Die Wortfolge "gleicher Art und" in §21 Abs1 litd Privatschulgesetz – PrivatschulG, BGBl Nr 244/1962, idF BGBl I Nr 336/2012, wird nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl E809/2018 eine auf Art144 B VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Die beschwerdeführende Partei ist Schulerhalterin der "********* ****** ******* ******", eine Privatschule mit eigenem Organisationsstatut gemäß §14 Abs2 Privatschulgesetz – PrivatschulG, BGBl 244/1962, idF BGBl I 138/2017. Der Privatschule wurde das Organisationsstatut mit Bescheid des damaligen Bundesministers für Unterricht und Kunst vom 19. Oktober 1983 ab dem Schuljahr 1990/91 auf Dauer der Erfüllung der gesetzlichen Bedingungen verliehen. Ab dem Schuljahr 1990/91 wurde der beschwerdeführenden Partei das Öffentlichkeitsrecht gemäß §14 Abs2 PrivatschulG vom damaligen Bundesminister für Unterricht, Kunst und Sport auf Dauer der Erfüllung der gesetzlichen Bedingungen verliehen.
1.2. Mit Antrag vom 18. Oktober 2016 begehrte die beschwerdeführende Partei gemäß §21 PrivatschulG, BGBl 244/1962, idF BGBl I 36/2012 die Subventionierung einer Direktionsstelle und von acht Klassenlehrerstellen.
1.3. Dieser Antrag wurde von der zuständigen Bundesministerin für Bildung mit Bescheid vom 29. Mai 2017 abgewiesen und der beschwerdeführenden Partei sohin keine Subvention zum Personalaufwand gewährt. Die Abweisung des Antrages wurde damit begründet, dass das PrivatschulG hinsichtlich der Subventionierung von Privatschulen unter anderem zwischen Schulen von gleicher Art wie öffentliche Schulen und Schulen, die ihrer Art nach mit öffentlichen Schulen vergleichbar seien, unterscheide. Davon seien einerseits Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung ("gleicher Art") und andererseits Privatschulen mit eigenem Organisationsstatut ("vergleichbarer Art") gemeint. Aus dem in §21 Abs1 litd PrivatschulG verwendeten Begriff "öffentliche Schule gleicher Art" ergebe sich daher, dass nur Schulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung für eine Subventionierung gemäß dieser Bestimmung in Frage kämen. Privatschulen mit eigenem Organisationsstatut könnten sohin gemäß §21 PrivatschulG nicht subventioniert werden. Da es sich bei der Schule der beschwerdeführenden Partei um eine Privatschule mit eigenem Organisationsstatut handle, könne sie nicht subventioniert werden.
1.4. Die gegen diesen Bescheid erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Erkenntnis vom 25. Jänner 2018 als unbegründet ab.
In seiner Entscheidung führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass die Privatschule der beschwerdeführenden Partei unstrittig eine nicht-konfessionelle Privatschule mit eigenem Organisationsstatut sei, daher eine Privatschule ohne geregelte Schulartbezeichnung. Die Privatschule entspreche somit keiner im Schulorganisationsgesetz – SchOG, BGBl 242/1962, idF BGBl I 138/2017 angeführten Schulart. Die Entscheidung, dass die Privatschule eine solche mit eigenem Organisationsstatut sei und somit keiner im SchOG angeführten Schulart entspreche, habe der Schulerhalter getroffen. Das Vorbringen der Beschwerde, wonach §21 Abs1 litd PrivatschulG nicht anwendbar sei, weil es keine öffentlichen Schulen gleicher Art wie die Privatschule gebe, übersehe den diesbezüglichen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, wenn er die Subventionierung aus öffentlichen Mitteln davon abhängig mache, dass eine Privatschule als eine Schule im Sinne des II. Hauptstückes des SchOG geführt werde. Nicht-konfessionelle Privatschulen mit eigenem Organisationsstatut könnten daher vom Anwendungsbereich des §21 Abs1 PrivatschulG nicht erfasst werden, weil es keine öffentlichen Schulen gleicher Art gebe.
2. Gegen diese Entscheidung wurde eine, auf Art144 B VG gestützte, Beschwerde eingebracht, in der die Verletzung in näher bezeichneten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, insbesondere im Recht auf Gleichbehandlung aller Staatsbürger vor dem Gesetz, sowie in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes behauptet wird. Begründend wird dazu in der Beschwerde im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
"Die in Rede stehende Schule, die vom Einschreiter betrieben wird, ist eine nichtkonfessionelle Privatschule mit eigenem Organisationsstatut. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes liegt eine Ungleichbehandlung deshalb nicht vor, da es dem rechtspolitischen Gestaltungspielraum des Gesetzgebers obliege, wenn er die Subventionierung aus öffentlichen Mitteln davon abhängig mache, dass eine Privatschule als eine Schule im Sinne des II. Hauptstückes des SchOG geführt werde.
[…]
Die vorgenommene Schlechterstellung bzw Diskriminierung nichtkonfessioneller Privatschulen mit eigenem Organisationsstatut widerspricht dem Gleichheitsgrundsatz und dem der Verfassung zugrundeliegenden laizistischen Grundprinzip. Die Bestimmungen der §17 Abs1 und §21 Abs1 Privatschulgesetz wären vielmehr verfassungskonform dahingehend auszulegen gewesen, dass konfessionelle und nicht-konfessionelle Schulen (mit eigenem Organisationsstatut) in gleicher Weise einen Rechtsanspruch auf Subventionierung durch den Bund haben. Die vorgenommene rechtsirrige Auslegung, wonach nichtkonfessionelle Privatschulen mit eigenem Organisationsstatut keine Subventionierung erhalten könnten, widerstreitet mangels relevanter Unterschiede im Tatsachenbereich dem Sachlichkeitsgebot des Gleichheitssatzes. Neben dem laizistischen Grundprinzip der Bundesverfassung ist darauf hinzuweisen, dass in der Gesellschaft gerade in den vergangenen Jahren die Nachfrage zum Besuch nicht-konfessioneller Privatschulen stetig gestiegen ist. Die einseitige Bevorzugung konfessioneller Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung oder mit eigenem Organisationsstatut ist gegenwärtig sachlich nicht zu rechtfertigen.
Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes, dass nicht-konfessionelle Privatschulen mit eigenem Organisationsstatut vom Anwendungsbereich des §21 Abs1 Privatschulgesetz nicht erfasst werden können, weil es keine öffentlichen Schulen gleicher Art gebe, widerstreitet dem Gleichheitsgrundsatz der Bundesverfassung. Indem das Bundesverwaltungsgericht diese gesetzliche Bestimmung im genannten Sinne ausgelegt hat, hat es die angefochtene Entscheidung mit Willkür belastet, was nach der ständigen höchstgerichtlichen Judikatur eine Verletzung des Gleichheitssatzes darstellt.
Die Behauptung des Bundesverwaltungsgerichtes, dass die verschiedene Behandlung konfessioneller und nicht-konfessioneller Privatschulen deshalb nicht als eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes anzusehen sei, weil die öffentlichen Schulen, ebenso wie die nichtkonfessionellen Privatschulen, interkonfessionell seien und die konfessionellen Privatschulen daher eine Ergänzung des öffentlichen Schulwesens darstellen, die es den Eltern erleichtern würde, die ihrer religiösen Auffassung entsprechende Erziehung ihrer Kinder frei zu wählen, übersieht, dass mit einer solchen Auslegung im Ergebnis dennoch eine sachlich nicht zu rechtfertigende Bevorzugung konfessioneller Privatschulen erzielt wird, was jedoch der unstrittig laizistischen Ausrichtung der österreichischen Bundesverfassung widerspricht."
3. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Gerichtsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der den Beschwerdebehauptungen in Bezug auf die Verletzung des Gleichheitssatzes Folgendes entgegengehalten wird:
"Die Beschwerde macht die Verletzung im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz geltend. Diesem Beschwerdevorbringen wird unter Verweis auf die in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Erkenntnisses vorgebrachten rechtlichen Überlegungen und die darin zitierte Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes und des Verwaltungsgerichtshofes entgegen getreten.
Im Übrigen wird darauf verwiesen, dass die entsprechenden Bestimmungen des Privatschulgesetzes, nämlich §17 und §18 Privatschulgesetz – so diese im gegenständlichen Verfahren überhaupt präjudiziell sind –, aus dem Vertrag zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zur Regelung von mit dem Schulwesen zusammenhängenden Fragen samt Schlussprotokoll, BGBl Nr 273/1962 ('Konkordat'), herleiten.
Auch die Europäische Kommission für Menschenrechte des Europarates hat die Beschwerde Nr 23.419/94 eines schulerhaltenden Vereines für unzulässig erklärt, weil die unterschiedliche Behandlung kirchlicher Schulen (§17 Privatschulgesetz) und der Schule des antragstellenden Vereines (§21 Privatschulgesetz) im Hinblick auf Art14 der Konvention gerechtfertigt werden kann, weil kirchliche Schulen so weit verbreitet sind, dass – wenn die von ihnen erbrachten Erziehungsleistungen vom Staat zu erbringen wären – dies für den Staat eine erhebliche Belastung bedeuten würde (vgl dazu auch Jonak, Die Subvention konfessioneller Pädagogischer Hochschulen, Newsletter Schule Recht, 2010, 45 ff.).
Dem Bundesverwaltungsgericht ist bei der Erlassung des angefochtenen Erkenntnisses insgesamt auch kein willkürliches Verhalten anzulasten.
Das Vorbringen der Beschwerde, wonach das Bundesverwaltungsgericht §21 Abs1 litd PrivSchG einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt habe, weil es zum Ergebnis kam, dass die nicht-konfessionelle Privatschule mit eigenem Organisationsstatut des beschwerdeführenden Vereins ihr Förderansuchen nicht auf §21 Abs1 litd PrivSchG stützen konnte, weil es keine öffentlichen Schulen gleicher Art wie die verfahrensgegenständliche Privatschule gibt, übersieht den diesbezüglichen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, wenn er die Subventionierung aus öffentlichen Mitteln davon abhängig macht, dass eine Privatschule als eine Schule im Sinne des II. Hauptstückes des SchOG geführt wird."
4. Bei der Behandlung der gegen diese Entscheidung gerichteten Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Wortfolge "gleicher Art und" in §21 Abs1 litd PrivatschulG, BGBl 244/1962, idF BGBl I 336/2012 entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 26. Juni 2019 beschlossen, diese Wortfolge von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens bestimmt haben, in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"3.1. Gemäß §21 Abs1 PrivatschulG kann der Bund für nicht-konfessionelle Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht nach Maßgabe der auf Grund des jeweiligen Bundesfinanzgesetzes zur Verfügung stehenden Mittel Subventionen zum Personalaufwand gewähren. Kumulative Voraussetzungen für die Subventionierung sind zudem, dass die Schule einem Bedarf der Bevölkerung entspricht, mit der Führung der Schule nicht die Erzielung eines Gewinnes bezweckt wird, für die Aufnahme der Schüler nur die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmsbedingungen maßgebend sind und die Schülerzahl in den einzelnen Klassen nicht unter den an öffentlichen Schulen gleicher Art und gleicher örtlicher Lage üblichen Klassenschülerzahlen liegt.
3.2. Aus §21 Abs1 litd PrivatschulG, wonach die Schülerzahl in den einzelnen Klassen nicht unter den an öffentlichen Schulen 'gleicher Art' und gleicher örtlicher Lage üblichen Klassenschülerzahlen liegen darf, folgert das Bundesverwaltungsgericht (sowie zuvor die damalige Bundesministerin für Bildung) im Ergebnis, dass ausschließlich Privatschulen, die gemäß §11 PrivatschulG (iVm §14 Abs1 leg.cit.) eine gesetzlich geregelte Schulartbezeichnung führen, subventionsberechtigt seien. Nur für diese Privatschulen, die gleich sind wie öffentliche Schulen, gebe es den in §21 Abs1 litd PrivatschulG vorgeschriebenen Vergleichsmaßstab. Privatschulen mit genehmigtem Organisationsstatut, denen gemäß §14 Abs2 PrivatschulG ein Öffentlichkeitsrecht verliehen worden sei, und die somit keiner öffentlichen Schulart entsprechen würden, könnten daher niemals die Voraussetzungen des §21 Abs1 litd PrivatschulG erfüllen.
3.3. Im Vergleich dazu sieht §18 Abs1 PrivatschulG für konfessionelle Privatschulen als Voraussetzung für deren Subventionierung vor, dass das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden konfessionellen Schule im Wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen 'gleicher' oder 'vergleichbarer Art' und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht. §21 Abs1 litd PrivatschulG erfasst hingegen alleine Schulen 'gleicher Art'. Nichtkonfessionelle Privatschulen, die keine gesetzlich geregelte Schulartbezeichnung führen, können dieses Tatbestandselement für die Gewährung einer Subventionierung daher nicht erfüllen.
3.4. Nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes scheint ein solcher Ausschluss der Subventionierung nicht-konfessioneller Privatschulen mit Organisationsstatut und Öffentlichkeitsrecht dem Gleichheitssatz insofern zu widersprechen, als konfessionelle Privatschulen mit Organisationsstatut einen solchen Anspruch haben und sohin alleine auf Grund der Tatsache, dass es sich um eine konfessionelle Privatschule handelt, besser gestellt sind.
Der Verfassungsgerichtshof übersieht nicht, dass einfachgesetzliche Rechtsvorschriften, die zwischen konfessionellen und nicht-konfessionellen Privatschulen unterscheiden und verschiedene Voraussetzungen in Bezug auf die Subventionierung festlegen, verfassungsrechtlich unbedenklich sind, wenn diese Unterscheidung sachlich begründbar ist, die Subventionierung nach sachlichen Gesichtspunkten erfolgt und – bei Vorliegen der im Gesetz umschriebenen Voraussetzungen – auch durchsetzbar ist (vgl VfSlg 11.931/1988).
3.5. Der Verfassungsgerichtshof hegt jedoch das Bedenken, dass die Differenzierung in §21 Abs1 litd PrivatschulG zwischen nicht-konfessionellen Schulen 'gleicher' und 'vergleichbarer' Art, denen das Öffentlichkeitsrecht gem. §14 PrivatschulG verliehen wurde, unsachlich ist. Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes im Wesentlichen die Aufgabenerfüllung solcher Privatschulen mit der Aufgabenerfüllung in öffentlichen Schulen und in Privatschulen 'gleicher' Art vergleichbar ist.
3.6. Gemäß §13 PrivatschulG wird durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes einer Privatschule das Recht übertragen, Zeugnisse über den Erfolg des Schulbesuches auszustellen, die mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen ausgestattet sind, wie Zeugnisse gleichartiger öffentlicher Schulen. Es können die für die betreffende Schulart vorgesehenen Prüfungen abgehalten und darüber hinaus Lehramtsanwärter, die sich damit einverstanden erklären, zur Einführung in die Praxis des Lehramtes mit Zustimmung des Schulerhalters zugewiesen werden. Die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden schulrechtlichen Vorschriften finden Anwendung, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist.
Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorläufig davon aus, dass die Systematik des PrivatschulG, wenn es in diesem Zusammenhang zwischen Schulen mit Öffentlichkeitsrecht 'gleicher Art' – sohin Schulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung – und Schulen mit Öffentlichkeitsrecht 'vergleichbarer Art' – ein Begriff, der einen weiteren Vergleichsmaßstab zulässt – unterscheidet, eine unsachliche Differenzierung vornimmt. Es dürfte gleichheitswidrig sein, wenn der Gesetzgeber nicht-konfessionelle Privatschulen 'vergleichbarer' Art, die keine gesetzlich geregelte Schulartbezeichnung führen, denen aber wie der beschwerdeführenden Partei das Öffentlichkeitsrecht verliehen wurde, von vornherein und ausnahmslos vom Zugang zur Subventionierung gemäß §21 PrivatschulG ausnimmt. Kommt dem Gesetz daher jener Inhalt zu, dass §21 Abs1 litd PrivatschulG in dem vom Bundesverwaltungsgericht verstandenen Sinne zwischen Schulen 'gleicher Art' und 'vergleichbarer Art' unterscheidet, dürften Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht untereinander ungleich behandelt werden, ohne dass hiefür nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes eine sachliche Rechtfertigung besteht."
[...]
5. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie den im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken wie folgt entgegentritt:
"Da die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken auf dem vorläufig angenommenen Gegensatz zwischen vergleichbaren Regelungen des §18 (für konfessionelle Schulen) und des §21 (für nicht-konfessionelle Schulen) des Privatschulgesetzes fußen, sind auch die korrespondierenden Bestimmungen des §18 des Privatschulgesetzes zu beleuchten:
'§18. Ausmaß der Subventionen
(1) Als Subvention sind den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften für die konfessionellen Schulen jene Lehrerdienstposten zur Verfügung zu stellen, die zur Erfüllung des Lehrplanes der betreffenden Schule erforderlich sind (einschließlich des Schulleiters und der von den Lehrern an vergleichbaren öffentlichen Schulen zu erbringenden Nebenleistungen), soweit das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden konfessionellen Schule im wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht.
(2) Die gemäß Abs1 den einzelnen konfessionellen Schulen zukommenden Lehrerdienstposten hat die zuständige Schulbehörde auf Antrag der für die Schule entsprechend dem §17 Abs2 in Betracht kommenden Kirche oder Religionsgesellschaft festzustellen.
(3) bis (6) …'
4. Schon in der Stammfassung des Privatschulgesetzes, BGBl Nr 244/1962, differenzierte der Gesetzgeber hinsichtlich der Subventionierung bewusst zwischen konfessionellen und nicht-konfessionellen Privatschulen. Während aber §21 Abs1 bereits eine Bezugnahme auf Schulen gleicher Art und gleicher örtlicher Lage enthielt und (bis auf die Anpassung von Schulartbezeichnungen in Abs2 durch BGBl I Nr 36/2012 und BGBl I Nr 101/2018) seit der Stammfassung unverändert blieb, nahm die Stammfassung des §18 Abs1 und 2 keinerlei Bezug auf Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und lautete wie folgt:
'(1) Als Subvention sind den einzelnen gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften 60 v. H. jener Lehrerdienstposten zur Verfügung zu stellen, die im Schuljahr 1961/62 zur Erfüllung des Lehrplanes an den betreffenden konfessionellen Schulen erforderlich waren. (2) Die sich aus Abs1 ergebende Zahl von Lehrerdienstposten ist im gleichen Verhältnis zu erhöhen, wie die Zahl der an öffentlichen Pflichtschulen verwendeten Lehrer steigt; eine solche Steigerung der Zahl der an öffentlichen Pflichtschulen verwendeten Lehrer hat jedoch nur dann eine Erhöhung im angeführten Sinne zur Folge, wenn die Steigerung mindestens 2 v. H. der Zahl der Lehrer beträgt, die im Zeitpunkte des Inkrafttretens dieses Bundesgesetzes beziehungsweise im Zeitpunkte der jeweils letzten Erhöhung im Sinne dieser Bestimmung an öffentlichen Pflichtschulen verwendet worden sind.'
Die heute geltende Regelung geht auf die mit BGBl Nr 290/1972 vorgenommene Novellierung des Privatschulgesetzes zurück und zielt auf die Anpassung an den Zusatzvertrag zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zum Konkordat 1962 ab; ArtII §2 Abs2 des Vertrages zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zur Regelung von mit dem Schulwesen zusammenhängenden Fragen, BGBl Nr 273/1962, lautet in der Fassung des ArtI Abs2 des Zusatzvertrages BGBl Nr 289/1972 (in den beiden gleichermaßen authentischen Sprachfassungen) wie folgt:
'(2) Der Staat wird für diese katholischen Schulen jene Lehrerdienstposten zur Verfügung stellen, die zur Erfüllung des Lehrplanes der betreffenden Schulen erforderlich sind, soweit das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden katholischen Schule im wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht.
[…]'
Der Sache nach handelt es sich bei der Novelle BGBl Nr 290/1972 um eine offensichtlich beabsichtigte inhaltliche Annäherung des §18 an §21 des Privatschulgesetzes, wobei aber verschiedene Unterschiede bestehen bleiben. Inwieweit gerade mit dem Gebrauch des Begriffs 'vergleichbar' (zusätzlich zu dem Begriff 'gleich') unterschiedliche Regelungsabsichten im Vergleich zu §21 verbunden sind, ist den Materialien zu §18 Abs1 des Privatschulgesetzes nicht zu entnehmen. Diese verwenden ausschließlich den Begriff 'vergleichbar', eine Unterscheidung zwischen 'gleicher Art' und 'vergleichbarer Art' ist ihnen nicht zu entnehmen:
'Der Lehrerpersonalaufwand soll nunmehr insoweit getragen werden, als er auch an vergleichbaren öffentlichen Schulen gegeben ist.'(RV 245 BlgNR XIII. GP)
Diese Unschärfe mag mit der Überlegung erklärbar sein, dass der Begriff 'vergleichbar', als der weitere, den Begriff 'gleich' in sich schließe. Jedenfalls kann aber aus den Gesetzesmaterialien keine Absicht des historischen Gesetzgebers ersehen werden, eine Unterscheidung zwischen 'gleicher Art' und 'vergleichbarer Art' zu treffen und aus dieser allfällige weitergehende Rechtswirkungen abzuleiten.
Deutlich unterstrichen wird dies auch durch die Materialien zum Zusatzvertrag zum Konkordat 1962. Darin heißt es:
'Andererseits soll nunmehr ein Passus über das Verhältnis der Schüler- und Lehrerzahlen aufgenommen werden, mit dem zum Ausdruck gebracht werden soll, daß hiebei Schulen mit Schülerzahlen gemeint sind, die im wesentlichen vergleichbaren öffentlichen Schulen entsprechen' (vgl EBRV 288 BlgNR XIII. GP).
5. Es könnte somit durchaus die Ansicht vertreten werden, dass es sich bei den unterschiedlichen Formulierungen des §18 Abs1 und des §21 Abs1 litd des Privatschulgesetzes um unbeabsichtigte und in diesem Sinne zufällige Formulierungsunterschiede handelt, die einer harmonisierenden Auslegung nicht entgegenstünden.
6. Gleichwohl ist die Bundesregierung der Auffassung, dass die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommenen begriffliche Differenzierung begründet und überdies sachlich gerechtfertigt ist:
7. Konfessionelle Schulen genießen seit jeher eine besondere rechtliche Stellung im Schulwesen Österreichs, deren Ursprung bereits in der Epoche vor dem Jahr 1848 liegt und die letztlich, teils konkordatär abgesichert, bis in das geltende Verfassungsrecht hineinreicht. Die in Art17 Abs5 des Staatsgrundgesetzes über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger, RGBl Nr 142/1867, (im Folgenden: StGG) eingeführte staatliche Unterrichtshoheit findet ihre Entsprechung im ArtVI des Konkordates zwischen dem Heiligen Stuhle und der Republik Österreich, BGBl II Nr 2/1934, (im Folgenden: Konkordat 1934) und ArtII des Vertrages zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zur Regelung von mit dem Schulwesen zusammenhängenden Fragen, BGBl Nr 273/1962 (im Folgenden: Konkordat 1962). Der IV. Abschnitt des Privatschulgesetzes betreffend die Subventionierung der Privatschulen wurde bereits in der Stammfassung des Privatschulgesetzes aus dem Jahr 1962 vor dem Hintergrund des Konkordates 1962 konzipiert (vgl dazu die EBRV 735 BlgNR IX. GP 8, 12 f sowie 767 BlgNR IX. GP); ebenso ist die Novellierung des §18 des Privatschulgesetzes durch das Bundesgesetz BGBl Nr 290/1972 in engem Zusammenhang mit dem Zusatzvertrag vom 8. März 1971 zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zum Konkordat 1962, BGBl Nr 289/1972, zu sehen (vgl dazu die EBRV 245 BlgNR XIII. GP sowie 288 BlgNR XIII. GP).
Die völkerrechtlich und verfassungsgesetzlich eingeräumte Stellung der gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften hat – vor allem unter Weiterverfolgung des Gedankens ihrer besonderen historischen Rolle im Schulwesen – als Maßstab der Sachbezogenheit der in Prüfung stehenden Subventionsregelung des Privatschulgesetzes besondere Relevanz; sie ist daher auch bei der Prüfung der einfachgesetzlichen Regelungen des Privatschulgesetzes in Bezug auf den Gleichheitsgrundsatz zu berücksichtigen.
8. Ein weiterer wesentlicher Faktor, der nicht übersehen werden darf, liegt in der Entlastungsfunktion, die den konfessionellen Privatschulen aufgrund ihrer historischen Rolle und ihrer weiten Verbreitung in Bezug auf das staatliche Bildungswesen zukommt. So hat die Europäische Kommission für Menschenrechte festgestellt, dass die unterschiedliche Behandlung konfessioneller und nicht-konfessioneller Schulen damit gerechtfertigt werden kann, dass konfessionelle Schulen so weit verbreitet sind, dass – wenn die von ihnen erbrachten Erziehungsleistungen vom Staat zu erbringen wären – dies für den Staat eine erhebliche Belastung bedeuten würde, da er in diesem Fall einen Ausgleich für die fehlenden Schulplätze schaffen müsste (vgl die Entscheidung vom 6.9.1995 der Europäischen Kommission für Menschenrechte über die Beschwerde Nr 23.419/94).
Bereits ArtVI §4 des Konkordates 1934 stellte expressis verbis auf eine Entlastung der öffentlichen Haushalte ab. Auch das Konkordat 1962 sowie §18 des Privatschulgesetzes sehen eine Subventionierung konfessioneller Schulen nur insoweit vor, als das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrkräfte der betreffenden konfessionellen Schule im Wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht und somit einen Ersatz für eine öffentliche Schule darzustellen vermag.
Dass die Bedeutung konfessioneller Privatschulen auch heutzutage nicht abnimmt, wird dadurch unterstrichen, dass im Schuljahr 2017/18 von den 1.096.616 Schülern, die in Österreich eine Schule besuchten (ausgenommen Land- und forstwirtschaftliche Schulen und Schulen und Akademien im Gesundheitswesen), ca. 112.823 eine Privatschule besucht haben. Von diesen besuchten 75.772 eine konfessionelle Privatschule, dies entspricht ca. 67 % aller Schüler an Privatschulen. Dem stehen 37.051 Schüler, die eine nicht-konfessionelle Privatschule besuchten, gegenüber. Dies bedeutet, dass die überwiegende Mehrheit der österreichischen Privatschüler an konfessionellen Privatschulen unterrichtet werden.
9. Die Argumentation des Verfassungsgerichtshofes berücksichtigt auch nicht die grundsätzliche Bedeutung, die den gesetzlichen anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften und den von ihnen geführten Schulen aufgrund des Art15 in Verbindung mit Art17 StGG sowie des Art2 des 1.Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention (1. ZPEMRK), BGBl Nr 210/1958) und der Konkordate zukommt. Insbesondere hat die Republik Österreich gemäß Art2 zweiter Satz des 1. ZPEMRK bei der Ausübung ihrer Aufgaben auf dem Gebiet des Erziehungs- und Unterrichtswesens das Recht der Eltern zu achten, die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen. Vor diesem Hintergrund stellen die Gesetzesmaterialien zum Abschnitt IV des Privatschulgesetzes (vgl RV 735 BlgNR IX. GP) explizit klar, dass die unterschiedliche Behandlung konfessioneller und nicht-konfessioneller Privatschulen nicht als eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes anzusehen ist, weil die konfessionellen Privatschulen eine Ergänzung des öffentlichen Schulwesens darstellen, durch die es den Eltern erleichtert wird, die ihrer religiösen Auffassung entsprechende Erziehung ihrer Kinder frei zu wählen (vgl dazu noch einmal das Erkenntnis VwGH 28.03.2002, 95/10/0265). Die konfessionelle Natur der betreffenden Privatschulen stellt damit einen wesentlichen Unterschied im Rechtlichen als auch im Tatsächlichen dar, der eine differenzierte Behandlung rechtfertigt, ja sogar als geboten erscheinen lässt.
Bei der (unterschiedlichen) Regelung von Sachverhalten kommt dem Gesetzgeber, insbesondere im Hinblick auf verwaltungsökonomische Überlegungen, grundsätzlich ein legitimer rechtspolitischer Gestaltungsspielraum zu (VfSlg 12.416/1990; VfGH 04.10.2018, G133/2018; 07.03.2018, G97/2017). Im Zusammenhang mit der Subventionierung von Schulen kommt dies auch in der Rechtsprechung des EGMR zu Art2 1. ZPEMRK zum Ausdruck. So kann aus dem Recht auf Bildung selbst per se keine Pflicht des Staates abgeleitet werden, ein Bildungswesen eines bestimmten Zuschnittes mit öffentlichen Mitteln zu subventionieren (dazu EGMR v. 23.07.1968 (Plenum), 1474/62 et al; ‚Belgische Sprachenfälle', EuGRZ 1975, 298 ff).
Bei der Schaffung der Subventionierungsbestimmungen für nicht-konfessionelle und konfessionelle Privatschulen hatte der Gesetzgeber die Ersatz- bzw Ergänzungsfunktion des konfessionellen Privatschulwesens vor Augen (vgl RV 735 BlgNR IX. GP). In weiterer Umsetzung dieses Grundgedankens legt §18 Abs1 des Privatschulgesetzes einen Subventionierungsanspruch im 'zur Erfüllung des Lehrplans' erforderlichen Umfang fest. Subventionen sind nach §18 Abs1 leg. cit. zur Verfügung zu stellen, 'soweit das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden konfessionellen Schule im Wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht'. In der in §18 Abs1 des Privatschulgesetzes normierten Voraussetzung der Entsprechung kommt die Ersatzfunktion des konfessionellen Schulwesens deutlich zum Ausdruck. In der Orientierung an Schulen gleicher oder vergleichbarer Art in §18 Abs1 des Privatschulgesetzes kommt zudem die Verwirklichung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Sparsamkeit in Bezug auf die Versorgung der Bevölkerung mit einem flächendeckenden Bildungsangebot zum Ausdruck.
Die Ersatz- bzw die Ergänzungsfunktion kommt verstärkt auch im Zusammenhang mit Schulen zum Tragen, die einen Bedarf an der Vermittlung von Bildungsinhalten oder entsprechenden Berufsausbildungen, die in untrennbarem Zusammenhang mit der jeweiligen Kirche oder Religionsgesellschaft stehen und die daher keine Entsprechung im öffentlichen Schulwesen haben können bzw im Lichte des Art15 StGG oder des Art9 EMRK nicht haben dürfen, da dem Staat die Vermittlung von religiösen Inhalten verwehrt ist. Die Wortfolge 'oder vergleichbarer Art' nimmt dabei auf jene Schulen Bezug, in denen Konfessionalität in unterschiedlicher Form zum Tragen kommt. In diesem Zusammenhang wird auf die Islamische Fachschule für soziale Bildung hingewiesen, zu deren Lehrinhalten auch arabische Kalligraphie zählt. Als weiteres Beispiel für ein solches Bildungsangebot kann der einjährige Berufsorientierungslehrgang des Jüdischen beruflichen Bildungszentrums (JBBZ) genannt werden. Für eine Berufsausbildung mit einem dementsprechenden Ausbildungsinhalt kann es keine vergleichbare Schulart des öffentlichen Schulwesens geben. Derartige Schulen könnten zwar nicht mit öffentlichen Schulen 'gleicher Art', wohl aber mit Schulen 'vergleichbarer Art' in Beziehung gesetzt werden. Die Wortfolge 'oder vergleichbarer Art' trägt dabei sowohl der Ersatz- und Ergänzungsfunktion der betreffenden Schule an sich als auch dem entsprechenden konfessionellen Schwerpunkt im Vergleich zum interkonfessionell ausgestalteten öffentlichen Schulwesen Rechnung.
Eine Einschränkung des Subventionierungsanspruches auf Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung würde derartige Ausbildungsangebote aufgrund ihrer konfessionellen Natur in unverhältnismäßiger Art und Weise von jeglicher Subventionierung ausschließen. In der Bezugnahme des §18 Abs1 des Privatschulgesetzes auf Schulen vergleichbarer Art, also auf Schulen mit eigenem Organisationsstatut, ist somit nicht nur die Ausschöpfung des rechtspolitischen Spielraumes des Gesetzgebers zu sehen; sie stellt vielmehr eine notwendige Regelung zur Umsetzung der Religionsfreiheit im Schulwesen dar: Zur Vermeidung einer Diskriminierung aus religiösen Gründen ist diese Regelung geboten.
10. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gehen weiters dahin, dass die in Prüfung gezogene Wortfolge auch insofern gleichheitswidrig sei, als auch innerhalb der Regelungen über die Subventionen für nichtkonfessionelle Privatschulen zwischen Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung und Öffentlichkeitsrecht einerseits und Privatschulen mit Organisationsstatut und Öffentlichkeitsrecht andererseits differenziert werde.
Entgegen der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes, wonach mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes die Aufgabenerfüllung von Privatschulen 'vergleichbarer Art', also von Privatschulen mit Organisationsstatut, im Wesentlichen mit der Aufgabenerfüllung in öffentlichen Schulen und in Privatschulen 'gleicher Art', also in Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung, vergleichbar sei, bewirkt die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts keine Annäherung an öffentliche Schulen.
Mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechts geht einher, dass die Privatschule bestimmte rechtliche Voraussetzungen erfüllt, wie etwa dass die Schulleitung und die Lehrkräfte Gewähr für einen ordnungsgemäßen und den Aufgaben des österreichischen Schulwesens gerecht werdenden Unterricht bieten. Mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes erhält eine Privatschule zudem gemäß §13 Abs1 des Privatschulgesetzes im Wesentlichen das Recht, Zeugnisse über den Erfolg des Schulbesuches auszustellen, die mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden ausgestattet sind. Darüber hinaus können mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechts gemäß §13 Abs2 des Privatschulgesetzes an der Schule für die betreffende Schulart vorgesehene Prüfungen abgehalten werden sowie Lehramtsanwärter zur Einführung in die Praxis des Lehramtes zugewiesen werden. Die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts bewirkt außerdem, dass auf die jeweilige Schule nun die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden schulrechtlichen Vorschriften Anwendung finden, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist und soweit sie nicht die Errichtung, Erhaltung und Auflassung, die Sprengel und das Schulgeld betreffen.
Wie in weiterer Folge aufzuzeigen sein wird, entfaltet das Öffentlichkeitsrecht je nachdem, ob es an eine Schule mit gesetzlicher geregelter Schulartbezeichnung oder an eine Schule mit Organisationsstatut verliehen wird, unterschiedliche Rechtswirkungen. Die Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes ist zudem je nachdem, ob es sich um eine Privatschule mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung oder um eine Privatschule mit Organisationsstatut handelt, an grundsätzlich unterschiedliche Verleihungsvoraussetzungen geknüpft.
Privatschulen, die gemäß §11 des Privatschulgesetzes einer gesetzlich geregelten Schulartbezeichnung entsprechen, ist das Öffentlichkeitsrecht zu verleihen, wenn gemäß §14 Abs1 lita des Privatschulgesetzes der Schulerhalter (bzw bei juristischen Personen dessen vertretungsbefugtes Organ), der Schulleiter und die Lehrer Gewähr für einen ordnungsgemäßen und den Aufgaben des österreichischen Schulwesens gerecht werdenden Unterricht bieten und gemäß §14 Abs1 litb des Privatschulgesetzes der Unterrichtserfolg der Schule jenem an einer gleichartigen öffentlichen Schule entspricht.
Bei Gebietskörperschaften, gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts wird die Erfüllung der Voraussetzungen des §14 Abs1 lita des Privatschulgesetzes zwar von Gesetzes wegen angenommen. Dies ändert allerdings nichts daran, dass auch bei diesen Schulen das Vorliegen eines den öffentlichen Schulen entsprechenden Unterrichtserfolges gemäß §14 Abs1 litb des Privatschulgesetzes einer eingehenden Prüfung des zuständigen Bundesministers unterliegt.
Demgegenüber ist Privatschulen, die keiner gesetzlich geregelten Schulart entsprechen, das Öffentlichkeitsrecht gemäß §14 Abs2 dann zu verleihen, wenn die Voraussetzungen gemäß §14 Abs1 lita des Privatschulgesetzes vorliegen sowie wenn die Organisation, der Lehrplan und die Ausstattung der Schule sowie die Lehrbefähigung des Schulleiters und der Lehrkräfte mit einem vom zuständigen Bundesminister erlassenen oder genehmigten Organisationsstatut übereinstimmen. Außerdem muss sich die Privatschule hinsichtlich ihrer Unterrichtserfolge bewährt haben.
Es wird bereits anhand von §14 Abs2 des Privatschulgesetzes deutlich, dass vor allem Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht, die keiner gesetzlich geregelten Schulart entsprechen, hinsichtlich der inneren und äußeren Organisation, des pädagogischen Konzeptes und des Unterrichtsangebotes erheblich von öffentlichen Schulen abweichen können.
Die Entsprechung mit dem durch den zuständigen Bundesminister (ausschließlich) im Hinblick auf die Organisation, den Lehrplan, die Ausstattung sowie die Lehrbefähigung des Schulleiters und der Lehrkräfte erlassenen oder genehmigten Organisationsstatuts stellt dabei zwar eine der Voraussetzungen für die Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes dar, bei der Überprüfung, ob diese Voraussetzung erfüllt ist, wird allerdings nicht auf bestimmte Inhalte oder Anforderungen, sondern lediglich das Vorhandensein eines Lehrplans und die Nachvollziehbarkeit einer inneren und äußeren Organisation (pädagogisches Konzept, Leistungsbeurteilung, Aufnahme, Abläufe) im Organisationsstatut abgestellt. Das Öffentlichkeitsrecht ist zu verleihen, wenn die Privatschule ihrem eigenen Organisationsstatut entsprechend ausgestaltet ist und sich hinsichtlich ihrer Unterrichtserfolge bewährt. Die Unterrichtserfolge werden nicht am Standard des öffentlichen Schulwesens gemessen, sondern am eigenen, individuellen Organisationsstatut. Andere Maßstäbe für die Qualität des Unterrichts sind für die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts nicht maßgeblich. Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht gemäß §14 Abs2 des Privatschulgesetzes können folglich große Unterschiede zu öffentlichen Schulen aufweisen.
11. Wurde einer Schule mit eigenem Organisationsstatut das Öffentlichkeitrecht verliehen, so hat dies – entgegen der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes unter 3.6. des Prüfungsbeschlusses – andere rechtliche Wirkungen als für eine Schule mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung. Dies zeigt sich in den in §13 Abs1 des Privatschulgesetzes normierten Rechtswirkungen. Mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes kommen Zeugnissen von Schulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung gemäß §13 Abs1 des Privatschulgesetzes die gleichen Rechtswirkungen zu wie Zeugnissen gleichartiger (und nicht bloß vergleichbarer) öffentlicher Schulen.
Da aber eine Schule mit eigenem Organisationsstatut im Gegensatz zu Schulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung ihrer rechtlichen Konzeption nach gleichartigen öffentlichen Schulen nicht entsprechen muss, wäre es unsachgemäß, für diese Tatbestände gleiche Rechtsfolgen zu normieren. Daher wurde in den Erläuternden Bemerkungen zu §13 des Privatschulgesetzes dargelegt, dass Zeugnisse von Schulen mit eigenem Organisationsstatut lediglich die Beweiskraft einer öffentlichen Urkunde, nicht aber die gleichen Rechtswirkungen wie jene von öffentlichen Schulen besitzen dürfen (vgl EBRV 735 BlgNR IX. GP). An Privatschulen mit Organisationsstatut und mit Öffentlichkeitsrecht kann zwar die Schulpflicht erfüllt werden (vgl §12 Abs1 SchPflG), doch kann an solchen Schulen zB nicht die abschließende Prüfung absolviert werden. Berechtigungen, wie sie mit einem Zeugnis einer öffentlichen Schule oder einer Privatschule mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung mit Öffentlichkeitsrecht verbunden sind, können von Schülerinnen und Schülern von Schulen mit eigenem Organisationsstatut mit Öffentlichkeitsrecht über Externistenprüfungen erlangt werden (vgl §42 Abs1 des Schulunterrichtsgesetzes – SchUG, BGBl Nr 472/1986).
Aus den dargestellten Zusammenhängen ergibt sich folglich, dass mit der Verleihung des Öffentlichkeitsrechts nicht zwangsläufig eine Annäherung von Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung und Privatschulen mit Organisationsstatut indiziert wird. Darüber hinaus kann aus diesem Kontext nicht geschlossen werden, dass Schulen mit Organisationsstatut durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes zwangsläufig mit öffentlichen Schulen vergleichbar werden.
12. Im Hinblick auf die in §21 Abs1 des Privatschulgesetzes vorgenommene Differenzierung zwischen Schulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung und Schulen mit Organisationstatut ist zusammenfassend festzuhalten, dass der Gesetzgeber abseits der Sonderrolle, die dem konfessionellen Privatschulwesen zukommt, im Rahmen des nichtkonfessionellen Schulwesens hinsichtlich der Subventionierung verstärkt auf eine Vergleichbarkeit mit dem öffentlichen Schulwesen abgestellt hat. Dies dient, freilich in einem anderen Kontext als es beim konfessionellen Schulwesen der Fall ist, vor dem Hintergrund der effizienten Haushaltsführung ebenfalls dem Grundgedanken der Deckung eines öffentlichen Bedarfes durch das Privatschulwesen. Im Vergleich zwischen Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung und Privatschulen mit Organisationstatut wird deutlich, dass erstere Schulen dem öffentlichen Schulwesen deutlicher entsprechen und durch die verstärkte Bindung an schulrechtliche Rechtsgrundlagen den Bildungsauftrag des öffentlichen Schulwesens eher zu erfüllen geeignet sind, als dies bei Privatschulen mit Organisationstatut der Fall ist.
Im Zusammenhang mit §21 des Privatschulgesetzes hat der Gesetzgeber seinen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum somit genutzt und die Subventionierung von Privatschulen auf jene Schulen beschränkt, die in größerem Ausmaß dem öffentlichen Schulwesen entsprechen. Dabei wird bei der Subventionierung von Privatschulen auf die mit der gesetzlich geregelten Schulartbezeichnung einhergehenden Voraussetzungen, wie in etwa die wesentliche Übereinstimmung der Organisation der Schule einschließlich des Lehrplanes und der Ausstattung der Privatschule mit gleichartigen öffentlichen Schulen bzw die Verwendung von schulbehördlich approbierten Lehrbüchern, abgestellt. Letztlich darf dabei nicht außer Acht gelassen werden, dass auch im öffentlichen Schulwesen für eine öffentliche Schule die budgetäre Bedeckung sichergestellt werden muss.
Darüber hinaus dient das Abstellen auf die Schulart in §21 Abs1 des Privatschulgesetzes auch dazu, beim Einsatz öffentlicher Mittel einen sachgerechten Vergleichsmaßstab zu setzen. Durch §21 Abs1 des Privatschulgesetzes wird gewährleistet, dass bei der Subventionierung von Privatschulen durch öffentliche Mittel vergleichbare Rahmenbedingungen (zB Aufnahmsbedingungen, Betreuungsverhältnis) zum öffentlichen Schulwesen geschaffen werden. Im Vergleich zum privaten Schulerhalter ist der gesetzliche Schulerhalter an einen strengeren schulrechtlich vorgegebenen Rahmen gebunden, wohingegen dem privaten Schulerhalter andere rechtliche Möglichkeiten und größere Spielräume gegeben sind. Mit der Subventionierung von Privatschulen ohne jeglichen Bezug auf das öffentliche Schulwesen würde der Gesetzgeber Gefahr laufen, durch staatliche Subventionierung ein unverhältnismäßig besseres Betreuungsverhältnis und Unterrichtsangebot zugunsten privater Schulerhalter anzubieten, als es dem gesetzlichen Schulerhalter aufgrund dessen Bindung an die Schulgesetze überhaupt möglich wäre. Die genannten Bestimmungen dienen daher dazu, den entsprechenden Ausgleich zwischen privatem und öffentlichem Schulwesen zu schaffen.
Die unterschiedliche rechtliche Behandlung von Privatschulen mit gesetzlich geregelter Schulartbezeichnung und von Privatschulen mit Organisationsstatut bei der Subventionierung erweist sich somit als sachlich gerechtfertigt, ja als geboten.
Zusammenfassend wird daher festgehalten, dass die in Prüfung gezogene Wortfolge nach Ansicht der Bundesregierung nicht verfassungswidrig ist."
II. Rechtslage
1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Privatschulgesetzes – PrivatschulG, BGBl 244/1962, idF BGBl I 138/2017, lauten wie folgt (die in Prüfung gezogene Wortfolge ist hervorgehoben):
"§13. Rechtswirkungen des Öffentlichkeitsrechtes.
(1) Durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes wird einer Privatschule das Recht übertragen, Zeugnisse über den Erfolg des Schulbesuches auszustellen, die mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen ausgestattet sind wie Zeugnisse gleichartiger öffentlicher Schulen.
(2) Mit dem Öffentlichkeitsrecht sind weiters folgende Rechtswirkungen verbunden:
a) an der Schule können die für die betreffende Schulart vorgesehenen Prüfungen abgehalten werden;
b) der Schule können Lehramtsanwärter, die sich damit einverstanden erklären, zur Einführung in die Praxis des Lehramtes mit Zustimmung des Schulerhalters zugewiesen werden;
c) auf die Schule finden die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden schulrechtlichen Vorschriften Anwendung, soweit gesetzlich nicht anderes bestimmt ist und soweit sie nicht die Errichtung, Erhaltung und Auflassung, die Sprengel und das Schulgeld betreffen. Bei der Anwendung von landesgesetzlichen Vorschriften betreffend die äußere Organisation der öffentlichen Pflichtschulen treten an die Stelle der dort vorgesehenen Behördenzuständigkeiten jene des §23.
§14. Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes.
(1) Privatschulen, die gemäß §11 eine gesetzlich geregelte Schulartbezeichnung führen, ist das Öffentlichkeitsrecht zu verleihen, wenn
a) der Schulerhalter (bei juristischen Personen dessen vertretungsbefugte Organe), der Leiter und die Lehrer Gewähr für einen ordnungsgemäßen und den Aufgaben des österreichischen Schulwesens gerecht werdenden Unterricht bieten und
b) der Unterrichtserfolg jenem an einer gleichartigen öffentlichen Schule entspricht.
(2) Privatschulen, die keiner öffentlichen Schulart entsprechen, ist das Öffentlichkeitsrecht zu verleihen, wenn
a) die Voraussetzungen nach Abs1 lita vorliegen,
b) die Organisation, der Lehrplan und die Ausstattung der Schule sowie die Lehrbefähigung des Leiters und der Lehrer mit einem vom zuständigen Bundesminister erlassenen oder genehmigten Organisationsstatut übereinstimmen und
c) die Privatschule sich hinsichtlich ihrer Unterrichtserfolge bewährt hat.
(3) Bei Gebietskörperschaften, gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften und sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts wird die Erfüllung der Voraussetzungen des Abs1 lita und des Abs2 lita von Gesetzes wegen angenommen.
[…]
ABSCHNITT IV.
Subventionierung von Privatschulen.
A. Subventionierung konfessioneller Privatschulen.
§17. Anspruchsberechtigung.
(1) Den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften sind für die mit dem Öffentlichkeitsrecht ausgestatteten konfessionellen Privatschulen nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen Subventionen zum Personalaufwand zu gewähren.
(2) Unter konfessionellen Privatschulen sind die von den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften und von ihren Einrichtungen erhaltenen Schulen sowie jene von Vereinen, Stiftungen und Fonds erhaltenen Schulen zu verstehen, die von der zuständigen kirchlichen (religionsgesellschaftlichen) Oberbehörde als konfessionelle Schulen anerkannt werden.
§18. Ausmaß der Subventionen
(1) Als Subvention sind den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften für die konfessionellen Schulen jene Lehrerdienstposten zur Verfügung zu stellen, die zur Erfüllung des Lehrplanes der betreffenden Schule erforderlich sind (einschließlich des Schulleiters und der von den Lehrern an vergleichbaren öffentlichen Schulen zu erbringenden Nebenleistungen), soweit das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden konfessionellen Schule im wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht.
[…]
B. Subventionierung sonstiger Privatschulen.
§21. Voraussetzungen.
(1) Für Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht, die nicht unter §17 fallen, kann der Bund nach Maßgabe der auf Grund des jeweiligen Bundesfinanzgesetzes zur Verfügung stehenden Mittel Subventionen zum Personalaufwand gewähren, wenn
a) die Schule einem Bedarf der Bevölkerung entspricht,
b) mit der Führung der Schule nicht die Erzielung eines Gewinnes bezweckt wird,
c) für die Aufnahme der Schüler nur die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmsbedingungen maßgebend sind und
d) die Schülerzahl in den einzelnen Klassen nicht unter den an öffentlichen Schulen gleicher Art und gleicher örtlicher Lage üblichen Klassenschülerzahlen liegt.
(2) Ein Bedarf im Sinne des Abs1 lita ist bei privaten Volksschulen, Hauptschulen oder Neuen Mittelschulen jedenfalls nicht gegeben, wenn dadurch die Organisationshöhe einer öffentlichen Volksschule, Hauptschule oder Neuen Mittelschule, in deren Sprengel die Privatschule liegt, gemindert wird.
(3) Die Art der Subventionierung für die im Abs1 genannten Schulen richtet sich nach §19 Abs1. Vor Zuweisung eines Lehrers als lebende Subvention ist der Schulerhalter zu hören."
2. Artikel VI §4 des Konkordates zwischen dem Heiligen Stuhle und der Republik Österreich samt Zusatzprotokoll – Konkordat 1934, BGBl II 2/1934, lautet wie folgt:
"Artikel VI
[…]
§4. Wo solche Schulen (§3) eine verhältnismäßig beträchtliche Frequenz aufweisen und infolgedessen den Bestand, die Erweiterung oder Errichtung öffentlicher Schulen gleicher Art in einer Weise beeinflussen, daß der betreffende Schulerhalter eine finanzielle Entlastung erfährt, haben sie aus dem hiedurch ersparten öffentlichen Aufwand nach Maßgabe der Besserung der wirtschaftlichen Verhältnisse angemessene Zuschüsse zu erhalten.
Solcher Zuschüsse können unter den gleichen Voraussetzungen auch von katholischen Vereinen geführte Schulen dieser Art teilhaftig werden, wenn und solange sie vom zuständigen Diözesanordinarius als katholische Schulen anerkannt sind und den gesetzlichen Bedingungen für die Erwerbung der Rechte einer öffentlichen Lehranstalt entsprechen.
Durch diese Maßnahmen soll das katholische Schulwesen in Österreich gefördert und damit auch die Voraussetzung für die Entwicklung zur öffentlichen katholisch-konfessionellen Schule geschaffen werden."
3. Artikel II des Zusatzvertrages zum Vertrag zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zur Regelung von mit dem Schulwesen zusammenhängenden Fragen vom 9. Juli 1962, BGBl 289/1972, lautet wie folgt:
"Artikel II
§1. (1) Die Kirche und ihre nach kirchlichem Recht bestehenden Einrichtungen haben das Recht, unter Beobachtung der staatlichen allgemeinen schulrechtlichen Vorschriften Schulen aller Arten zu errichten und zu führen.
(2) Auf die Dauer der Erfüllung der in den staatlichen Schulgesetzen hiefür taxativ aufgestellten Voraussetzungen ist den im Absatz 1 genannten Schulen das Öffentlichkeitsrecht zuzuerkennen.
(3) Unter Beobachtung der staatlichen allgemeinen Vorschriften haben die Kirche und ihre nach kirchlichem Recht bestehenden Einrichtungen auch das Recht, Kindergärten, Schülerhorte, Schülertagesheime, Schülerheime und ähnliche Einrichtungen zu errichten und zu führen.
§2. (1) Der Staat wird der Katholischen Kirche laufend Zuschüsse zum Personalaufwand der katholischen Schulen mit Öffentlichkeitsrecht gewähren. Der Heilige Stuhl erklärt sich vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels V damit einverstanden, daß hiefür die folgende Regelung gelten soll.
(2) Der Staat wird für diese katholischen Schulen jene Lehrerdienstposten zur Verfügung stellen, die zur Erfüllung des Lehrplanes der betreffenden Schulen erforderlich sind, soweit das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden katholischen Schule im wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht.
(3) In der Regel werden diese Zuschüsse in der Form der Zuweisung von staatlich angestellten Lehrern erfolgen. Es werden nur solche Lehrer zugewiesen werden, deren Zuweisung der Diözesanordinarius beantragt oder gegen deren Zuweisung er keinen Einwand erhebt. Die Zuweisung wird aufgehoben werden, wenn der Diözesanordinarius die weitere Verwendung des Lehrers an der Schule für untragbar erklärt und aus diesem Grunde die Aufhebung der Zuweisung bei der zuständigen staatlichen Behörde beantragt.
§3. Unter katholischen Schulen im Sinne dieses Artikels sind jene Schulen zu verstehen, die von der Kirche oder den nach kirchlichem Recht bestehenden Einrichtungen erhalten werden sowie die von Vereinen, Stiftungen und Fonds geführten Schulen, wenn und solange sie vom zuständigen Diözesanordinarius als katholische Schulen anerkannt sind."
III. Erwägungen
1. Im Verfahren hat sich nichts ergeben, was an der Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Bestimmung zweifeln ließe. Auch sonst sind keine Prozesshindernisse hervorgekommen. Das Gesetzesprüfungsverfahren erweist sich daher insgesamt als zulässig.
2. Die im Prüfungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes konnten im Gesetzesprüfungsverfahren zerstreut werden:
2.1. Der Verfassungsgerichtshof hegt in seinem Prüfungsbeschluss zunächst das Bedenken, dass ein Ausschluss der Subventionierung nicht-konfessioneller Privatschulen mit Organisationsstatut und Öffentlichkeitsrecht dem Gleichheitssatz insofern widersprechen könnte, als konfessionelle Privatschulen mit Organisationsstatut einen solchen Anspruch haben und sohin alleine auf Grund der Tatsache, dass es sich um eine konfessionelle Privatschule handelt, besser gestellt seien. Im Vergleich zu §21 Abs1 litd PrivatschulG sieht §18 Abs1 leg.cit. für konfessionelle Privatschulen als Voraussetzung für deren Subventionierung vor, dass das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden konfessionellen Schule im Wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen "gleicher" oder "vergleichbarer Art" und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht. §21 Abs1 litd PrivatschulG erfasst hingegen alleine Schulen "gleicher Art". Nicht-konfessionelle Privatschulen, die keine gesetzlich geregelte Schulartbezeichnung führen, können dieses Tatbestandselement für die Gewährung einer Subventionierung daher nicht erfüllen.
2.2. Der Verfassungsgerichtshof teilt die Auffassung, dass §18 Abs1 und §21 Abs1 litd PrivatschulG konfessionelle und nicht-konfessionelle Privatschulen tatsächlich ungleich behandeln. Diese Differenzierung ist jedoch sachlich gerechtfertigt:
2.2.1. Konfessionelle Privatschulen haben traditionell im österreichischen Schulwesen eine besondere Stellung. Für die katholische Kirche wird dies insbesondere durch völkerrechtliche Verpflichtungen sowohl auf Grund des Konkordates 1934, BGBl II 2/1934, als auch nach Artikel II des Vertrages zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zur Regelung von mit dem Schulwesen zusammenhängenden Fragen samt Schlussprotokoll, BGBl 272/1962, der durch den Zusatzvertrag zum Vertrag zwischen dem Heiligen Stuhl und der Republik Österreich zur Regelung von mit dem Schulwesen zusammenhängenden Fragen vom 9. Juli 1962, BGBl 289/1972, geändert wurde, deutlich.
2.2.2. Diese Bedeutung von konfessionellen Privatschulen in Ergänzung zum öffentlichen (nicht-konfessionellen) Schulsystem wurde auch von der Europäischen Kommission für Menschenrechte anerkannt: Die besondere Förderung sei insbesondere vor dem Hintergrund des Art2 1. ZPEMRK iVm Art14 EMRK gerechtfertigt, weil konfessionelle Schulen im österreichischen Erziehungssystem besonders weit verbreitet seien und eine hohe Anzahl von Schülern unterrichten würden (EKMR 6.9.1995, Fall Verein gemeinsam Lernen, Appl 23.419/94; VwGH 28.3.2002, 95/10/0265).
2.2.3. Wenn der Gesetzgeber daher vor diesem Hintergrund und angesichts des Art15 StGG allen konfessionellen Privatschulen im Rahmen des §18 PrivatschulG eine besondere Stellung zumisst, liegt dies innerhalb des ihm zukommenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraumes.
2.2.4. Ebenso überschreitet der Gesetzgeber den ihm eingeräumten rechtspolitischen Gestaltungsspielraum nicht, wenn er in §21 PrivatschulG die staatliche Subventionierung auf jene Privatschulen beschränkt, die in größerem Ausmaß dem öffentlichen Schulsystem entsprechen.
3. Die mit der Wortfolge "gleicher Art und" in §21 Abs1 litd PrivatschulG einhergehende Differenzierung zwischen konfessionellen und nicht-konfessionellen Privatschulen und nicht-konfessionellen Privatschulen untereinander ist daher sachlich gerechtfertigt und verstößt sohin nicht gegen den Gleichheitssatz.
IV. Ergebnis
1. Die Wortfolge "gleicher Art und" in §21 Abs1 litd Privatschulgesetz – PrivatschulG, BGBl 244/1962, idF BGBl I 336/2012 ist daher nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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