V46/2013 – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Entscheidung

Der Antrag wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe

I. Anlassverfahren, Antrag und Vorverfahren

1. Der Unabhängige Verwaltungssenat Burgenland (im Folgenden: UVS Burgenland) stellt gemäß Art139 Abs1 erster Satz B VG den Antrag

"1. auf Aufhebung des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008, BGBl II Nr 39/2008 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 178/2010, sowie auf Aufhebung des Punktes 2 des Anhangs 8 der Deponieverordnung 2008 in der Fassung des BGBl II Nr 39/2008 als gesetzwidrig;

2. in eventu auf Aufhebung des zweiten Satzes des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008, BGBl II Nr 39/2008 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 178/2010 sowie auf Aufhebung des Punktes 2 des Anhangs 8 der Deponieverordnung 2008 in der Fassung des BGBl 39/2008 als gesetzwidrig;

3. in eventu auf Aufhebung des zweiten Satzes des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008, BGBl II Nr 39/2008 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 178/2010 sowie auf Aufhebung der litd des Punktes 2 des Anhangs 8 der Deponieverordnung als gesetzwidrig;

4. in eventu auf Aufhebung des zweiten Satzes des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008, BGBl II Nr 39/2008 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 178/2010 sowie auf Aufhebung der Wortfolge ', die zum Zeitpunkt der Änderung der rechtlichen Verpflichtungen, welche zur Überprüfung der Sicherstellungskosten geführt hat, gegeben war,' in litd des Punktes 2 des Anhangs 8 der Deponieverordnung als gesetzwidrig;

5. in eventu auf Aufhebung des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008, BGBl II Nr 39/2008 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 178/2010 als gesetzwidrig;

6. in eventu auf Aufhebung des zweiten Satzes des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008, BGBl II Nr 39/2008 in der Fassung der Verordnung BGBl II Nr 178/2010 als gesetzwidrig

wegen Widerspruchs zu §48 Abs2, 2a und 2b Abfallwirtschaftsgesetz 2002, BGBl I Nr 102/2002 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl I Nr 9/2011."

2. Diesem Antrag liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

2.1. In drei beim UVS Burgenland anhängigen Anlassfällen wenden sich jeweils Deponiebetreiber gegen Bescheide des Landeshauptmanns von Burgenland, mit denen sie verpflichtet wurden, gemäß §48 Abs2b Abfallwirtschaftsgesetz 2002, BGBl I 102, idF BGBl I 34/2006, (im Folgenden: AWG 2002) und §47 Abs9 Deponieverordnung 2008, BGBl II 39, idF BGBl II 178/2010, eine finanzielle Sicherstellung für sich aus der Deponieverordnung 2008 und dem Genehmigungsbescheid ergebende Auflagen und Verpflichtungen zu leisten. Die betroffenen Deponien befanden sich am 1. März 2008 (und befinden sich auch heute noch) in der "Ablagerungsphase", weswegen der Landeshauptmann auf Grund der am 1. März 2008 in Kraft getretenen Deponieverordnung 2008 die bereits bei der Bewilligung der Deponien auferlegten Sicherstellungen bescheidmäßig anzupassen hatte. Alle Bescheide wurden nach dem 31. Oktober 2010 erlassen. Zur Berechnung der Höhe der Sicherstellung zog der Landeshauptmann das offene Deponievolumen am 1. Jänner 2008 heran.

Den dagegen erhobenen Berufungen der Deponiebetreiber gab der UVS Burgenland insoweit Folge, als er die Sicherstellung unter Heranziehung des jeweils aktuell offenen Deponievolumens herabsetzte; im Übrigen wies er die Berufungen ab. Begründend führte er u.a. aus, dass die in §47 Abs9 Deponieverordnung 2008 genannte Entscheidungsfrist, wonach der Landeshauptmann die Sicherstellung bis zum 31. Oktober 2010 anpassen hätte müssen, abgelaufen sei. Nach dem Ablauf dieser Frist sei von der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Bescheiderlassung und damit von dem zu diesem Zeitpunkt offenen Deponievolumen auszugehen.

Diese Bescheide hob der Verwaltungsgerichtshof auf Grund der dagegen erhobenen Amtsbeschwerden des Landeshauptmanns von Burgenland mit Erkenntnissen vom 25. Oktober 2012, 2012/07/0113, vom 21. November 2012, 2012/07/0126, und vom 24. Jänner 2013, 2012/07/0232, auf: Nach dem klaren und eindeutigen Wortlaut des §47 Abs9 zweiter Satz Deponieverordnung 2008 sei für die Berechnung der Sicherstellung das offene Volumen des genehmigten Kompartiments am 1. Jänner 2008 heranzuziehen. Die Auffassung der belangten Behörde, der Berechnung sei nicht das offene Volumen am 1. Jänner 2008, sondern jenes zum Zeitpunkt der Bescheiderlassung zu Grunde zu legen, weil der Landeshauptmann die bestehende Sicherstellung – entgegen §47 Abs9 erster Satz Deponieverordnung 2008 – nicht bis spätestens 31. Oktober 2010 überprüft und angepasst habe, finde in der Deponieverordnung 2008 keine Deckung. Die Heranziehung des Stichtages 1. Jänner 2008 führe zu keinem unsachlichen Ergebnis, zumal der bloße Umstand, dass das offene Volumen des Kompartiments zwischenzeitig reduziert wurde, allein noch nicht die Gefahr ausschließe, dass die Behörde gegebenenfalls – etwa im Fall der Insolvenz des Deponieinhabers – noch Maßnahmen zur Erfüllung der mit der Genehmigung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen setzen müsse, die der Deponieinhaber entgegen seinen bescheidmäßigen Verpflichtungen allenfalls unterlassen habe. Vom Wegfall der Gefahr einer solchen finanziellen Belastung für die Behörde könne erst ausgegangen werden, wenn die in §44 Abs5 Deponieverordnung 2008 genannten Voraussetzungen erfüllt seien, so insbesondere erst nach Herstellung der endgültigen Oberflächenabdeckung und der diesbezüglichen behördlichen Überprüfung bei voller Funktionsfähigkeit der übrigen technischen Einrichtungen. Bei der in §47 Abs9 erster Satz Deponieverordnung 2008 getroffenen Anordnung, dass die Behörde bis spätestens 31. Oktober 2010 die bestehenden Sicherstellungen zu überprüfen und erforderlichenfalls anzupassen habe, handle es sich im Übrigen um eine Ordnungsvorschrift, die keine Fallfrist normiere.

2.2. Im zweiten Rechtsgang, d.h. im Gefolge der zitierten Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes, entstanden beim UVS Burgenland folgende Bedenken, die ihn zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen):

"[…] Gesetzliche, unions- und verfassungsrechtliche Vorgaben:

Nach dem dargestellten Regelungsregime des Abfallwirtschaftsgesetz 2002 und der Deponieverordnung 2008 hat die Behörde zugleich mit der Erteilung der Genehmigung einer Deponie die Leistung einer angemessenen Sicherstellung zur Erfüllung der mit der Genehmigung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen, insbesondere für die ordnungsgemäße Erhaltung und Stilllegung oder Schließung der Deponie einschließlich der Nachsorge, bescheidmäßig vorzuschreiben.

Der Maßstab der 'Angemessenheit' ergibt sich schon aus Art8 lita Ziv der Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (ABI. L 182 vom 16.7.1999; im Folgenden: Deponierichtlinie), wonach eine Deponie nur genehmigt werden darf, wenn gewährleistet ist, dass der Antragsteller vor Beginn des Deponiebetriebes 'angemessene Vorkehrungen' in Form einer finanziellen Sicherheitsleistung oder etwas Gleichwertigem getroffen hat, um die Auflagen (auch hinsichtlich der Nachsorge), die mit der Deponiegenehmigung verbunden sind, zu erfüllen und das vorgeschriebene Stilllegungsverfahren einzuhalten. Die Sicherstellung muss der Behörde als Vermögenswert für die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen (auch) für die gesamte Nachsorgephase zur Verfügung stehen.

Ursprünglich war die Leistung von Sicherstellungen für Deponien im Wasserrechtsgesetz 1959 geregelt. Schon damals war der Zweck der Sicherstellung die Besicherung der mit der Bewilligung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen, insbesondere die ordnungsgemäße Erhaltung und Auflassung der Deponie (§31b Abs7 Wasserrechtsgesetz 1959; vgl. zur rechtshistorischen Entwicklung der Sicherstellungspflicht für Deponien - Müller, Die Sicherheitsleistungspflicht der Deponiebetreiber gemäß §48 Abs2 und §76 Abs2 AWG 2002, RdU 2003, 50 ff [52], Kind, Sichere Deponien, ecolex 2007, 212 [213]).

Der Zweck einer angemessenen Sicherstellung liegt sohin darin, dass der Inhaber einer Deponie (und nicht der subsidiär haftende Liegenschaftseigentümer oder etwa die öffentliche Hand) für jene finanziellen Belastungen aufkommen müssen, die durch ein 'Zurücklassen einer Deponie' entstehen, also wenn der Deponieinhaber seinen finanziellen Verpflichtungen (zB aufgrund einer Insolvenz) für den ordnungsgemäßen Betrieb und der ordnungsgemäßen Erhaltung nicht mehr nachkommen kann (vgl. die Erläuterungen zur RV zum Umweltrechtsanpassungsgesetz 2005, 1147 BlgNR XXII. GP, S 17 f.) und der Staat anstelle des (dann ausgefallenen) Inhabers der Deponie diese erforderlichen Maßnahmen setzen muss. Bereits aus dem dargestellten Zweck der Sicherheitsleistung ergibt sich, dass diese nicht 'unbeschränkt" sein kann, sondern vielmehr 'akzessorisch' zu den (auferlegten) rechtlichen Verpflichtungen des Deponieinhabers ist, um eine ausreichende finanzielle Besicherung für das staatliche Einschreiten zu gewährleisten.

Für die Erfüllung des Sicherheitszwecks ist sohin ausschließlich von Bedeutung, dass über den gesamten Zeitraum des Betriebes und der Nachsorge einer Deponie die Sicherheitsleistung im ausreichenden Umfang zur Verfügung steht, welche dem ordnungsgemäßen Betrieb und der ordnungsgemäßen Erhaltung der Abfalldeponie dient. Selbstverständlich kann das aber nicht bedeuten, dass diese Sicherstellung über den gesamten Zeitraum gleich hoch sein muss und die einmal bescheidmäßig vorgeschriebene Sicherheitsleistung 'ein für alle Mal gilt'. Denn aufgrund der akzessorischen Natur der finanziellen Sicherstellung ist diese immer wieder anzupassen: Durch das Freiwerden der Sicherungsbeträge für einmalige Maßnahmen wie auch für den laufenden Betrieb bzw. die laufende Nachsorge werden etwa im Laufe der Zeit Geldmittel frei (Müller aaO, 55) oder können sich durch die Änderung des Standes der Technik neuerliche Verpflichtungen ergeben, die dann zusätzlich besichert werden müssen.

All diesen Vorgaben der weitgehenden Flexibilität hinsichtlich der Höhe der Sicherstellung trägt der Gesetzgeber durch das Erfordernis der 'Angemessenheit' Rechnung.

Der Gesetzgeber des Abfallwirtschaftsgesetz 2002 hat in §48 Abs2 wörtlich das unionsrechtliche Erfordernis der 'Angemessenheit' übernommen, was nichts anderes bedeutet, dass die Sicherstellung 'verhältnismäßig' sein muss. Die Behörde darf nur das unbedingt Notwendige anordnen - oder das nach Lage des Falles gelindeste zum gebotenen (im allgemeinen Interesse liegenden) Ziel führende Mittel einsetzen und vorschreiben und den Inhaber der Deponie nicht unverhältnismäßig belasten, denn es kann nicht Sinn der Sicherstellung sein, den Deponieinhaber der Gefahr des Konkurses oder Ausgleichs auszusetzen (Müller aaO, 55 f.). Auch die wirtschaftliche Zumutbarkeit stellt daher eine Obergrenze für die Vorschreibung der Sicherstellung dar (vgl. auch Kind, aaO, 213, welcher sogar vom heranziehbaren Kriterium der wirtschaftlichen Zumutbarkeit bei der Abwägung spricht).

Nach der hier wohl analog heranziehbaren Rspr. des Verwaltungsgerichtshofes zur Verhältnismäßigkeit bei der Vorschreibung von nachträglichen Auflagen im gewerblichen Betriebsanlagenrecht liegt eine Angemessenheit nur dann vor, wenn die Relation zwischen dem mit der Sicherstellung verbundenen Aufwand und der gewonnenen Sicherheit im Hinblick auf den Sicherungszweck ausgewogen ist (vgl. etwa VwGH 27.1.1999, 98/04/0176; allgemein zur Verhältnismäßigkeitsprüfung auch B. Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, 2009, Rz 641 ff).

Aus dieser (Angemessenheits-)Vorgabe ist klar, dass bei der Berechnung der Sicherstellung immer auf den Einzelfall, dh. auf die konkreten - aktuellen - Verhältnisse, abzustellen sein wird (vgl. §48 Abs2a Abfallwirtschaftsgesetz 2002). Eine starre, nicht auf einen fixen Zeitpunkt abstellende, sondern flexible, regelmäßig zu erneuernde Sicherstellung ist vor diesem rechtlichen Hintergrund nicht nur zulässig, sondern geradezu geboten (so die Ausführungen Müllers, aaO, 54 und 55).

Um bei Änderungen der rechtlichen Vorgaben in Bezug auf die besicherten Maßnahmen, so etwa bei Änderung der zu besichernden Auflagen und insbesondere bei einer Änderung (Verschärfung) der Umweltstandards (des 'Standes der Technik'), welche über das Unionsrecht an das innerstaatliche Recht weitergegeben werden, flexibel reagieren zu können, wurde mit dem Umweltrechtsanpassungsgesetz 2005, BGBl I Nr 34/2006 durch Einfügung des Absatzes 2b in §48 Abfallwirtschaftsgesetz 2002 eine eigene gesetzliche Grundlage geschaffen (so auch die Erläuterungen zur RV 1147 BlgNR XXII. GP S 17 f.). Eine derartige Änderung des 'Standes der Technik' ist in der Novellierung der Deponieverordnung 2008 selbst zu erblicken (so zumindest die Erläuterungen zur Deponieverordnung 2008 zu §44).

Reagiert die Behörde auf diese Veränderungen nicht oder nicht rechtzeitig, wird die Sicherstellung im Laufe der Zeit nicht mehr 'angemessen' oder 'verhältnismäßig' sein. Im Dienste der Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit steht auch das Erfordernis der Wertsicherung in Form der periodischen Indexanpassung im Absatz 2a des §48 leg. cit.

Die Sicherstellung kann in Form einer finanziellen Sicherheitsleistung (zB Bankgarantie, Versicherung, gesperrtes Bankkonto) oder in Form einer Haftungserklärung einer Gebietskörperschaft oder eines Wasser- oder Abwasserverbandes (letzteres liegt in den hier präjudiziellen Fällen nicht vor) erfolgen. Dies bedeutet, dass eine Sicherstellung der Behörde auch im Fall einer Insolvenz zur Verfügung stehen muss - mit anderen Worten: sie muss vom Vermögen des Deponieinhabers abtrennbar sein. Eine Bürgschaft oder eine Haftungserklärung eines privatrechtlichen Unternehmens ist nicht zulässig. Wird die Sicherstellung etwa in Form eines gesperrten Bankkontos oder eines Überbringersparbuches geleistet, sind erhebliche Geldmittel des jeweiligen Unternehmens (der jeweiligen Gemeinde) gebunden und der Liquiditätsspielraum des Deponieinhabers wesentlich eingeengt. Auch bei einer Bankgarantie wird, je nach den von der Bank geforderten Sicherheiten, der wirtschaftliche Handlungsspielraum des Unternehmens (der Gemeinde) nicht unerheblich eingeschränkt.

Eine bescheidmäßige Vorschreibung der Sicherstellung - wie in den vorliegenden Verfahren - greift daher in das Recht auf Unversehrtheit des Eigentums (Art5 StGG und Art1 1 ZP EMRK) und in das Recht auf Erwerbsausübungsfreiheit (Art6 StGG) des Deponieinhabers ein und ist die Vorschreibung einer Sicherstellung, die sich auf §48 Abfallwirtschaftsgesetz 2002 berufen kann, daher auch nur dann verfassungsmäßig, wenn diese Eingriffe auch gerechtfertigt, also auch verhältnismäßig sind (so B. Raschauer, Gibt es ein öffentliches Haftungsrecht? In: Haftungsfragen im Wirtschaftsrecht [2013], 17-19). Somit ergibt sich das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit der Sicherstellung nicht nur aus dem Gesetz (bzw. der Deponierichtlinie) selbst, sondern bereits aus verfassungsrechtlicher Sicht:

Auch eine im öffentlichen Interesse gelegene Eigentumsbeschränkung muss in einem angemessenen Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in das Eigentum stehen: Es muss zu einem bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen, und es darf ferner der zur Verwirklichung einer im überwiegenden öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weiter gehen, als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig ist (vgl. VfSlg 14075/1995 die im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte steht, an welcher sich auch der EuGH orientiert [vgl. die diesbezügliche Darstellung der Rspr. des EGMR in Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Auflage, 507 - 513 und EuGH vom 13.12.1979 in der Rs 44/79 'Hauer' Slg. 1979, 3727].

Das Gesetz ist daher im Sinne dieser grundrechtlichen Vorgaben der Verhältnismäßigkeit verfassungskonform auszulegen. Daraus folgt: Ändern sich die rechtlichen Verpflichtungen (dies nicht nur bei Verschärfungen der Auflagen, sondern auch bei Erfüllung von Auflagen durch einmalige Maßnahmen) sind die Sicherstellungen (von Amts wegen oder zumindest auf Antrag) bescheidmäßig anzupassen. Dem steht der Wortlaut des §48 Abs2 bis 2b Abfallwirtschaftsgesetz 2002 auch nicht entgegen.

Der UVS hegt nun keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die gesetzlichen Grundlagen der Sicherstellung in §48 Abs2 bis 2c Abfallwirtschaftsgesetz 2002. Was besichert werden soll, ergibt sich bereits aus dem Zweck der Sicherstellungen. Die Eingriffstatbestände sind deutlich normiert (nämlich: bei der Genehmigung der Anlage und der Änderung der rechtlichen Verpflichtungen) und ist auch die Höhe der Besicherung durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip ausreichend deutlich begrenzt. Eine allgemeingültige Berechnungsformel bereits im Gesetz festzulegen, würde die Anforderungen, die Art18 Abs1 B-VG an den Gesetzgeber stellt, überspannen und würde damit auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht genüge tun. Der UVS vermag daher in den Bestimmungen über die Sicherstellung in §48 Abs2 bis 2b Abfallwirtschaftsgesetz 2002, welche die 'wesentlichen Eckpunkte' festlegen (vgl. die Erläuterungen zur RV 1147 BlgNR XXII. GP, S 17), keine formalgesetzliche Delegation erblicken (vergleichbar dazu auch VfSlg 17161/2004).

[…] Zu den Normbedenken im Einzelnen:

Nach §49 Abs7 Deponieverordnung 2008 in Verbindung mit Anhang 8 Punkt 2 dieser Verordnung ist nur die sog. 'Restkapazität' (das noch nicht verfüllte Volumen) der bestehenden, noch in der Ablagerungsphase befindlichen Deponie nach der in Anlage 8 näher beschriebenen Berechnungsmethode anzupassen.

Der Verwaltungsgerichtshof erblickt in seiner Leitentscheidung vom 25.10.2012, ZI. 2012/07/0113 (auf die er in den weiteren Verfahren verweist) im §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008 eine reine Stichtagsregelung (Stichtag für das offene Volumen ist der 1.1.2008, wobei - auch aus sachverständiger Sicht - unverständlich ist, dass in der Berechnungsformel des Anhanges 8 Punkt 2 litd für die Restkapazität auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Deponieverordnung - das ist hier der 1.3.2008 - abgestellt wird), die auch noch für heutige und noch zukünftige Sicherstellungsvorschreibungen anwendbar ist (arg.: die Fristen im §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008 hätten lediglich 'Ordnungscharakter' und keine darüber hinausgehende Bedeutung). Der UVS ist im Verfahren zur Erlassung der Ersatzbescheide an diese Rechtsauffassung gebunden.

Eine solche (Stichtags-)Regelung findet aber im Gesetz keine Deckung: Dies aus folgenden Gründen:

Bei einer derartigen Stichtagsregelung handelt es sich um eine 'eingriffsnahe' Maßnahme der Verwaltung, welche nicht bloß ausnahmsweise, sondern geradezu in der Regel (nämlich bei fortschreitender Verfüllung der Deponie) schwerwiegend in die erwähnten wirtschaftlichen Grundrechte der Erwerbsausübungsfreiheit und der Unversehrtheit des Eigentums eingreift: Sie ist deshalb sehr einschneidend, weil die Höhe der Anpassung der Sicherstellung im Regelfall der fortschreitenden Verfüllung der jeweiligen Deponie viel niedriger ausfällt, wenn man von aktuellen Deponieverhältnissen (der aktuellen Restkapazität) ausgeht und diese (aktuellen Verhältnisse) der Berechnung zu Grunde legt, als bei Berechnungen, die auf das offene Volumen am 1.1.2008 abstellen. Dies wird auch aus sachverständiger Sicht bestätigt und bezeugen dies auch die unterschiedlichen Berechnungen der Sicherstellungen im Auftrag des UVS (bezogen auf das noch offene Volumen zu den Entscheidungszeitpunkten des UVS) einerseits und des Landeshauptmannes anderseits (bezogen auf das offene Volumen zum 1.1.2008) durch ein und denselben Gutachter (vgl. etwa die Berechnung bei der Deponie 'Kalkofen' in Schützen am Gebirge, bei der der gutachterlich errechnete Wert der Sicherstellung – legt man das noch offene Volumen zum Zeitpunkt zu Beginn des Jahres 2012 zugrunde – um ca. 47 % gesunken ist; in den anderen beiden beim UVS anhängigen Fällen ist der Sicherstellungsbetrag um ca 40 %. bzw. um ca. 19 % gesunken).

Derartige durch die Verwaltung angeordnete Eingriffstatbestände müssen nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu 'eingriffsnahen Gesetzen' aber im Gesetz weitgehend vorherbestimmt sein (siehe dazu näher etwa VfSlg 11455/1987). Für eine solche sehr eingriffsnahe Stichtagsregelung im Verordnungsrang, die auf längst nicht mehr der Realität entsprechende 'Restkapazitäten' von Deponien abstellt, findet sich im Abfallwirtschaftsgesetz 2002 aber nicht die geringste Grundlage.

Eine derartige Stichtagsregelung entspricht auch nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für Sicherstellungen und entspricht daher auch aus dieser Erwägung nicht dem Gesetz:

Sieht man in der (Übergangs-)Regelung des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008 innerhalb enger zeitlicher Grenzen (etwa innerhalb der in dieser Bestimmung normierten Fristen für die Behörde) eine Vorschrift, die zu 'angemessenen' oder 'verhältnismäßigen' Sicherstellungen führt, trifft dieser Befund für heutige Vorschreibungen von Sicherstellungen, die auf Sachverhaltsverhältnisse von Deponien abstellen, die bereits mehr als fünf Jahre zurückliegen und mit realen Verhältnissen auf den Deponien aufgrund fortschreitender Verfüllung im Regelfall kaum mehr etwas gemein haben, nicht mehr zu. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Sicherstellungen kann auf Grund der vorzunehmenden Abwägung im konkreten Einzelfall immer nur an aktuellen Deponieverhältnissen ansetzen, weil nur auf diese Weise zu gewährleisten ist, dass die Besicherung nicht über das unbedingt Erforderliche hinausgeht (das 'gelindeste Mittel' darstellt). Eine derartige Stichtagsregelung in der Tragweite, wie sie der Verwaltungsgerichtshof annimmt, trägt daher der klaren Absicht des Gesetzgebers in §48 Abs2 bis 2b Abfallwirtschaftsgesetz 2002, 'angemessene' (verhältnismäßige) Sicherstellungen zu schaffen, aus heutiger (und noch viel stärker in zukünftiger) Sicht nicht mehr Rechnung, sodass die Vorschrift aus dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit mittlerweile gesetzwidrig geworden ist.

[…] Zum Anfechtungsumfang:

Der Hauptantrag wurde für den Fall gestellt, dass der Verfassungsgerichtshof die gesamte Vorschrift des §47 Abs9 der Deponieverordnung 2008 (inklusive der darin normierten Fristen) als gesetzwidrig ansieht und das gesetzwidrige Ergebnis durch das Zusammenspiel mit Punkt 2 des Anhanges 8 (der mit §47 Abs9 in untrennbaren Zusammenhang steht) annimmt. Die Eventualanträge '2. ' - '4. ' werden damit begründet, dass die Gesetzwidrigkeit allein im Abstellen des §47 Abs9 Deponieverordnung 2008 auf das noch offene Volumen am 1.1.2008 bzw. in der Berechnungsregelung der Anlage 8 Punkt 2 im Abstellen auf den Zeitpunkt der Änderung der rechtlichen Verpflichtungen zu erblicken ist. Dabei wird miteinbezogen, dass die Behörden bei bereinigter Rechtslage dann ohnehin die Sach- und Rechtslage zum Entscheidungszeitpunkt anzuwenden haben werden (B. Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage [2009], Rz 908 ff. mwH auf Lehre und Rspr.) und die Fristen nur Ordnungscharakter hätten. Sie sind nach Eingriffsschwere abgestuft, um dem Verfassungsgerichtshof bei seiner Aufhebung zu ermöglichen, dass die nach der Aufhebung verbleibenden Normen nur eine möglichst geringfügige Veränderung ihrer Bedeutung erfahren. Für den Fall, dass der Verfassungsgerichtshof keinen untrennbaren Zusammenhang mit Punkt 2 des Anhanges 8 annimmt, werden der '5.' und '6.' Eventualantrag gestellt."

3. Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft erstattete eine Äußerung, in der er den im Antrag des UVS Burgenland dargelegten Bedenken mit folgender Begründung entgegen tritt (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen):

"[…] Sicherstellung

[…] Zweck der Sicherstellung

Deponien sind gemäß §2 Abs7 Z4 AWG 2002 'Anlagen, die zur langfristigen Ablagerung von Abfällen oberhalb oder unterhalb (dh. unter Tage) der Erdoberfläche errichtet oder verwendet werden, einschließlich betriebseigener Anlagen für die Ablagerung von Abfällen, oder auf Dauer (dh. länger als ein Jahr) eingerichtete Anlagen, die für die vorübergehende Lagerung von Abfällen genutzt werden. …'

Das Wesen einer Deponie liegt in der längeren oder unbefristeten Ablagerung von Abfällen. Die Existenz der Anlage kann Jahrhunderte betragen und für spätere Generationen relevante Auswirkungen, insbesondere für die Schutzgüter Boden und Grundwasser, zeitigen.

Hinsichtlich der Nachsorge und allfällig auftretender Mängel von Deponien besteht die Gefahr der Sozialisierung der Kosten. Zahlreiche als Deponien ausgewiesene Altlasten müssen derzeit auf Kosten der Allgemeinheit gesichert oder saniert werden. (vgl. Altlastensanierungsgesetz, BGBl Nr 299/1989 idgF.)

Wie der Antragsteller zutreffend ausführt, ist die Vorschreibung einer finanziellen Sicherstellung essentiell, insbesondere um einen dem Stand der Technik entsprechenden Deponiebau und -betrieb, sowie eine fachgerechte Nachsorge von Deponien zu garantieren. Regelungen für Sicherstellungen befinden sich im AWG 2002, BGBl I 102/2002 idgF. und in der Deponieverordnung 2008 BGBl II 2008/39 idgF. [im Folgenden als 'DVO 2008' bezeichnet].

[…] Allgemeines zur Sicherstellung

[…]

Die DVO 2008 trifft in §44 und Anhang 8 nähere Ausführungen zur Berechnung der finanziellen Sicherstellung. Die Leistung in Form von Teilbeträgen ist möglich, wie auch die Beibringung von gleichwertigen Sicherheiten wie etwa die Bereitstellung einer Bankgarantie.

Die Vorgängerregelung zur DVO 2008, die Deponieverordnung 1996, BGBl Nr 164/1996 idF. BGBl II Nr 49/2004, hat noch keine Bestimmungen über finanzielle Sicherstellungen enthalten. Sicherstellungen sind von den Behörden gemäß §48 Abs2 AWG 2002 im Einzelfall festgelegt worden.

Ziel der Deponieverordnung 2008 waren eine Vereinheitlichung der Rahmenbedingungen für Sicherstellungen, als auch eine Angleichung der bestehenden in den Deponiegenehmigungen enthaltenen Sicherstellungen an die neuen Vorschriften der Deponieverordnung 2008. Darüber hinaus waren auch unionsrechtliche Vorgaben umzusetzen. Vgl. dazu Art10 RL 1999/31/EG über Abfalldeponien, wonach eine Sicherheitsleistung in der Regel einen Zeitraum vom mindestens 30 Jahren abdecken muss.

In den Erläuterungen zur Begutachtung der DVO 2008, Zl. BMLFUW-UW.2.1.6/0135-VI/2/2006, wurde zu den finanziellen Sicherstellungen Folgendes ausgeführt:

'Zu §44 und Anhang 8 (Finanzielle Sicherstellungen, Berechnungen von Sicherstellungen und Anforderungen an Testate gemäß §48 AWG 2002):

Gemäß der Deponierichtlinie sind vom Deponieinhaber finanzielle Sicherstellungen für die Erfüllung der Auflagen und Verpflichtungen während des Betriebs sowie während der Nachsorgephase zu leisten. Die Nachsorge für Deponien (ausgenommen Deponien für nicht verunreinigtes Bodenaushubmaterial) hat entsprechend der Deponierichtlinie so lange zu erfolgen, bis die Behörde feststellt, dass keine Umweltgefährdung mehr ausgeht, mindestens jedoch 30 Jahre.

Hingewiesen wird, dass – wie bisher – für Deponien unter 100 000 m 3 , auf denen nur nicht verunreinigtes Bodenaushubmaterial abgelagert wird, gemäß §48 Abs4 AWG 2002 keine Sicherstellung erforderlich ist.

Sofern sich die rechtlichen Vorgaben für die zu besichernden Maßnahmen ändern, zB bei einer Änderung des Standes der Technik, sind gemäß §48 Abs2b AWG 2002 die Sicherstellungen zu überprüfen und erforderlichenfalls anzupassen (vgl. dazu auch §47 Abs14 dieses Entwurfes).

Die Sicherstellung soll der Behörde in jenen Fällen zur Verfügung stehen, wenn der Deponieinhaber seinen Verpflichtungen, die mit einer Genehmigung einer Deponie verbunden sind, während des Betriebs oder während der Nachsorgephase nicht nachkommt. Die Sicherstellung muss auch im Insolvenzfall für die öffentliche Hand zur Setzung der Maßnahmen verfügbar sein (vgl. dazu auch §48 Abs2 AWG 2002). Dieses Erfordernis wird insbesondere durch Bankgarantien oder gesperrte Bankkonten erfüllt.

Die wesentlichen Eckpunkte für die Berechnung einer Sicherstellung wurden im Rahmen von Vollzugsbesprechungen mit Ländervertretern im Hinblick auf einen einheitlichen Vollzug Ende 2003 erarbeitet und sollen nun verbindlich festgelegt werden. Für die Berechnung von Sicherstellungen steht ein entsprechendes Softwareprogramm auf der Internetseite des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Verfügung.

Für die Berechnung der Sicherstellung für eine Deponie sollen entsprechend dem Gefährdungspotential unterschiedliche Zeiträume für die Nachsorge festgelegt werden (vgl. Anhang 8). Anzumerken ist, dass damit nur die Zeitvorgabe für die Berechnung festgelegt wird, wann eine Sicherstellung nicht mehr erforderlich ist, hängt davon ab, ob keine Umweltgefährdung von der Deponie mehr ausgeht. Die Sicherstellung kann gemäß §48 Abs2a AWG 2002 entweder finanzmathematisch berechnet werden, dh. mittels Barwertmethode auf den Gegenwartswert abgezinst werden, oder es ist eine Indexierung anhand des Baukostenindexes vorzunehmen. Im zweiten Fall besteht die Verpflichtung für den Deponieinhaber, jedes Mal, wenn seit der Leistung der Sicherstellung bzw. seit der letzten Erhöhung der Baukostenindex mehr als fünf Prozentpunkte gestiegen ist, eine entsprechende Erhöhung der Sicherstellung vorzunehmen.

Bei bestehenden Deponien soll nicht eine Sicherstellung in voller Höhe verlangt werden, sondern die Sicherstellung soll – umgerechnet auf einen durchschnittlichen Wert pro Kubikmeter – in der gleichen Bandbreite liegen wie bei einer neu genehmigten Deponie. Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden ist die Erhöhung der Sicherstellung für jene offene Restkapazität zu berechnen, welche bei In-Kraft-Treten dieser Verordnung vorhanden ist.

Für Deponien, welche nicht mehr beschüttet werden, soll auch keine Sicherstellung erforderlich sein (vgl. §47 Abs14 dieses Entwurfes bzw. §48 Abs2c AWG 2002).

Die Verpflichtungen für die Nachsorge seitens des Deponieinhabers sind unabhängig von diesen Vorgaben für die Berechnung zu sehen und gelten solange, bis keine Umweltgefährdung von der Deponie mehr ausgeht.

Um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern, müssen jene Deponieinhaber, welche über eine Haftungserklärung einer Gebietskörperschaft oder eines Wasser- oder Abfallverbandes verfügen, regelmäßig darlegen, dass die Kosten für die zu besichernden Maßnahmen, insbesondere die Nachsorgekosten, in den Abfallübernahmepreisen enthalten sind; nähere Vorgaben für dieses Testat sollen im Anhang 8 festgelegt werden.'

Die Erläuterungen dokumentieren die Bedachtnahmen des Verordnungsgebers

- einerseits auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit und

- andererseits auch auf die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen

bei der Bemessung der Sicherstellung für bestehende Deponien.

[…] Verhältnismäßigkeit der Übergangsregelung (Stichtag 1.1.2008) für bestehende Deponien

Auf Grundlage der §§48 und 65 Abs1 Z5 AWG 2002, konkretisiert §47 Abs9 DVO 2008 ein Übergangsregime zur Anpassung bestehender Sicherstellungen. Das Übergangsregime berücksichtigt folgende Kriterien:

a) Die Sicherstellung muss nur für jene Kompartimente überprüft und angepasst werden, die sich am 1. März 2008 (Inkrafttreten der DVO 2008) in der Vorbereitungs- oder Ablagerungsphase befinden.

Es werden vier Phasen unterschieden, die den Lebenszyklus einer Deponie beschreiben. Die Vorbereitungs-, die Ablagerungs-, die Stilllegungs- und die Nachsorgephase (vgl. §3 Z2, 40, 53 und 63 DVO 2008).

Ab der Vorbereitungs- und in der Ablagerungsphase kann ein Deponieinhaber für die Übernahme und Ablagerung von Abfällen Erlöse erzielen und die Kosten für die Sicherstellung in das Entgelt einpreisen. Ab der Stilllegungsphase können keine Erträge mehr aus der Deponierung von Abfällen erwirtschaftet werden.

Der Verordnungsgeber hat die wirtschaftlichen Interessen und Möglichkeiten von Deponieinhabern angemessen berücksichtigt und bei der Abwägung, welche Anlagen in die Anpassung einbezogen werden sollen, nur Deponieinhaber jener Kompartimente zur Anpassung verpflichtet, die Abfälle zur Ablagerung übernehmen können.

Wären öffentliche Interessen alleine ausschlaggebend gewesen, hätten alle Deponien, auch jene in der Nachsorgephase in das Anpassungsregime aufgenommen werden müssen, denn auch bei diesen Deponien besteht die Möglichkeit, dass die zur Verfügung stehende Sicherstellung unzureichend ist.

b) Für die Berechnung der Anpassung ist lediglich das am 1. Jänner 2008 offene Volumen heranzuziehen. Dieses Kriterium verfeinert das oben genannte, indem für 'verbrauchtes' Deponievolumen innerhalb eines Kompartiments keine Anpassung der Sicherstellung erforderlich ist. Der Hintergrund ist derselbe, dass nur für offenes Deponievolumen Erträge erwirtschaftet werden können.

Der Stichtag 1. Jänner 2008 ist von wesentlicher Bedeutung, weil er für alle Inhaber bestehender Deponien gleichermaßen gilt. Der einheitliche Stichtag soll gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen. Alle Deponieinhaber sollen hinsichtlich der Sicherstellung von gleichen Rahmenbedingungen ausgehen und diese in ihrer Preisgestaltung für die Übernahme von Abfällen berücksichtigen.

[…] Zu den Beschwerdepunkten:

[…] Stichtagsregelung

Hauptanliegen des ggst. Antrags des UVS Burgenland ist, das offene Deponievolumen nicht zum Stichtag 1. Jänner 2008, sondern zum Zeitpunkt der jeweiligen behördlichen Entscheidung über die Anpassung der Sicherstellung heranzuziehen:

In diesem Zusammenhang führt der UVS Burgenland auf S. 13 aus: 'Aus dieser (Angemessenheits-)Vorgabe ist klar, dass bei der Berechnung der Sicherstellung immer auf den Einzelfall, dh. auf die konkreten – aktuellen – Verhältnisse, abzustellen sein wird (vgl. §48 Abs2a AWG 2002). Eine starre, nicht auf einen fixen Zeitpunkt abstellende, sondern flexible, regelmäßig erneuernde Sicherstellung ist vor diesem rechtlichen Hintergrund nicht nur zulässig sondern geradezu geboten (so die Ausführungen Müllers, aaO, 54 und 55).'

Die vom Antragsteller vorgenommene Auslegung würde zu einem unsachlichen Ergebnis führen:

Je später eine Behörde entscheidet, desto weniger Sicherstellung müsste der Deponieinhaber leisten. Das offene Deponievolumen wird im Laufe der Zeit immer kleiner. Jeder Deponieinhaber wäre sehr interessiert an einer möglichst langen Verfahrensdauer.

Bis zu einer behördlichen Entscheidung hätte der Deponieinhaber einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Deponieinhabern, deren Anpassung ihrer Sicherstellung bereits erfolgt ist. Er könnte die Ablagerung von Abfällen günstiger anbieten.

Jeder, der Abfälle entsorgen muss, wählt in der Regel die kostengünstigste Entsorgungsmöglichkeit.

Das Zulassen von unterschiedlichen Stichtagsfestlegungen würde Abfälle zu jenen Deponien lenken, die die Vorgaben der Deponieverordnung 2008 für Sicherstellungen nicht einhalten, sondern ihrer Preisgestaltung für die Übernahme von Abfällen bis zu einer rechtskräftigen behördlichen Entscheidung geringere Standards zugrunde legen.

Es würden mehr Abfälle auf finanziell nicht ausreichend gesicherte Deponien abgelagert werden.

Deponieinhaber hingegen, die sich an den klaren Wortlaut der Deponieverordnung halten und die Anforderungen der Deponieverordnung 2008 sofort einpreisen, hätten einen wirtschaftlichen Nachteil.

Für das offene Deponievolumen kann daher nicht der Zeitpunkt der jeweiligen behördlichen Entscheidung herangezogen werden, da dies zu einer Ungleichbehandlung der Deponieinhaber führen würde und zusätzlich einen unerwünschten Lenkungseffekt hätte.

Genau deshalb ist eine Stichtagsregelung erforderlich, die auch ein Abstellen auf die konkreten Verhältnisse fordert. Die konkreten Verhältnisse werden insbesondere in Bezug auf das jeweils offene Deponievolumen berücksichtigt.

Dem stehen auch die zitierten Ausführungen aus dem Jahr 2003 von Bernhard Müller 'Die Sicherheitsleistungspflicht der Deponiebetreiber gemäß §48 Abs2 und §76 Abs2 AWG 2002, RdU 20 (2003), 50ff' nicht entgegen, welche in Bezug auf die Stichtagsregelung keine Aussagen treffen.

Zu den Ausführungen des Antragstellers auf Seite 17 unten, dass die Verhältnismäßigkeit 'für heutige Vorschreibungen von Sicherstellungen, die auf Sachverhaltsverhältnisse von Deponien abstellen, die bereits mehr als fünf Jahre zurückliegen und mit realen Verhältnissen auf den Deponien aufgrund fortschreitender Verfüllung im Regelfall kaum mehr etwas gemein haben' nicht mehr zutreffe, ist zu entgegnen, dass er den Behörden unterstellt, dass diese ihrer Pflicht gemäß §47 Abs9 DVO 2008 nicht nachkommen, bis zum 31. Oktober 2010 die Sicherstellungen anzupassen. Mit dieser Begründung kann die Verfassungswidrigkeit nicht aufgezeigt werden.

In den gegenständlichen Einzelfällen resultiert die lange Verfahrensdauer vielmehr daraus, dass der UVS Burgenland entgegen dem Wortlaut des §47 Abs9 DVO 2008 Sicherstellungen herabgesetzt hat und das Amt der Burgenländischen Landesregierung mit Amtsbeschwerde darauf reagieren musste, um das Risiko der Sozialisierung der Kosten in einem allfälligen Schadensfall, zu minimieren. Hätten die Deponieinhaber, die im gegenständlichen Verfahren mitbeteiligt sind, die Vorgaben für die Sicherstellung ab 1. März 2008 in ihrer Preisgestaltung berücksichtigt und die entsprechenden Beträge für die Anpassung der Sicherstellung zweckgewidmet, wären sie im Verfahren ohne Beschwer.

[…] Gesetzliche Grundlage im AWG 2002

Der UVS Burgenland vermeint, dass die Stichtagsregelung keine Grundlage im AWG 2002 habe:

Gemäß §65 Abs1 Z5 AWG 2002 ist der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft ermächtigt, mit Verordnung

'in Abhängigkeit vom Anlagentyp nähere Bestimmungen über den Inhalt der Sicherstellung, deren Festsetzung, Art, Bemessung, Leistung, Zugriff, Verfall, Verwendung und Freiwerden, einschließlich einer angemessen Sicherstellung für bestehende Behandlungsanlagen ; '

zu treffen.

Die Verordnungsermächtigung beinhaltet ausdrücklich die Möglichkeit einer Übergangsregelung für bestehende Behandlungsanlagen. Eine Deponie ist gemäß §2 Abs7 Z1 AWG 2002 iVm Anhang 2 Kapitel 2 Verfahren D1 eine Behandlungsanlage.

Die Berücksichtigung des offenen Deponievolumens zu einem bestimmten Stichtag stellt für die Berechnung der Sicherstellung für bestehende Deponien eine Erleichterung dar und führt, sofern bereits Abfälle abgelagert worden sind, zu einer niedrigeren Sicherstellung als bei neuen Anlagen mit gleichem Deponievolumen.

Im Rahmen einer Übergangsregelung für bestehende Behandlungsanlagen können auch Vorgaben über Inhalt, Festsetzung, Art, Bemessung, Leistung, Zugriff, Verfall, Verwendung und Freiwerden getroffen werden. Die verfahrensgegenständliche Stichtagsregelung dient zur Berechnung und kann unter dem Terminus 'Bemessung' subsumiert werden.

Es ist daher sehr wohl eine ausreichende rechtliche Grundlage für die Stichtagsregelung gegeben.

Hervorzuheben ist, dass der Antragsteller 'keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die gesetzlichen Grundlagen der Sicherstellung in §48 Abs2 bis 2c Abfallwirtschaftsgesetz 2002' hegt (vgl. S. 15 des Antrags, letzter Absatz, 1. Satz).

Darüber hinaus erfolgte wie oben bereits ausgeführt ein gerechter Ausgleich zwischen den Anforderungen des Einzelnen und den Erfordernissen des öffentlichen Interesses. Somit ist der vom Antragsteller behauptete unverhältnismäßige Eingriff in genannte Rechte im Einklang mit der Rechtsprechung des VfGH klar zu verneinen.

Der Entfall der Stichtagsregelung (1. Jänner 2008) würde die Gesetzes- und Verfassungskonformität der Übergangsbestimmung keinesfalls verbessern, sondern eher in Frage stellen.

Der VwGH hat in mehreren Erkenntnissen (vgl. Zl. 2012/07/0113, Zl. 2012/07/0232, Zl. 2012/07/0126) die Auslegung klar bestätigt, dass für die Berechnung des offenen Deponievolumens der 1. Jänner 2008 maßgeblich ist.

[…] Datum des Stichtags

Das Datum des Stichtags in §47 Abs9 DVO 2008 (1. Jänner 2008) würde sich von jenem in Anhang [8] Kapitel 2 litd DVO 2008 (1. März 2008) unterscheiden. Dies sei unverständlich.

Anhang 8 Kapitel 2 DVO 2008 enthält nähere Vorgaben für die Berechnung einer Sicherstellung für bestehende Kompartimente gemäß §47 Abs9 DVO 2008.

Lit d beschreibt den letzten Berechnungsschritt:

'd) Es ist die Differenz der neu berechneten Sicherstellungskosten pro Kubikmeter gemäß litb zu den bisher berechneten Sicherstellungskosten pro Kubikmeter gemäß litc zu bilden und mit der Restkapazität, die zum Zeitpunkt der Änderung der rechtlichen Verpflichtungen, welche zur Überprüfung der Sicherstellungskosten geführt hat, gegeben war, zu multiplizieren.'

Angemerkt wird, dass die Begriffe 'Restkapazität' in Anhang 2 Kapitel 2 litd DVO 2008 und 'offenes Volumen' in §47 Abs9 DVO 2008 synonym zu verstehen sind.

Anhang [8] Kapitel 2 litd DVO 2008 zielt jedoch nicht auf eine eigene Feststellung der Restkapazität am 1. März 2008 ab, sondern meint vielmehr die am 1. März 2008 vorhandene Datenlage zur Restkapazität.

Dies wird verständlich im Zusammenhang mit den Meldepflichten von Deponieinhabern. Gemäß §21 Abs4 AWG 2002 müssen Deponieinhaber eine jährliche Meldung der Behörde übermitteln, zu deren Inhalten auch die Restkapazität zählt.

Die Meldung umfasst den Berichtszeitraum eines Kalenderjahres und ist bis spätestens 15. März des Folgejahres zu übermitteln.

Im Zeitpunkt 'der Änderungen der rechtlichen Verpflichtungen' gemäß Anhang 8 Kapitel 2 litd DVO 2008 (1.3.2008) war die Restkapazität zum Stichtag 1. Jänner 2008 zwar 'gegeben', musste aber noch nicht gemeldet sein. Die Meldung darüber konnte bis zum 15. März 2008, also auch noch nach Inkrafttreten der DVO 2008 erfolgen.

Für die Berechnung der Sicherstellung bestehender Deponien ist die gemeldete Restkapazität nach Abschluss des Berichtsjahres 2007 einzusetzen. Dies entspricht dem 'offenen Volumen' am 1. Jänner 2008.

Die Übergangsbestimmung knüpft daher an die bestehende Meldepflicht der Restkapazität an und sieht keine zusätzliche Meldeverpflichtung vor.

[…] Exkurs – Möglichkeit der Staffelung der Sicherstellung

§44 Abs1 DVO 2008 bietet die Möglichkeit, die Sicherstellung entsprechend den in der Genehmigung festgelegten Deponieabschnitten zu berechnen und aufzuerlegen. Das bedeutet, die Sicherstellung muss nicht sofort für das gesamte offene Deponievolumen erlegt werden, sondern kann schrittweise nach Maßgabe der Bauabschnitte erfolgen.

Diese Möglichkeit steht den ggst. betroffenen Deponieinhabern offen.

[…] Zu den Eventualanträgen

[…] Eventualanträge Punkte 2, 3, 4 und 6

Der UVS Burgenland beantragt hier jeweils die Aufhebung des Satzes:

'Für die Berechnung des Deponievolumens ist das Volumen am 1. Jänner 2008 heranzuziehen.'

sowie in den Punkten 2, 3 und 4 zusätzlich die Aufhebung des Punktes 2 des Anhangs 8 DVO 2008 (oder Teile davon).

Es darf auf die obigen Ausführungen verwiesen werden, dass gerade durch diesen Satz die Übergangsregelung zur Sicherstellung als sachgerecht, angemessen und zumutbar erachtet wird.

[…] Eventualantrag Punkt 5

Der UVS Burgenland beantragt hier die Aufhebung der kompletten Übergangsregelung zur Sicherstellung. Dies würde Inhaber bestehender Deponien sehr benachteiligen."

4. Der Landeshauptmann von Burgenland übermittelte (auch) Verwaltungsakten, verwies im Begleitschreiben auf die Ausführungen in den erstinstanzlichen Bescheiden, in den bezughabenden Amtsbeschwerden und auf die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes und merkte zu den im Antrag des UVS Burgenland vorgebrachten Argumenten an:

"Folgte man diesen, ergäbe sich gerade dann eine Unverhältnismäßigkeit und Wettbewerbsverzerrung am Deponiemarkt, weil der durch die Einpreisung der Sicherstellung in die Deponiegebühren erwünschte Lenkungseffekt verloren ginge und Deponiebetreiber in die Lage versetzt würden, vorab behördlicher Überprüfungen durch möglichst rasche Verfüllung die Sicherstellung zu minimieren, sodass zB bei Ablagerung ungeeigneter Abfälle eine Kostendeckung von Sanierungsmaßnahmen nicht mehr gewährleistet wäre."

5. Der UVS Burgenland erstattete eine Replik, in der er der Äußerung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Folgendes entgegenhält:

"Wie es der Text des §47 Abs9 DVO auch unmissverständlich offenlegt, war es die Intention des Verordnungsgebers - dass die Berechnungen der Anpassung der Sicherstellung und ihre Leistung innerhalb einer zeitlich begrenzten Übergangsphase abgeschlossen sein sollten. Ein Abstellen auf den 1.1.2008 macht auch nur für eine zeitlich begrenzte Übergangsphase - aufgrund der Nähe zur tatsächlichen Sachlage - Sinn. Nach Ablauf einer vertretbaren Zeitspanne kann das Abstellen auf den 1.1.2008 die Vermutung der Richtigkeitsgewähr nicht mehr in Anspruch nehmen. Je weiter man sich von dieser Übergangsphase entfernt, desto unverständlicher wird ein Abstellen auf einen längst vergangenen Zeitpunkt, der mit der tatsächlichen Sachlage nichts mehr gemein hat.

Der Verordnungsgeber gibt den Behörden auch einen ausreichend langen Zeitraum, innerhalb dessen das von Amts wegen eingeleitete Verfahren abgeschlossen sein soll. Das Verfahren ist ein reines Sachverständigenverfahren. Dabei wird den Sachverständigen seitens des Ministeriums sogar ein Kalkulationsmodell auf Excel-Basis zur Verfügung gestellt. Ein Abschluss des Verfahrens innerhalb der für Administrativverfahren geltenden sechsmonatigen Entscheidungsfrist ist demnach unschwer zu gewärtigen. Raum für Verfahrensverzögerungen durch den Deponiebetreiber sind kaum ersichtlich. Die Ausführungen in der Stellungnahme, dass es der Deponiebetreiber in der Hand hätte, den Zeitpunkt der Vorschreibung der Sicherheitsleistung maßgeblich zu beeinflussen oder sogar zu bestimmen, entbehren daher jeglicher Grundlage.

Die DVO 2008 ist am 1. März 2008 in Kraft getreten. Mit 1. Jänner 2011 - also beinahe drei Jahre später - soll das Verfahren über die Anpassung der Sicherstellung vollständig abgeschlossen sein. Der UVS teilt die Meinung, dass diese Übergangsbestimmung gleichzeitig auch bezweckte, während der Übergangsphase eine Wettbewerbsgleichheit zwischen den Deponiebetreibern herbeizuführen. Dieser - nicht zu beanstandenden - Intention wäre auch entsprochen, hätte die Behörde erster Instanz in den hier anhängigen Verfahren jeweils iS des §73 AVG in Verbindung mit §47 Abs9 DVO fristgemäß entschieden."

II. Rechtslage

1. Die maßgeblichen Bestimmungen des Abfallwirtschaftsgesetzes 2002 (AWG 2002), BGBl I 102, idF BGBl I 103/2013, lauten:

"§21. (1) – (3) […]

(4) Inhaber einer Deponie haben die im vorangegangenen Kalenderjahr insgesamt abgelagerten Abfallmengen, gegliedert nach Abfallbesitzer und Abfallart, und die Restkapazität in Kubikmeter dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft bis spätestens 15. März jeden Jahres zu melden. Weiters haben die Inhaber der Deponie die Messergebnisse des Mess- und Überwachungsverfahrens (§47 Abs2 Z2) der im vorangegangenen Kalenderjahr vorgenommenen Messungen bis spätestens 10. April jeden Jahres der für die Überwachung zuständigen Behörde zu melden. §17 Abs5 ist mit Ausnahme des vorletzten Satzes anzuwenden.

(5) – (6) […]

[…]

Bestimmungen für Deponiegenehmigungen

§48. (1) Die Einbringung von Abfällen in eine Deponie darf jeweils nur für einen Zeitraum von 20 Jahren genehmigt werden, sofern die Behörde nicht unter Bedachtnahme auf besondere Umstände kürzere Zeiträume festlegt. Unterbleibt im Genehmigungsbescheid eine Bestimmung des Einbringungszeitraums, dann gilt ein Zeitraum von 20 Jahren ab Rechtskraft des Genehmigungsbescheides als festgelegt. Bei Deponien, die am 1. Juli 1996 nach §29 Abs1 des Abfallwirtschaftsgesetzes (im Folgenden: AWG 1990), BGBl Nr 325/1990, genehmigt oder wasserrechtlich bewilligt waren, endet der Einbringungszeitraum, sofern die Genehmigung nicht anderes normiert, 20 Jahre ab Rechtskraft des Genehmigungsbescheides, nicht aber vor dem 1. Jänner 2004. Ein Antrag auf Verlängerung des Einbringungszeitraumes ist frühestens fünf Jahre und spätestens sechs Monate vor Ablauf der festgelegten Dauer zulässig; der Ablauf der Genehmigungsdauer ist in diesem Fall bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag der Verlängerung des Einbringungszeitraumes gehemmt; wird gegen die Abweisung eines Antrags auf Verlängerung des Einbringungszeitraumes der Verwaltungsgerichtshof oder der Verfassungsgerichtshof angerufen, wird die Einbringungsdauer bis zur Entscheidung dieses Gerichts verlängert. Wird der Antrag rechtzeitig gestellt, hat der Inhaber der Deponie Anspruch auf Fristverlängerung, wenn die Voraussetzungen des §43 nach Maßgabe des §76 erfüllt sind.

(2) Zugleich mit der Erteilung der Genehmigung hat die Behörde die Leistung einer angemessenen Sicherstellung zur Erfüllung der mit der Genehmigung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen, insbesondere für die ordnungsgemäße Erhaltung und Stilllegung oder Schließung der Deponie einschließlich der Nachsorge, aufzuerlegen. Als Leistung einer Sicherstellung gilt eine finanzielle Sicherheitsleistung oder etwas Gleichwertiges, wie zB eine ausreichende Haftungserklärung einer Gebietskörperschaft oder eines Wasser- oder Abfallverbandes. Für den Fall, dass die Maßnahmen betreffend die Einhaltung der Auflagen und Verpflichtungen gemäß dem ersten Satz nicht vom Deponieinhaber gesetzt werden, einschließlich für den Fall der Insolvenz des Deponieinhabers, muss die Sicherstellung der Behörde als Vermögenswert für die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen zur Verfügung stehen.

(2a) Die Berechnung einer Sicherstellung für eine Deponie hat bezogen auf die Auflagen und Verpflichtungen gemäß Abs2 erster Satz im Einzelfall zu erfolgen. Sofern keine finanzmathematische Berechnung der Sicherstellung erfolgt, hat die Behörde die Sicherstellung anhand des Baukostenindexes für den Straßenbau wertzusichern; bei einer aufsummierten Steigerung über fünf Prozentpunkte des Baukostenindexes gegenüber der geleisteten Sicherstellung hat der Deponieinhaber die Sicherstellung entsprechend zu erhöhen; sofern Teilbeträge vorgeschrieben sind, ist die Wertsteigerung bei der Bestimmung dieser Teilbeträge zu berücksichtigen. Bei einer Haftungserklärung einer Gebietskörperschaft oder eines Wasser- oder Abfallverbandes muss der Deponieinhaber mit einem Testat eines Wirtschaftsprüfers oder eines für derartige Gutachten allgemein beeideten und gerichtlich zertifizierten Sachverständigen der Behörde nachweisen, dass die Kosten für die Einhaltung der Auflagen und Verpflichtungen gemäß Abs2 erster Satz in den Abfallübernahmepreisen im vollen Umfang berücksichtigt sind; weiters ist ein derartiges Testat bei jeder Senkung der Abfallübernahmepreise, jedenfalls aber alle fünf Jahre während der Ablagerungsphase, der Behörde vorzulegen.

(2b) Die Behörde hat die bescheidmäßig festgelegte Sicherstellung, insbesondere die Höhe, zu überprüfen und erforderlichenfalls bescheidmäßig anzupassen, wenn sich die rechtlichen Verpflichtungen, deren Erfüllung von der Sicherstellung umfasst ist, ändern. Eine Änderung der rechtlichen Verpflichtungen kann sich insbesondere durch eine Änderung der Verordnung gemäß §65 Abs1 über Deponien oder durch eine Änderung des Genehmigungsbescheides ergeben.

(2c) Abs2b gilt nicht für Deponien, für die der Einbringungszeitraum beendet oder die genehmigte Gesamtkapazität erreicht ist.

(3) – (4) [...]

[...]

Nähere Bestimmungen für Behandlungsanlagen

§65. (1) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft wird ermächtigt, in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Abfallwirtschaft, zur Wahrung der öffentlichen Interessen (§1 Abs3) und unter Bedachtnahme auf die Vorgaben des Bundes-Abfallwirtschaftsplans im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend mit Verordnung festzulegen:

1. nähere Bestimmungen über die dem Stand der Technik entsprechende Ausstattung und Betriebsweise von Behandlungsanlagen, einschließlich der Festlegung der Art und Qualität der zu behandelnden Abfälle, der Kriterien und Grenzwerte für die Zuordnung der Abfälle zu diesen Anlagen, der anzuwendenden Messverfahren, der Überwachung während des Betriebs und der Nachsorge und die von diesen Anlagen einzuhaltenden, dem Stand der Technik entsprechenden Emissionsgrenzwerte; nähere Anforderungen an die Messungen oder andere geeignete Verfahren zur Bestimmung von Emissionen entsprechend den einzelnen Anlagentypen oder Schadstoffen;

Zugänglichmachung von Informationen über Emissionen und die Prozessführung bei IPPC-Behandlungsanlagen und Verbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen;

2. abweichende Regelungen zu den Bestimmungen gemäß Z1 für bereits genehmigte Behandlungsanlagen, wenn sie wegen der Unverhältnismäßigkeit zwischen dem Aufwand zur Erfüllung der betreffenden Verordnungsbestimmungen und dem dadurch erreichbaren Nutzen für die zu schützenden Interessen sachlich gerechtfertigt sind; Fristen, innerhalb der bei In-Kraft-Treten einer Verordnung bestehende, rechtskräftig genehmigte Behandlungsanlagen an die Bestimmungen der Verordnung anzupassen sind; dies gilt nicht, wenn sich der Inhaber innerhalb der durch Verordnung festzulegenden Frist, die zwölf Monate ab dem In-Kraft-Treten der Verordnung nicht überschreitet, gegenüber der zuständigen Behörde unwiderruflich verpflichtet, die Behandlungsanlage in der vorgeschriebenen Weise innerhalb der in der Verordnung festgelegten Frist zu schließen;

3. zusätzliche Antragsunterlagen und Bescheidinhalte unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorschriften entsprechend dem Anlagentyp und der zu behandelnden Abfälle;

3a. nähere Bestimmungen über die Inhaltserfordernisse des Berichts über den Ausgangszustand für IPPC-Behandlungsanlagen, Kriterien für das Vorliegen relevanter gefährlicher Stoffe, Art und Umfang von Boden- und Grundwassermessungen, Kriterien für einen Vergleich des Ausgangszustandes mit dem Endzustand sowie Maßnahmen zur Beseitigung einer Verschmutzung oder erheblichen Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Umwelt infolge von IPPC-Tätigkeiten;

4. unter Bedachtnahme auf eine ausreichende, sichere und genaue Erfassung und Beurteilung der zu behandelnden Abfälle und der Emissionen nähere Bestimmungen über Art und Form der Aufzeichnungen und über Zeitpunkt, Art und Form der diesbezüglichen Meldungen;

5. in Abhängigkeit vom Anlagentyp nähere Bestimmungen über den Inhalt der Sicherstellung, deren Festsetzung, Art, Bemessung, Leistung, Zugriff, Verfall, Verwendung und Freiwerden, einschließlich einer angemessenen Sicherstellung für bestehende Behandlungsanlagen;

6. nähere Bestimmungen betreffend die Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen, insbesondere über die Pflichten des Betriebsinhabers nach einem schweren Unfall, über das Sicherheitskonzept, den Sicherheitsbericht, die Kriterien für die Einschränkung des Sicherheitsberichts, die internen Notfallspläne und die Information über die Gefahren, die Sicherheitsmaßnahmen und das richtige Verhalten bei Unfällen.

(2) – (3) [...]"

2. Die maßgeblichen Bestimmungen der Deponieverordnung 2008, BGBl II 39, idF BGBl II 178/2010, sowie deren Anhang 8 lauten (die angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):

"Begriffsbestimmungen

§3. Für diese Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:

1. [...]

2. Die Ablagerungsphase eines Kompartiments ist der Zeitraum von der Abnahme der für den Betrieb erforderlichen Einrichtungen durch die zuständige Behörde bis zu dem Zeitpunkt, an dem entweder das genehmigte Volumen des Kompartiments erreicht ist oder der Einbringungszeitraum endet oder die Stilllegung des Kompartiments angezeigt wird oder die behördliche Schließung des Kompartiments angeordnet wird.

3. – 11. [...]

12. Ein Deponiekörper umfasst die Gesamtheit der abgelagerten Abfälle einschließlich der technischen Einrichtungen, zB das Deponiebasisdichtungssystem, die Deponieoberflächenabdeckung, das Deponieentgasungssystem und sämtliche Bauwerke, die für dessen Standsicherheit erforderlich sind, zB Rand- und Stützwälle; ein Deponiekörper besteht aus einem oder mehreren Kompartimenten.

13. – 31. [...]

32. Ein Kompartiment ist ein Teil der Deponie, der so ausgeführt ist, dass eine vollständig getrennte Ablagerung von Abfällen, einschließlich einer getrennten Deponiesickerwassererfassung, sichergestellt ist. Jedes Kompartiment muss einer bestimmten Deponie(unter)klasse zugeordnet sein. Mehrere Kompartimente eines Deponiekörpers können gemeinsame Einrichtungen aufweisen (zB Rand- und Stützwälle), sofern es dadurch zu keiner Vermischung von Abfällen oder Wechselwirkung zwischen den Sickerwässern verschiedener Kompartimente kommt.

33. – 39. [...]

40. Nachsorgephase ist der Zeitraum vom Ende der Ablagerungsphase eines Kompartiments bis zum behördlich festgestellten Ende der Nachsorgephase für dieses Kompartiment; die Dauer der Nachsorgephase richtet sich nach dem Zeitraum, in dem für das Kompartiment noch Nachsorgemaßnahmen erforderlich sind.

41. – 52. [...]

53. Stilllegungsphase ist der Zeitraum vom Ende der Ablagerungsphase eines Kompartiments bis zur behördlichen Abnahme sämtlicher Stilllegungsmaßnahmen für das Kompartiment; die Stilllegungsphase ist ein Teil der Nachsorgephase.

54. – 65. [...]

[...]

Finanzielle Sicherstellungen

§44. (1) Bei der Genehmigung einer Deponie, ausgenommen Bodenaushubdeponien unter 100 000 m3, hat die Behörde dem Deponieinhaber eine angemessene Sicherstellung zur Erfüllung der mit der Genehmigung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen aufzuerlegen. Die Maßnahmen sind entsprechend den Bauabschnitten der Deponie sicherzustellen. Sofern bescheidmäßig eine maximale offene Schüttfläche festgelegt ist, sind die Maßnahmen betreffend die Oberflächenabdeckung entsprechend der offenen, noch nicht endgültig abgedeckten Schüttfläche zu besichern. Die Sicherstellung kann entsprechend den in der Genehmigung festgelegten Deponieabschnitten berechnet und auferlegt werden. Die Sicherstellung ist gemäß Anhang 8 zu berechnen; der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft wird im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit Richtlinien zur Anwendung des Anhangs 8 erstellen.

(1a) Der Deponieinhaber kann bis zur Erlassung des Bescheides betreffend die Sicherstellung beantragen, dass die Sicherstellung für eine Inertabfall-, Baurestmassen-, Reststoff- oder Massenabfalldeponie oder für eine Deponie für gefährliche Abfälle in folgenden Teilbeträgen vorgeschrieben wird:

1. erstmalig vor Beginn der Ablagerung 30% der Sicherstellung und

2. danach fortlaufend für jeweils zwei Kalenderjahre bis spätestens 1. April des diesem Zeitraum folgenden Jahres, entsprechend dem abgelagerten Volumen, wobei der letzte Teilbetrag bis zum 1. April jenes Jahres zu leisten ist, das auf das Kalenderjahr folgt, in dem 80% des genehmigten Volumens verbraucht sind.

(1b) Dem Antrag gemäß Abs1a ist eine schlüssige Sicherstellungsvorschau anzuschließen, der die beabsichtigte Form und Laufzeit der Sicherstellungen unter Angabe der zur Ablagerung vorgesehenen Abfallmassen für jede der zweijährigen Perioden zu entnehmen ist. Die Behörde hat im Bescheid die Gesamtsumme der finanziellen Sicherstellung, den erstmaligen Teilbetrag von 30%, den Betrag je Kubikmeter für die Berechnung der weiteren Teilbeträge und den als Basis für die Berechnung der Wertsteigerung zutreffenden Baukostenindex festzulegen.

(2) Als Leistung einer Sicherstellung gilt eine finanzielle Sicherstellung, zB eine Bankgarantie, eine entsprechende Versicherung, ein gesperrtes Bankkonto oder etwas Gleichwertiges, wie eine Haftungserklärung einer Gebietskörperschaft. Eine Sicherstellung muss der Behörde jedenfalls im Fall einer Insolvenz für die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen zur Verfügung stehen, dh. vom Vermögen des Deponieinhabers abtrennbar sein. Eine Bürgschaft oder Haftungserklärung eines privatrechtlichen Unternehmens, ausgenommen eine Bankgarantie oder Versicherung im Sinne des ersten Satzes, ist nicht zulässig.

(3) Die Besorgung der Geschäfte der Verwaltung, des Zugriffs, der Verwendung und der Freigabe von Sicherstellungen für Deponien im Sinne des §48 Abs2 AWG 2002 wird dem Landeshauptmann übertragen. Für den Fall, dass ein Deponieinhaber die erforderlichen Maßnahmen zur Erfüllung der mit der Deponiegenehmigung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen nicht oder nicht rechtzeitig durchführt, ist der Landeshauptmann unbeschadet des §62 AWG 2002 ermächtigt und verpflichtet, auf die Sicherstellung im Ausmaß der voraussichtlich anfallenden Kosten für die von der Behörde zu setzenden Maßnahmen zu greifen.

(4) Im Falle einer befristeten Sicherstellung oder einer Kündigung der Sicherstellung seitens des Sicherstellenden hat der Deponieinhaber bis vier Wochen vor Ablauf der Gültigkeit der Sicherstellung erneut eine angemessene Sicherstellung beizubringen. Andernfalls ist der Landeshauptmann ermächtigt und verpflichtet, auf die Sicherstellung zu greifen. Die Sicherstellung gilt in diesem Falle als rechtzeitig in Anspruch genommen, wenn eine schriftliche Aufforderung zur Leistung der Sicherstellung seitens des Landeshauptmannes spätestens am letzten Tag der Gültigkeit der Sicherstellung beim Sicherstellenden eingelangt ist.

(5) Nach Herstellung der endgültigen Oberflächenabdeckung, der diesbezüglichen behördlichen Überprüfung und bei voller Funktionsfähigkeit der übrigen technischen Einrichtungen ist die Sicherstellung auf die Kosten der Nachsorge zu verringern. Nach Feststellung der Behörde, dass für die Deponie keine Nachsorgemaßnahmen mehr erforderlich sind (Ende der Nachsorgephase), ist die Sicherstellung freizugeben.

(6) Ein Testat eines Wirtschaftsprüfers gemäß §48 Abs2a AWG 2002 hat die im Anhang 8 Punkt 3 beschriebenen Inhalte zu umfassen.

[...]

Übergangsbestimmungen zur Deponieverordnung 1996 und zu Pilotprojekten

§47. (1) – (8) […]

(9) Die Behörde hat für Kompartimente, die sich am 1. März 2008 in der Vorbereitungs- oder Ablagerungsphase befinden, bis spätestens 31. Oktober 2010 gemäß §48 Abs2b AWG 2002 die bestehenden Sicherstellungen im Hinblick auf die in dieser Verordnung oder aufgrund dieser Verordnung im Bescheid festgelegten Auflagen und Verpflichtungen unter Anwendung des Anhangs 8 Punkt 2 zu überprüfen und erforderlichenfalls anzupassen. Für die Berechnung ist das offene Volumen am 1. Jänner 2008 heranzuziehen. Eine Erhöhung der Sicherstellung hat der Deponieinhaber zum 1. Jänner 2011 zu leisten.

(9a) – (10) […]"

"Anhang 8

Berechnung von Sicherstellungen und Anforderungen an Testate gemäß §48 AWG 2002

1. VORGABEN FÜR DIE BERECHNUNG EINER SICHERSTELLUNG FÜR NEU GENEHMIGTE KOMPARTIMENTE

Es sind insbesondere folgende Maßnahmen während der Betriebs- und Nachsorgephase – soweit sie für das jeweilige Kompartiment erforderlich sind – zu besichern:

a) Herstellung einer Oberflächenabdeckung gemäß §29;

b) die Deponiegaserfassung und -behandlung gemäß §31;

c) das Mess- und Überwachungsverfahren, einschließlich Sickerwassererfassung und -behandlung, Emissions- und Immissionskontrolle und die Kontrolle des Deponiekörpers und der technischen Einrichtungen gemäß den §§37 bis 39 und Kosten für die externe Dokumentation;

d) Wartung und Instandsetzung der Sickerwasserleitungen, -schächte und -stollen;

e) Deponieaufsicht;

f) die vollständige Entfernung von Abfällen, die innerhalb des Deponiebereichs gelagert werden; davon ausgenommen sind Abfälle für oder aus anderen Anlagen innerhalb des Deponiebereichs gemäß §34.

Für die Berechnung einer Sicherstellung sind für Nachsorgemaßnahmen folgende Zeiträume anzusetzen:

– Bodenaushubdeponien: 5 Jahre

– Inertabfalldeponien: 15 Jahre

– Baurestmassen-, Reststoff-, Massenabfalldeponien: 30 Jahre

– Untertagedeponien für gefährliche Abfälle: 40 Jahre

§48 Abs2 und 2a AWG 2002 ist anzuwenden.

2. VORGABEN FÜR DIE BERECHNUNG EINER SICHERSTELLUNG FÜR BESTEHENDE KOMPARTIMENTE GEMÄSS §47 ABS. 9

Für die Berechnung einer Sicherstellung sind abweichend zu Punkt 1 für Nachsorgemaßnahmen folgende Zeiträume anzusetzen:

- Deponien, auf denen biologisch abbaubare Abfälle, insbesondere gemischte Siedlungsabfälle, abgelagert wurden: 40 Jahre

Zur Berechnung einer angemessenen Sicherstellung gemäß §47 Abs9 für die einzelnen Kompartimente in der Vorbereitungs- oder Ablagerungsphase ist wie folgt vorzugehen:

a) Die Sicherstellung ist wie für neu genehmigte Kompartimente unter Berücksichtigung des gesamten genehmigten Ausbaus und des gesamten genehmigten Volumens des jeweiligen Kompartiments zu berechnen.

b) Die Sicherstellungskosten sind in der Folge durch die genehmigte Gesamtkapazität des Kompartiments zu teilen (Sicherstellungskosten pro Kubikmeter).

c) Weiters sind die bisher vorgeschriebenen Sicherstellungskosten durch die genehmigte Gesamtkapazität des Kompartiments zu teilen (Sicherstellungskosten pro Kubikmeter).

d) Es ist die Differenz der neu berechneten Sicherstellungskosten pro Kubikmeter gemäß litb zu den bisher berechneten Sicherstellungskosten pro Kubikmeter gemäß litc zu bilden und mit der Restkapazität, die zum Zeitpunkt der Änderung der rechtlichen Verpflichtungen, welche zur Überprüfung der Sicherstellungskosten geführt hat, gegeben war, zu multiplizieren.

Die bisher vorgeschriebenen gesamten Sicherstellungskosten sind um den erhaltenen Betrag gemäß litd zu erhöhen.

3. TESTAT EINES WIRTSCHAFTSPRÜFERS GEMÄSS §48 ABS. 2a AWG 2002

Für die Beurteilung, ob die Kosten für die Einhaltung der Auflagen und Verpflichtungen gemäß §48 Abs2 AWG 2002 erster Satz, insbesondere für die ordnungsgemäße Erhaltung und nachfolgende Stilllegung oder Schließung der Deponie einschließlich der Nachsorge, in den Abfallübernahmepreisen enthalten sind, ist wie folgt vorzugehen:

Es ist der Zeitraum seit dem letzten Testat zu betrachten. Wird erstmals ein Testat ausgestellt, ist der Zeitraum der letzten fünf Jahre zu betrachten.

Folgende Berechnungen sind vorzunehmen:

a) Von den Erträgen des betrachteten Zeitraums aus der Deponietätigkeit sind die Aufwendungen (Abschreibung, Betriebs-, Personalkosten etc.) aus der Deponietätigkeit des betrachteten Zeitraums, die Steuern (die Mehrwertsteuer nur, sofern keine Vorsteuerabzugsberechtigung gegeben ist) und die entnommenen Gewinne abzuziehen.

b) Es sind die Sicherstellungskosten entsprechend Punkt 1 oder Punkt 2 zu berechnen und durch die genehmigte Gesamtkapazität zu teilen. Diese durchschnittlichen Sicherstellungskosten sind mit dem abgelagerten Volumen des betrachteten Zeitraums zu multiplizieren.

c) Die erhaltene Differenz gemäß lita muss zumindest so groß sein wie die berechneten Sicherstellungskosten gemäß litb. In diesem Fall kann ein entsprechendes Testat ausgestellt werden; die Berechnung ist dem Testat beizulegen.

Ist die Differenz gemäß lita kleiner als die berechneten Sicherstellungskosten gemäß litb, hat der Wirtschaftsprüfer im Testat festzustellen, um welchen Betrag die Erträge zu gering waren und daher in den nächsten fünf Jahren zusätzlich zu erhöhen sind. Beim nächsten Testat ist festzustellen, ob diese zusätzlichen Erträge tatsächlich erreicht wurden. "

III. Erwägungen

1. Zur Zulässigkeit des Antrages

1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung den antragstellenden Unabhängigen Verwaltungssenat an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieser Behörde in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Unabhängigen Verwaltungssenates im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg 14.464/1996, 15.293/1998, 16.632/2002, 16.925/2003).

1.2. Es ist nichts hervorgekommen, das daran zweifeln lässt, dass der antragstellende UVS Burgenland bei Erledigung der bei ihm anhängigen Berufungen, die Anlass zur Stellung dieses Antrags geboten haben, die im Hauptantrag angefochtenen Bestimmungen anzuwenden hat. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Hauptantrag als zulässig. Auf die Eventualanträge muss daher nicht eingegangen werden (vgl. zB VfSlg 18.422/2011).

2. In der Sache

Der Antrag ist nicht begründet:

2.1. Der Verfassungsgerichtshof ist in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren auf Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt (vgl. VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (vgl. VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).

2.2. Gemäß §48 Abs2 AWG 2002 hat die Behörde zugleich mit der Erteilung der Genehmigung die Leistung einer angemessenen Sicherstellung zur Erfüllung der mit der Genehmigung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen, insbesondere für die ordnungsgemäße Erhaltung und Schließung der Deponie einschließlich der Nachsorge, aufzuerlegen. Sofern die Maßnahmen betreffend die Einhaltung der Auflagen und Verpflichtungen nicht vom Deponieinhaber gesetzt werden, einschließlich für den Fall der Insolvenz des Deponieinhabers, muss die Sicherstellung der Behörde als Vermögenswert für die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen zur Verfügung stehen. Die Berechnung der Sicherstellung für eine Deponie hat bezogen auf die Auflagen und Verpflichtungen gemäß §48 Abs2 AWG 2002 im Einzelfall zu erfolgen (§48 Abs2a AWG 2002).

Gemäß – dem mit der Novelle BGBl I 34/2006 erlassenen – §48 Abs2b AWG 2002 hat die Behörde die bescheidmäßig festgelegte Sicherstellung, insbesondere die Höhe, zu überprüfen und erforderlichenfalls bescheidmäßig anzupassen, wenn sich die rechtlichen Verpflichtungen, deren Erfüllung von der Sicherstellung umfasst ist, ändern; eine Änderung der rechtlichen Verpflichtungen kann sich insbesondere durch eine Änderung der Verordnung gemäß §65 Abs1 AWG 2002 über Deponien oder durch eine Änderung des Genehmigungsbescheides ergeben.

Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft wird in §65 Abs1 Z5 AWG 2002 ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend "in Abhängigkeit vom Anlagentyp nähere Bestimmungen über den Inhalt der Sicherstellung, deren Festsetzung, Art, Bemessung, Leistung, Zugriff, Verfall, Verwendung und Freiwerden, einschließlich einer angemessenen Sicherstellung für bestehende Behandlungsanlagen" mit Verordnung festzulegen.

2.3. §47 Abs9 Deponieverordnung 2008, der mit 1. März 2008 in Kraft trat (§49 Abs1 Deponieverordnung 2008), verlangt, dass die Behörde für "Kompartimente, die sich am 1. März 2008 in der Vorbereitungs- oder Ablagerungsphase befinden, bis spätestens 31. Oktober 2010 gemäß §48 Abs2b AWG 2002 die bestehenden Sicherstellungen im Hinblick auf die in dieser Verordnung oder aufgrund dieser Verordnung im Bescheid festgelegten Auflagen und Verpflichtungen unter Anwendung des Anhangs 8 Punkt 2 zu überprüfen und erforderlichenfalls anzupassen [hat]. Für die Berechnung ist das offene Volumen am 1. Jänner 2008 heranzuziehen. Eine Erhöhung der Sicherstellung hat der Deponieinhaber zum 1. Jänner 2011 zu leisten".

2.4. Der antragstellende UVS Burgenland begründet seinen Antrag im Wesentlichen mit der Unverhältnismäßigkeit der in §47 Abs9 Deponieverordnung 2008 getroffenen Stichtagsregelung. Aus dem Zweck der Sicherheitsleistung ergebe sich, dass diese "akzessorisch" zu den rechtlichen Verpflichtungen des Deponieinhabers sei, um eine ausreichende finanzielle Besicherung für das staatliche Einschreiten zu gewährleisten. Auf Grund dieser Akzessorietät sei die Sicherstellung immer wieder anzupassen.

Das unionsrechtliche Erfordernis der Angemessenheit der finanziellen Sicherheitsleistung (Art8 lita ZIV der Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien, ABl. 1999 L 182, 1, im Folgenden: EG-Deponierichtlinie) habe der Gesetzgeber des Abfallwirtschaftsgesetzes 2002 wörtlich in §48 Abs2 AWG 2002 übernommen; es bedeute nichts anderes, als dass die Sicherstellung "verhältnismäßig" sein müsse. Angemessenheit liege nur dann vor, wenn die Relation zwischen dem mit der Sicherstellung verbundenen Aufwand und der gewonnenen Sicherheit im Hinblick auf den Sicherungszweck ausgewogen sei. Bei der Berechnung der Sicherstellung sei daher immer auf den Einzelfall, das heißt auf die konkreten, aktuellen Verhältnisse, abzustellen. Im Dienste der Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit stehe auch das Erfordernis der Wertsicherung in Form der periodischen Indexanpassung gemäß §48 Abs2a AWG 2002.

Die in den angefochtenen Bestimmungen getroffene Stichtagsregelung finde im Gesetz keine Deckung und sei unverhältnismäßig, weil sie nicht auf aktuelle, sondern auf bereits – bezogen auf die beim UVS Burgenland anhängigen Verfahren – mehr als fünf Jahre zurückliegende Deponieverhältnisse, nämlich jene am 1. Jänner 2008, abstelle; auf Grund fortschreitender Verfüllung habe das offene Deponievolumen zu diesem Stichtag jedoch mit tatsächlichen Verhältnissen kaum mehr etwas gemein. Die Stichtagsregelung trage daher der Absicht des Gesetzgebers, angemessene und verhältnismäßige Sicherstellungen zu schaffen, nicht mehr Rechnung, sodass die Vorschrift aus dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit mittlerweile gesetzwidrig geworden sei.

Durch die Sicherstellung seien erhebliche Geldmittel des Deponiebetreibers gebunden und dessen Liquiditätsspielraum wesentlich eingeengt. Die bescheidmäßige Vorschreibung der Sicherstellung greife daher in die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Unversehrtheit des Eigentums und auf Erwerbsausübungsfreiheit ein und sei nur verfassungsgemäß, wenn diese Eingriffe verhältnismäßig seien. In verfassungskonformer Auslegung seien die Sicherstellungen bei Änderung der rechtlichen Verpflichtungen – "dies nicht nur bei Verschärfungen der Auflagen, sondern auch bei Erfüllung von Auflagen durch einmalige Maßnahmen" – von Amts wegen oder "zumindest" auf Antrag bescheidmäßig anzupassen.

Bedenklich sei auch, dass in der Berechnungsformel des Anhanges 8 Punkt 2 litd für die Restkapazität auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Deponieverordnung – das sei der 1. März 2008 – abgestellt werde.

2.5. Diesen Bedenken hält der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft in seiner Äußerung entgegen, dass der Verordnungsgeber im Übergangsregime zur Anpassung bestehender Sicherstellungen die wirtschaftlichen Interessen und Möglichkeiten von Deponieinhabern angemessen berücksichtigt habe. Es würden nur Deponieinhaber jener Kompartimente zur Anpassung verpflichtet, die Abfälle zur Ablagerung übernehmen, dadurch Erlöse erzielen und die Kosten für die Sicherstellung in das Entgelt einpreisen könnten. Da auch bei solchen Kompartimenten nur für offenes Deponievolumen Erträge erwirtschaftet werden könnten, sei zudem nur das offene Deponievolumen zur Berechnung der Anpassung heranzuziehen.

Die Auslegung des UVS Burgenland würde hingegen zu einem unsachlichen Ergebnis führen. Das offene Deponievolumen verringere sich mit der Zeit. Jeder Deponieinhaber hätte diesfalls Interesse an einer möglichst langen Verfahrensdauer, weil er in diesem Zeitraum einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Deponieinhabern hätte, deren Sicherstellung bereits angepasst worden sei; er könnte die Ablagerung von Abfällen günstiger anbieten. Dies lenkte mehr Abfälle zu jenen Deponien, die finanziell nicht ausreichend besichert seien. Die Heranziehung des offenen Deponievolumens zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung führte daher zu einer Ungleichbehandlung der Deponieinhaber und hätte zusätzlich einen unerwünschten Lenkungseffekt.

2.6. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes treffen die vom UVS Burgenland dargelegten Bedenken gegen die Stichtagsregelungen in §47 Abs9 (in Verbindung mit Anhang 8 Punkt 2) Deponieverordnung 2008 aus folgenden Gründen nicht zu:

2.6.1. Ziel der Sicherstellungen ist, dass der Behörde ein gesicherter Vermögenswert zur Verfügung steht, auf den sie greifen kann, wenn der Deponieinhaber während des Betriebs der Deponie oder in der sogenannten Nachsorgephase seinen abfallrechtlichen Verpflichtungen aus welchen Gründen immer (insbesondere auch im Insolvenzfall) nicht nachkommt oder nicht nachkommen kann, weil andernfalls möglicherweise der Bund nach dem Altlastensanierungsgesetz die Kosten für die Erfüllung der abfallrechtlichen Verpflichtungen tragen müsste.

Durch die Deponieverordnung 2008 sollte – gegenüber der Deponieverordnung 1996, BGBl 164, idF BGBl II 49/2004 – eine Vereinheitlichung der Rahmenbedingungen für Sicherstellungen und eine Angleichung der in den Bewilligungen für Deponien festgelegten Sicherstellungen an die neuen Bestimmungen der Deponieverordnung 2008 erreicht werden. Darüber hinaus sollte Art10 EG-Deponierichtlinie umgesetzt werden, wonach eine Sicherheitsleistung in der Regel einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren abdecken muss.

Die Übergangsbestimmung des §47 Abs9 in Verbindung mit Anhang 8 Punkt 2 Deponieverordnung 2008 bewirkt dementsprechend, dass einem Deponieinhaber für eine bereits bestehende Deponie erforderlichenfalls eine höhere Sicherstellung als bisher bescheidmäßig vorgeschrieben werden kann.

2.6.2. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes hat der Verordnungsgeber mangels expliziter gesetzlicher Vorgaben ein Ermessen bei der Übergangsregelung für die Anpassung der Höhe der Sicherstellungen bei bestehenden Deponien, sofern die Übergangsregelung sachlich gerechtfertigt ist und auch sonst gegen keine verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte verstößt. Es bestehen keine Bedenken gegen das vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft in §47 Abs9 (in Verbindung mit Anhang 8 Punkt 2) Deponieverordnung 2008 vorgenommene Abstellen auf einen für alle bestehenden Deponien gleichermaßen geltenden Zeitpunkt. Durch das Abstellen auf das offene Deponievolumen zu einem für alle bestehenden Deponien einheitlichen Zeitpunkt werden gleiche Rahmenbedingungen für alle Deponiebetreiber hergestellt, weil damit alle Deponiebetreiber die Kosten für die allenfalls erhöhten Sicherstellungen in den Abfallübernahmepreisen zu berücksichtigen haben. Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft führt in diesem Zusammenhang auch nachvollziehbar aus, dass das Anknüpfen an unterschiedliche Zeitpunkte für die Anpassung der Höhe der Sicherstellungen negative Lenkungseffekte haben könnte, weil damit Abfälle auf jenen Deponien abgelagert würden, bei denen die Sicherstellungen noch nicht erhöht und die dementsprechenden Kosten noch nicht in den Abfallübernahmepreisen inkludiert seien.

Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang die Bestimmung des §44 Abs5 Deponieverordnung 2008 zu beachten, wonach nach Herstellung der endgültigen Oberflächenabdeckung, der diesbezüglichen behördlichen Überprüfung und bei voller Funktionsfähigkeit der übrigen technischen Einrichtungen die Sicherstellung auf die Kosten der Nachsorge zu verringern ist. Vor diesem Zeitpunkt verringert sich das Sicherungsbedürfnis hinsichtlich der in der Ablagerungsphase bestehenden Verpflichtungen des Deponieinhabers nicht direkt proportional zum jeweils noch offenen Deponievolumen.

2.6.3. Letztlich bestehen auch keine Bedenken gegen die beiden konkreten Stichtage, wie sie in §47 Abs9 (und in Anhang 8 Punkt 2) Deponieverordnung 2008 verankert sind:

§49 Abs7 Deponieverordnung 2008 löst für jene Kompartimente die Pflicht zur Überprüfung und erforderlichenfalls zur Anpassung der Sicherstellungen aus, die sich am 1. März 2008 in der Vorbereitungs- oder Ablagerungsphase befinden. Damit knüpft die Verordnungsbestimmung an jenen Zeitpunkt an, an dem §49 Abs7 Deponieverordnung 2008 in Kraft getreten ist (vgl. §49 Abs1 Deponieverordnung 2008).

Einen von diesem Zeitpunkt abweichenden Stichtag legt allerdings §47 Abs9 Deponieverordnung 2008 mit dem 1. Jänner 2008 für die Ermittlung des noch offenen Deponievolumens (innerhalb des zu berücksichtigenden Kompartiments) und damit der Berechnungsgrundlage für die Sicherstellungen fest. Wie der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft in seiner Äußerung nachvollziehbar darlegt, knüpft diese Stichtagsregelung in §47 Abs9 Deponieverordnung 2008 (1. Jänner 2008) an die jährlichen Berichtspflichten nach §21 Abs4 AWG 2002, denen zufolge unter anderem die im vorangegangen Kalenderjahr abgelagerten Abfallmengen und die Restkapazität jährlich gemeldet werden müssen. Es ist daher jedenfalls aus verwaltungsökonomischen Gründen nicht unsachlich, wenn in §47 Abs9 Deponieverordnung 2008 das offene Volumen am 1. Jänner 2008 zur Berechnung der Anpassung der Sicherstellung herangezogen wird.

IV. Ergebnis

1. Der Antrag ist als unbegründet abzuweisen, weil sich die Bedenken des UVS Burgenland gegen die angefochtenen Bestimmungen der Deponieverordnung 2008 als nicht zutreffend erwiesen haben.

2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.