I. Die Wortfolge "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät" in der geänderten Verordnung des Rektorats über einen Unkostenbeitrag für außercurriculare Lehre an der Universität Salzburg, Mitteilungsblatt – Sondernummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 10. Juli 2013, 75. Stück, Nr 160, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
II. Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.
Entscheidungsgründe
I. Antrag
1. Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B VG gestützten Antrag begehrt das Bundesverwaltungsgericht, die Wortfolge "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät" in der geänderten Verordnung des Rektorats über einen Unkostenbeitrag für außercurriculare Lehre an der Universität Salzburg, Mitteilungsblatt – Sondernummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 10. Juli 2013, 75. Stück, Nr 160 (im Folgenden: Unkostenbeitrags-VO 2013), als verfassungswidrig bzw. gesetzwidrig aufzuheben.
2. Dem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Beschwerdeführer im Anlassverfahren entrichtete im Zuge seines Diplomstudiums der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg einen Unkostenbeitrag in Höhe von € 20,– für den Besuch der Lehrveranstaltung "Repetitorium Bürgerliches Recht Allgemeiner Teil" im Wintersemester 2013/14. Beim Rektorat der Universität Salzburg beantragte er im Oktober 2013 einen Feststellungsbescheid über die diesbezügliche Zahlungspflicht "gemäß der Verordnung des Rektorats vom 10. Juli 2013 (160. Geänderte Verordnung des Rektorats über einen Unkostenbeitrag für außercurriculare Lehre an der Universität Salzburg, Mitteilungsblatt Sondernummer, 75. Stück)." Mit Schreiben vom Jänner 2014 antwortete der Vizerektor für Lehre der Universität Salzburg, dass die Ausstellung eines Feststellungsbescheides "nicht möglich" sei, da die angeführte Lehrveranstaltung ein in jeder Hinsicht freiwilliges Studienangebot der Universität Salzburg darstelle und die Einhebung des diesbezüglichen Unkostenbeitrages für außercurriculare Lehre "im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung" erfolge.
3. Aus Anlass der dagegen gerichteten Säumnisbeschwerde stellt das Bundesverwaltungsgericht den Antrag auf Aufhebung der genannten Wortfolge in der Unkostenbeitrags-VO 2013.
II. Rechtslage
Die im vorliegenden Fall maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
1. Das Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002, in der (geltenden) Fassung BGBl I 11/2017, lautet auszugsweise:
"I. Teil
Organisationsrecht
[…]
2. Abschnitt
Leitung und innerer Aufbau der Universität
1. Unterabschnitt
Bestimmungen für alle Universitäten
[…]
Rektorat
§22. (1) Das Rektorat leitet die Universität und vertritt diese nach außen. Es hat alle Aufgaben wahrzunehmen, die durch dieses Bundesgesetz nicht einem anderen Organ zugewiesen sind. Zu seinen Aufgaben zählen insbesondere: […]
9. Einhebung der Studienbeiträge in der gesetzlich festgelegten Höhe;
9a. Festlegung der Lehrgangsbeiträge gemäß §91 Abs7; […]
12. Einrichtung und Auflassung von Studien, Stellungnahme zu den Curricula, Untersagung von Curricula oder deren Änderungen, wenn diese dem Entwicklungsplan widersprechen oder wenn diese nicht bedeckbar sind, oder, wenn ein vom Rektorat in Auftrag gegebenes nach international anerkannten wissenschaftlichen Kriterien erstelltes Gutachten zu dem Schluss kommt, dass der Inhalt des Curriculums in Hinblick auf die wissenschaftliche und künstlerische Berufsvorbildung und die Qualifizierung für berufliche Tätigkeiten, welche die Anwendung wissenschaftlicher und künstlerischer Erkenntnisse und Methoden erfordern, nicht ausreichend ist; bei der Auflassung eines Studiums oder Untersagung eines Curriculums oder dessen Änderung sowie der Beauftragung eines Gutachtens ist nach Möglichkeit das Einvernehmen mit dem Senat herzustellen; […]
Senat
§25. (1) Der Senat hat folgende Aufgaben:
1.-9. […]
10. Erlassung und Änderung der Curricula für ordentliche Studien und Lehrgänge (§§56 und 57) nach Maßgabe des §22 Abs1 Z12 und §54 Abs10;
[…]
II. Teil
Studienrecht
1. Abschnitt
Allgemeine Bestimmungen
Begriffsbestimmungen
§51. (1) In Vollziehung der Studienvorschriften werden die Universitäten im Rahmen der Hoheitsverwaltung tätig. […]"
2. Das Curriculum für das Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg (Version 2011), Mitteilungsblatt – Sondernummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 29. Juni 2011, 63. Stück, Nr 136 (im Folgenden: Studienplan 2011), lautet auszugsweise:
"2. Abschnitt
Lehrveranstaltungen
§5. Typen von Lehrveranstaltungen
Prüfungsimmanente Lehrveranstaltungen sind: Seminare, Grundkurse, Kurse, Übungen und Arbeitsgemeinschaften. Bei diesen Lehrveranstaltungen besteht Teilnahmepflicht.
1.-5. […]
6. Repetitorien (RE) dienen der Wiederholung des Prüfungsstoffs. Sie sollen speziell auf die Fachprüfungen vorbereiten.
[…]
§7. Lehrveranstaltungsangebot
(1) Die für die Abdeckung des Pflichtstundenrahmens erforderlichen Lehrveranstaltungen sind in jedem Semester anzubieten. Die Lehrveranstaltungen aus den in §9 Z4 und 8 genannten Fächern können jeweils auf zwei aufeinander folgende Semester verteilt werden. Des Weiteren sind in jedem Semester Übungen und Repetitorien sowie Wahlfachlehrveranstaltungen in hinreichender Zahl anzubieten. Die Lehrveranstaltungen sind jeweils einem Studienabschnitt zuzuordnen. […]"
In der Folge zählt §8 des Studienplans 2011 die Fächer und Lehrveranstaltungen des ersten Studienabschnitts, §9 diejenigen des zweiten Studienabschnitts (zB in der Ziffer 4 des §9 diejenigen für "Bürgerliches Recht" oder in der Ziffer 8 diejenigen für "Verfassungs- und Verwaltungsrecht") und schließlich §10 die Fächer und Lehrveranstaltungen des dritten Studienabschnittes auf. In diesem Zusammenhang werden den einzelnen Fächern jeweils konkrete Lehrveranstaltungen (und diesen wiederum ein gewisses Semesterstundenausmaß bzw. eine gewisse Anzahl an ECTS) zugeordnet. So sind beispielsweise nach §9 Z4 Studienplan 2011 im Fach "Bürgerliches Recht" insgesamt neun Vorlesungen (zB über "Bürgerliches Recht Allgemeiner Teil", "Schadenersatzrecht" oder "Erbrecht") und eine "Übung aus Bürgerlichem Recht" vorgesehen. Gemäß §12 Abs1 des Studienplans 2011 schließt jeder Studienabschnitt mit einer Gesamtprüfung (Diplomprüfung) ab, welche jeweils in Teilprüfungen abgelegt wird. Die §§13, 14 und 15 des Studienplans 2011 regeln dann im Einzelnen, aus welchen Teilprüfungen die jeweilige Diplomprüfung besteht (zB für die zweite Diplomprüfung unter anderem aus "Strafrecht und Strafverfahrensrecht", "Bürgerliches Recht [schriftlich und mündlich]" etc.). Geregelt wird jeweils auch, welcher Art diese Prüfungen sind bzw. welche Prüfungsmethode anzuwenden ist (zB sind die Teilprüfungen der ersten Diplomprüfung Lehrveranstaltungsprüfungen [§13 Abs2 des Studienplans 2011] oder bestehen die Teilprüfung aus Strafrecht und Strafverfahrensrecht aus einer Klausur in der Dauer von 4 Stunden [§14 Abs2 Z2 Studienplan 2011] oder die Teilprüfungen aus Bürgerlichem Recht und aus Verfassungs- und Verwaltungsrecht aus einem schriftlichen Prüfungsteil und einem mündlichen Prüfungsteil [§14 Abs2 Z1 Studienplan 2011]).
Weder im Rahmen der Regelung des ersten (§8 Studienplan 2011), des zweiten (§9 Studienplan 2011) oder des dritten (§10 Studienplan 2011) Studienabschnitts ist in einem Fach ein "Repetitorium" als Lehrveranstaltung genannt. Im Rahmen des dritten Studienabschnitts sind gemäß §10 Z6 Studienplan 2011 auch "Wahlfächer" im Ausmaß von 10 bis 12 ECTS vorgesehen. Studierende haben gemäß §16 Abs1 Studienplan 2011 diese Wahlfächer in Form von Lehrveranstaltungsprüfungen zu absolvieren, wobei diese Lehrveranstaltungen dem eigens als Wahlfächer gekennzeichneten Lehrangebot der Rechtwissenschaftlichen Fakultät der Universität Salzburg zu entnehmen sind.
2.1. Mit 1. Oktober 2016 ist für das Diplomstudium der Rechtswissenschaften ein neuer Studienplan in Kraft getreten: Curriculum für das Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg (Version 2016), Mitteilungsblatt – Sondernummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 14. März 2016, 47. Stück, Nr 85 (im Folgenden: Studienplan 2016). Dieser Studienplan 2016 nennt in dem die Typen von Lehrveranstaltungen aufzählenden §5 Repetitorien nicht (mehr) als Lehrveranstaltungstyp. Auch sonst sind Repetitorien – anders als in §7 des Studienplans 2011 – im Studienplan 2016 nicht ausdrücklich genannt. Nur die dem Studienplan 2016 angeschlossenen Erläuternden Bemerkungen sagen zu §7 des Studienplans 2016 (der die "Vergabe von Plätzen bei Lehrveranstaltungen mit limitierter TeilnehmerInnenzahl" regelt) Folgendes: "Neben den Pflichtstunden sind in ausreichender Zahl Übungen und Repetitorien anzubieten, um die bestmögliche Verarbeitung des gebotenen Stoffes sicherzustellen."
3. Die geänderte Verordnung des Rektorats über einen Unkostenbeitrag für außercurriculare Lehre an der Universität Salzburg, Mitteilungsblatt – Sonder-nummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 10. Juli 2013, 75. Stück, Nr 160, lautet (die angefochtene Wortfolge ist hervorgehoben):
"1.
Die Universität Salzburg bietet verschiedene Lehrveranstaltungen und Kurse an, die auf Ergänzungsprüfungen zur Reifeprüfung vorbereiten, die Kenntnisse der deutschen Sprache vermitteln, die dem Nachweis von in den Curricula geforderten Vorkenntnissen dienen oder die der Wiederholung des Prüfungsstoffes dienen und auf Prüfungen vorbereiten. All diesen Lehrveranstaltungen und Kursen ist gemeinsam, dass sie nicht Teil eines Curriculums sind.
Es besteht daher keine gesetzliche Pflicht der Universität Salzburg, solche Lehrveranstaltungen bzw. Kurse außerhalb der Curricula anzubieten, diese Lehrveranstaltungen stellen also eine Serviceleistung der Universität Salzburg dar.
Für diese Lehrveranstaltungen bzw. Kurse und auch für eventuell in Zukunft zusätzlich angebotene Lehrveranstaltungen und Kurse wird ein Unkostenbeitrag eingehoben, um diese Serviceleistungen für die Studierenden auch weiterhin anbieten zu können.
Derzeit werden für diese Zwecke folgende Lehrveranstaltungen bzw. Kurse angeboten:
Ergänzungsprüfungen: z.B.
Einführung in Sprache und Kultur der Römer I A und B je 4 SSt.
Einführung in Sprache und Kultur der Römer II A und B je 4 SSt.
Einführung in Sprache und Kultur der Griechen I 4 SSt. […]
Ergänzungsprüfung Deutsch
Lehrveranstaltungen und Kurse im Bereich Deutsch als Fremdsprache
Vorkurse: z.B.
Italienisch 1 4 SSt.
Italienisch 2 4 SSt. […]
Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät
2.
Für die Ergänzungsprüfungen selber wird kein Unkostenbeitrag eingehoben, da diese gesetzlich vorgeschrieben sind.
3.
Der Unkostenbeitrag beträgt € 20,-- pro Semesterstunde. Der Beitrag ist im Wintersemester bis zum 25.10. und im Sommersemester bis zum 25.3. einzuzahlen. Wird der Gesamtbetrag für eine Lehrveranstaltung nicht bis zu diesem Zeitpunkt einbezahlt, ist ein weiterer Kursbesuch nicht möglich.
Beim Besuch mehrerer Kurse in einem Semester gilt ein Höchstbetrag von € 120, pro Semester. Bereits bezahlte, darüber hinausgehende Unkostenbeiträge werden auf Antrag rückerstattet. Der Antrag ist binnen 4 Wochen nach Einzahlung im Vizerektorat Lehre einzubringen.
4.
Ausgenommen von der Beitragspflicht sind:
a) Studierende, die den doppelten Studienbeitrag entrichtet haben,
b) Studierende im Rahmen eines transnationalen EU-, staatlichen oder universitären Mobilitätsprogrammes,
c) chronisch kranke und behinderte Studierende, denen der Studienbeitrag erlassen bzw. rückerstattet wurde,
d) Studierenden, die von der Österreichischen Hochschülerschaft nachweislich Sozialunterstützung erhalten, wird der Unkostenbeitrag rückerstattet.
Entsprechende Nachweise sind im Wintersemester bis zum 25.10. und im Sommersemester bis zum 25.3. im Vizerektorat Lehre einzureichen. Andernfalls ist der volle Beitrag zu bezahlen oder der weitere Besuch der Lehrveranstaltung oder des Kurses zu unterlassen.
5.
Die geänderte Verordnung tritt mit Beginn des Wintersemesters 2013/14 in Kraft."
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Zur Zulässigkeit des Antrages führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass das Rektorat als Organ der Universität das AVG anzuwenden habe und damit über den Feststellungsantrag unter Anwendung der Unkostenbeitrags-VO 2013 bescheidmäßig absprechen hätte müssen. Infolge der zulässigen Säumnisbeschwerde sei diese Entscheidungspflicht auf das Bundesverwaltungsgericht übergegangen, weshalb das Bundesverwaltungsgericht nun die angeführte Verordnung anzuwenden habe.
Auch sei die Bereinigung der behaupteten Verfassungswidrigkeit durch die Aufhebung der Wortfolge "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät" in der Unkostenbeitrags-VO 2013 nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes möglich, ohne dass der Anfechtungsumfang über das zur Beseitigung der Verfassungswidrigkeit erforderliche Maß hinausgehe. Der Inhalt des verbleibenden Verordnungsteils sei sachlich und mit dem Erfordernis des effektiven Rechtsschutzes vereinbar.
Seine Bedenken in der Sache legt das Bundesverwaltungsgericht sodann wie folgt dar:
Ausgehend von näher zitierten einschlägigen Aussagen des Verfassungsgerichtshofes in VfSlg 19.775/2013 zur Einhebung von Studienbeiträgen sei die Einhebung eines Unkostenbeitrages für im Curriculum verankerte, hoheitlich zu besorgende universitäre Lehre unzulässig nach Art18 B VG iVm Art81c Abs1 B VG. Im vorliegenden Fall definiere "§5 Z6 Curriculum für das Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg" Repetitorien als der Wiederholung des Prüfungsstoffes dienende und speziell auf die Fachprüfungen vorbereitende Lehrveranstaltungen, die nach der das Lehrveranstaltungsangebot festlegenden Bestimmung des "§7 leg. cit." in jedem Semester in hinreichender Zahl anzubieten seien. Repetitorien seien demnach ausdrücklich im "Curriculum des Studiums der Rechtswissenschaften" vorgesehen, sodass curriculare Lehre im Rahmen eines Regelstudiums vorliege, weshalb eine gesetzliche Grundlage iSd Art18 B VG notwendig wäre, um dafür ein Entgelt einheben zu dürfen. Dass es sich bei Repetitorien nicht um Pflichtgegenstände im Rahmen dieses Regelstudiums handle, sei dabei irrelevant, zumal auch vertiefende Lehrveranstaltungen – wie Repetitorien – im Falle ihrer Verankerung im Curriculum der hoheitlich zu besorgenden universitären Lehre dienen würden. Im vorliegenden Fall fehle jedoch die erforderliche gesetzliche Grundlage. Auch erfülle der Unkostenbeitrag für das Repetitorium keinen Ordnungszweck wie der – vom Verfassungsgerichtshof in VfGH 8.10.2015, V78/2015, in Abgrenzung zu Studienbeiträgen für zulässig befundene – Kostenbeitrag im Zuge (der Regelung des Ablaufs) eines Aufnahmeverfahrens vor Zulassung. Denn mit dem Unkostenbeitrag für Repetitorien werde für eine im Rahmen der Hoheitsverwaltung zu erbringende Leistung ein Entgelt eingehoben, sodass es sich um keine ordnungs- und effizienzsichernde Maßnahme vor Zulassung handle, sondern um eine Maßnahme des Studienbeitragsrechts im Sinne der Festlegung eines von Studierenden für die Zulassung zu und die Absolvierung von Regelstudien an öffentlichen Universitäten zu leistenden Entgelts. Unkostenbeiträge für im Curriculum vorgesehene Lehrveranstaltungen würden die Anforderungen an eine allgemeine und gleiche gesetzliche Regelung von Studienbeiträgen mit Entgeltfunktion für die Absolvierung von Regelstudien unterlaufen, und zwar unabhängig von deren Höhe.
Zudem sei das Rektorat für die Erlassung der angeführten Verordnung nicht zuständig gewesen: Curricula seien – anders als Verordnungen des Rektorats iSd "§22 UG" – gemäß "§25 Abs1 Z10 UG" vom Senat zu beschließen. Eine dem Curriculum widersprechende bzw. dieses abändernde und damit in den Zuständigkeitsbereich des Senats eingreifende Verordnung des Rektorats sei daher gesetzwidrig. Folglich sei es dem Rektorat verwehrt, die im vom Senat beschlossenen Curriculum vorgesehenen Lehrveranstaltungen durch die Auferlegung eines Unkostenbeitrages als außercurriculare Lehrveranstaltungen zu behandeln. Aus diesem Grund verstoße die Verordnung des Rektorats gegen die – insoweit höherrangige, den Umfang eines Regelstudiums definierende – Verordnung des Senats und sei aus diesem Grund rechtswidrig. Eine gegen eine sie inhaltlich determinierende – und insoweit höherrangige – Verordnung verstoßende Verordnung sei wegen Verletzung des gesetzlichen Gebots, höherrangige Verordnungen zu beachten, gesetzwidrig iSd Art139 B VG (das Bundesverwaltungsgericht verweist auf Raschauer , Allgemeines Verwaltungsrecht 3 , 2009, Rz 784). Dies zeige sich auch an §22 Abs1 Z12 UG, wonach zu den Aufgaben des Rektorats insbesondere die Untersagung von dem Entwicklungsplan widersprechenden oder nicht bedeckbaren Curricula oder deren Änderungen zähle. Die budgetäre Bedeckbarkeit sei daher nicht nachträglich durch die Einhebung eines Unkostenbeitrages sanierbar, sondern vom Rektorat für die Dauer der Gültigkeit des Curriculums sicherzustellen. Im vorliegenden Fall habe keine Untersagung stattgefunden, sodass nach Auffassung des Rektorates offenbar ein budgetär gedecktes Curriculum vorliege. Die Einhebung eines Unkostenbeitrages für im Curriculum vorgesehene Repetitorien zur nachträglichen Sanierung des Budgets sei daher rechtswidrig.
2. Der Vizerektor für Lehre der Universität Salzburg hat für das Rektorat die Bezug habenden Akten vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der er den im Antrag dargelegten Bedenken entgegentritt:
Im Jahr 2006 habe das Rektorat der Universität Salzburg beschlossen, für au-ßercurriculare Lehre einen Unkostenbeitrag einzuheben – und zwar ausgehend davon, dass nicht als Teil eines Curriculums angebotene und daher für die Studierenden nicht verpflichtende Kurse und Lehrveranstaltungen im Sinne einer Serviceleistung ein freiwilliges Angebot der Universität darstellen würden. Ziel sei, diese – ohne Beeinträchtigung der Studierenden in ihrem Studium – jederzeit einstellbare Serviceleistung weiterhin anbieten zu können. Der Betrag sei sehr niedrig angesetzt und auch gedeckelt im Falle des Besuches mehrerer solcher Kurse und Lehrveranstaltungen. Zudem seien Ausnahmebestimmungen für finanzschwächere Studierende festgelegt. Grundsätzlich stelle dieser Unkostenbeitrag eine effizienzsichernde Maßnahme mit Ordnungscharakter dar – zur Vermeidung von verlorenem Aufwand verursacht durch Kursanmeldungen von dem Kurs letztlich fernbleibenden Studierenden.
Die im Jahr 2013 überarbeitete Unkostenbeitrags-VO des Rektorats erfasse auch die Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät. Dass die – im "Curriculum" nicht in den Katalog der verpflichtend abzulegenden und damit durch die Universität auch nicht verpflichtend anzubietenden Lehrveranstaltungen aufgenommenen – Repetitorien "im Curriculum allgemein erwähnt" seien, sei historisch bedingt. Es handle sich daher um eine freiwillige Zusatzleistung der Universität, nicht eine im Rahmen der Hoheitsverwaltung zu erbringende Leistung. Die nur zur Wiederholung und Prüfungsvorbereitung dienenden Repetitorien – für die auch keine Zeugnisausstellung vorgesehen sei – seien, anders als das Bundesverwaltungsgericht meint, auch keine vertiefenden Lehrveranstaltungen. Das Studium sei unabhängig von den Repetitorien problemlos zu absolvieren; die für das jeweilige Fach angebotenen Lehrveranstaltungen würden den für die Prüfungen relevanten Stoff vollständig anbieten und aufbereiten. Aus diesem Verständnis der Repetitorien heraus, habe das Rektorat "die entsprechenden Curricula" nicht untersagt. Die Curricularkommission sei für die Organisation des Lehrbetriebes bzw. der Lehre nicht zuständig und könne in den Erläuternden Bemerkungen zu einem Curriculum nicht vorschreiben, welche Lehrveranstaltungen über die Pflichtlehrveranstaltungen hinaus in welchem Ausmaß anzubieten seien. Unkostenbeiträge für keine hoheitliche Lehre darstellende Repetitorien würden die gesetzlichen Regelungen über die Studienbeiträge nicht unterlaufen, vielmehr der Aufrechterhaltung aber auch verantwortungsvollen Nutzung des freiwilligen Serviceangebotes dienen.
3. Der Senat der Universität Salzburg hat auf Einladung des Verfassungsgerichtshofes eine Äußerung zum curricularen oder außercurricularen Charakter von Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät erstattet, und zwar einerseits nach dem Studienplan 2011, und andererseits nach dem Studienplan 2016.
Nach dem Studienplan 2011 und den Erläuternden Bemerkungen hiezu seien die Repetitorien unter den Lehrveranstaltungstypen aufgezählt, definiert und in hinreichender Zahl anzubieten. Daher seien nicht nur verpflichtend zu besuchende Lehrveranstaltungen als curriculare Lehre anzusehen, sondern auch der Vorbereitung auf die Fachprüfung dienende Lehrveranstaltungen mit freiwilliger Teilnahme wie Repetitorien.
Nach dem aktuell geltenden Studienplan 2016 sei der curriculare Charakter von Repetitorien strittig, zumal die Repetitorien im Curriculum nicht mehr ausdrücklich vorgesehen seien (und zwar weder unter den Lehrveranstaltungstypen noch dem Lehrveranstaltungsangebot). Jedoch würden die Erläuternden Bemerkungen unverändert darauf hinweisen, dass neben den Pflichtstunden in ausreichender Zahl Übungen und Repetitorien anzubieten seien. Auch in der – allerdings gerade nicht für Diplomstudien geltenden – Richtlinie des Senats: Richtlinie für die Anwendung der Rahmencurricula für Bachelorstudien und Masterstudien an der Paris Lodron-Universität Salzburg (Version 2015), Mitteilungsblatt – Sondernummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 14. Oktober 2015, 4. Stück, Nr 11, seien die Repetitorien unter den möglichen Typen von Lehrveranstaltungen aufgezählt und definiert.
Weiters würden Repetitorien nach wie vor praktisch gleich wie sonstige Lehrveranstaltungen administriert: Grundsätzlich wie bei jeder anderen Lehrveranstaltung auch erfolge die Administrierung (hinsichtlich der Verständigung über die Beauftragung der Lehrenden und Annahmebestätigung – unter Anführung der Lehrveranstaltungsart "RE" für Repetitorium, der Anzahl der Semesterstunden, der Organisationseinheit und des Auftragstyps "Pflicht") und Beschreibung der in aller Regel von an der Universität Salzburg beschäftigten Assistenten und Assistentinnen abgehaltenen Repetitorien im elektronischen Verwaltungssystem "PLUSonline", wenn auch unter Hinweis auf die Kostenpflicht und Kursgebühr in Höhe von € 20,– pro Semesterstunde mit einer Deckelung von € 120,– beim Besuch von mehreren Kursen. Repetitorien fänden auch nach wie vor tatsächlich statt, wenn auch in geringerem Ausmaß als vor Einführung der Kostenpflicht. Auch Art und Weise der Abhaltung sowie der in der gezielten Vorbereitung auf die jeweilige Diplomprüfung durch die Wiederholung und Vertiefung von Lehrinhalten liegende Hauptzweck der Repetitorien habe sich nicht geändert. Sie würden weiterhin der Vorbereitung der im Studienplan vorgesehenen Diplomprüfungen dienen.
Zu bedenken sei noch die – mit dem großen Stoffumfang von Fachprüfungen zusammenhängende – lange Tradition prüfungsvorbereitender Lehrveranstaltungen wie Repetitorien an rechtswissenschaftlichen Fakultäten. In anderen Fächern mit primär prüfungsimmanenten Lehrveranstaltungen an Stelle umfangreicher Fachprüfungen sei eine zusätzliche Vorbereitung nicht in diesem Maße erforderlich. Auch bestehe außercurriculare Lehre typischerweise aus auf die Studienvoraussetzungen vorbereitenden Veranstaltungen, etwa betreffend Ergänzungsprüfungen und Vorkurse. ln diesen Fällen sei es naheliegend, dass es sich um ein – auch in anderen nichtuniversitären Einrichtungen (in der Regel kostenpflichtig) anzutreffendes – zusätzliches Serviceangebot der Universität handle. Hingegen würden Repetitorien nicht auf eine die Voraussetzung für den Studienantritt bildende Prüfung vorbereiten, sondern auf Prüfungen im Rahmen des universitären Studiums. In Gesamtwürdigung würden nach Ansicht des Senats Repetitorien daher eher weiterhin curriculare Lehre darstellen.
4. Die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführende Partei hat eine Äußerung erstattet, in der sie sich den Bedenken des Bundesverwaltungsgerichtes sowie der Rechtsansicht des Senats zum curricularen Charakter der Repetitorien anschließt und anmerkt, dass die in der Äußerung des Senats erwähnte Richtlinie für die Anwendung der Rahmencurricula für Bachelorstudien und Masterstudien an der Paris Lodron-Universität Salzburg zwar nicht auf Diplomstudien anwendbar sei, Repetitorien jedoch (zumindest teilweise) auch im "Bachelorstudium Recht und Wirtschaft" angeboten würden, weshalb diese für Studierende im genannten Bachelorstudium gemäß besagter Richtlinie für die Anwendung der Rahmencurricula jedenfalls als curriculare Lehre anzusehen seien – selbst, wenn sich Repetitorien nicht unter den Lehrveranstaltungstypen gemäß §4 des Studienplans 2016 fänden. Eine differenzierte Betrachtung ein und derselben Lehrveranstaltung als curriculare bzw. außercurriculare Lehre scheine sachlich nicht geboten.
IV. Erwägungen
A. Zur Zulässigkeit des Antrages
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B VG bzw. des Art140 Abs1 Z1 lita B VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1.2. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet die im Anlassverfahren anhängige Säumnisbeschwerde, wie es in seinem Antrag selbst ausführt, für zulässig. Es geht damit davon aus, dass bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen das Rektorat über den gestellten Feststellungsantrag bescheidmäßig absprechen und dabei die Unkostenbeitrags-VO 2013 anwenden hätte müssen und somit auch das Bundesverwaltungsgericht bei der Entscheidung über die Säumnisbeschwerde eben diese Verordnung, da der Säumnisfall eingetreten ist, anzuwenden hat.
1.3. Art81c Abs1 B VG zufolge sind die öffentlichen Universitäten im hier relevanten Zusammenhang insbesondere Stätten freier wissenschaftlicher Lehre und Forschung und handeln im Rahmen der Gesetze autonom und können Satzungen erlassen. §51 Abs1 UG bestimmt, dass die Universitäten in Vollziehung der Studienvorschriften im Rahmen der Hoheitsverwaltung tätig werden. Vor diesem Hintergrund (siehe dazu noch näher unter Punkt IV.B.3.) kann der Verfassungsgerichtshof dem antragstellenden Bundesverwaltungsgericht unter dem im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung heranzuziehenden Maßstab nicht entgegentreten, wenn es davon ausgeht, dass die angefochtene Unkostenbeitrags-VO 2013 eine Voraussetzung für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Anlassfall bildet.
Mit Beginn des Wintersemesters 2014/2015 ist an der Universität Salzburg zwar die geänderte Verordnung des Rektorats über einen Unkostenbeitrag für außercurriculare Lehre an der Universität Salzburg, Mitteilungsblatt – Sondernummer der Paris Lodron-Universität Salzburg, 24. Juni 2014, 44. Stück, Nr 112 (im Folgenden: Unkostenbeitrags-VO 2014), in Kraft getreten. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber auch diesbezüglich denkmöglich davon aus, dass es auf Grund der zulässigen Säumnisbeschwerde über den Feststellungsantrag betreffend das Wintersemester 2013/2014 in der Sache zu entscheiden und dabei die (angefochtene Wortfolge der) Unkostenbeitrags-VO 2013 anzuwenden hat (vgl. VfGH 8.10.2015, V78/2015).
1.4. Die vom Bundesverwaltungsgericht angefochtene Wortfolge in der Unkostenbeitrags-VO 2013 ist daher für das Bundesverwaltungsgericht denkmöglich präjudiziell.
2.1. Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Gesetzmäßigkeit hin zu prüfenden Verordnungsbestimmung sind, wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch für auf Antrag eingeleitete Prüfungsverfahren schon wiederholt dargelegt hat (VfSlg 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003), notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Verordnungsteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Verordnungsstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden.
Dieser Grundposition folgend hat der Gerichtshof die Rechtsauffassung entwickelt, dass im Verordnungsprüfungsverfahren der Anfechtungsumfang der in Prüfung gezogenen Norm bei sonstiger Unzulässigkeit des Prüfungsantrages nicht zu eng gewählt werden darf (vgl. zB VfSlg 15.964/2000). Unter dem Aspekt einer nicht trennbaren Einheit in Prüfung zu ziehender Vorschriften ergibt sich ferner, dass ein Prozesshindernis auch dann vorliegt, wenn es auf Grund der Bindung an den gestellten Antrag zu einer in der Weise isolierten Aufhebung einer Bestimmung käme, dass Schwierigkeiten bezüglich der Anwendbarkeit der im Rechtsbestand verbleibenden Vorschriften entstünden, und zwar in der Weise, dass der Wegfall der angefochtenen (Teile einer) Verordnungsbestimmung den verbleibenden Rest unverständlich oder auch unanwendbar werden ließe. Letzteres liegt dann vor, wenn nicht mehr mit Bestimmtheit beurteilt werden könnte, ob ein der verbliebenen Vorschrift zu unterstellender Fall vorliegt (vgl. zB VfSlg 19.624/2012).
2.2. Die Unkostenbeitrags-VO 2013 des Rektorats der Universität Salzburg ist systematisch folgendermaßen aufgebaut: Punkt 1. der Unkostenbeitrags-VO 2013 enthält zunächst präambel- bzw. erläuterungsartig formulierte allgemeine Aussagen. Hier heißt es unter anderem: "Die Universität Salzburg bietet verschiedene Lehrveranstaltungen und Kurse an, die auf Ergänzungsprüfungen zur Reifeprüfung vorbereiten, die Kenntnisse der deutschen Sprache vermitteln, die dem Nachweis von in den Curricula geforderten Vorkenntnissen dienen oder die der Wiederholung des Prüfungsstoffes dienen und auf Prüfungen vorbereiten" (Hervorhebung durch den Verfassungsgerichtshof). Daran anschließend folgen Ausführungen, warum die Universität Salzburg diese Lehrveranstaltungen, obwohl sie dazu nicht verpflichtet sei, anbietet. Der zweite Teil des Punktes 1. der Unkostenbeitrags-VO 2013 zählt sodann – eingeleitet durch den Satz: "Derzeit werden für diese Zwecke folgende Lehrveranstaltungen bzw. Kurse angeboten:" – unter jeweils einer zusammenfassenden Überschrift ("Ergänzungsprüfungen", "Ergänzungsprüfung Deutsch", "Vorkurse") einzelne Lehrveranstaltungen auf (zB "Einführung in Sprache und Kultur der Römer I A und B" oder "Italienisch 1") oder nennt allgemein "Lehrveranstaltungen und Kurse im Bereich Deutsch als Fremdsprache". Auf derselben Ebene wie die zuvor genannten Überschriften nennt die Verordnung sodann "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät". Die Höhe des Unkostenbeitrags selbst wird in Punkt 3. der Unkostenbeitrags-VO 2013 mit € 20,– pro Semesterstunde festgelegt. Darüber hinaus enthält dieser Punkt der Verordnung Vorschriften über die Einhebung dieses Unkostenbeitrags und legt einen Höchstbetrag von € 120,– pro Semester bei Besuch mehrerer Kurse fest.
Die Unkostenbeitrags-VO 2014 folgt demselben Regelungssystem. Sie zählt unter der Überschrift "Ergänzungsprüfungen" teilweise dieselben, teilweise andere Lehrveranstaltungen auf als die Unkostenbeitrags-VO 2013 an dieser Stelle.
2.3. Der Verfassungsgerichtshof versteht mit dem antragstellenden Bundesverwaltungsgericht die Unkostenbeitrags-VO 2013 so, dass der Verordnungsgeber – nach einer Präambel im ersten Teil des Verordnungstexts – im zweiten normativen Teil des Punktes 1. der Unkostenbeitrags-VO 2013 grundsätzlich jene Lehrveranstaltungen aufzählt, für die ein Unkostenbeitrag im Sinne des Punktes 3. dieser Verordnung zu entrichten ist. Dabei macht die Systematik des Punktes 1. deutlich, dass die im zweiten Teil dieses Punktes erfolgende Aufzählung von unter die Unkostenbeitragspflicht fallenden Lehrveranstaltungen die allgemeine, präambelhafte Umschreibung im ersten Satz des Punktes 1. erst konkretisiert. Die Aufzählung kategorisiert dabei unter einzelnen Überschriften und lässt innerhalb dieser Kategorien Raum für Erweiterungen (so sind die Lehrveranstaltungen der Ergänzungsprüfungen oder der Vorkurse nur "z.B." genannt) oder begnügt sich mit einer allgemeinen Umschreibung (so bei den Lehrveranstaltungen in der Kategorie "Ergänzungsprüfung Deutsch" oder eben bei den nur als Kategorie genannten "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät").
Vor diesem Hintergrund führte die Aufhebung der vom Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Wortfolge (und gleichzeitig im Regelungssystem des Punktes 1. der Unkostenbeitrags-VO 2013 der Kategorie-Überschrift) "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät" dazu, dass mangels konkretisierender, auch nur kategorialer Erwähnung derartiger Lehrveranstaltungen im zweiten Teil des Punktes 1. für Repetitorien im Rahmen des Diplomstudiums Rechtswissenschaften auf Grund der Unkostenbeitrags-VO 2013 kein Unkostenbeitrag nach Punkt 3. dieser Verordnung eingehoben werden dürfte.
2.4. Das Bundesverwaltungsgericht hat daher den Anfechtungsumfang – auch angesichts der Erwähnung von Lehrveranstaltungen, "die der Wiederholung des Prüfungsstoffes dienen und auf Prüfungen vorbereiten" im ersten Satz des Punktes 1. der Unkostenbeitrags-VO 2013 – nicht zu eng gewählt.
3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Antrag insgesamt als zulässig.
B. In der Sache
1. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet die in der angefochtenen Wortfolge der Unkostenbeitrags-VO 2013 zum Ausdruck kommende Anordnung des Rektorats der Universität Salzburg, dass nach dem Studienplan 2011 Studierende des Diplomstudiums der Rechtswissenschaften für im Zusammenhang mit diesem Diplomstudium stehende Repetitorien einen, der Finanzierung der Abhaltung solcher Lehrveranstaltungen dienenden, Unkostenbeitrag zu leisten haben, schon deshalb für rechtswidrig, weil die Einhebung eines solchen Unkostenbeitrags für Lehrveranstaltungen im Rahmen eines Regelstudiums iSd Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (insbesondere VfSlg 19.775/2013) nur auf Grund gesetzlicher Ermächtigung und nicht autonom durch die Universität selbst vorgeschrieben werden dürfe. Mit dieser Auffassung ist das Bundesverwaltungsgericht im Ergebnis im Recht:
2. Art81c Abs1 B VG verankert die Autonomie öffentlicher Universitäten. Die nach dieser Verfassungsbestimmung den Universitäten verfassungsgesetzlich gewährleistete Befugnis, im Rahmen der Gesetze autonom zu handeln und Satzungen zu erlassen, besteht nach Art81c Abs1 B VG so weit, als es um die Besorgung ihrer universitären Angelegenheiten geht (siehe näher VfSlg 19.775/2013). Zu diesen zählt die inhaltliche Ausgestaltung der Studien in den Studienplänen (Curricula) und der mit einem Studium im Zusammenhang stehenden Lehrveranstaltungen der Universität (Universitätsaufgaben sind jedenfalls die unmittelbare Verantwortung für Forschung und Lehre, VfSlg 17.101/2004). Ein wesentliches Merkmal öffentlicher Universitäten iSd Art81c Abs1 B VG ist dabei auch die staatliche Verantwortung für die Finanzierung der Regelstudien, also der Grund-, Aufbau- und Doktoratsstudien der öffentlichen Universitäten. Dieser staatlichen Finanzierungsverpflichtung korrespondiert, wie der Verfassungsgerichtshof in VfSlg 19.775/2013 näher ausgeführt hat, dass öffentliche Universitäten aus diesem Verantwortungszusammenhang heraus unter anderem gesetzlicher Regelung des Zugangs zu den Regelstudien und der damit im Zusammenhang stehenden staatlichen Finanzierung unterliegen und bedürfen. Das bedingt notwendig eine gesetzliche Regelung und schließt eine autonome Befugnis der Universität zur Einhebung von Entgelten von Studierenden für die Zulassung zu einem Regelstudium an öffentlichen Universitäten aus. Die Entscheidung, ob Studienbeiträge eingehoben werden, hat wegen Art81c Abs1 B VG und Art18 B VG im Hinblick auf die Finanzierungsverantwortung des Staates für die Regelstudien an öffentlichen Universitäten also der Gesetzgeber zu treffen.
3. Im Lichte des Art81c Abs1 B VG zählt das hier einschlägige Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg zu den Regelstudien. Art81c Abs1 B VG schließt es damit aus, dass die öffentliche Universität ohne gesetzliche Ermächtigung Beiträge der Studierenden für die Finanzierung dieses Regelstudiums einhebt. In diesem Sinn als Studienbeitrag, der zwingend der gesetzlichen Regelung bedarf, ist jede Festlegung eines Entgelts anzusehen, das Studierende für die Zulassung zu und für die Absolvierung von Regelstudien an öffentlichen Universitäten leisten sollen (siehe VfGH 8.10.2015, V78/2015; dort auch zur Abgrenzung zu einem gesetzlich grundgelegten Kostenbeitrag als ordnungs- und effizienzsichernde Maßnahme zur Effektuierung der Regelung eines Aufnahmeverfahrens vor Zulassung).
Die in VfSlg 19.775/2013 dargelegten Anforderungen gelten also für die Zulassung zu und die Absolvierung von Regelstudien wie hier das Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg. Sie erfassen damit alle Maßnahmen der Lehre, also insbesondere Prüfungen wie Lehrveranstaltungen, die hier mit dem Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg in einem unmittelbaren inhaltlichen Zusammenhang stehen. Das gesamte, dieses Studium betreffende Rechtsverhältnis zwischen der Universität und den Studierenden ist nach §51 Abs1 UG im Rahmen der Hoheitsverwaltung gelegen. Ebenso wie Art81c Abs1 B VG die Gestaltung der Lehre in diesem Studium in einem umfassenden Sinn in die Autonomie der Universität und die Finanzierung in den Verantwortungsbereich des Staates legt, umfassen die daraus resultierenden Anforderungen aber auch das Lehrangebot für ein Regelstudium in einem umfassenden Sinn. Schon vor dem Hintergrund des die Gewährleistung des Art81c Abs1 B VG wesentlich mitbestimmenden Art17 StGG (siehe VfSlg 19.775/2013) erfasst ein Regelstudium nicht nur jene im konkreten Studienplan für die Absolvierung des Studiums verpflichtend vorgeschriebenen Lehrveranstaltungen und Prüfungen, sondern darüber hinaus auch jene Lehrveranstaltungen, die – vertiefend, ergänzend oder wiederholend – zum in den Studienplänen (Curricula) verpflichtend vorgegebenen Lehrangebot hinzutreten. Auch sie sind Bestandteil des Regelstudiums und unterliegen damit den dargestellten Anforderungen, was ihre Finanzierung anlangt.
4. Die vom Bundesverwaltungsgericht angefochtene Wortfolge "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät" in Punkt 1. der Unkostenbeitrags-VO 2013 bewirkt, dass Studierende für Repetitorien, die von ihrer Funktion her inhaltlich unmittelbar im Zusammenhang mit dem Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der Universität Salzburg stehen, einen Unkostenbeitrag zu leisten haben, der der Finanzierung dieses Lehrveranstaltungsangebots (und nicht etwa nur besonderer Anforderungen im Rahmen einer Lehrveranstaltung wie der Abgeltung für Kopierkosten für umfangreiche Unterlagen oder Unkosten im Zusammenhang mit Exkursionen) dient. Die hier einschlägigen Repetitorien unterscheiden sich damit auch grundsätzlich von den sonstigen in der Unkostenbeitrags VO 2013 erfassten Lehrveranstaltungen, die auf Ergänzungsprüfungen zur Reifeprüfung vorbereiten, Kenntnisse der deutschen Sprache oder Vorkenntnisse für Studien an der Universität vermitteln sollen, ebenso wie von Universitätslehrgängen gemäß §56 UG (oder Vorbereitungslehrgängen gemäß §57 UG). Eine gesetzliche Grundlage für die Einhebung eines solchen Unkostenbeitrags für Repetitorien, die im unmittelbaren Zusammenhang mit einem Regelstudium stehen, ist weder im UG noch sonst in einer gesetzlichen Regelung enthalten. Die angefochtene Wortfolge in der Unkostenbeitrags-VO 2013 des Rektorats der Universität Salzburg ist daher aus denselben Gründen wegen Verstoßes gegen Art81c Abs1 iVm Art18 B VG verfassungswidrig, die den Verfassungsgerichtshof zur Aufhebung von Studienbeiträge regelnden Satzungsbestimmungen einzelner Universitäten bestimmt haben (siehe VfSlg 19.786/2013).
V. Ergebnis
1. Die Wortfolge "Repetitorien an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät" in der Unkostenbeitrags-VO 2013 ist somit wegen Verstoßes gegen Art81c Abs1 B VG iVm Art18 B VG gemäß Art139 Abs3 B VG als verfassungswidrig aufzuheben. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren im Antrag dargelegten Bedenken.
Diese Verordnung ist zwar zeitlich nicht befristet, aus der späteren Unkostenbeitrags-VO 2014 ergibt sich jedoch, dass sie einen zeitlich befristeten Anwendungsbereich hat. Für diesen Anwendungsbereich ist sie noch geltendes Recht, weshalb mit einer Aufhebung nach Abs3 des Art139 B VG und nicht mit einem Ausspruch nach Abs4 der eben genannten Verfassungsbestimmung vorzugehen ist (vgl. VfSlg 9587/1982, 19.343/2011, jeweils mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs).
2. Die Verpflichtung des Bundesministers für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B VG und §59 Abs2 VfGG iVm §4 Abs1 Z4 BGBlG.
3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
