Der Antrag wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
1. Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z6 iVm Art148i Abs2 B VG und Art60 Abs2 Vorarlberger Landesverfassung gestützten Antrag begehrt der Landesvolksanwalt von Vorarlberg die Aufhebung "des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' der Gemeinde Bürserberg in der Fassung der Kundmachung der Gemeinde Bürserberg vom 07.01.2019 auf Grund des Beschlusses der Gemeindevertretung Bürserberg vom 18.07.2018 und der Genehmigung der Vorarlberger Landesregierung vom 19.12.2018, ZI. VIIa 50.030.16 6, betreffend die Grundstücke Nr 2700/10, 2700/9, 2700/8, 2700/7 und 2700/6, alle GB Bürserberg, GZ: 15118/2012, wegen Gesetzwidrigkeit".
II. Rechtslage
1. Die hier maßgeblichen §§2, 3, 11, 16, 28, 29 und 35 des Vorarlberger Gesetzes über die Raumplanung, LGBl 39/1996, in der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" in Geltung stehenden Fassung LGBl 78/2017 (im Folgenden: Vbg RPG) lauten auszugsweise:
"§2
Raumplanungsziele
(1) Die Raumplanung hat eine dem allgemeinen Besten dienende Gesamtgestaltung des Landesgebiets anzustreben.
(2) Ziele der Raumplanung sind
a) die nachhaltige Sicherung der räumlichen Existenzgrundlagen der Menschen, besonders für Wohnen und Arbeiten,
b) die Erhaltung der Vielfalt von Natur und Landschaft,
c) der bestmögliche Ausgleich der sonstigen Anforderungen an das Gebiet.
(3) Bei der Planung sind insbesondere folgende weitere Ziele zu beachten:
a) Mit Grund und Boden ist haushälterisch umzugehen, insbesondere sind Bauflächen bodensparend zu nutzen.
b) Die verschiedenen Möglichkeiten der Raumnutzung sind möglichst lange offen zu halten.
c) Die natürlichen und naturnahen Landschaftsteile sowie die Trinkwasserreserven sollen erhalten bleiben.
d) Die zum Schutz vor Naturgefahren notwendigen Freiräume sollen erhalten bleiben.
e) Flächen mit wichtigen Rohstoffvorkommen sind von Nutzungen, die ihre Gewinnung verhindern oder erheblich erschweren, freizuhalten.
f) Die für die Land- und Forstwirtschaft besonders geeigneten Flächen dürfen für andere Zwecke nur verwendet werden, wenn dafür ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
g) Die zur Deckung eines ganzjährig gegebenen Wohnbedarfs benötigten Flächen sollen nicht für Ferienwohnungen verwendet werden.
h) Die äußeren Siedlungsränder sollen nicht weiter ausgedehnt werden.
i) Gebiete und Flächen für Wohnen, Arbeiten, Freizeit, Einkauf und sonstige Nutzungen sind einander so zuzuordnen, dass Belästigungen möglichst vermieden werden.
j) Räumlichen Strukturen, die zu unnötigem motorisierten Individualverkehr führen, ist entgegenzuwirken.
k) Für Einrichtungen des Gemeinbedarfs sind geeignete Standorte festzulegen.
[…]
§3
Interessenabwägung
Bei der Raumplanung sind alle berührten Interessen unter Berücksichtigung der im §2 angeführten Ziele so gegeneinander abzuwägen, dass sie dem Gesamtwohl der Bevölkerung am besten entspricht. Die Planung ist unter möglichster Schonung des Privateigentums durchzuführen.
III. Hauptstück
Raumplanung durch die Gemeinden
1. Abschnitt
Räumliches Entwicklungskonzept
§11
(1) Die Gemeindevertretung soll als Grundlage für die Flächenwidmungs- und die Bebauungsplanung unter Abwägung der Interessen nach §3 für das gesamte Gemeindegebiet bzw Teile desselben ein räumliches Entwicklungskonzept für die Gemeinde erstellen. Dieses soll insbesondere grundsätzliche Aussagen enthalten über
a) die wesentlichen örtlichen Vorzüge, deren Erhaltung und mögliche Verbesserung,
b) die Aufgaben in der Region und die übergemeindliche Zusammenarbeit,
c) die angestrebte Wirtschaftsstruktur,
d) die zu sichernden Freiräume für die Landwirtschaft, die Erhaltung und Entwicklung von Natur und Landschaft sowie für Kinder und Jugendliche und die Naherholung,
e) die zu sichernden Freiräume zum Schutz vor Naturgefahren,
f) die angestrebte Siedlungsgestaltung und Entwicklung und Gliederung der Bauflächen sowie die zeitliche Abfolge der Bebauung unter Berücksichtigung der Erfordernisse der Infrastruktur, des Schutzes vor Naturgefahren und der Energieeffizienz,
g) […]
§16
Ferienwohnungen
(1) In Kern , Wohn- und Mischgebieten können mit Widmung besondere Flächen festgelegt werden, auf denen bei Vorliegen eines rechtswirksamen Bebauungsplanes (§28) auch oder nur Ferienwohnungen errichtet werden dürfen.
(2) Als Ferienwohnung gelten Wohnungen oder Wohnräume, die nicht der Deckung eines ganzjährig gegebenen Wohnbedarfs dienen, sondern während des Urlaubs, der Ferien oder sonst zu Erholungszwecken nur zeitweilig benützt werden. Nicht als Ferienwohnung gelten Wohnungen und Wohnräume, die Zwecken der gewerblichen Beherbergung von Gästen oder der Privatzimmervermietung dienen, wenn tagsüber die ständige Anwesenheit einer Ansprechperson gewährleistet ist. Verfügungsrechte über Wohnungen und Wohnräume, die über den üblichen gastgewerblichen Beherbergungsvertrag hinausgehen, schließen die Annahme einer gewerblichen Beherbergung jedenfalls aus. Ebenfalls nicht als Ferienwohnungen gelten Mobilheime und Bungalows auf Campingplätzen nach dem Campingplatzgesetz.
(3) Die Errichtung bzw die Nutzung von Wohnungen oder Wohnräumen als Ferienwohnung ist – abgesehen von der Ausnahme nach Abs4 – nur zulässig, wenn die Voraussetzungen des Abs1 erfüllt sind. In Gebäuden auf Flächen, auf denen nur Ferienwohnungen errichtet werden dürfen, darf ein ständiger Wohnsitz nicht begründet und aufrechterhalten werden.
(4) […]
3. Abschnitt
Bebauungsplan
§28
Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat unter Abwägung der Interessen nach §3 durch Verordnung einen Bebauungsplan zu erlassen, wenn es aus Gründen einer zweckmäßigen Bebauung erforderlich ist, insbesondere wenn
a) ein neues Gebiet bebaut oder ein schon bebautes Gebiet neu gestaltet werden soll,
b) es aus Gründen des Landschafts- und Ortsbildes notwendig ist,
c) […]
(2) Der Bebauungsplan darf einem Landesraumplan und dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen und hat insbesondere zu berücksichtigen
a) die im §2 genannten Ziele,
b) die örtlichen Verhältnisse,
c) das Landschafts- und Ortsbild,
d) den Schutz vor Naturgefahren,
e) die zweckmäßige räumliche Verteilung von Gebäuden und Anlagen,
f) die Vermeidung von Belästigungen durch Lärm, Geruch und andere störende Einflüsse,
g) die Sicherung eines ausreichenden Maßes an Licht, Luft und Bewegungsmöglichkeit für die Menschen,
h) die Steigerung der Energieeffizienz und die nachhaltige Nutzung erneuerbarer Energien,
i) die Interessen der Sicherheit und des Verkehrs, insbesondere den Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer.
(3) […]
§29
Verfahren, Allgemeines
(1) Der von der Gemeindevertretung beschlossene Entwurf eines Bebauungsplanes ist einen Monat im Gemeindeamt zur allgemeinen Einsicht aufzulegen. Die Auflage ist ortsüblich kundzumachen. Während der Auflagefrist ist im Gemeindeamt ein allgemein verständlicher Erläuterungsbericht über den Entwurf des Bebauungsplanes in der erforderlichen Anzahl aufzulegen. […]
(2) Während der Auflagefrist kann jeder Gemeindebürger oder Eigentümer von Grundstücken, auf die sich der Bebauungsplan bezieht, zum Entwurf schriftlich oder mündlich Änderungsvorschläge erstatten. Darauf ist in der Kundmachung nach Abs1 hinzuweisen. Eingelangte Änderungsvorschläge sind der Gemeindevertretung vor der Beschlussfassung über den Bebauungsplan zur Kenntnis zu bringen.
(3) Ein von der Gemeindevertretung beschlossener Bebauungsplan ist vor dessen Kundmachung der Landesregierung samt dem Erläuterungsbericht, den Änderungsvorschlägen und den Stellungnahmen in dreifacher Ausfertigung vorzulegen. Der Bebauungsplan bedarf zu seiner Wirksamkeit der Genehmigung der Landesregierung.
(4) Die Landesregierung hat die Genehmigung zu versagen, wenn der Bebauungsplan
a) den im §2 genannten Zielen oder einem Landesraumplan widerspricht oder sonst rechtswidrig ist,
b) überörtliche Interessen, insbesondere solche des Umweltschutzes und des Schutzes des Landschafts- und Ortsbildes, verletzt.
(5) Der Bebauungsplan ist durch Bescheid zu genehmigen, wenn kein Versagungsgrund nach Abs4 vorliegt. […]
§35
Wirkung, Ausnahmebewilligung
(1) […]
(2) Der Gemeindevorstand kann auf Antrag des Grundeigentümers mit Bescheid Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den im §2 genannten Raumplanungszielen, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. […]
(3) Für die Bewilligung von Ausnahmen ist abweichend von Abs2 die Gemeindevertretung zuständig, wenn eine Ausnahme folgendes Ausmaß überschreitet:
a) […]"
2. Die hier maßgeblichen §§11, 28 und 61 des Vorarlberger Gesetzes über die Raumplanung, LGBl 39/1996, in der ab 1. März 2019 geltenden Fassung LGBl 4/2019 lauten auszugsweise:
"2. Abschnitt
Räumlicher Entwicklungsplan
§11
(1) Die Gemeindevertretung hat als Grundlage insbesondere für die Flächenwidmungs- und die Bebauungsplanung unter Abwägung der Interessen nach §3 für das gesamte Gemeindegebiet durch Verordnung einen räumlichen Entwicklungsplan zu erlassen. Die Verordnung richtet sich ausschließlich an die Gemeinde als Grundlage für Planungen und Maßnahmen nach diesem Hauptstück. Der räumliche Entwicklungsplan hat grundsätzliche Aussagen zu enthalten über
a) […]
f) die angestrebte Siedlungsentwicklung; dabei sind insbesondere Siedlungsschwerpunkte, Verdichtungszonen, Freiräume für die Naherholung sowie die Gliederung der Bauflächen einschließlich der zeitlichen Abfolge der Bebauung unter Bedachtnahme auf die Erfordernisse der Infrastruktur, des Schutzes vor Naturgefahren, des Klimawandels und der Energieeffizienz zu berücksichtigen,
g) […]
4. Abschnitt
Bebauungsplan
§28
Allgemeines
(1) Die Gemeindevertretung hat unter Abwägung der Interessen nach §3 durch Verordnung einen Bebauungsplan zu erlassen, wenn es aus Gründen einer zweckmäßigen Bebauung erforderlich ist, insbesondere wenn
a) ein neues Gebiet bebaut oder ein schon bebautes Gebiet neu gestaltet werden soll,
b) es aus Gründen des Landschafts- und Ortsbildes oder des Schutzes vor Naturgefahren notwendig ist,
c) […]
(2) Der Bebauungsplan darf einem Landesraumplan, dem räumlichen Entwicklungsplan und dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen und hat insbesondere zu berücksichtigen
a) die im §2 genannten Ziele,
b) die örtlichen Verhältnisse,
c) das Landschafts- und Ortsbild,
d) den Schutz vor Naturgefahren,
e) die zweckmäßige räumliche Verteilung von Gebäuden und Anlagen,
f) die zweckmäßige Dichte der Bebauung von Bauflächen,
g) die Vermeidung von Belästigungen durch Lärm, Geruch und andere störende Einflüsse,
h) die Sicherung eines ausreichenden Maßes an Licht, Luft und Bewegungsmöglichkeit für die Menschen,
i) die Steigerung der Energieeffizienz und die nachhaltige Nutzung erneuerbarer Energien,
j) die Interessen der Sicherheit und des Verkehrs, insbesondere den Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer.
(3) […]
§61
Inkrafttretens- und Übergangsbestimmungen zur Novelle LGBl Nr 4/2019
(1) […]
(6) Vor dem Inkrafttreten der Novelle LGBl Nr 4/2019 bestehende und als Verordnung kundgemachte räumliche Entwicklungskonzepte gelten als räumliche Entwicklungspläne im Sinne des §11 Abs1 in der Fassung LGBl Nr 4/2019; sie sind bis spätestens 31. Dezember 2022 einer Überprüfung und erforderlichenfalls einer Anpassung nach §11b Abs2 in der Fassung LGBl Nr 4/2019 zu unterziehen.
(7) […]"
III. Sachverhalt, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
1.1. 2003 erließ die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg für das Gebiet Tschengla den Teilbebauungsplan "Ferienwohngebiet Tschengla". Dieser orientierte sich unter anderem am "Charakter der bestehenden Wohnsiedlungen in Form einer offenen Siedlungsstruktur" und sah "keine dichte Bebauung in diesem parkartig geprägten Ferienwohngebiet" vor.
1.2. Am 11. Juni 2008 fasste die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg einen Beschluss hinsichtlich eines räumlichen Entwicklungskonzeptes, das unter anderem einen Hinweis auf "zukünftige Problemfelder" im Zusammenhang mit (de facto als Zweitwohnsitz genutzten) Ferienwohnungen und Maßnahmen zur Beschränkung bzw Rücknahme bestehender Widmungen für Ferienwohnungen enthält. Am 7. Jänner 2019 wurde das räumliche Entwicklungskonzept von der Gemeinde durch Anschlag an der Amtstafel als Verordnung kundgemacht.
1.3. 2011 wurden auch die vom nunmehr angefochtenen Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" erfassten Flächen im Gebiet Tschengla in "Baufläche-Wohngebiet", auf der auch Ferienwohnungen errichtet werden dürfen, umgewidmet. Hintergrund dieser Umwidmung war unter anderem ein – auf Basis der Vorgaben des räumlichen Entwicklungskonzeptes durchgeführter – Grundtausch. Bestimmte landschaftlich wertvolle Grundstücksflächen, die in "Freifläche-Landwirtschaft" rückgewidmet werden sollten ("Nagelier"), wurden – zu Lasten der betroffenen Grundstückseigentümer – mit den vom nunmehrigen Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" erfassten Flächen getauscht.
1.4. Mit Bescheid vom 28. März 2017 erteilte die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg zwei Personen nach entsprechender Antragstellung zur Errichtung von Ferienwohnanlagen mit Appartements (auf den Grundstücksflächen der "Tschengla Halda") Ausnahmen von mehreren Bestimmungen des Teilbebauungsplanes "Ferienwohngebiet Tschengla" gemäß §35 Abs3 Vbg RPG. Die geplanten Ferienhausanlagen wichen hinsichtlich Grundriss, Größe, Traufenhöhe, Geschossanzahl und Dachform erheblich von den Vorgaben des bestehenden Teilbebauungsplanes "Ferienwohngebiet Tschengla" ab. In der Bescheidbegründung wurde unter anderem ausgeführt, dass bei der Einbeziehung des Gebietes "Tschengla Halda" in den Teilbebauungsplan "Ferienwohngebiet Tschengla" (vermutlich versehentlich) unterlassen worden sei, auf die Besonderheiten dieses Gebietes in einer diesbezüglichen Anpassung einzelner Teile des Teilbebauungsplanes einzugehen. Nach Erteilung der Ausnahmebewilligungen wurde durch die Gemeinde Bürserberg die Stellungnahme eines allgemein beeideten und gerichtlich zertifizierten Sachverständigen für Bauwesen und Immobilien eingeholt. Dieser stellte im Wesentlichen fest, dass die erteilten Ausnahmebewilligungen ausführlich und schlüssig seien und auf der detaillierten Stellungnahme des Raumplanungsausschusses basierten.
1.5. In weiterer Folge teilte die Abteilung Raumplanung und Baurecht des Amtes der Vorarlberger Landesregierung der zuständigen Gemeindeaufsichtsbehörde (Bezirkshauptmannschaft Bludenz) nach entsprechender Anfrage am 16. November 2017 mit, dass die Erteilung von Ausnahmen vom Teilbebauungsplan "Ferienwohngebiet Tschengla" für das von der Ausnahmebewilligung erfasste Bauvorhaben nicht zulässig und eine Aufhebung oder grundlegende Änderung des Bebauungsplanes erforderlich sei.
1.6. Die Anträge auf Erteilung der Ausnahmebewilligungen gemäß §35 Abs3 Vbg RPG wurden daraufhin zurückgezogen, das Verfahren durch die Gemeinde Bürserberg eingestellt und ein Ziviltechnikerunternehmen mit der Ausarbeitung von Entwürfen für zwei neue Teilbebauungspläne (den Teilbebauungsplan "Ferienwohngebiet Tschengla" und den nunmehr angefochtenen Teilbebauungsplan "Tschengla Halda") beauftragt. Der Entwurf für den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" sah neben anderen Abweichungen vom bisher geltenden Bebauungsplan auch eine Verdichtung der Bebauung auf den davon erfassten Grundstücken (in steiler Hanglage) vor. Er wurde infolge einer Besprechung zwischen Vertretern der verordnungserlassenden Behörde, Mitarbeitern des Ziviltechnikerunternehmens und Amtssachverständigen der Abteilung Raumplanung und Baurecht des Amtes der Vorarlberger Landesregierung am 20. April 2018 entsprechend abgeändert und weiterentwickelt. Im Zuge der öffentlichen Auflage des Entwurfes vom 15. Juni bis 16. Juli 2018 wurden sieben Stellungnahmen eingereicht. Am 18. Juli 2018 erfolgte durch die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg – nach ausführlicher Beratung über die eingelangten Stellungnahmen – der Beschluss hinsichtlich des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda".
1.7. Mit Schreiben vom 20. Juli 2018 wurde der Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" der Vorarlberger Landesregierung zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung vorgelegt. Nach Aufforderung durch die Abteilung Raumplanung und Baurecht des Amtes der Vorarlberger Landesregierung reichte die Gemeinde Bürserberg am 23. November 2018 eine Stellungnahme des für den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" verantwortlichen Ziviltechnikerunternehmens nach, in der insbesondere die im Auflageverfahren eingebrachten Einwendungen beurteilt wurden. Der Amtssachverständige der Abteilung Raumplanung und Baurecht des Amtes der Vorarlberger Landesregierung bestätigte die Nachvollziehbarkeit dieser Beurteilung mit Aktenvermerk vom 10. Dezember 2018. Mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 19. Dezember 2018 wurde der Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" aufsichtsbehördlich genehmigt. Vom 7. bis 29. Jänner 2019 erfolgte die Kundmachung des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" an der Amtstafel der Gemeinde Bürserberg.
2. Der Landesvolksanwalt von Vorarlberg legt die Bedenken, die ihn zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof veranlasst haben, wie folgt dar:
"4.1.
Gemäß §28 RPG hat die Gemeindevertretung unter Abwägung der Interessen nach §3 RPG durch Verordnung einen Bebauungsplan zu erlassen, wenn es aus Gründen einer zweckmäßigen Bebauung erforderlich ist, insbesondere wenn ein neues Gebiet bebaut werden soll. Der Bebauungsplan darf einem Landesraumplan und dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen und muss ua die in §2 RPG genannten Raumplanungsziele berücksichtigen.
Nach §11 RPG dient das räumliche Entwicklungskonzept (REK) als Grundlage für die Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung und hat grundsätzliche Aussagen zu enthalten, die für die räumliche Entwicklung von Bedeutung sind. Im Umkehrschluss hat dies die Wirkung, dass der Bebauungsplan auch dem REK nicht widersprechen darf.
Das Gebiet des neu erlassenen Teilbebauungsplans 'Tschengla -Halda' besteht aus einer Fläche von lediglich 3.500 m 2 und ist Teil des zuvor auf diesem Gebiet gültigen Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla'. Bereits im Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' wurden Bestimmungen für die Errichtung neuer Bauten durch Vorgaben von Baukörperform, Grundriss und Größe, Traufenhöhe, Geschosszahl und Dachform festgelegt.
Die Umrechnung des Grundrisses, Traufenhöhe und Bebauungsdichte des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' ergibt eine geschätzte Summe von 242 m 2 erlaubter bebauter Fläche. Der neu erlassene Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' gibt im Vergleich dazu eine Baunutzungszahl von 65 vor, was umgerechnet einer zulässigen Gesamtgeschossfläche von 390 m 2 entspricht (bei der Annahme, dass das zu bebauende Grundstück 600 m 2 groß ist). Die Verdichtung der Bebauung erhöht sich sohin um mehr als die Hälfte (rund 61,5 %).
Diese punktuelle Verdichtung entspricht nicht dem derzeitigen Ortsbild der Gemeinde Bürserberg, welches durch eine lockere Siedlungsstruktur geprägt ist. Die dort bebauten Flächen sind insbesondere in den Streusiedlungen und hier wiederum vor allem im Ortsteil Tschengla von Freiflächen durchsetzt. Im von der Gemeinde Bürserberg am 06.06.2008 beschlossenen REK, welches seit dessen erneuter Kundmachung mit 07.01.2019 als REP und somit als Verordnung gilt, wird auf die negativen Auswirkungen des großen Ausmaßes der Bauflächenreserven in Kombination mit einem großen Anteil jener Bauflächen, auf welchen die Errichtung von Ferienwohnungen zulässig ist, hingewiesen. Als eine Maßnahme der zukünftigen Siedlungsentwicklung wird empfohlen, die bestehenden Widmungen für Ferienwohnungen zu beschränken bzw zurückzunehmen. Mit dem Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' wird im Widerspruch dazu eine Erhöhung der Geschoßfläche um mehr als die Hälfte gegenüber dem bisher rechtskräftigen Bebauungsplan ermöglicht und dadurch eine Verdichtung der Bebauung forciert.
4.2.
Während der Auflagefrist zur öffentlichen Einsichtnahme des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' gemeinsam mit dem Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' vom 15.06.2018 bis 16.07.2018[…], langten zu beiden Bebauungsplänen insgesamt sieben Änderungsvorschläge ein.
Darin wurde mitunter beanstandet, dass es sich beim Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' um eine bestellte Planung zur rechtlichen Absicherung einer beschlossenen Genehmigung zugute zweier Gesellschaften handle und das öffentliche Interesse zu bezweifeln sei. Die punktuelle, verdichtete Bebauung werde rein aus wirtschaftlichen Interessen ermöglicht. Da die Baunutzzahl von 65 lediglich für 5 Grundparzellen gelte und vom Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' wesentlich abweiche, handle es sich um eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber umliegender Grundstücke und seien keine Gründe zu erkennen, warum für eben diese 5 Grundstücke ein anderer Bebauungsplan gelten solle.
Zudem wurde vorgebracht, dass durch die Vorgaben des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' kein normales Wohnhaus, wie es auf der Tschengla üblich sei (mit Satteldach und 2,5 Geschosse über dem projektierten Gelände), mehr gebaut werden könne. Der Teilbebauungsplan sei nur auf finanzstarke Bauträger abgestimmt und verunmögliche, dass ein normaler Bürger ein einfaches Ein- bzw Zweifamilienhaus bauen könne. Auch sei der Gemeinde Bürserberg bekannt, dass die Tauschgrundstücke Halda mit Freizeitwohnsitz Widmung (BWF) Grundflächen zwischen 635,90 m 2 und 663,24 m 2 ausweisen würden und daher unter den Vorgaben des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' von mindestens 800,00 m 2 für Bauland Grundstücke liegen.
Mit Schreiben vom 16.07.2018 reichte auch der Landesvolksanwalt eine Stellungnahme zum Entwurf des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' ein. Darin wurden insbesondere die Widersprüche zum geltenden REK, welches folglich als Verordnung (REP) kundgemacht wurde, aufgezeigt. Vorgebracht wurde, dass die durch den neuen Teilbebauungsplan entstehende Verdichtung der Bebauung um mehr als die Hälfte (etwa 61,5 %) nicht dem derzeitigen 'Ortsbild' der Gemeinde Bürserberg entspreche, welches durch eine lockere Siedlungsstruktur geprägt ist. Auch habe keine Interessenabwägung, welche gemäß §3 RPG dem Gesamtwohl der Bevölkerung zu entsprechen habe, stattgefunden. Demnach stelle nach Ansicht des Landesvolksanwaltes der zugehörige Erläuterungsbericht mangels ausreichend durchgeführter Interessenabwägung keine geeignete Grundlage zur Entscheidung über die Zweckmäßigkeit der Erlassung dieses Teilbebauungsplanes dar.
Auf diese Einwendungen folgte seitens der Gemeinde Bürserberg erst nach Urgenz der Raumplanungsabteilung des Landes eine Stellungnahme in Form einer 'raumplanungsfachlichen Beurteilung der während der Auflagefrist eingelangten Änderungsvorschläge' durch das Büro […] GmbH.
Darin wurde mehrfach ausgeführt, dass im Bereich der gegenständlichen Hangreihe Tschengla Halda aufgrund der guten Erschließungssituation, der Topographie und des Sichtschutzes durch den darunter liegenden hochstämmigen Wald eine bauliche Verdichtung im festgelegten Ausmaß vertretbar sei. Diese Argumentation wurde umgehend releviert, indem von den betroffenen Grundstückseigentümern vorgebracht wurde, dass der angesprochene Sichtschutz aufgrund der ihnen seitens der Gemeinde zugesagten Rodung des Waldes nicht auf Dauer vorhanden sein wird. Dem wurde in der Beurteilung wiederum entgegnet, dass die bauliche Verdichtung im festgelegten Ausmaß auch ohne den Sichtschutz durch den Wald vertretbar sei. Inwiefern nun ein Sichtschutz durch den (noch bestehenden) Wald maßgeblich und für die Beurteilung der Zulässigkeit des Teilbebauungsplanes wesentlich ist, bleibt offen. Jedenfalls erweckt dieser Widerspruch Zweifel an der Aussagekraft dieses Gutachtens und geht der Landesvolksanwalt daher davon aus, dass die Gemeinde Bürserberg den gegenständlichen Teilbebauungsplan geändert hat, ohne mit der entsprechenden Sorgfalt und Erforschung der Grundlagen ein angemessenes Ermittlungsverfahren durchzuführen.
Ähnlich den Verfahren zur Erteilung der Ausnahmegenehmigungen nach §35 RPG, wurde im Verfahren zur Änderung des Teilbebauungsplanes erst nach Aufforderung der Gemeinde ein entsprechendes Gutachten nachgereicht. Dass hier in allen Verfahren zunächst davon abgesehen wird, ein notwendiges Gutachten zur Genehmigungsfähigkeit derartig umfassender Abweichungen vom ursprünglichen Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' einzuholen, erweckt den Anschein, dass selbst der Gemeinde die mangelnde Konformität der geplanten Vorhaben auf dem gegenständlichen Gebiet bewusst ist. Dies zeigt sich auch insbesondere daran, dass selbst das nachgereichte Gutachten im Verfahren zur Änderung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' keine stichhaltigen Argumente zur Vereinbarkeit der geplanten Verdichtung der Bebauung liefert, sondern beinahe ausschließlich auf den Sichtschutz durch den vorliegenden Wald und die mangelnde Sichtbarkeit der geplanten Bebauung abgestellt wird.
Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum Raumplanungsrecht (vgl VfSlg 8280/1978, 10.711/1985, 12.926/1991, 19.890/2014) kommt den Vorschriften des Raumplanungsrechtes über die Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen für rechtsverbindliche Planungen besondere Bedeutung zu. Der Verfassungsgerichtshof hat in solchen Fällen im Verordnungsprüfungsverfahren nach Art139 B VG zu prüfen, ob der Verordnungsgeber die im Gesetz zur Gewinnung einer ausreichenden Entscheidungsgrundlage vorgesehene Vorgangsweise eingehalten hat. Insbesondere zur Durchsetzung der im §2 RPG angeführten Raumplanungsziele ist die Durchführung einer Grundlagenforschung unabdingbar (vgl auch VfSlg 19.126/2010, 19.760/2013). Diese Grundlagenforschung hat in allgemeinen Überlegungen zu bestehen, welche die Grundlage für die jeweilige Planungsentscheidung bilden und als solche auch erkennbar und nachvollziehbar sind (vgl VfGH, 23.02.2017, V76/2016).
Demgemäß stellt der VfGH an Verfahren zur Erlassung rechtsverbindlicher Verordnungen hohe Ansprüche, nicht allein deshalb, da keine Rechtsmittelmöglichkeiten dagegen bestehen.
Im vorliegenden Fall geht nicht ausreichend hervor, inwiefern die Gemeinde Bürserberg vor Erlassung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' eine angemessene Grundlagenforschung durchgeführt hat. Vielmehr wurden sachverständige Personen erst nach Aufforderung der Gemeinde hierzu herangezogen und macht das Vorgehen der Gemeinde insgesamt den Anschein, diesen Teilbebauungsplan aus Anlass der geplanten Bauvorhaben erlassen zu haben um diese Vorhaben zu ermöglichen und die vorab ergangenen, mangelhaften Ausnahmegenehmigungen zu umgehen.
4.3.
Gemäß §3 RPG ist bei der Erlassung eines Bebauungsplanes eine Interessensabwägung durchzuführen, die dem Gesamtwohl der Bevölkerung am besten entspricht. In Anlehnung an die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes hat sich eine Interessensabwägung an folgenden Grundsätzen zu orientieren:
1. Alle für oder gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Interessen sind zu berücksichtigen.
2. Die für und gegen das Vorhaben sprechenden Argumente sind in gleicher Weise möglichst umfassend und präzise zu erfassen und einander gegenüberzustellen, um die Wertentscheidung der Interessensabwägung transparent und nachvollziehbar zu machen.
3. Mit dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung korrespondiert die Verpflichtung zu deren Begründung.
Folgt man diesen Grundsätzen, so wird der Erläuterungsbericht der Gemeinde Bürserberg zum Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' einer konformen Interessenabwägung nicht gerecht: Eine Gegenüberstellung von Argumenten hinsichtlich transparenter und nachvollziehbarer Wertentscheidung fehlt ebenso wie deren Begründung.
Im Erläuterungsbericht wird lediglich ausgeführt, dass im Bereich Tschengla Halda aufgrund der guten Erschließungssituation, der Topographie (Hanglage) und des Sichtschutzes durch den hochstämmigen Wald eine maßvolle bauliche Verdichtung vertretbar ist. Auf nähere Ausführungen und Erläuterungen wird verzichtet.
Aus dieser Argumentation lässt sich kein öffentliches Interesse zu einer maßvollen baulichen Verdichtung ableiten, zumal das REK 2008 explizit an mehreren Stellen darauf hinweist, dass bereits ein Überhang an Ferienwohnungen besteht und diese Entwicklung vornehmlich einzuschränken als auszuweiten ist.
An dieser Stelle sei nochmals erwähnt, dass bei dem eingangs erwähnten Grundtausch aufgrund der Rückwidmung im Gebiet 'Nagelier' den neuen Grundstücksbesitzern von der Gemeinde Bürserberg versprochen wurde, genau diesen hochstämmigen Wald zu roden um auch den zukünftigen, tiefer liegenden Grundstücksbesitzern eine gute Aussicht zu gewährleisten. Bei den Verhandlungen bzgl. der Tauschgrundstücke sei den neuen Grundstücksbesitzern die zukünftige Bebauung mit einzelnen kleinen Ferienwohnhäusern entsprechend dem zu dieser Zeit geltenden Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' als Grundlage zugesichert worden. Die eingereichten Ferienwohnhausprojekte standen in Widerspruch zu diesen Aussagen. Warum die Gemeinde im folgenden Verfahren zur Erlassung des neuen Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' ihr eigenes Versprechen, eine Rodung des unterhalb liegenden Waldes vorzunehmen nicht weiter berücksichtigte, ist fraglich. Von einem Versehen ist nicht auszugehen, zumal das Hauptargument des Sachverständigen zur Genehmigungsfähigkeit einer derart dichten Bebauung vorwiegend auf dem vorliegenden Sichtschutz durch eben diesen Wald basierte.
Nach Ansicht des Landesvolksanwalts liegt aufgrund der nur unzureichend durchgeführten Interessensabwägung keine geeignete Grundlage für die Entscheidung vor, ob die Erlassung eines neuen Teilbebauungsplanes für das Gebiet Tschengla Halda zweckmäßig ist. Auch widerspricht der zu erlassende Teilbebauungsplan dem derzeit gültigen REK 2008, welches nunmehr als Verordnung kundgemacht wurde und künftig als REP gilt.
4.4.
Darüber hinaus kann der Umstand nicht unerwähnt bleiben, dass im Vorfeld bereits Ausnahmegenehmigungen vom zuvor für das gegenständliche Gebiet gültigen Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla', für die bereits projektierten Bauvorhaben der […] GmbH und der […] GmbH erteilt wurden, mit eben dem Ziel, das Maß der baulichen Nutzung zu vergrößern.
Bereits diese Ausnahmegenehmigungen waren mit verfahrenstechnischen Mängeln behaftet. Den Bestimmungen des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' zufolge, ist vor Erteilung von Ausnahmebewilligungen ein Sachverständiger zu hören. Da der von der Gemeinde im Nachhinein beigezogene Sachverständige nicht die notwendige Qualifikation eines sachkundigen Raumplaners hatte, waren die erteilten Ausnahmegenehmigungsbescheide gemäß §35 Abs4 RPG mit Nichtigkeit bedroht.
Gemäß §35 Abs2 iVm Abs3 RPG kann die Gemeindevertretung auf Antrag eines Grundeigentümers mit Bescheid Ausnahmen von auf der Grundlage der §§28 und 31 bis 34 RPG ergangenen Verordnungen bewilligen, wenn sie den Zielen der von den Ausnahmen betroffenen Verordnungen, den Raumplanungszielen nach §2 RPG, einem Landesraumplan und dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht entgegenstehen. Die Bewilligung liegt im behördlichen Ermessen. Entgegen den Bestimmungen der §35 Abs1 bis 3 erlassene Bescheide sind nach Abs4 leg cit mit Nichtigkeit bedroht.
Im gegenständlichen Verfahren war zur Entscheidung der beantragten Ausnahmebewilligung die Gemeindevertretung zuständig, da die Abweichungen des eingereichten Projektes zum Teilbebauungsplan die in §35 Abs3 RPG festgelegten Grenzen überschreiten. Die Beurteilung der Frage, ob die Kriterien des §35 Abs2 RPG einer Ausnahmebewilligung als Ermessensentscheidung entgegenstehen, setzt dabei besondere Fachkenntnisse auf dem Gebiet der Raumplanung voraus.
In Bezug auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigungen war fraglich, ob und gegebenenfalls inwieweit, die eingereichten Objekte den Zielen des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' widersprechen.
Diese Ziele sind in Punkt 2. des Teilbebauungsplanes wie folgt beschrieben:
• Die vorhandene Landschaft mit der spezifischen Topographie erfüllt die typischen Voraussetzungen für eine Erholungslandschaft. Langfristige Erhaltung der Qualität der Naherholungslandschaft Tschengla mit den abwechslungsreichen naturräumlichen Strukturen.
• Der Charakter der bestehenden Wohnsiedlungen in Form einer offenen Siedlungsstruktur soll im Wesentlichen erhalten bleiben. Keine dichte Bebauung in diesem parkartig geprägten Ferienwohngebiet.
• Landschaftsbildlich angepasste Wohn- und Ferienwohnbebauung unter Berücksichtigung der Topographie, Parzellenstruktur, Erschließung und bestehenden Bebauung.
• Die parkartige offene abwechslungsreiche Siedlungslandschaft sollte durch landwirtschaftliche Maßnahmen erhalten bzw gestärkt werden. Wohnen in Mitten eines Gebietes mit waldartigen Strukturen entspricht nicht dem Charakter einer Wohn- und Ferienwohnsiedlung.
Gleichermaßen enthält der Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' unter Punkt 6. die Bestimmung, dass vor einer Erteilung von Ausnahmebewilligungen ein Sachverständiger zu hören ist. Das Sachverständigengutachten hat zu klären, ob die Bewilligung einer Ausnahme mit den Zielen des Teilbebauungsplanes, den in §2 RPG genannten Raumplanungszielen, dem Landesraumplan oder dem räumlichen Entwicklungskonzept der Gemeinde Bürserberg vereinbar ist.
Seitens der Gemeinde Bürserberg wurde vor Erteilung der gegenständlichen Ausnahmebewilligungen kein entsprechendes Sachverständigengutachten eingeholt.
Nach Ansicht des Landesvolksanwaltes wäre die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg verpflichtet gewesen, in den Ermittlungsverfahren über die beantragten Ausnahmegenehmigungen vom Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' eine sachverständige Person aus dem Fachbereich der Raumplanung beizuziehen. Denn weder die Mitglieder des Raumplanungsausschusses noch die Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter als Organwalter der zuständigen Behörde verfügen über das notwendige Sachwissen, um die Kriterien des §35 Abs2 RPG selbst beurteilen zu können.
Da die Beiziehung einer sachverständigen Person unterlassen wurde, lagen dem Verfahren gemäß §35 Abs2 iVm §3 RPG nur unzureichende Ermittlungsverfahren seitens der Gemeindevertretung zu Grunde, welche keine geeigneten Grundlagen für Ermessensentscheidungen darstellten. Es war der Gemeindevertretung sohin nicht möglich, in schlüssiger und nachvollziehbarer Weise darzulegen, warum nach ihrer Auffassung diese — und keine anderen — Ermessensübungen rechtlich geboten und dem Sinn des Gesetzes entsprechend waren.
4.5.
Nachdem die Gemeinde auf das Erfordernis der Beiziehung eines Sachverständigen zur Beurteilung der Kriterien des §35 Abs2 RPG hingewiesen wurde, beauftragte diese Bmst. Dipl. HTL Ing. […] mit der Verfassung eines entsprechenden Sachverständigengutachtens.
In der Liste der allgemein beeideten und gerichtlich zertifizierten Sachverständigen, welche vom Bundesministerium für Justiz geführt wird, ist Bmst. Dipl. HTL Ing. […] für die Fachgebiete 72.01 Hochbau, Architektur, 74.15 Mehrfamilienhäuser, gemischt genutzte Liegenschaften (Baugründe, Wohnungseigentumsobjekte), 94.17 Einfamilienhäuser, Zweifamilienhäuser (Baugründe), 94.20 Wohnungseigentum sowie 94.70 Nutzwertfeststellungen, Parifizierungen eingetragen. Auf der Homepage des Sachverständigen werden die Fachgebiete dahingehend näher beschrieben als Bauabnahmen, Schadensgutachten und Gebäudebewertungen sowie Parifizierungsgutachten, Parifzierungspläne und Gutachten nach §6 WEG sowie Immobilienbewertungen durchgeführt werden.
Im Verfahren nach §35 RPG hätte es eines Sachverständigen zur Beurteilung raumplanerischer Fragen bedurft. Zur Person des beigezogenen Sachverständigen Bmst. Dipl. HTL Ing. […] ergaben sich demnach dahingehende Bedenken, als dessen fachliche Eignung zur Beurteilung der Frage in Zweifel stand, ob die Kriterien des §35 Abs2 RPG einer Ausnahmebewilligung als Ermessensentscheidung entgegenstehen.
Gemäß ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshof sind 'Sachverständige' Personen, die aufgrund ihres besonderen Fachwissen aus aktenkundigen oder von ihnen zu erhebenden Tatsachen Schlüsse auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen weiterer entscheidungsrelevanter Tatsachen ziehen (vgl VwGH 27.4.1993, 92/08/0208). Diese gezogenen Schlüsse werden in Gutachten festgeschrieben. Zwar unterliegt die Stellungnahme bzw das Gutachten der freien Beweiswürdigung der Behörde, aber die Behörde hat darauf zu achten, dass der Sachverständige über die erforderlichen, dem aktuellen Stand der Wissenschaft entsprechende Fachkenntnisse verfügt (vgl VwGH 26.4.1995, 92/07/0159). Der objektive Sinn und Zweck der Regelung 'einen Sachverständigen zu hören' ist unter dem Aspekt zu betrachten, dass wenn zur Feststellung des maßgeblichen Sachverhaltes besondere Fachkenntnisse erforderlich sind und die Organwalter der Behörde nicht über das notwendige Sachwissen verfügen, die Erforderlichkeit eines Sachverständigengutachtens gegeben ist (vgl VwGH 27.11.1995, 93/10/0209).
Es ist offenkundig, dass ein Sachverständiger aus dem Bereich Raumplanung zur Änderung des Teilbebauungsplans hätte Stellung nehmen müssen. Der beigezogene Sachverständige war jedoch nur Sachverständiger für den Bereich Einfamilienhäuser, Zweifamilienwohnhäuser, Wohnungseigentum, Nutzwertfeststellung und Parifizierung, nicht jedoch für den Bereich der Raumplanung. Er wies sohin nicht das erforderliche fachliche Wissen auf um zur Erstellung dieses Gutachtens befugt zu sein.
Der Landesvolksanwalt erachtete die erheblichen Abweichungen dieser zwei Ferienwohnhaus-Projekte von den Vorgaben des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' und insbesondere das Vorgehen der Gemeinde Bürserberg bei Erteilung der Ausnahmegenehmigungen als durchaus fragwürdig, weshalb mit Schreiben des Landesvolksanwaltes an das Gemeindeamt Bürserberg vom 11.12.2017 von amtswegen ein Verfahren zur Prüfung vermuteter Missstände in der Verwaltung der Gemeinde Bürserberg eingeleitet wurde. Nach Ansicht des Landesvolksanwaltes wäre die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg verpflichtet gewesen, in den Ermittlungsverfahren über die beantragten Ausnahmegenehmigungen vom Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' bereits vor ihrer Entscheidung eine sachverständige[n] Person aus dem Fachbereich Raumplanung beizuziehen und wurde die Gemeinde beauftragt zur fachlichen Eignung des gewählten Sachverständigen Stellung zu nehmen.
4.6.
Nicht minder fragwürdig erschien die daran anknüpfende Vorgehensweise der Gemeinde Bürserberg, nach Zurückziehung der dem Land und der Gemeinde Bürserberg bekannten Bauvorhaben der […] GmbH und […] GmbH und Einstellung dieser Genehmigungsverfahren, kurzerhand einen neuen Teilbebauungsplan zu erlassen, dessen Entwurf genau auf diese Projektanträge abgestimmt wurde. Dies erweckt den Verdacht der Absicht, die unsachgemäß ergangenen Ausnahmebewilligungen zu umgehen und den Bauwerbern die Bauvorhaben dennoch zu ermöglichen. Nicht gänzlich zufällig wird auch die Tatsache sein, dass der Geschäftsführer der […] GmbH, […], Altbürgermeister der Gemeinde Bürserberg ist.
Schlussbemerkung
Vor diesem Hintergrund scheint die erfolgte Änderung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' von der Gemeinde Bürserberg ohne raumplanungsrechtlich geforderter Interessenabwägung aller berührten Interessen und Ziele sowie ohne Durchführung eines angemessenen Ermittlungsverfahrens erfolgt zu sein. Viel mehr erweckt das Vorgehen der Gemeinde den Eindruck, das Interesse der Gemeinde an der Umsetzung der Projekte zur Errichtung zweier Ferienwohnanlagen sei hier im Vordergrund gestanden. Zur Erreichung dieses Zweckes wurden sowohl Vorgaben des für dieses Gebiet gültigen REK wie auch weitere raumordnungsrechtliche Bestimmungen außer Acht gelassen. Die Änderung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' verstößt nach Ansicht des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg somit gegen die Vorschriften des RPG und wird beantragt, den Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' wegen Gesetzwidrigkeit zur Gänze zu beheben.
Die Aufhebung nur eines Teiles des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' ist nicht zweckmäßig. Das vorrangige Ziel und Hintergrund der Erlassung dieses Teilbebauungsplanes war von Beginn an, eine punktuell wesentlich dichtere Bebauung im parkartig geprägten Ferienwohngebiet Tschengla Halda zu ermöglichen. Der Teilbebauungsplan stellt in seiner Gesamtheit sohin darauf ab, durch Erhöhung der Baunutzzahl, der Anzahl der Geschoße und Bauhöhe im Ergebnis eine verdichtete Bebauung zuzulassen. Werden daher lediglich Teilbereiche des Teilbebauungsplanes behoben, so bliebe stets ein Torso dieses gesamtheitlichen Zieles in einer verbleibenden Bestimmung des Teilbebauungsplanes enthalten.
Die Kritik des Landesvolksanwaltes, dass eine notwendige Grundlagenforschung und Interessenabwägung im Verfahren unterlassen wurde bezieht sich insbesondere auf die Maßnahme der Gemeinde, durch Änderung des Teilbebauungsplanes das Ziel der baulichen Verdichtung im Gebiet zu ermöglichen. Diese Änderung des Teilbebauungsplanes darf schlichtweg nicht ohne Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durchgeführt werden und stellt in Folge einen groben Verfahrensmangel dar.
Da sich dieser Verfahrensmangel folglich auf den gesamten Teilbebauungsplan erstreckt, wird die Behebung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' zur Gänze wegen Gesetzwidrigkeit beantragt."
3. Die Vorarlberger Landesregierung hat die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der den im Antrag erhobenen Bedenken wie folgt entgegengetreten wird (ohne Hervorhebungen im Original):
"1. Zum Vorbringen, der Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' widerspreche dem räumlichen Entwicklungskonzept 2008
1.1. Das von der Gemeindevertretung Bürserberg beschlossene räumliche Entwicklungskonzept 2008 wurde von der Gemeinde vor dem 01.03.2019 als Verordnung kundgemacht (durch Anschlag an der Amtstafel am 07.01.2019). Aufgrund der Übergangsbestimmung des §61 Abs6 RPG gilt das räumliche Entwicklungskonzept 2008 somit als räumlicher Entwicklungsplan im Sinne des §11 Abs1 RPG idF LGBl Nr 4/2019. Die nach §61 Abs6 RPG kundgemachten bestehenden räumlichen Entwicklungskonzepte der Gemeinden, die als räumliche Entwicklungspläne gelten, bedürfen keiner aufsichtsbehördlichen Genehmigung der Landesregierung.
1.2. Im räumlichen Entwicklungskonzept 2008 ist auf Seite 46 ('Maßnahme 3: Ferienwohnungen') ua Folgendes festgehalten:
'Es wird empfohlen und wurde von der Steuerungsgruppe beschlossen, die bestehenden Widmungen für Ferienwohnungen nach §16 Abs1 Satz 1 RPG nach Vorliegen des Gesamtkonzeptes unter Einbindung der betroffenen Grundstückseigentümer und vertretbar gegenüber diesen sowie vertretbar gegenüber öffentlich-rechtlichen Pflichten der Gemeinde in Bezug auf die Entwicklungssteuerung im Gemeindegebiet zu beschränken bzw zurückzunehmen. Dies gilt nicht für die grundsätzliche Baulandwidmung sondern ausdrücklich für jene Widmungsflächen, die in Form von Ferienwohnungen genutzt werden können und ebenso wenig für jene Flächen, auf denen die Errichtung von Ferienwohnungen aufgrund eines tatsächlichen nachgewiesenen Bedarfs gerechtfertigt ist. [...] Auf Grund der unter 'Ziel 3: Ferienwohnungen' beschriebenen Rahmenbedingungen wird das Ziel verfolgt, die Zahl der Ferienwohnungen, welche als Zweitwohnsitz genutzt werden, räumlich und quantitativ zu beschränken bzw zu reduzieren. [...] Die Zulässigkeit von Ferienwohnungen wird zukünftig über Einzelgenehmigungen nach §16 Abs1 Satz 2 RPG erfolgen, eine Genehmigung von Ferienwohnungen durch die Gemeinde muss künftig entsprechend restriktiv gehandhabt werden.'
Im räumlichen Entwicklungskonzept 2008 ist demnach lediglich festgehalten, dass Ferienwohnungswidmungen gemäß §16 Abs1 RPG — unter gewissen Voraussetzungen bzw mit Ausnahmen — grundsätzlich zu beschränken bzw zurückzunehmen sind. Neue Ferienwohnungswidmungen werden ebensowenig ausgeschlossen ('Flächen, auf denen die Errichtung von Ferienwohnungen aufgrund eines tatsächlichen nachgewiesenen Bedarfs gerechtfertigt ist') wie die Bewilligung neuer Ferienwohnungen auf Flächen, die keine Ferienwohnungswidmung gemäß §16 RPG aufweisen (Anm: Die Möglichkeit, die Errichtung von Ferienwohnungen in Wohn , Kern- und Mischgebieten gemäß §16 Abs1 zweiter (und dritter) Satz RPG zu bewilligen, ist mit der Raumplanungsgesetznovelle LGBl Nr 22/2015 entfallen).
Festzuhalten ist, dass die verfahrensgegenständlichen Flächen bereits seit einer Flächenwidmungsplanänderung im Jahr 2011 als Baufläche-Wohngebiet, auf welcher auch Ferienwohnungen errichtet werden dürfen, gewidmet sind. Das heißt, dass bereits aufgrund dieser Widmung und der Aufnahme der Flächen in den Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' im Jahr 2013 (vgl §16 Abs1 RPG) auf ihnen Ferienwohnungen errichtet werden dürfen. Die vom Landesvolksanwalt mit Verweis auf das räumliche Entwicklungskonzept 2008 kritisierte Errichtung von Ferienwohnungen ist also nicht erst durch den Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' im Jahr 2018 ermöglicht worden.
Durch einen Bebauungsplan werden im Wesentlichen Art und Ausmaß einer aufgrund des Flächenwidmungsplanes zulässigen Bebauung festgelegt (vgl §28 RPG). Die bestehende Ferienwohnungswidmung wird durch den gegenständlichen Teilbebauungsplan nicht erweitert, sondern es wird lediglich eine dichtere Bebauung — im Vergleich zum bisher geltenden Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' — ermöglicht. Da das räumliche Entwicklungskonzept 2008 hinsichtlich der Art und des Ausmaßes der Bebauung der verfahrensgegenständlichen Flächen überhaupt keine Aussagen trifft, ist kein Verstoß des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' gegen das räumliche Entwicklungskonzept 2008 erkennbar. Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass der Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' nicht dem räumlichen Entwicklungskonzept 2008 der Gemeinde Bürserberg widerspricht.
2. Zum Vorbringen, die Gemeinde Bürserberg habe vor Erlassung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' keine angemessene Grundlagenforschung durchgeführt
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist insbesondere zur Durchsetzung der im §2 RPG angeführten Raumplanungsziele die Durchführung einer Grundlagenforschung — unabhängig davon, ob sie vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen ist oder nicht — unabdingbar (vgl VfSlg 19.126/2010, 19.760/2013). Diese Grundlagenforschung hat in allgemeinen Überlegungen zu bestehen, welche die Grundlage für die jeweilige Planungsentscheidung hinsichtlich der von der Umwidmung konkret betroffenen Flächen bilden und als solche auch erkennbar und nachvollziehbar sind (VfGH 23.02.2017, V76/2016; vgl auch VfSlg 14.537/1996, 19.075/2010, 20.094/2016).
Wie bereits unter Punkt II.1. ausgeführt, enthält das räumliche Entwicklungskonzept 2008 für die gegenständlichen Flächen keine Aussagen hinsichtlich der Art und des Ausmaßes der Bebauung. Die Gemeinde Bürserberg hat jedoch vor Erlassung des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' eine ausreichende Prüfung und Grundlagenforschung durchgeführt: Im Zuge der Erteilung der oben genannten Ausnahmebewilligung gemäß §35 Abs3 RPG hat sich der Raumplanungsausschuss der Gemeinde Bürserberg bereits ausführlich mit der Frage befasst, ob auf den gegenständlichen Grundstücken eine höhere Dichte der Bebauung zugelassen werden kann (vgl hiezu die Begründung des Bescheides vom 28.03.2017). In diesem Zusammenhang wurde auch eine Stellungnahme des allgemein beeideten und gerichtlich zertifizierten Sachverständigen für Bauwesen und Immobilien, […], eingeholt. Der Entwurf des Teilbebauungsplanes 'Tschengla Halda' samt Erläuterungsbericht, in welchem auch auf die Entscheidungsgrundlagen eingegangen wird, wurde von der […] GmbH ausgearbeitet. Dieser Entwurf wurde in einem ausführlichen Schriftverkehr sowie einer eigens durchgeführten Besprechung zwischen Vertretern der Gemeinde und dem Amtssachverständigen des Amtes der Vorarlberger Landesregierung für Raumplanung und Baugestaltung (vgl den Aktenvermerk vom 23.04.2018) weiterentwickelt und angepasst.
Die Bedenken des Landesvolksanwaltes, dass keine angemessene Grundlagenforschung durchgeführt wurde, sind daher unbegründet.
Ergänzend ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass es nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes der Behörde, die die Verordnung erlassen hat, verwehrt ist, im Verordnungsprüfungsverfahren die Grundlagenforschung und die Interessenabwägung 'nachzuschieben' (vgl VfSlg 17.223/2004). Die von der Gemeinde Bürserberg nachgereichte raumplanungsfachliche Beurteilung der […] GmbH vom 22.11.2018 zu den während der Auflagefrist eingelangten Stellungnahmen wird daher nicht mehr der von der Gemeinde durchgeführten Grundlagenforschung zugerechnet werden können. Allerdings ist bereits die vor der Verordnungserlassung erfolgte Grundlagenforschung der Gemeinde, die durch die nachträglich eingeholte Beurteilung der […] GmbH bestätigt wurde, als ausreichend anzusehen. Zu diesem Ergebnis kam letztlich auch der Amtssachverständige des Amtes der Vorarlberger Landesregierung für Raumplanung und Baugestaltung (siehe dazu den Aktenvermerk vom 10.12.2018), dessen Beurteilung der aufsichtsbehördlichen Genehmigung zugrunde gelegt wurde.
3. Zum Vorbringen, die Erhöhung der Baunutzungszahl für lediglich fünf Grundstücke sei eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung
Wie bereits unter Punkt I. ausgeführt, war die vom Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' umfasste Fläche bei Erlassung des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' noch nicht als Baufläche gewidmet und daher auch noch nicht vom Geltungsbereich des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' umfasst. Die Gemeinde Bürserberg hat sich bei der Erlassung des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' somit noch nicht mit dieser Fläche auseinandergesetzt. Sie wurde zwar 2013 aufgrund der erfolgten Umwidmung in den Geltungsbereich des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' einbezogen, allerdings hat es die Gemeinde Bürserberg dabei — wie dem Bescheid vom 28.07.2017 zu entnehmen ist — offenbar versehentlich unterlassen, auf die Besonderheiten dieses Gebietes einzugehen und die Bestimmungen im Teilbebauungsplan entsprechend anzupassen.
Die Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg hat am 18.07.2018 zwei neue Teilbebauungspläne (Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' und Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla') beschlossen; der Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' vom 23.01.2003 ist aufgrund der Erlassung der neuen Teilbebauungspläne nicht mehr anzuwenden.
Anzumerken ist, dass auch im Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' vom 18.07.2018 nunmehr Bestimmungen enthalten sind, die im Vergleich zum Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' vom 23.01.2003 zum Teil eine höhere Baudichte zulassen. Beispielsweise wurde die maximal zulässig überbaute Fläche von 110 m 2 auf 130 m 2 erhöht. Weiters wurde die Geschossanzahl (früher 2; unter bestimmten Voraussetzungen waren auch 2,5 Geschosse möglich) generell auf 2,5 erhöht.
Im Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' ist hingegen — im Vergleich zum ursprünglichen Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' vom 23.01.2003 und auch zum Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla' vom 18.07.2018 — eine wesentlich höhere Dichte der Bebauung vorgesehen. Allerdings lässt dieser Bereich aufgrund der speziellen Situation, insbesondere der Hanglage und der guten Erschließung (in Verbindung mit den detaillierten Vorgaben im Teilbebauungsplan zur Gestaltung der Baukörper) auch eine höhere Dichte der Bebauung zu, weshalb der Amtssachverständige des Amtes der Vorarlberger Landesregierung für Raumplanung und Baugestaltung zum Ergebnis kam, dass der Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' aus Sicht der Aufsichtsbehörde genehmigungsfähig ist (siehe dazu den Aktenvermerk vom 10.12.2018).
Im Rahmen des aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahrens hat die Aufsichtsbehörde nicht darüber zu befinden, welche der dem Verordnungsgeber im Rahmen des Gestaltungsspielraums offen stehenden Möglichkeiten die zweckmäßigste ist; sie muss (nur) mit dem Gesetz in Einklang stehen (VfSlg 10.711/1985, 17.656/2005, 17.894/2006, 18.148/2007).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die im Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' festgelegte Dichte der Bebauung — auch im Vergleich zu den Vorschreibungen im Teilbebauungsplan 'Ferienwohngebiet Tschengla'— als sachlich gerechtfertigt angesehen werden kann.
4. Zum Vorbringen, es habe keine Interessenabwägung gemäß §3 RPG stattgefunden
Zu den Bedenken des Landesvolksanwaltes ist auszuführen, dass der Erläuterungsbericht zum Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' eine ausführliche Begründung zur gewählten Dichte (Bauhöhe, Maß der baulichen Nutzung) und Art der Bebauung (ua die terrassenförmige Ausgestaltung der Baukörper sowie die Freihaltung von Sichtstreifen) enthält (nämlich ua die gute Erschließungssituation, die Topographie und den Sichtschutz durch den dort vorhandenen hochstämmigen Wald). Die für zulässig erklärte Verdichtung ist zweifellos im öffentlichen Interesse eines bodensparenden Umgangs mit Bauflächen (vgl das Raumplanungsziel des §2 Abs3 lita RPG) gelegen und entspricht überdies dem in §3 RPG enthaltenen Grundsatz der möglichsten Schonung des Privateigentums.
Weiters ist dem Antragsschreiben der Gemeinde Bürserberg zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung vom 20.07.2018 zu entnehmen, dass der Gemeindevertretung alle Stellungnahmen, die während des Auflageverfahrens eingelangt sind, zur Kenntnis gebracht wurden und der Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' nach ausführlicher Beratung ua über die eingelangten Stellungnahmen mit 11:1 Stimmen beschlossen wurde.
Entgegen den Ausführungen des Landesvolksanwaltes wurde somit eine ausreichende Interessenabwägung vorgenommen. Die Entscheidungsgrundlagen sind in ausreichendem Maße erkennbar und die erfolgte Interessenabwägung (samt vorangehender Grundlagenforschung und Zielformulierung) wurde seitens der Gemeinde entsprechend dokumentiert."
4. Die verordnungserlassende Behörde hat die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der den im Antrag erhobenen Bedenken wie folgt entgegengetreten wird:
"1. Es ist zutreffend, dass nach §11 RPG das räumliche Entwicklungskonzept als räumlicher Entwicklungsplan im Sinne des §11 Abs1 RPG (LGBl Nr 4/2019) gilt. Im vorliegenden Fall ist hierbei die Übergangsbestimmung des §61 Abs6 RPG zu beachten. Grundlage ist somit das am 06.06.2008 beschlossene räumliche Entwicklungskonzept der Gemeinde Bürserberg.
2. Der beschwerdeführende Landesvolksanwalt sieht im neuen Teilbebauungsplan eine Erhöhung der Baunutzung gegenüber dem bisherigen Teilbebauungsplan und darin wiederrum einen Widerspruch zum räumlichen Entwicklungskonzept Zunächst einmal ist festzuhalten, dass ein Vergleich des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' aus dem Jahr 2003 mit dem Teilbebauungsplan 'Tschengla Halda' vom 07.01.2019 unzulässig und unsachlich ist. Der Teilbebauungsplan 2003 wurde ursprünglich gar nicht für das gegenständliche Gebiet der Tschengla Halda erlassen und hat ein völlig anders strukturiertes Gebiet betroffen. Erst im Jahr 2013 (nach erfolgter Umwidmung im Jahr 2011) wurde die Tschengla Halda in den Teilbebauungsplan 2003 einbezogen. Bei der Einbeziehung wurde offensichtlich zu wenig bedacht, dass die raumplanerischen Voraussetzungen und Ziele bei der Tschengla Halda ganz andere sind als beim ursprünglichen Geltungsbereich des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla'. Während im ursprünglichen Gebiet des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' eine reduzierte Geschossfläche mit verstreuten Objekten in parkartigen Grünflächen angestrebt wurde, sollte auf der Tschengla Halda gerade eben im Gegenteil dazu, eine konzentrierte Verbauung mit wenig Grundverbrauch erreicht werden. Dadurch, dass eine diesbezügliche Änderung des Teilbebauungsplanes 2003 bei der Einbeziehung der Tschengla Halda im Jahr 2013 übersehen und unterlassen wurde, haben sich die Probleme ergeben, die zur Notwendigkeit eines neuen Teilbebauungsplanes geführt haben.
3. Das die Basis bildende räumliche Entwicklungskonzept 2008 enthält keinerlei Festlegungen hinsichtlich Ausmaß und Art der Bebauung der Tschengla Halda, Größenordnungen für die Bebauungen sind daraus nicht ableitbar. Die diesbezüglichen Vorgaben im Teilbebauungsplan können daher dem räumlichen Entwicklungskonzept nicht widersprechen.
4. Das räumliche Entwicklungskonzept 2008 lässt die Vornahme neuer Ferienwohnungswidmungen und die Bewilligungen neuer Ferienwohnungen ausdrücklich zu. In Übereinstimmung damit hat die Gemeinde Bürserberg entsprechend dem offenkundigen Bedarf 2011 die Widmung der Tschengla Halda vorgenommen. Erst die Widmung dieser Ersatzgrundstücke hat die Umsetzung der raumplanerischen Ziele des räumlichen Entwicklungskonzeptes betreffend großflächiger Rückwidmungen im ursprünglichen Gebiet des Teilbebauungsplanes 'Ferienwohngebiet Tschengla' ermöglicht. Das[s] auf der Tschengla Halda eine gewisse Verdichtung zugelassen wird, widerspricht nicht dem derzeitigen Ortsbild der Gemeinde Bürserberg, wo es an verschiedenen Stellen solche punktuellen Verdichtungen gibt. Abgesehen davon liegen Änderungen im Wesen der Raumplanung, da es ansonsten keine Ortsentwicklung geben könnte. Im Übrigen ist der sparsame Bodenverbrauch ein übergeordnetes Raumplanungsziel. Eine Erweiterung der Ferienwohnungswidmung erfolgt durch den Teilbebauungsplan nicht.
5. Wie bereits im Punkt I. umfassend dargestellt wurde, hat die Gemeinde Bürserberg vor Erlassung des Teilbebauungsplanes eine umfassende Grundlagenforschung durchgeführt, dies auch unter Einbeziehung von Sachverständigen und in laufender, enger Abstimmung mit der Raumplanungsabteilung der Vorarlberger Landesregierung sowie der Bezirkshauptmannschaft Bludenz. Diesbezüglich kann illustrativ auf die Stellungnahme des Raumplanungsausschusses (Niederschrift vom 09.03.2017), die Begründung der Bescheide, mit welchen die Ausnahmegenehmigungen erteilt wurden, die sachverständige Stellungnahme des Sachverständigen […], den Erläuterungsbericht des Planverfassers […] GmbH sowie raumplanungsfachliche Beurteilung der während der Auflagefrist eingelangten Änderungsvorschläge durch die […] GmbH vom 22.11.2018 verwiesen werden. Auch die Raumplanungsabteilung der Vorarlberger Landesregierung hat diese Grundlagenforschung angestellt und ist zur selben Beurteilung gekommen, was dann zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung des Teilbebauungsplanes geführt hat. Es ist daher für die Gemeinde Bürserberg nicht nachvollziehbar, weshalb der beschwerdeführende Landesvolksanwalt das Fehlen einer Grundlagenforschung behauptet.
6. Die schon eher als Unterstellung empfundenen Ausführungen des Landesvolksanwaltes, das Vorgehen der Gemeinde Bürserberg mache insgesamt den Anschein, sie habe den Teilbebauungsplan erlassen, um die Realisierung der beiden Projekte zu ermöglichen und die vorab ergangenen Ausnahmegenehmigungen zu umgehen, hat keine Logik für sich. Die Bescheide, mit denen die Ausnahmegenehmigungen erteilt wurden, waren in Rechtskraft erwachsen und hätten mit diesen die Projekte realisiert werden können. Dennoch hat die Gemeinde Bürserberg erreicht, dass beide Antragssteiler ihre Bauanträge zurückgezogen haben, um durch die Erlassung eines neuen Teilbebauungsplanes in Abstimmung mit der Bezirkshauptmannschaft Bludenz und der Raumplanungsabteilung der Vorarlberger Landesregierung alle etwaigen Bedenken von vornherein auszuräumen. Es war sohin die Gemeinde Bürserberg, die ohne Verpflichtung hiezu diesen aufwändigen und zeitintensiven Weg auf sich genommen hat.
7. In den Punkten 4.4. und 4.5. seines Antrages an den Verfassungsgerichtshof beschäftigt sich der Landesvolksanwalt ausführlich mit dem Prozedere bei der Erteilung der Ausnahmegenehmigungen im Jahr 2017 und der Frage der Eignung des dort beigezogenen Sachverständigen Bm. Dipl. HTL Ing. […]. Dies alles hat mit der Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung nichts zu tun und ist daher unerheblich. Es kann nur vermutet werden, dass damit eine gewisse Hintergrundstimmung erzeugt werden soll.
8. Es trifft nicht zu, dass die Gemeinde Bürserberg bei der Erlassung des Teilbebauungsplanes keine Interessensabwägung durchgeführt hätte. Die für und gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Interessen wurden geprüft und berücksichtigt. Dem Antrag des Landesvolksanwaltes kann nicht entnommen werden, welche öffentlichen Interessen durch den Teilbebauungsplan berührt, aber nicht berücksichtigt wurden.
9. Durch den Teilbebauungsplan konnte eine wesentliche Änderung der beiden Projekte der […] GmbH und der […] GmbH erreicht werden. Die nach Erlassung des Teilbebauungsplanes eingereichten Bauanträge weichen erheblich von den ursprünglichen Projekten, für welche die Ausnahmegenehmigungen erteilt wurden, ab. So wurden die Objekte verkleinert, in der Höhe reduziert, weitgehend eingeschüttet und mit begrünten Dächern versehen. Des Weiteren wurden Sichtachsen für die angrenzenden Grundstücke freigehalten. Auch dadurch wird offenkundig, dass es sich bei der angefochtenen Verordnung um keine Anlassgesetzgebung handelt.
10. Mit der […] GmbH wurde ein sehr renommiertes Raumplanungsbüro beauftragt. Von diesem wurden im Erläuterungsbericht zum Teilbebauungsplan ausführliche Interessensabwägungen und Begründungen im Sinne des §3 RPG vorgenommen. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann auf die dortigen, sachlich zutreffenden, Ausführungen zur gewählten Baudichte, zur Ausgestaltung der Baukörper mit Anpassung an die Hanglage, zur Freihaltung von Sichtachsen etc. verwiesen werden. Berücksichtigt und abgewogen wurden insbesondere die spezielle Topographie und deren schwierige Bebaubarkeit, die mehrfache Erschließung und der Sichtschutz. Gerade auch die vom Landesvolksanwalt kritisierte Verdichtung entspricht dem in §2 Abs lita RPG genannten Raumplanungsziel und liegt im öffentlichen Interesse. Alle aus dem Auflageverfahren resultierenden Änderungsvorschläge wurden von der Gemeindevertretung der Gemeinde Bürserberg ausfuhrlieh behandelt und unter Einbeziehung der eingeholten raumplanungsfachlichen Beurteilung der […] GmbH vom 22.11.2018 beurteilt. Die Entscheidungsgrundlagen sind ausreichend und erkenn- bzw nachvollziehbar. Ein Verstoß gegen Sorgfaltspflichten liegt nicht vor.
11. Die Widmung des Gebietes Tschengla Halda in Ferienwohngebiet ist damit bedingt, dass in einem landschaftlich wertvolleren Teil (Nagelier) Bauerwartungsflächen rückgewidmet und stattdessen im Bereich Tschengla Halda Ersatzgrundstücke zur Verfügung gestellt wurden. Das Tauschverhältnis war 1:3,4 zulasten der betroffenen Grundeigentümer. Die Widmung Ferienwohnung, welche den Wert von Grundstücken erhöht, diente neben dem Bedarf an solchen Widmungen, also auch als Kompensation für den Wertverlust und das zuvor angeführte Umtauschverhältnis. Die Ersatzgrundstücke, welche die einzelnen betroffenen Grundeigentümer zugeteilt bekommen haben, wurden verlost. Es war dabei nicht möglich, dass allen Grundeigentümern gleichwertige Ersatzgrundstücke zur Verfügung gestellt wurden, weil einzelne Grundstücke ziemlich flach und eben sind sowie besser bebaubar und andere wiederum sehr steil gelegen und aufgrund der Bodenverhältnisse schwierig bebaubar sind. Mit den unterschiedlichen Festlegungen der Gebäudehöhe und der Baunutzungszahl für den Bereich Tschengla einerseits und den Bereich Tschengla Halda andererseits wird objektiv ein gewisser Ausgleich zwischen den Beteiligten geschaffen. Dies dahingehend, dass die Grundstücke in der Tschengla Halda, welche aufgrund der Bodenverhältnisse am einfachsten von der Straße unten her bebaubar sind, die Möglichkeit haben, eine derartige Bebauung vorzunehmen und auch einen gewissen Ausgleich für die erhöhten Bebauungskosten haben. Dies ist auch im Sinne einer Gesamtbetrachtung akzeptabel und sachlich gerechtfertigt, weil durch die steile Hanglage, der davon betroffenen Grundstücke die Höhenentwicklung der Gebäude nicht unangemessen in Erscheinung tritt, wie bei anderen Grundstücken im Bereich Tschengla, die halbwegs eben sind. Außerdem kommt der Sichtschutz durch die unterhalb der Straße gelegenen Waldflächen und die damit gegebene eingeschränkte Einsehbarkeit dieser Intention entgegen. Zudem ist es ein Ziel der Raumordnung, dass im verträglichen Ausmaß verdichtet und damit bodensparend bebaut wird. Dass solche Flächen möglichst bodensparend verbaut werden, umso mehr, wenn eine solche Bebauung aufgrund der Topographie erhöhte Baukosten mit sich bringt, die nur im Rahmen einer verträglichen Baunutzung untergebracht werden können, ist sachlich gerechtfertigt und im Sinne der verschiedenen zu beachtenden Interessen im Rahmen der Raumplanung gelegen. Dementsprechend ist auch eine im Hangbereich Tschengla Halda zugelassene Baunutzungszahl von 65 als verträglich und ausgewogen anzusehen. Zudem ist die Erschließungssituation in diesem Bereich zu berücksichtigen, welche bei der Erstellung des Bebauungsplanes zu berücksichtigen war. Die Vorgaben des Bebauungsplanes ermöglichen eine Erschließung der Grundstücke Tschengla Halda von unten her und bedeutet die gegebene Straßensituation, dass das Landschaftsbild in diesem Bereich ohnedies durch diese Straßensituation geprägt ist. Diesbezüglich ist also eine Bebauung als verträglicher anzusehen, als wenn sie im Grünraum selbst erfolgen würde. Gesamthaft kann deshalb gesagt werden, dass angepasst auf die topographischen Verhältnisse, die vorhandenen Sichtverhältnisse, die unterschiedlichen Anforderungen für eine wirtschaftliche Bebauungsmöglichkeit der betroffenen Grundstücke und die vorhandene Erschließungssituation, einschließlich der Auswirkungen dieser Erschließungssituation auf das Ortsbild mit dem vorliegenden Teilbebauungsplan versucht wurde, die unterschiedlichen öffentlichen Interessen bestmöglich zu berücksichtigen und auch die betroffenen Grundeigentümer gleichmäßig zu behandeln und einen Ausgleich soweit vertretbar im Rahmen des Teilbebauungsplanes zu schaffen. Dies dahingehend, dass jene Grundeigentümer, welche die schlechtesten Grundstücke zugelost bekommen haben, halbwegs gleich behandelt werden und ihnen die Bebauung ihrer Ersatzgrundstücke durch ein wirtschaftliches Verhältnis von Bebauungskosten ermöglicht wurde. Dies war aufgrund der örtlichen Gegebenheiten möglich und unter Berücksichtigung der überörtlichen Interessen in einem verträglichen Ausmaß realisierbar."
IV. Erwägungen
1. Zur Zulässigkeit des Antrages
Gemäß Art139 Abs1 Z6 B VG erkennt der Verfassungsgerichtshof auf Antrag einer Einrichtung gemäß Art148i Abs2 B VG über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen einer Landesbehörde. Gemäß Art148i Abs2 B VG können die Länder für den Bereich der Landesverwaltung Einrichtungen mit gleichartigen Aufgaben wie die Volksanwaltschaft schaffen. Gemäß Art60 Abs2 Vorarlberger Landesverfassung, LGBl 9/1999, idF LGBl 4/2019 erkennt der Verfassungsgerichtshof auf Antrag des Landesvolksanwaltes über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen, die im Bereich der Verwaltung des Landes ergangen sind.
Die Legitimation des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg zur Antragstellung ist somit gegeben. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, ist der Antrag zulässig.
2. In der Sache
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
2.2. Der Antrag ist nicht begründet.
2.3. Der Landesvolksanwalt von Vorarlberg macht in seinem Antrag im Wesentlichen drei Bedenken geltend: Erstens sei im Hinblick auf den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" keine angemessene Grundlagenforschung durchgeführt worden, insbesondere weil sachverständige Personen durch die Gemeinde Bürserberg erst nach entsprechender Aufforderung herangezogen worden seien. Zweitens sei keine hinreichende Interessenabwägung gemäß §3 Vbg RPG erfolgt; insbesondere werde der Erläuterungsbericht zum angefochtenen Teilbebauungsplan diesen Anforderungen nicht gerecht. Drittens widerspreche der Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" dem geltenden räumlichen Entwicklungskonzept der Gemeinde Bürserberg.
2.4. Zum Vorbringen, dass im Hinblick auf den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" keine angemessene Grundlagenforschung durchgeführt worden sei:
2.4.1. Maßgeblich für die Beurteilung der Gesetzmäßigkeit des angefochtenen Bebauungsplanes ist §28 Abs1 Vbg RPG idF LGBl 78/2017, demzufolge die Gemeindevertretung einen Bebauungsplan unter Abwägung der Interessen nach §3 Vbg RPG durch Verordnung zu erlassen hat, wenn es aus Gründen einer zweckmäßigen Bebauung erforderlich ist, insbesondere wenn ein neues Gebiet bebaut werden soll oder es aus Gründen des Landschafts- und Ortsbildes notwendig ist (lita und b leg cit). Gemäß §28 Abs2 Vbg RPG hat der Bebauungsplan unter anderem die in §2 Vbg RPG genannten Ziele, die örtlichen Verhältnisse sowie das Landschafts- und Ortsbild zu berücksichtigen. Ein Bebauungsplan entspricht diesen Kriterien nur dann, wenn ihm – ob vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen oder nicht (vgl VfSlg 15.011/1997) – eine entsprechende Grundlagenforschung vorangegangen ist. Denn wenn – wie hier – das Gesetz die vom Verordnungsgeber zu erlassende Planungsnorm nur final, dh im Hinblick auf bestimmte zu erreichende Planungsziele determiniert, müssen Entscheidungsgrundlagen des Verordnungsgebers in ausreichendem Maße erkennbar sein (vgl VfSlg 8280/1978, 10.711/1985, 12.926/1991, 17.224/2004, 20.081/2016). Die Grundlagenforschung hat im Allgemeinen aus Überlegungen zu bestehen, die die Grundlage für die jeweilige Planungsentscheidung bilden und als solche auch erkennbar und nachvollziehbar sind (zB VfSlg 14.537/1996, 19.075/2010).
2.4.2. Der Verfassungsgerichtshof sieht die Erfordernisse der entsprechenden Grundlagenforschung und des ausreichenden Maßes der Erkennbarkeit der Entscheidungsgrundlagen in Bezug auf den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" als erfüllt an: Aus den vorgelegten Akten der verordnungserlassenden Behörde und der Vorarlberger Landesregierung ergibt sich, dass die verordnungserlassende Behörde eine hinreichende Prüfung und Grundlagenforschung durchgeführt hat. Der Entwurf des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" wurde in einem ausführlichen Schriftverkehr sowie einer eigens durchgeführten Besprechung zwischen Vertretern der verordnungserlassenden Behörde, Mitarbeitern des planenden Ziviltechnikerunternehmens und Amtssachverständigen der Abteilung Raumplanung und Baurecht des Amtes der Vorarlberger Landesregierung weiterentwickelt und angepasst. Aus den vorgelegten Akten geht ferner hervor, dass in der Sitzung der Gemeindevertretung vor Beschlussfassung hinsichtlich des angefochtenen Teilbebauungsplanes über die hiefür relevanten Aspekte ausführlich beraten wurde. Von der verordnungserlassenden Behörde wurde somit eine hinreichende Grundlagenforschung vor der Beschlussfassung hinsichtlich des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" durchgeführt. Die Entscheidungsgrundlagen, die zur Erlassung des angefochtenen Teilbebauungsplanes geführt haben (vgl dazu auch Punkt 2.5.1.), sind daher in ausreichendem Maß erkennbar.
2.5. Zum Vorbringen, dass keine hinreichende Interessenabwägung gemäß §3 Vbg RPG erfolgt sei, weil insbesondere der Erläuterungsbericht zum Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" diesen Anforderungen nicht gerecht werde:
2.5.1. Das – aus §28 Abs1 Vbg RPG ableitbare – Erfordernis der Abwägung der Interessen nach §3 leg cit in Bezug auf den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" wurde von der verordnungserlassenden Behörde hinreichend erfüllt. Aus den Erläuterungen zu den Festlegungen des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" geht unter anderem Folgendes hervor:
"Der gegenständliche Bereich Tschengla Halda befindet sich im Süden des Ferienwohngebietes. Der Hang wurde im Jahr 2013 gemeinsam mit der oberhalb gelegenen Reihe im Zuge eines im öffentlichen Interesse gelegenen Grundtausches (Tauschverhältnis 1:3,4) ins Bauland aufgenommen. Durch den Grundtausch konnten landschaftlich besonders wertvolle Flächen im Westen der Tschengla (Bereich 'Nagelier') rückgewidmet werden.
Im Räumlichen Entwicklungskonzept der Gemeinde Bürserberg vom Juni 2008 wurde als Maßnahme 4 (Seite 47) gefordert, die Bauerwartungsflächen im Bereich 'Nagelier' von einer Widmung auszuschließen. Die Widmung der betreffenden Flächen als Bauflächen sei aus raumordnungsfachlicher Sicht abzulehnen, da dies zum einen im Widerspruch zu den Festlegungen des §2 RPG stünde. Zum anderen seien die betroffenen Flächen entsprechend §13 Abs2 litd RPG von einer Widmung als Bauflächen ausgeschlossen. Dementsprechend seien Widmungen dieser Bauerwartungsflächen zu Bauflächen dauerhaft auszuschließen. Dadurch könnten Zersiedelungstendenzen sowie die Siedlungsentwicklung an peripheren, raumordnungsfachlich ungünstigen Standorten vermieden werden.
Im Bereich der gegenständlichen Hangreihe ist aufgrund der guten Erschließungssituation, der Topographie (Hanglage) und des Sichtschutzes durch den hochstämmigen Wald eine maßvolle bauliche Verdichtung vertretbar.
[…]"
Darüber hinaus finden sich in den Erläuterungen Ausführungen zu den Baukörpern, zur Bauhöhe, zur Dachgestaltung, zum Maß der baulichen Nutzung, zur Freihaltung von Sichtstreifen, zu Bauabständen uä. Im Hinblick auf die aus dem angefochtenen Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" resultierende Verdichtung der Bebauung auf den davon erfassten Grundstücken wurden von der verordnungserlassenden Behörde im Rahmen einer Interessenabwägung im Vorfeld die spezielle Topographie (steile Hanglage), die Sichtverhältnisse, die Anforderungen für eine wirtschaftliche Bebauungsmöglichkeit der betroffenen Grundstücke, die vorhandene Erschließungssituation sowie die Auswirkungen auf das Ortsbild berücksichtigt. In die entsprechenden Erwägungen wurde ferner auch miteinbezogen, dass die vom Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" erfassten Grundstücke Teil eines Grundtausches zulasten der betroffenen Grundstückseigentümer mit dem Zweck einer Rückwidmung anderer, landschaftlich wertvoller Grundstücksflächen sind und eine Verdichtung im öffentlichen Interesse eines bodensparenden Umganges mit Bauflächen (vgl §2 Abs3 lita Vbg RPG) gelegen ist. Im Hinblick auf den Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" wurde somit – insbesondere auch vor dem Hintergrund einer angemessenen Grundlagenforschung (vgl Punkt 2.4.2.) – eine hinreichende Interessenabwägung gemäß §3 Vbg RPG vorgenommen.
2.5.2. Im Übrigen macht auch der Umstand, dass die Änderung bzw Erlassung eines Bebauungsplanes im Hinblick auf ein konkretes Vorhaben erfolgt, diesen nicht per se gesetzwidrig (vgl VfSlg 13.528/1994, 14.757/1997, 15.933/2000, 17.224/2004).
2.6. Zum Vorbringen, dass der Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" dem geltenden räumlichen Entwicklungskonzept der Gemeinde Bürserberg widerspreche:
2.6.1. Das von der Gemeindevertretung Bürserberg am 11. Juni 2008 beschlossene räumliche Entwicklungskonzept wurde von der Gemeinde durch Anschlag an der Amtstafel am 7. Jänner 2019 als Verordnung kundgemacht. Da die Kundmachung vor dem 1. März 2019 erfolgte, gilt das räumliche Entwicklungskonzept 2008 auf Grund der Übergangsbestimmung des §61 Abs6 Vbg RPG idF LGBl 4/2019 somit als räumlicher Entwicklungsplan im Sinne des §11 Abs1 Vbg RPG idF LGBl 4/2019.
2.6.2. Gemäß der nunmehr geltenden Rechtslage darf ein Bebauungsplan einem Landesraumplan, dem räumlichen Entwicklungsplan und dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen (§28 Abs2 Vbg RPG idF LGBl 4/2019). Die relevanten Bestimmungen des räumlichen Entwicklungskonzeptes der Gemeinde Bürserberg 2008 lauten auszugsweise:
"Aktuelle Entwicklungstendenzen
[…]
Betreffend die Errichtung von Ferienwohnungen werden auf Grund der bestehenden Widmungsvoraussetzungen insbesondere auf der Tschengla zukünftige Problemfelder gesehen. Bereits jetzt beträgt der Anteil an Ferienwohnungen, die faktisch als Zweitwohnsitze genutzt werden, an den Wohnungen insgesamt ca. 45 %. [S 41]
Ziel 3: Ferienwohnungen
In der Gemeinde existiert ein Bestand an Ferienwohnungen, welche größtenteils als Zweitwohnungen genutzt werden und welche für die Tourismuswirtschaft keine nennenswerten direkten Einkünfte bringen. Hinzu kommen weitere Bauflächen, auf denen neben der Errichtung von Hauptwohnsitzen die Errichtung von Ferienwohnungen zulässig ist. In diesem Zusammenhang müssen der Gemeinde Leitfäden an die Hand gegeben werden, wie zukünftig mit Widmungen für Ferienwohnungen umzugehen sein wird. […]
Vor dem Hintergrund der rechtlichen und politischen Brisanz im Zusammenhang mit Rückwidmungen muss festgehalten werden, dass aus raumordnungsfachlichen Gründen dennoch eine Beschränkung bzw teilweise Rücknahme der bestehenden Widmungen für Ferienwohnungen mit politisch vertretbaren Mitteln angestrebt werden muss. Dies gilt nicht für die grundsätzliche Baulandwidmung sondern ausdrücklich für jene Widmungsflächen, die in Form von Ferienwohnungen genutzt werden können und ebenso wenig für jene Flächen, auf denen die Errichtung von Ferienwohnungen aufgrund eines tatsächlich nachgewiesenen Bedarfes gerechtfertigt ist. [S 43 f.]
Massnahme 3: Ferienwohnungen
Es wird empfohlen und wurde von der Steuerungsgruppe beschlossen, die bestehenden Widmungen für Ferienwohnungen nach §16 Abs1 Satz 1 RPG nach Vorliegen eines Gesamtkonzeptes unter Einbindung der betroffenen Grundstückseigentümer und vertretbar gegenüber diesen sowie vertretbar gegenüber den öffentlich-rechtlichen Pflichten der Gemeinde in Bezug auf die Entwicklungssteuerung im Gemeindegebiet zu beschränken bzw zurückzunehmen. Dies gilt nicht für die grundsätzliche Baulandwidmung sondern ausdrücklich für jene Widmungsflächen, die in Form von Ferienwohnungen genutzt werden können und ebenso wenig für jene Flächen, auf denen die Errichtung von Ferienwohnungen aufgrund eines tatsächlich nachgewiesenen Bedarfes gerechtfertigt ist. […]
Auf Grund der unter 'Ziel 3: Ferienwohnungen' beschriebenen Rahmenbedingungen wird das Ziel verfolgt, die Zahl der Ferienwohnungen, welche als Zweitwohnsitze genutzt werden, räumlich und quantitativ zu beschränken bzw zu reduzieren. Dabei ist zu beachten, dass Ferienwohnungen, die während des Jahres an wechselnde Besucher vermietet werden, durchaus eine sinnvolle Ergänzung zum sonstigen Beherbergungsangebot darstellen. Durch die laufende Vermietung solcher Ferienwohnungen erzielt die Tourismuswirtschaft direkte und indirekte Einnahmen. In Anbetracht dieser Situation werden von der Gemeinde im Rahmen des vorliegenden Konzeptes grundsätzliche Richtlinien beschlossen, wie in Zukunft mit der Zulässigkeit von Ferienwohnungen umzugehen sein wird. Die Quantität der Grundstücksflächen, auf denen die Errichtung von Ferienwohnungen zulässig ist, ist zu begrenzen bzw zu reduzieren. [S 46]"
2.6.3. Das räumliche Entwicklungskonzept 2008 der Gemeinde Bürserberg weist zwar auf "zukünftige Problemfelder" im Zusammenhang mit (de facto als Zweitwohnsitz genutzten) Ferienwohnungen hin. Das räumliche Entwicklungskonzept 2008 schließt grundsätzlich jedoch weder neue Ferienwohnungswidmungen noch die Bewilligung neuer Ferienwohnungen gänzlich aus. Darüber hinaus finden sich im räumlichen Entwicklungskonzept 2008 keine Vorgaben hinsichtlich der konkreten Art und des konkreten Ausmaßes der Bebauung von Flächen mit bereits bestehender Ferienwohnungswidmung.
2.6.4. Für die vom Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" erfassten Grundstücksflächen besteht seit dem Jahr 2011 die Widmung "Baufläche-Wohngebiet", auf der auch Ferienwohnungen errichtet werden dürfen (§16 Abs1 Vbg RPG). Durch den angefochtenen Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" erfolgt – wie auch die Vorarlberger Landesregierung und die verordnungserlassende Behörde vorbringen – keine Erweiterung einer bestehenden Ferienwohnungswidmung. Im Unterschied zum bisher geltenden Teilbebauungsplan "Ferienwohngebiet Tschengla" wird lediglich eine dichtere Bebauung ermöglicht. Der Teilbebauungsplan "Tschengla Halda" widerspricht daher – entgegen dem Vorbringen des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg – auch nicht dem räumlichen Entwicklungskonzept 2008.
2.7. Soweit sich das Bedenken des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg auf das Verfahren zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäß §35 Abs3 Vbg RPG bezieht (Punkte 4.4., 4.5. und 4.6. des Antrages), ist der verordnungserlassenden Behörde zuzustimmen, dass diese Ausführungen im Hinblick auf die konkrete Frage der Gesetzmäßigkeit des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" unbeachtlich sind.
V. Ergebnis
1. Die vom Landesvolksanwalt von Vorarlberg erhobenen Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des Teilbebauungsplanes "Tschengla Halda" der Gemeinde Bürserberg in der Fassung der von der Gemeindevertretung am 18. Juli 2018 beschlossenen Verordnung, kundgemacht an der Amtstafel vom 7. bis 29. Jänner 2019, erweisen sich als nicht zutreffend. Der Antrag ist daher abzuweisen.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
