G187/2021 ua – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Begründung

I. Antrag

Gestützt auf Art140 Abs1 Z1 litc B VG bzw Art139 Abs1 Z3 B VG begehrt die Antragstellerin, §1 Abs1 2. C-HG, BGBl I 76/2021, als verfassungswidrig sowie – eventualiter – "[i]m Fall der Aufhebung" dieser Bestimmung die Verordnung "Aktualisierung der COVID-19-Sondervorschriften für Präsenzlehrveranstaltungen und Präsenzprüfungen – Festlegung des Rektorates" des Rektorates der Medizinischen Universität Innsbruck, Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Innsbruck vom 18. Mai 2021, 41. Stück, Nr 144, als gesetzwidrig aufzuheben. In einem zweiten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin wiederum, die genannte Verordnung des Rektorates der Medizinischen Universität Innsbruck zur Gänze als gesetzwidrig aufzuheben. Auch in ihrem dritten Eventualantrag begehrt die Antragstellerin die Aufhebung dieser Verordnung zur Gänze mit Ausnahme jener Bestimmung, die das Ersetzen einer vorangegangenen Verordnung durch diese Verordnung anordnet.

II. Rechtslage

1. Das Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über hochschulrechtliche Sondervorschriften an Universitäten, Pädagogischen Hochschulen und Fachhochschulen aufgrund von COVID-19 (2. COVID-19-Hochschulgesetz – 2. C HG) erlassen wird, BGBl I 76/2021, lautete im Zeitpunkt der Antragstellung auszugsweise wie folgt (die angefochtene Bestimmung ist hervorgehoben):

"Sondervorschriften an Universitäten, Pädagogischen Hochschulen und Fachhochschulen

§1. (1) An Universitäten gemäß Universitätsgesetz 2002 – UG, BGBl I Nr 120/2002, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl I Nr 20/2021, kann das Rektorat nach Anhörung der oder des Vorsitzenden des Senates, der oder des Vorsitzenden des Universitätsrates sowie der oder des Vorsitzenden der Universitätsvertretung der Studierenden im Sommersemester 2021 Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Pandemie sowohl für die Teilnahme an Präsenz-Lehrveranstaltungen und -Prüfungen als auch an Eignungs-, Aufnahme- und Auswahlverfahren festlegen, insbesondere kann der Nachweis eines zeitnahen negativen Tests auf COVID-19 verlangt werden. Näheres ist vom Rektorat festzulegen.

(2) […]

Inkrafttreten

§2. §1 samt Überschrift tritt mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft und ist im Sommersemester 2021 anzuwenden.

Außerkrafttreten

§3. §1 samt Überschrift tritt mit Ablauf des 30. September 2021 außer Kraft."

2. Das Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über hochschulrechtliche Sondervorschriften an Universitäten, Pädagogischen Hochschulen und Fachhochschulen aufgrund von COVID-19 (2. COVID-19-Hochschulgesetz – 2. C HG) erlassen wird, BGBl I 76/2021, in der (derzeit geltenden) Fassung BGBl I 127/2021 lautet auszugsweise wie folgt:

"Sondervorschriften an Universitäten, Pädagogischen Hochschulen und Fachhochschulen

§1. (1) An Universitäten gemäß Universitätsgesetz 2002 – UG, BGBl I Nr 120/2002, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl I Nr 20/2021, kann das Rektorat nach Anhörung der oder des Vorsitzenden des Senates, der oder des Vorsitzenden des Universitätsrates sowie der oder des Vorsitzenden der Universitätsvertretung der Studierenden im Sommersemester 2021 und im Wintersemester 2021/22 Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19-Pandemie sowohl für die Teilnahme an Präsenz-Lehrveranstaltungen und -Prüfungen als auch an Eignungs-, Aufnahme- und Auswahlverfahren festlegen, insbesondere kann ein Nachweis über eine lediglich geringe epidemiologische Gefahr verlangt werden. Näheres ist vom Rektorat festzulegen.

(2) […]

Inkrafttreten

§2. §1 samt Überschrift tritt mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft und ist im Sommersemester 2021 und im Wintersemester 2021/22 anzuwenden.

Außerkrafttreten

§3. §1 samt Überschrift tritt mit Ablauf des 28. Februar 2022 außer Kraft."

3. Die Verordnung "Aktualisierung der COVID-19-Sondervorschriften für Präsenzlehrveranstaltungen und Präsenzprüfungen – Festlegung des Rektorates" des Rektorates der Medizinischen Universität Innsbruck (im Folgenden: Verordnung des Rektorates), Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Innsbruck vom 18. Mai 2021, 41. Stück, Nr 144, lautet wie folgt:

"Das Rektorat legt in Umsetzung der Bestimmungen des §1 Abs1 des 'Bundesgesetzes über hochschulrechtliche Sondervorschriften an Universitäten, Pädagogischen Hochschulen und Fachhochschulen aufgrund von COVID-19 (2. COVID 19-Hochschulgesetz – 2. C HG)', BGBl I 2021/76, zur Verhinderung der Verbreitung der COVID-19 Pandemie im Zuge von Präsenzlehrveranstaltungen und Präsenzprüfungen nach Anhörung des Vorsitzenden des Senates, der Vorsitzenden des Universitätsrates sowie des Vorsitzenden der Universitätsvertretung der Studierenden für das Sommersemester 2021 ab 19.05.2021 Folgendes fest:

1. Studierende müssen für die Teilnahme an Übungen, Praktika, Seminaren und Prüfungen zu Beginn der Veranstaltung einen negativen Test auf COVID-19 (Antigen oder PCR) vorlegen, der im Falle eines Antigentests nicht älter als 48 Stunden, im Falle eines PCR Tests nicht älter als 72 Stunden ist. Geht die Dauer der Veranstaltung über die Geltungsdauer des Tests von 48 bzw 72 Stunden hinaus, ist erneut ein entsprechendes negatives Testergebnis vorzulegen. Die Verantwortlichkeit für die rechtzeitige Beibringung des gültigen Testergebnisses liegt bei der/dem Studierenden. Bei Übungen, Praktika und Seminaren im klinischen Bereich kann der Test zu Beginn der Lehrveranstaltung einmal pro Woche (Mo – Fr) vor Ort durchgeführt werden.

Die Testpflicht für die Teilnahme an Präsenzlehrveranstaltungen und Präsenzprüfungen entfällt, wenn folgende Nachweise erbracht werden:

 Eine ärztliche Bestätigung über eine in den letzten sechs Monaten überstandene Infektion mit SARS-CoV-2, die molekularbiologisch bestätigt wurde.

 Ein Nachweis über die erfolgte Impfung gegen COVID-19

i. ab dem 22. Tag nach der Erstimpfung,

ii. ab dem 22. Tag nach der Impfung bei Impfstoffen, bei denen nur eine Impfung vorgesehen ist.

 Ein Absonderungsbescheid, wenn dieser für eine in den letzten sechs Monaten vor der vorgesehenen Testung nachweislich mit SARS-CoV-2 erkrankte Person ausgestellt wurde.

 Ein Nachweis über neutralisierende Antikörper, der nicht älter als drei Monate sein darf.

2. Ungeachtet eines negativen COVID-19 Testergebnisses oder der Erbringung der anderen in den Bestimmungen 1. aufgeführten Nachweise, sind die gültigen COVID-19 Schutzmaßnahmen (ua Tragen einer FFP2-Maske, Abstandswahrung) einzuhalten.

3. Die Lehrveranstaltungsleiterin/der Lehrveranstaltungsleiter ist für die Kontrolle des Vorliegens des negativen COVID-19 Testergebnisses und der Erbringung anderer nach dieser Festlegung zugelassener Nachweise verantwortlich.

4. Für die Teilnahme an Wahlfachvorlesungen mit wenigen Teilnehmerinnen/Teilnehmern in Präsenz gelten die Bestimmungen 1., 2. und 3.

5. Die Bestimmungen dieser Festlegung gelten nicht für Computer-basierte interdisziplinäre Gesamtprüfungen (KMP, MCQ).

6. Diese Festlegung ersetzt die COVID-19-Sondervorschriften für Präsenzlehrveranstaltungen und Präsenzprüfungen – Festlegung des Rektorates, verlautbart im Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Innsbruck vom 15.04.2021, Studienjahr 2020/2021, 35. Stk., Nr 128."

III. Antragsvorbringen und Vorverfahren

1. Zur Antragslegitimation führt die Antragstellerin im Wesentlichen aus, dass sie als Studentin der Medizinischen Universität Innsbruck im Sommersemester 2021 mehrere, teilweise konkret bezeichnete Lehrveranstaltungen zu absolvieren habe, wobei sie nur dann an diesen Lehrveranstaltungen teilnehmen könne, wenn sie sich der "verordneten Maskenpflicht und einem vorherigen Test unterwirft". Das Verschieben dieser Lehrveranstaltungen sei keine Option, da sie andernfalls nicht berechtigt wäre, im Sommer 2021 ein bereits organisiertes Krankenhauspraktikum zu beginnen. Dieses Praktikum verschieben zu müssen, sei für die Antragstellerin keine Option, zumal sie schon zu den "älteren" Studierenden zähle und keinen Anspruch auf Familienbeihilfe oder Studienbeihilfe habe. Die Antragstellerin sei sohin jedenfalls unmittelbar "von den Maßnahmen wie Testpflicht, Tragepflicht von FFP2-Masken, Abstandsregeln und Datenschutzverletzung" betroffen.

In der Sache begründet die Antragstellerin den Antrag – auf das Wesentliche zusammengefasst – damit, dass §1 Abs1 2. C HG nicht den Bestimmtheitserfordernissen des Art18 B VG entspreche, da der Gesetzgeber das Verwaltungshandeln nicht entsprechend determiniere und den Verordnungsgeber zu gravierenden Grundrechtseingriffen ermächtige. Die (eventualiter) angefochtene Verordnung des Rektorates greife massiv in die grundrechtlich geschützte Rechtssphäre der Antragstellerin ein, ohne dass der Verordnungsgeber begründe, inwiefern diese Eingriffe erforderlich, wirksam und verhältnismäßig seien. Die in Punkt 1. der Verordnung des Rektorates geregelte Testpflicht verstoße ua gegen das Sachlichkeitsgebot, weil es keinen nachvollziehbaren Grund dafür gebe, dass die geforderten Tests zur Eindämmung der Infektion erforderlich und wirksam sein sollen. Die "verpflichtende Unterwerfung unter diesen Testzwang" sei zudem "unmenschlich und erniedrigend". Die Maskenpflicht gemäß Punkt 2. der Verordnung verstoße ua gegen Art2 und 3 EMRK, Art1 GRC, Art8 EMRK bzw Art7 GRC sowie Art14 GRC. Für Punkt 3. der Verordnung fehle jede gesetzliche Grundlage. Zudem werde dadurch das Grundrecht auf Datenschutz verletzt. Auch hinsichtlich der Ausdehnung der Bestimmungen auf Wahlfachvorlesungen gemäß Punkt 4. der Verordnung würden dieselben Überlegungen gelten.

2. Das Rektorat der Medizinischen Universität hat als verordnungserlassende Behörde die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet.

3. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie die Zulässigkeit des Hauptantrages bestreitet und den Bedenken der Antragstellerin entgegentritt.

IV. Zulässigkeit

Der Antrag ist unzulässig.

1. Gemäß Art139 Abs1 Z3 und Art140 Abs1 Z1 litc B VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen und die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen auf Antrag einer Person, die unmittelbar durch diese Verfassungswidrigkeit bzw Gesetzwidrigkeit in ihren Rechten verletzt zu sein behauptet, wenn das Gesetz bzw die Verordnung ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides für diese Person wirksam geworden ist. Wie der Verfassungsgerichtshof in seiner mit VfSlg 8009/1977 und 8058/1977 beginnenden ständigen Rechtsprechung ausgeführt hat, ist daher grundlegende Voraussetzung für die Antragslegitimation, dass das Gesetz bzw die Verordnung in die Rechtssphäre der betroffenen Person unmittelbar eingreift und sie – im Falle seiner Verfassungswidrigkeit bzw ihrer Gesetzwidrigkeit – verletzt. Hiebei hat der Verfassungsgerichtshof vom Antragsvorbringen auszugehen und lediglich zu prüfen, ob die vom Antragsteller ins Treffen geführten Wirkungen solche sind, wie sie Art139 Abs1 Z3 und Art140 Abs1 Z1 litc B VG als Voraussetzung für die Antragslegitimation fordern (vgl zB VfSlg 10.353/1985, 15.306/1998, 16.890/2003).

2. Der (Haupt-)Antrag auf Aufhebung des §1 Abs1 2. C-HG ist, auch wenn es in der vorliegenden Konstellation nicht schadet, dass §1 Abs1 2. C-HG, BGBl I 76/2021, nach Antragstellung mit BGBl I 127/2021 wesentlich geändert wurde (vgl VfSlg 20.398/2020 und 20.399/2020; VfGH 1.10.2020, V392/2020; 10.3.2021, V573/2020; 24.6.2021, V592/2020), unzulässig:

§1 Abs1 2. C HG enthielt (bereits) in der angefochtenen Stammfassung, BGBl I 76/2021, eine Verordnungsermächtigung des Rektorates. Die Anfechtung einer Verordnungsermächtigung ist nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes unzulässig, weil durch eine derartige Verordnungsermächtigung die Rechtsstellung eines Normunterworfenen nicht unmittelbar beeinträchtigt werden kann. Eine Verordnungsermächtigung wird erst über die Erlassung der Verordnung für die Normunterworfenen wirksam (vgl zB VfSlg 17.676/2005 mwN, 17.957/2006; VfGH 8.6.2020, G239/2020; 14.7.2020, G180/2020 ua) Eine (Mit )Anfechtung der einer Verordnung zugrunde liegenden gesetzlichen Ermächtigung ist nur zulässig, wenn die – unmittelbar in die Rechtssphäre des Antragstellers eingreifende – Verordnung bereits erlassen wurde und gemeinsam mit der Verordnungsermächtigung zulässigerweise angefochten wird (vgl dazu insbesondere VfSlg 15.316/1998 mwN, 16.808/2003, 19.639/2012). Das ist hier jedoch nicht der Fall, da die – bereits erlassene – Verordnung des Rektorates nicht gemeinsam mit der Verordnungsermächtigung des §1 Abs1 2. C HG, sondern nur eventualiter für den Fall der Aufhebung dieser Bestimmung angefochten wurde. Vor diesem Hintergrund erweist sich der (Haupt )Antrag, §1 Abs1 2. C HG als verfassungswidrig aufzuheben, daher als unzulässig.

3. Aus diesem Grund ist auf den ersten Eventualantrag auf Aufhebung der gesamten Verordnung des Rektorates nicht weiter einzugehen, da dieser ausdrücklich von der Aufhebung des §1 Abs1 2. C HG abhängig gemacht wurde (vgl VfGH 24.11.2020, G133/2020).

4. Auch der zweite Eventualantrag auf Aufhebung der gesamten Verordnung des Rektorates ist unzulässig.

4.1. Nach §57 Abs1 VfGG muss der Antrag, eine Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben, begehren, dass entweder die Verordnung ihrem ganzen Inhalt nach oder dass bestimmte Stellen der Verordnung als gesetzwidrig aufgehoben werden. Ein Antrag, der sich gegen den ganzen Inhalt einer Verordnung richtet, muss die Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit aller Bestimmungen der Verordnung "im Einzelnen" darlegen und insbesondere auch dartun, inwieweit alle angefochtenen Verordnungsregelungen unmittelbar und aktuell in die Rechtssphäre des Antragstellers eingreifen. Bei der Prüfung der aktuellen Betroffenheit hat der Verfassungsgerichtshof vom Antragsvorbringen auszugehen und lediglich zu untersuchen, ob die vom Antragsteller ins Treffen geführten Wirkungen solche sind, wie sie Art139 Abs1 Z3 als Voraussetzung für die Antragslegitimation fordert (vgl zB VfSlg 10.353/1985, 14.277/1995, 15.306/1998, 16.890/2003, 18.357/2008, 19.919/2014, 19.971/2015). Anträge, die dem Erfordernis des §57 Abs1 VfGG nicht entsprechen, sind nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (vgl VfSlg 14.320/1995, 14.526/1996, 15.977/2000, 18.235/2007) nicht im Sinne von §18 VfGG verbesserungsfähig, sondern als unzulässig zurückzuweisen (vgl etwa VfSlg  12.797/1991, 13.717/1994, 17.111/2004, 18.187/2007, 19.505/2011, 19.721/2012 und zuletzt etwa VfGH 2.3.2021, V1/2021).

4.2. Diesen Erfordernissen gemäß §57 Abs1 VfGG wird der zweite Eventualantrag auf Aufhebung der gesamten Verordnung des Rektorates nicht gerecht:

Die bekämpfte Verordnung des Rektorates sieht in Punkt 1. im Wesentlichen vor, dass Studierende für die Teilnahme an Lehrveranstaltungen im Sommersemester 2021 ab 19. Mai 2021 einen negativen Test auf COVID-19 vorlegen müssen, wobei ua bei Nachweis einer überstandenen COVID-19-Infektion bzw einer Impfung gegen COVID-19 die Testpflicht entfällt. Punkt 2. der Verordnung des Rektorates sieht vor, dass ungeachtet der Testpflicht die gültigen COVID 19-Schutzmaßnahmen einzuhalten sind. Punkt 3. regelt die Kontrolle der Nachweise durch die bzw den jeweilige(n) Lehrveranstaltungsleiter(in). Punkt 4. der Verordnung des Rektorates ordnet an, dass diese Bestimmungen auch für die Teilnahme an Wahlfachvorlesungen gelten. Punkt 5. nimmt computerbasierte interdisziplinäre Gesamtprüfungen von diesen Bestimmungen aus. Punkt 6. bestimmt, dass diese Verordnung eine zuvor in Kraft stehende Verordnung ersetzt.

Die Antragstellerin hat in ihrem Antrag nicht dargelegt, dass sie von der bekämpften Verordnung zur Gänze aktuell und unmittelbar betroffen ist (vgl etwa VfSlg 13.239/1992, 15.144/1998, 15.224/1998; VfGH 21.9.2020, V375/2020; 24.2.2021, V610/2020). So fehlt etwa eine Darlegung, inwiefern sie im Antragszeitpunkt konkret beabsichtigt hat, eine Wahlfachvorlesung iSd Punktes 4. der Verordnung im verbleibenden Sommersemester 2021 zu besuchen. Die Antragstellerin führt auch nicht aus, inwiefern sie durch welchen normativen Inhalt des Punktes 2. der angefochtenen Verordnung unmittelbar in ihrer Rechtssphäre betroffen ist. Die Antragstellerin legt nicht dar, aus welchen Gründen die Pflicht zum Tragen einer FFP2-Maske und zur Abstandswahrung unmittelbar in ihre Rechtssphäre eingreift. Ebenso wenig führt sie aus, inwiefern die Kontrolle der Nachweise durch die jeweiligen Lehrveranstaltungsleiter und -leiterinnen iSd Punktes 3. der Verordnung ihre Rechtssphäre unmittelbar beeinträchtigt. Das Erfordernis solcher Darlegungen durch die Antragstellerin besteht auch dann, wenn bestimmte Annahmen im Hinblick auf die sonst geschilderte Situation naheliegen mögen (vgl VfSlg 14.309/1995, 14.817/1997, 19.613/2011; VfGH 21.9.2020, V375/2020; 24.2.2021, V610/2020). Die bloße Behauptung, die Punkte 2. und 3. der Verordnung verstießen gegen näher bezeichnete Grundrechte, genügt den Anforderungen an die Darlegung der Bedenken nicht (vgl zB VfGH 2.7.2016, G53/2016, V13/2016).

Der zweite Eventualantrag auf Aufhebung der Verordnung des Rektorates zur Gänze ist schon aus diesen Gründen als unzulässig zurückzuweisen.

5. Entsprechendes gilt auch für den dritten Eventualantrag, der sich ebenfalls auf die gesamte Verordnung des Rektorates bezieht und sich vom zweiten Eventualantrag lediglich dadurch unterscheidet, dass Punkt 6. der Verordnung, mit dem das Ersetzen einer vorangegangenen Verordnung durch diese Verordnung festgelegt wurde, nicht angefochten wurde (vgl VfGH 21.9.2020, V375/2020; 24.2.2021, V610/2020).

V. Ergebnis

1. Der Antrag ist daher als unzulässig zurückzuweisen.

2. Dies konnte gemäß §19 Abs3 Z2 lite VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.