VG legitimiert.
4. Es fehlt daher sowohl dem erstbeschwerdeführenden Rektorat der Universität Mozarteum Salzburg als auch dieser Universität selbst die Legitimation zur Erhebung einer Beschwerde gemäß Art144 B VG gegen das angefochtene Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichtes.
IV. Ergebnis
1. Die Beschwerde ist daher mangels Legitimation der beschwerdeführenden Parteien (zur Gänze) zurückzuweisen.
2. Dies konnte gemäß §19 Abs3 Z2 lite VfGG ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
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