I. Das Gesetzesprüfungsverfahren wird hinsichtlich §47 Abs2 erster Satz des Verwaltungsstrafgesetzes, BGBl. Nr. 172/1950, idF BGBl. Nr. 176/1983, eingestellt.
Das Verordnungsprüfungsverfahren wird hinsichtlich der Worte "sowie gemäß §36 lite KFG 1967" in §3, "§24, Abs1 lita," in §5 sowie hinsichtlich der §§8, 11 und 12 der V der Bundespolizeidirektion Wien vom 12. Jänner 1984, mit der einzelne Tatbestände von Verwaltungsübertretungen bestimmt und die jeweils zu verhängenden Strafen im vorhinein festgesetzt werden, Z P 1886/18/a/83, eingestellt.
II. §47 Abs2 zweiter Satz des Verwaltungsstrafgesetzes, BGBl. Nr. 172/1950, idF BGBl. Nr. 176/1983, und §18 Abs4 letzter Satz des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes, BGBl. Nr. 172/1950, idF BGBl. Nr. 199/1982, werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
Entscheidungsgründe:
1.1. Beim VfGH ist zu A6/86 eine auf Art137 B-VG gestützte Klage anhängig, in welcher vorgebracht wird, daß dem Kläger mit Strafverfügung der Bundespolizeidirektion Wien vom 16. April 1986, Z Cst 3205/FD/86, zur Last gelegt worden sei, eine Verwaltungsübertretung nach §36 lite KFG 1967 begangen zu haben, weshalb gegen ihn in Anwendung des §47 VStG 1950 eine Geldstrafe verhängt worden sei. Da die dem Kläger zugestellte Bescheidausfertigung weder die leserliche Beifügung des Namens dessen, der die Erledigung genehmigt habe, noch die Unterschrift des genehmigenden Behördenorgans oder eine Beglaubigung trage und auch die im Verwaltungsstrafakt erliegende Erledigung keine Unterschrift des den Bescheid genehmigenden Behördenorgans aufweise, sei gegen den Kläger ein rechtswirksamer Bescheid überhaupt nicht erlassen worden, sodaß er die - rechtsirrtümlich - geleistete Zahlung der Geldstrafe rückgefordert habe. Mangels Zahlung begehre der Kläger, den beklagten Bund urteilsmäßig zur Rückleistung des von ihm bezahlten Betrages zu verhalten.
Der beklagte Bund wendete ein, daß die Strafverfügung im Einklang mit der Rechtslage erlassen worden sei. Ausfertigungen mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung bedürften gemäß §18 Abs4 vierter Satz AVG 1950 weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung; die Regelung enthalte auch keine Vorschrift, in welcher Form die Genehmigung eines solchen Geschäftsstückes zu erfolgen habe, insbesondere auch nicht, daß es dazu der Unterschrift des Amtsorganes bedürfte, weil eine solche nicht die einzig rechtlich zulässige Möglichkeit darstelle, in der eine Genehmigung dokumentiert werden könne. Wesentlich sei nur, daß sich aus den aktenmäßigen Unterlagen feststellen lasse, welche mit behördlichen Aufgaben ausgestattete Person den Bescheidwillen gebildet habe. Im vorliegenden Fall sei dies schon auf Grund eines im Verwaltungsstrafakt festgehaltenen Zuweisungsvermerkes leicht feststellbar. Der zuständige Referent habe auf Grund der Aktenangaben die Schlüssigkeit der gegen den Kläger erstatteten Anzeige geprüft und entschieden, daß eine Strafverfügung gemäß §47 Abs2 VStG zu erlassen sei, und damit die (vorgedruckte) Strafverfügung genehmigt. Rechtsgrundlage hiefür sei §47 Abs2 VStG 1950 iVm §3 letzter Tatbestand der im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 21. Jänner 1984 kundgemachten V der Bundespolizeidirektion Wien vom 12. Jänner 1984 (künftig: Polizeistrafverordnung). Der beklagte Bund begehre daher die kostenpflichtige Klagsabweisung.
1.2. Beim VfGH ist weiters eine auf Art137 B-VG gestützte Klage zu A9/86 anhängig, in der vorgebracht wird, daß der Kläger mit einer sogenannten Computerstrafverfügung der Bundespolizeidirektion Wien, Bezirkspolizeikommissariat Floridsdorf, vom 18. April 1986, Z Cst 2751/FD/86, wegen einer Übertretung nach §20 Abs1 StVO gemäß §99 Abs3 lita StVO mit einer Geldstrafe bestraft worden sei, deren Bezahlung aus den gleichen - im vorausgehenden Rechtsfall bereits geschilderten Erwägungen ohne rechtliche Grundlage erfolgt sei, sodaß begehrt wird, den Bund zur Rückzahlung zu verurteilen.
Der beklagte Bund hat auch in diesem Falle eingewendet, daß die der Zahlung zu Grunde liegende Computerstrafverfügung, wie aus der Aktenlage erkennbar sei, genehmigt worden und damit ordnungsgemäß ergangen sei, weshalb die kostenpflichtige Klagsabweisung begehrt werde.
1.3. In einer weiteren auf Art137 B-VG gestützten, zu A10/87 protokollierten Klage wird vorgebracht, daß der Kläger mit vier sogenannten Computerstrafverfügungen der Bundespolizeidirektion Wien, Bezirkspolizeikommissariat Hietzing, vom 1. Oktober 1984, Z Cst 3620/HG/84, wegen einer Übertretung des §20 Abs2 StVO; vom 3. März 1986, Z Cst 627/HG/86, wegen einer Übertretung des §23 Abs2 StVO; vom 28. März 1986, Z Cst 703/HG/86, wegen einer Übertretung nach §20 Abs2 StVO und vom 6. August 1986, Z Cst 2587/HG/86, wegen einer weiteren Übertretung des §20 Abs2 StVO mit Geldstrafen bestraft worden sei. Diese Strafverfügungen stellten keine Bescheide dar, weil weder die zugestellten Strafverfügungen noch die in den Akten enthaltenen Ausfertigungen vom Genehmigenden unterfertigt seien und es auch in den jeweiligen Ausfertigungen an der Beisetzung des Namens des Genehmigenden fehle, sodaß begehrt werde, das beklagte Land Wien zur Rückleistung der zu Unrecht vereinnahmten Beträge urteilsmäßig zu verhalten.
Auch in dieser Rechtssache wird von der beklagten Partei die Klagsabweisung begehrt, weil die in Frage stehenden Computerstrafverfügungen ordnungsgemäß ergangen seien.
1.4. Schließlich wird in einer weiteren auf Art137 B-VG gestützten, zu A11/87 protokollierten Klage vorgebracht, daß der Kläger mit vier sogenannten Computerstrafverfügungen der Bundespolizeidirektion Wien, Bezirkspolizeikommissariat Meidling, vom 4. Dezember 1985, Z Cst 5731/ML/85, wegen einer Übertretung nach §8 Abs4 StVO; vom 24. Dezember 1985 wegen einer Übertretung der §§20 Abs1 und 52 Z10a StVO; vom 14. Feber 1986, Z Cst 45/ML/86, wegen einer Übertretung des §24 Abs1 lita StVO und vom 9. April 1986, Z Cst 919/ML/86, wegen einer Übertretung des §24 Abs1 lita StVO mit Geldstrafen bestraft worden sei. Auch in diesem Falle fordert der Kläger die Rückzahlung der auf öffentlich-rechtlichen Nicht- bzw. Scheintiteln beruhenden Beträge und begehrt, das Land Wien zur Rückzahlung zu verurteilen.
Das beklagte Land Wien hat die Klagsabweisung begehrt, weil die in Frage stehenden Strafverfügungen ordnungsgemäß ergangen seien.
2. Der VfGH ging davon aus, daß alle vorerwähnten Klagen zulässig seien und damit auf die Klagebegehren meritorisch einzugehen sei. Er hielt - vorläufig - für streitentscheidend, ob es sich bei den Strafverfügungen um rechtswirksame Bescheide handle, oder - wie in den Klagen behauptet - um Nichtbescheide. Ausgehend davon, daß die Strafverfügungen im ADV-Verfahren hergestellt wurden und "Cst-Zahlen" aufweisen, ging der VfGH weiters davon aus, daß es sich bei diesen um Ausfertigungen nach §18 Abs4 letzter Satz AVG 1950 idF BGBl. 199/1982 iVm §47 Abs2 VStG 1950 idF BGBl. 176/1983 handle. Bei der Beratung der Rechtsfälle entstanden ob der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen Bedenken, sodaß in den Rechtssachen A6/86 am 17. März 1987, A9/86 am 19. März 1987, A10/87 am 13. Juni 1987 und A11/87 am 13. Juni 1987 beschlossen wurde, Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Gesetzesstellen einzuleiten.
Der VfGH hat in den eben zitierten Erledigungen weiters beschlossen, gemäß Art139 Abs1 B-VG die jeweils zu Grunde liegenden Stellen der Polizeistrafverordnung, nämlich zu A6/86 die Worte "sowie gemäß §36 lite KFG 1967" in §3, zu A9/86 die Worte "§24 Abs1 lita," in §5, zu A10/87 §§11 und 12 sowie zu A11/87 ebenfalls die Worte "§24 Abs1 lita," in §5 und §11, von Amts wegen auf deren Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
3. Die in Frage stehenden Bestimmungen - soweit in Prüfung gezogen, sind sie hervorgehoben - lauten:
§47 VStG 1950, BGBl. 172/1950, idF BGBl. 176/1983:
"(1) Wird von einem Gericht, einer Verwaltungsbehörde oder von einer den Schutz des §68 des Österreichischen Strafgesetzes 1945, ASlg.Nr. 2, genießenden Person auf Grund ihrer eigenen dienstlichen Wahrnehmung oder eines vor ihnen abgelegten Geständnisses eine Verwaltungsübertretung angezeigt, so kann die Behörde ohne weiteres Verfahren durch Strafverfügung die verwirkte Strafe festsetzen, es sei denn, daß sie eine Freiheitsstrafe von mehr als dreitägiger Dauer oder eine 2000 S übersteigende Geldstrafe zu verhängen findet. In der Strafverfügung kann auch auf den Verfall beschlagnahmter Gegenstände oder ihres Erlöses erkannt werden, wenn der Wert der beschlagnahmten Gegenstände 500 S nicht übersteigt.
(2) Die Behörde kann durch V zur Verfahrensbeschleunigung einzelne Tatbestände von Verwaltungsübertretungen bestimmen, für die sie unter Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitung durch Strafverfügung eine unter Bedachtnahme auf §19 Abs1 in der V im vorhinein festgesetzte Geldstrafe bis zu 1000 S verhängen darf. Derart ausgefertigte Strafverfügungen bedürfen weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung."
§18 Abs4 AVG 1950, BGBl. 172/1950, idF BGBl. 199/1982:
"(4) Alle schriftlichen Ausfertigungen müssen die Bezeichnung der Behörde enthalten sowie mit Datum und mit der unter leserlicher Beifügung des Namens abgegebenen Unterschrift dessen versehen sein, der die Erledigung genehmigt hat. An die Stelle der Unterschrift des Genehmigenden kann die Beglaubigung der Kanzlei treten, daß die Ausfertigung mit der Erledigung des betreffenden Geschäftsstückes übereinstimmt und das Geschäftsstück die eigenhändig beigesetzte Genehmigung aufweist. Das Nähere wird durch V geregelt. Bei telegraphischen, fernschriftlichen oder vervielfältigten Ausfertigungen genügt die Beisetzung des Namens des Genehmigenden; eine Beglaubigung durch die Kanzlei ist nicht erforderlich. Ausfertigungen, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt werden, bedürfen weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung."
Die Polizeistrafverordnung vom 12. Jänner 1984, Z P 1886/18/a/83:
"Auf Grund des §47 Abs2 des Verwaltungsstrafgesetzes 1950, BGBl. Nr. 172, in der Fassung des BG BGBl. Nr. 176/1983, wird verordnet:
§1
Bei Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitung ist für die im folgenden bestimmten Tatbestände von Verwaltungsübertretungen, sofern die Tat nicht unter besonders gefährlichen Verhältnissen oder mit besonderer Rücksichtslosigkeit gegenüber anderen Straßenbenützern begangen wurde, die jeweils festgesetzte Strafe mittels Strafverfügung zu verhängen.
§2
Eine Geldstrafe von 1000 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 60 Stunden, ist bei Verwaltungsübertretungen gemäß
§9 Abs2,
§16 Abs1 lita,
§19 Abs4,
§38 Abs1 litb,
§38 Abs5 und
§§38 Abs5 in Verbindung mit 38 Abs2 a und 38
Abs1 litb StVO
sowie gemäß
§99 Abs3,
§99 Abs4 und
§99 Abs5, 1. Satz KFG 1967
zu verhängen.
§3
Eine Geldstrafe von 800 S, im Falle ihrer
Uneinbringlichkeit Arrest von 48 Stunden, ist bei
Verwaltungsübertretungen gemäß
§7 Abs4, 2. Satz, 2. Fall,
§7 Abs5,
§9 Abs1, 1. Fall,
§16 Abs1 litc,
§16 Abs1 litd,
§§19 Abs7 in Verbindung mit 19 Abs1,
§38 Abs1 lita,
§38 Abs1 litc,
§§38 Abs5 in Verbindung mit 38 Abs2 a und 38
Abs1 lita,
§§38 Abs5 in Verbindung mit 38 Abs2 a und 38
Abs1 litc,
§52 Z. 2,
§52 Z. 4 c und
§52 Z. 5 StVO
sowie gemäß
§36 lite KFG 1967
zu verhängen.
§4
Eine Geldstrafe von 600 S, im Falle ihrer
Uneinbringlichkeit Arrest von 36 Stunden, ist bei
Verwaltungsübertretungen gemäß
§7 Abs4, 1. Satz,
§7 Abs4, 2. Satz, 1. Fall,
§14 Abs2 litc,
§16 Abs2 litc,
§24 Abs1 litc, 1. Fall,
§24 Abs3 litc,
§24 Abs3 litd,
§24 Abs3 lite,
§52 Z. 1,
§52 Z. 3 a,
§52 Z. 3 b,
§52 Z. 3 c,
§52 Z. 6 a,
§52 Z. 6 b,
§52 Z. 6 c,
§52 Z. 6 d,
§52 Z. 7 a,
§52 Z. 7 b,
§52 Z. 7 d,
§52 Z. 7 e,
§52 Z. 8 a,
§52 Z. 8 b und
§52 Z. 15 StVO
sowie gemäß §§102 Abs1 in Verbindung mit 4 Abs2 KFG 1967
zu verhängen.
§5
Eine Geldstrafe von 500 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 30 Stunden, ist bei Verwaltungsübertretungen gemäß
§9 Abs1, 2. Fall,
§11 Abs1,
§14 Abs2 litb,
§15 Abs2 litb,
§18 Abs3, 1. Fall,
§24 Abs1 lita,
§24 Abs1 litc, 2. Fall,
§24 Abs1 litd,
§24 Abs1 lite,
§24 Abs1 litm,
§§24 Abs1 litn in Verbindung mit 7 Abs4, 2. Satz,
3. Fall und
§§24 Abs1 litn in Verbindung mit 7 Abs4, 2. Satz,
4. Fall StVO
zu verhängen.
§6
Eine Geldstrafe von 400 S, im Falle ihrer
Uneinbringlichkeit Arrest von 24 Stunden, ist bei
Verwaltungsübertretungen gemäß
§7 Abs1,
§7 Abs4, 2. Satz, 4. Fall,
§13 Abs1,
§14 Abs2 litd,
§23 Abs3,
§24 Abs3 lita,
§24 Abs3 litb und
§24 Abs3 lith StVO
sowie gemäß §105 Abs8 KFG 1967
zu verhängen.
§7
Eine Geldstrafe von 300 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 18 Stunden, ist bei Verwaltungsübertretungen gemäß §23 Abs2, 1. Satz, 2. Fall StVO zu verhängen.
§8
Wurde ein Gehsteig durch Abstellen eines Kraftfahrzeuges benutzt, obwohl dies nicht auf Grund von Bodenmarkierungen zulässig war (§8 Abs4 StVO), so ist je nachdem, ob sich ein, zwei, drei, vier, fünf oder sechs Räder des Kraftfahrzeuges auf dem Gehsteig befanden, eine Geldstrafe von 300, 400, 500, 600, 800 oder 1000 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 18, 24, 30, 36, 48 oder 60 Stunden, zu verhängen.
§9
Konnten sich andere Straßenbenützer auf die bevorstehende Änderung der Fahrtrichtung oder den bevorstehenden Wechsel des Fahrstreifens eines Kraftfahrzeuges deshalb nicht einstellen (§11 Abs2 StVO), weil dessen Lenker diesen Vorgang zu spät anzeigte, ist eine Geldstrafe von 500 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 30 Stunden, zu verhängen; geschah dies, weil der Lenker des Kraftfahrzeuges den Vorgang überhaupt nicht anzeigte, ist eine Geldstrafe von 600 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 36 Stunden, zu verhängen.
§10
Hat der Lenker eines Kraftfahrzeuges auf einer Straßenstrecke, die durch das Verbotszeichen 'Überholen verboten' gekennzeichnet ist, ein oder zwei mehrspurige Kraftfahrzeuge links überholt (§18 Abs2 lita StVO), ist eine Geldstrafe von 800 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 48 Stunden, zu verhängen; hat er mehr als zwei mehrspurige Kraftfahrzeuge oder eine dicht aufgeschlossene Kolonne links überholt, ist eine Geldstrafe von 1000 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 60 Stunden, zu verhängen.
§11
Hat der Lenker eines Kraftfahrzeuges eine durch Beschränkungszeichen gemäß §52 Z. 10 a StVO kundgemachte (§20 Abs1 StVO) oder die im Ortsgebiet zulässige Höchstgeschwindigkeit (§20 Abs2 StVO) überschritten, so ist je nachdem, ob die Überschreitung mindestens 20, 30, 40 oder 50 km/h betragen hat, eine Geldstrafe von 400, 600, 800 oder 1000 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 24, 36, 48 oder 60 Stunden, zu verhängen. Hat die Überschreitung mindestens 60 km/h betragen, so ist eine Bestrafung mittels Strafverfügung gemäß §47 Abs2 VStG 1950 ausgeschlossen.
§12
Hat der Lenker eines Kraftfahrzeuges dieses zum Halten oder Parken nicht am Rande der Fahrbahn (§23 Abs2, 1. Satz, 1. Fall StVO) abgestellt, so ist je nachdem, ob es in zweiter, dritter oder vierter Spur stand, eine Geldstrafe von 400, 500 oder 600 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit eine Arreststrafe von 24, 30 oder 36 Stunden, zu verhängen; stand das Kraftfahrzeug in noch größerer Entfernung vom Rande der Fahrbahn, ist eine Geldstrafe von 800 S, im Falle ihrer Uneinbringlichkeit Arrest von 48 Stunden, zu verhängen.
§13
Diese V tritt am 1. Feber 1984 in Kraft."
4. In den Einleitungsbeschlüssen - in extenso ausgeführt zu A6/86, in den anderen Einleitungsbeschlüssen wird auf diesen Beschluß verwiesen - wurden die Überlegungen des Gerichtshofes, die ihn zur amtswegigen Einleitung der Gesetzesund Verordnungsprüfungsverfahren veranlaßten, wie folgt ausgeführt:
"4.2.1. Auf Grund des §58 Abs3 AVG 1950 - diese Bestimmung gilt gemäß §24 VStG 1950 auch im Verwaltungsstrafverfahren - gelten für die Erlassung von Bescheiden die Vorschriften des §18 Abs4 AVG 1950. Der VfGH wertet §47 Abs2 VStG 1950 im Verhältnis zu §18 Abs4 letzter Tatbestand AVG 1950 als lex specialis, wobei aufgrund des inneren Zusammenhanges beider Regelungen die Aufhebung des zweiten Satzes des §47 Abs2 VStG 1950 die Aufhebung auch des letzten Tatbestandes des §18 Abs4 AVG 1950 nach sich zu ziehen hätte.
Die Polizeistrafverordnung stützt sich auf die Verordnungsermächtigung des §47 Abs2 VStG 1950.
4.2.2. Der VfGH meint, für die Beurteilung der im Rechtsstreit maßgeblichen Frage, ob es sich bei der Erledigung vom 16. April 1986 um einen rechtswirksamen Bescheid oder um einen Nichtbescheid handelt, die in Prüfung gezogenen Gesetzesstellen anwenden zu müssen, sodaß ihnen Präjudizialität im Sinne des Art140 Abs1 B-VG zukommt.
4.2.3. Aus den bereits in 4.2.2. genannten Gründen scheint auch die in Prüfung gezogene Stelle der Polizeistrafverordnung präjudiziell zu sein.
4.3. Der VfGH hegt gegen die in Prüfung gezogenen Gesetzesstellen folgende verfassungsrechtliche Bedenken:
In dem auf Grund eines Antrages des VwGH ergangenen Erkenntnis vom 21. Juni 1985 G37/85 erachtete der VfGH die vom antragstellenden VwGH (allein) aufgeworfenen Bedenken, §18 Abs4 AVG 1950 idF der Nov. BGBl. 199/1982 stehe im Widerspruch zu Art18 Abs1 B-VG, als nicht zutreffend, mit dem zusätzlichen Bemerken, daß die Frage, 'ob der Bundesverfassung - insbesondere etwa dem von ihr mehrfach verwendeten Begriff des Bescheides - für die Ausfertigung ohne Unterschrift oder Beglaubigung vor dem Hintergrund des Art20 B-VG irgendwelche sonstigen Erfordernisse - etwa im Bezug auf die Person (den Namen) des Genehmigenden oder die Erledigung sonst Verantwortenden - zu entnehmen sind, und ob der letzte Satz des §18 Abs4 AVG solchen Erfordernissen Rechnung trägt' nicht zu prüfen gewesen sei. Der VfGH hegt das Bedenken, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen tatsächlich im Widerspruch zu dem von der Verfassung - insbesondere in Art130 und Art144 B-VG - vorausgesetzten Bescheidbegriff stehen.
Dem VfGH scheint, daß ein Bescheid, um dem in der Verfassung verwendeten Begriff zu entsprechen, aus der Ausfertigung erkennbar auf der Willensentscheidung hinter ihm stehender, bestimmter Menschen beruhen muß. Diesen Anforderungen dürften die ersten drei Ausfertigungsarten des §18 Abs4 AVG 1950 Rechnung tragen, nicht jedoch die in Prüfung gezogene Ausfertigungsform nach dem letzten Satz des §47 Abs2 VStG 1950 (§18 Abs4 AVG 1950). Während nämlich (auch) bei telegraphischen, fernschriftlichen und vervielfältigten Ausfertigungen die Beisetzung des Namens angeordnet ist, wird derartiges bei Ausfertigungen, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt werden, weder im §18 Abs4 letzter Satz AVG 1950 noch in §47 Abs2 VStG 1950 verlangt; die Formulierung dieser Bestimmungen legt vielmehr nahe, daß Bescheidausfertigungen nach diesen Gesetzesstellen rechtswirksam auch ohne Namensnennung ergehen können.
Unabhängig von der Frage, ob man die Anforderungen, die §18 Abs4 AVG 1950 für die ersten drei Ausfertigungsvarianten an Bescheide stellt, bei Ausfertigungen, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt werden, für verfassungsgesetzlich geboten erachtet, bleiben Bedenken bestehen. Auch beim Einsatz einer solchen Technik und damit der Anwendung einer Methode, die mit den anderen Ausfertigungsarten nicht vergleichbar ist, scheint dem VfGH aus der Sicht des in der Verfassung verwendeten Bescheidbegriffes unabdingbar, daß es einen (kraft Gesetzes) Genehmigenden oder sonst Verantwortenden gibt, der in einer sachlich ausreichenden Nahebeziehung zur Entscheidung der jeweiligen Angelegenheit steht, in der ein Bescheid erlassen wird. Den in Prüfung gezogenen Bestimmungen scheint nun ein Bescheidbegriff zu Grunde zu liegen, dem ein die Erledigung individuell Verantwortender fremd ist (jedenfalls scheint eine Aussage, wer dies ist, zu fehlen); damit dürfte aber ein wesentliches Element ausgeschaltet sein, das die Verfassung mit dem Begriff des Bescheides voraussetzt. Zu diesem Ergebnis dürfte der Wortlaut der in Prüfung gezogenen Regelungen schon deshalb hinführen, weil weder eine Unterschrift, noch eine Beglaubigung, aber auch keine Namensnennung des hinter dem Bescheid stehenden Organwalters, auf dessen Willensentscheidung der Bescheid - einschließlich eines allenfalls darin eingeflossenen Computerprogramms - beruht, gefordert ist, schließlich aber auch keine sonstige Anordnung zu finden ist, die einen Verantwortenden für "Computerbescheide" festlegt. Ungeachtet der technisch bedingten Vorgänge bei der Herstellung von Bescheidausfertigungen mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung dürfte dies aus der Sicht des von der Verfassung verwendeten Bescheidbegriffes jedoch unabdingbar sein.
4.4. Für den Fall, daß die in Prüfung gezogenen Gesetzesstellen aufgehoben werden sollten, entbehrte die in Prüfung gezogene Verordnungsstelle ihrer gesetzlichen Grundlage; sie wäre schon aus diesem Grunde als gesetzwidrig aufzuheben.
Im Prüfungsverfahren wird auch zu erörtern sein, ob eine allfällige Aufhebung im Sinne des Art139 Abs3 B-VG über die präjudizielle Stelle hinaus in Betracht kommt.
4.5. Die in Prüfung gezogenen Gesetzesstellen dürften daher verfassungswidrig sein, die in Prüfung gezogene Verordnungsstelle gesetzwidrig sein."
5. In den Prüfungsverfahren wurden hiezu folgende Äußerungen erstattet:
5.1. Seitens der Bundesregierung:
"I.
Zum Umfang der Präjudizialität:
Wie dem Unterbrechungsbeschluß des VfGH zu entnehmen ist, hat der VfGH das Bedenken, daß Bescheide, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt werden (ohne Unterschrift und ohne Beglaubigung ausgefertigte Bescheide), im Widerspruch zum vorausgesetzten Bescheidbegriff der Bundesverfassung stehen, weil aus der Ausfertigung nicht erkennbar sei, daß ein solcher Bescheid auf der Willensentscheidung einer hinter ihm stehenden, bestimmten Person beruhe.
Unter dem Gesichtspunkt derartiger Bedenken wird aber die Zulässigkeit der Computerstrafverfügung als solcher, d.h. die Verwendung der automationsunterstützten Datenverarbeitung für den Ausdruck derartiger Strafverfügungen, nicht in Frage gestellt. Lediglich gegen die Form, in der derzeit die Ausfertigung solcher Bescheide gesetzlich geregelt ist, wenden sich die Bedenken des VfGH. Aus diesem Grund ist die Bundesregierung der Auffassung, daß im vorliegenden Verfahren lediglich der §47 Abs2 letzter Satz VStG als präjudiziell angesehen werden kann, nicht jedoch der erste Satz dieser Bestimmung, zumal dieser erste Satz unabhängig vom zweiten Satz angewendet werden kann.
Aufgrund der vorstehenden Überlegungen ist die Bundesregierung ferner der Auffassung, daß die in Prüfung gezogenen Worte der V der Bundespolizeidirektion Wien vom 12. Jänner 1984, mit der einzelne Tatbestände von Verwaltungsübertretungen bestimmt und die jeweils zu verhängenden Strafen im vorhinein festgesetzt werden, im vorliegenden Verfahren nicht präjudiziell sind.
Das Verordnungsprüfungsverfahren wäre sohin ebenso wie das Gesetzesprüfungsverfahren zu §47 Abs2 erster Satz VStG einzustellen.
II.
In der Sache selbst:
Der VfGH hegt gegen die in Prüfung gezogene Bestimmung des letzten Satzes des §18 Abs4 AVG und den letzten Satz des §47 Abs2 VStG das Bedenken, daß diese Bestimmungen im Widerspruch zu dem von der Verfassung vorausgesetzten Bescheidbegriff stehen. Der von der Verfassung vorausgesetzte Bescheidbegriff scheine zu verlangen,
a) daß aus der Ausfertigung erkennbar sein müsse, daß der Bescheid auf der Willensentscheidung bestimmter Menschen beruhe, weshalb die ohne Namensnennung erfolgende Ausfertigung mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung verfassungsrechtlich bedenklich sei.
b) daß der Bescheidbegriff einen Genehmigenden oder sonst Verantwortenden voraussetze, der in einer sachlich ausreichenden Nahebeziehung zur Entscheidung in der jeweiligen Angelegenheit stehe, dies aber bei der Ausfertigung mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung offenbar nicht der Fall sei, da keine Namensnennung erfolge, den in Prüfung gezogenen Bestimmungen also ein Bescheidbegriff zugrunde liege, dem ein die Erledigung individuell Verantwortender fremd ist.
Dem ist entgegenzuhalten:
1. Durch das Bundesverfassungsgesetz vom 15. Mai 1975, BGBl. Nr. 302, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz idF von 1929 durch Bestimmungen über die Erweiterung der Zuständigkeit des VwGH und des VfGH geändert wird, wurden die einschlägigen Bestimmungen, nämlich Art130 und 144 B-VG, wesentlich geändert.
Bis zum Inkrafttreten dieses Bundesverfassungsgesetzes bestand in der Rechtssprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes hinsichtlich des Bescheidbegriffes eine unterschiedliche Rechtssprechung. Während der VfGH auch nach der Rechtslage vor dem 1. Juli 1976 davon ausging, daß der Begriff 'Bescheid' im Sinne des Art144 B-VG auch die sogenannten faktischen Amtshandlungen umfasse, hat der VwGH die Übernahme dieser Rechtsauffassung in seine Rechtssprechung abgelehnt. Die erwähnte Änderung des Bundesverfassungsgesetzes hat den Art130 und 144 B-VG in der Weise geändert, daß die sogenannten faktischen Amtshandlungen, die durch die Worte 'Ausübung unmittelbarer (verwaltungs)behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt' umschrieben wurden, eindeutig der Entscheidungsbefugnis der beiden Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes unterstellt wurden, insbesondere auch durch die Einfügung eines Art131a B-VG. Dies erfolgte in der Weise, daß der Begriff des Bescheides dem Begriff der 'faktischen Amtshandlungen' gegenüber gestellt wurde, beide behördlichen Tätigkeiten aber demselben Rechtsschutz unterstellt wurden. Mit dieser verfassungsgesetzlichen Maßnahme wurde somit der Begriff der 'faktischen Amtshandlung' aus dem Bescheidbegriff - in der ihm vom VfGH beigelegten Bedeutung - herausgelöst. Seither ist der verfassungsrechtliche Bescheidbegriff nicht mehr identisch mit jenem vor dem 1. Juli 1976.
Die B-VG-Nov. BGBl. Nr. 302/1975 ist aber auch deshalb von Bedeutung, da durch die dargelegte Änderung der einschlägigen Bestimmungen der Verfassung der von der Verfassung 'vorausgesetzte Bescheidbegriff' nicht nach der Rechtslage des Jahres 1925, sondern nach der Rechtslage zum 1. Juli 1976, d.h. dem Inkrafttreten der erwähnten Nov., zu beurteilen ist.
Es kann mit Recht davon ausgegangen werden, daß der Bundesverfassungsgesetzgeber bei der Beschlußfassung über dieses Bundesverfassungsgesetz vom 15. Mai 1975, BGBl. Nr. 302, von jenem Bescheidbegriff ausgegangen ist, den die Rechtslage zum damaligen Zeitpunkt kannte. Seit dem Beginn der 70iger Jahre wurden aber - entsprechend der technischen Entwicklung zunehmend Regelungen getroffen, wonach die Ausfertigungen von Bescheiden, die in Lochkartentechnik oder in einem ähnlichen Verfahren hergestellt werden, weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung bedürfen. Die Rechtsvorschriften, die Ausfertigungen dieser neuen Art vorsahen, sind bei Mannlicher Quell, Das Verwaltungsverfahren, Wien 1975, S. 203, angeführt.
Es gibt keine Hinweise darauf, daß der Verfassungsgesetzgeber, dem also zum Zeitpunkt der Beschlußfassung des eingangs erwähnten Bundesverfassungsgesetzes bekannt war, daß Bescheide auch ohne Unterschrift und Beglaubigung ausgefertigt werden, diese Art der Ausfertigung nicht als Bescheid gewertet wissen wollte und damit nicht dem Rechtsschutz der Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechtes unterstellt hätte. Vielmehr muß davon ausgegangen werden, daß der Verfassungsgesetzgeber in Kenntnis dieser Rechtslage, den Begriff Bescheid in der Art und Weise verstanden hat, daß auch jene Ausfertigungen von Bescheiden, die weder eine Unterschrift noch eine Beglaubigung tragen, als Bescheide im Sinne des B-VG anzusehen sind. Die Bundesregierung ist daher der Auffassung, daß Bescheide, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung ausgefertigt werden und die daher weder die Unterschrift noch eine Beglaubigung tragen, keineswegs im Widerspruch zu dem von der Verfassung vorausgesetzten Bescheidbegriff stehen, eine derartige Vorgangsweise vielmehr zumindest seit dem 1. Juli 1976 als in Übereinstimmung mit der Verfassung stehend angesehen werden muß.
2. Das Bedenken des VfGH, daß ein Bescheid, um dem in der Verfassung verwendeten Begriff zu entsprechen, aus der Ausfertigung erkennbar auf der Willensentscheidung hinter ihm stehender, bestimmter Menschen beruhen müsse, kann nur unter der Voraussetzung aufrechterhalten werden, daß die äußere Erscheinung eines Bescheides (Ausfertigung) für immer jenem Stand zu entsprechen habe, der im Jahre 1925 gegeben war.
Die Regelung des §18 Abs4 AVG in der Urfassung (BGBl. Nr. 274/1925) entsprach den damaligen technischen Möglichkeiten. Dementsprechend war vorgesehen, daß entweder das zuzustellende Original der Bescheidausfertigung vom genehmigenden Beamten zu unterschreiben sei oder zu beglaubigen sei, 'daß die Ausfertigung mit der Erledigung des betreffenden Geschäftsstückes übereinstimmt und das Geschäftsstück die eigenhändig beigesetzte Genehmigung aufweist'.
Wollte man von der Annahme ausgehen, der verfassungsrechtliche Bescheidbegriff erfordere, daß aus jeder Ausfertigung erkennbar ist, welcher bestimmte Mensch die im Bescheid zum Ausdruck kommende Willensentscheidung gefaßt hat, so käme dies der Auffassung gleich, daß es verfassungsgesetzlich geboten ist, für alle Zukunft auf dem bürotechnischen Stand von 1925 zu verharren. Jede Entwicklungsmöglichkeit und jeder bürotechnische Fortschritt wäre damit für die öffentliche Verwaltung verfassungsgesetzlich ausgeschlossen.
Abgesehen von den Ausführungen unter Pkt. II/1, die gegen einen derartigen verfassungsrechtlich vorausgesetzten Bescheidbegriff sprechen, ist auch kein anderer verfassungsrechtlicher Hinweis dafür zu erblicken, daß eine derartig strenge Auslegung erforderlich wäre. Vielmehr erinnert die These vom verfassungsgesetzlich vorausgesetzten Bescheidbegriff an die ständige Rechtssprechung des VfGH über die 'Versteinerung' der Inhalte der Kompetenzartikel. Aber gerade auch in seiner Rechtsprechung zur Kompetenzverteilung hat der VfGH die These entwickelt, daß eine dynamische Entwicklung der Kompetenzinhalte nicht ausgeschlossen sei. Dies müßte auch für den Bereich des verfassungsgesetzlich vorausgesetzten Bescheidbegriffes gelten.
Dafür spricht, daß sogar die ursprüngliche Fassung des AVG selbst eine Entwicklung nicht ausgeschlossen hat, die allerdings 1925 noch als Ausnahmeerscheinung galt. Im §18 Abs3 AVG wurde nämlich vorgesehen, daß die Ausfertigung eines Bescheides auch telegraphisch erfolgen dürfe, wenn die Kosten von der Partei gedeckt werden. Diese Bestimmung stand schon damals im Widerspruch zu §18 Abs4 AVG, da bei einer telegraphischen Ausfertigung weder eine eigenhändige Unterschrift auf dem Original noch eine Beglaubigung möglich ist. Daraus aber, daß das AVG schon im Jahre 1925 eine Entwicklung nicht ausschloß, die zwar damals nicht allgemein üblich, jedoch möglich war, zeigt sich, daß in der Frage der Art und Form der Ausfertigung der Gesetzgeber schon damals eine Offenheit an den Tag legte, der eine strenge Auslegung in dem Sinne, daß für Ausfertigungen lediglich der §18 Abs4 AVG in der ursprünglichen Fassung den verfassungsgesetzlichen Anforderungen entspreche, nicht gerecht wird.
Zusammenfassend kommt daher die Bundesregierung zu der Auffassung, daß weder aus einer ausdrücklichen Bestimmung des Bundes-Verfassungsgesetzes noch aus einem von der Verfassung vorausgesetzten Bescheidbegriff abzuleiten ist, daß aus der schriftlichen Ausfertigung eines Bescheides erkennbar sein müsse, auf wessen Willensentscheidung der Bescheid beruht.
III.
Der VfGH hält es aus der Sicht des in der Verfassung verwendeten Bescheidbegriffes für unabdingbar, daß es einen (kraft Gesetzes) Genehmigenden oder sonst Verantwortenden gibt, der in einer sachlich ausreichenden Nahebeziehung zur Entscheidung der jeweiligen Angelegenheit steht, in der ein Bescheid erlassen wird. Der VfGH hat das Bedenken, daß bei den in Prüfung gezogenen Bestimmungen ein Bescheidbegriff zugrunde gelegt worden sei, dem ein die Erledigung individuell Verantwortender fremd sei. Es bestehe nämlich keine Regelung, die einen Verantwortenden für 'Computerbescheide' festlege.
Zu diesen Bedenken weist die Bundesregierung auf folgendes hin:
1. Der Schluß aus der Art der Ausfertigung, nämlich ohne Namensnennung, darauf, daß dies einen Bescheidbegriff voraussetze, dem ein die Erledigung individuell Verantwortender fremd ist, ist nicht zwingend. Dieser Schluß setzt nämlich voraus, daß der den Bescheid Verantwortende in der Ausfertigung des Bescheides selbst genannt werden muß, was aber verfassungsrechtlich nicht geboten ist, wie unter II. ausgeführt wurde.
2. Die österreichische Rechtsordnung geht von dem Gedanken aus, daß eine behördliche Erledigung, ein Bescheid, der Behörde, nicht aber einem bestimmten Menschen zuzurechnen ist. Nun gibt es in der österreichischen Rechtsordnung keine Vorschrift, die ausdrücklich und mit diesen Worten anordnen würde, daß beispielsweise ein auf der Ebene der Bezirksverwaltung ergangener Bescheid dem Bezirkshauptmann, ein auf der Ebene der Bundesministerien ergangener Bescheid einem bestimmten Bundesminister zuzurechnen sei. Vielmehr ergibt sich dies nach Lehre und Praxis aus den entsprechenden verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Organisationsvorschriften, wird also aus diesen abgeleitet, ohne ausdrücklich normiert zu sein. So wie für alle Bescheide, gilt dies auch für die sogenannten 'Computerbescheide'. Die Art der Ausfertigung von Bescheiden ist für die rechtliche Zurechnung zu einer Behörde unerheblich. Ein von einer Bezirkshauptmannschaft erlassener Computerbescheid ist daher ebenso dem Bezirkshauptmann zuzurechnen, wie eine vom Bezirkshauptmann eigenhändig unterschriebene Ausfertigung eines Bescheides.
Für den Bescheidadressaten ergibt sich daher kein Unterschied daraus, ob der Bescheid automationsunterstützt ohne Unterschrift und Beglaubigung ausgefertigt wurde oder in einer anderen Art, etwa durch die eigenhändige Unterschrift des Genehmigenden, ausgefertigt worden ist. In beiden Fällen ergibt sich die Zurechnung zur Behörde nicht aus der Ausfertigungsart und nicht aus Bestimmungen des AVG oder des VStG, sondern aus der Nennung der den Bescheid erlassenden Behörde, die auch im Computerbescheid aufscheint, und den entsprechenden verfassungsgesetzlichen und einfachgesetzlichen Organisationsvorschriften.
Dadurch ist für den Bescheidadressaten auch keinerlei Nachteil verbunden, weil ihm die Rechtsmittelmöglichkeiten ebenso gewahrt sind, wie allfällige Amtshaftungsansprüche. Denn 'Rechtsmittelgegner' ist nicht eine individuelle Person, sondern die Behörde, und was die Amtshaftung anlangt, haftet im Sinne des Art23 B-VG der Rechtsträger der Behörde.
3. Die Bedenken des VfGH gehen allerdings weiter. Den Ausführungen im Unterbrechungsbeschluß liegt offenbar die Überlegung zugrunde, daß im Falle eines Computerstrafbescheides es keinen individuellen Organwalter (keine individuell bestimmte Person) gebe, die den behördlichen Willen bilde.
Dazu ist zunächst darauf hinzuweisen, daß diese Frage nicht durch die angefochtenen Gesetzesstellen geregelt wird. Weder der §18 Abs4 AVG noch der §47 Abs2 regeln die Frage des Genehmigenden oder sonst Verantwortenden, der in einer sachlich ausreichenden Nahebeziehung zur Entscheidung steht. Der §47 Abs2 VStG enthält diesbezüglich überhaupt keinen Anknüpfungspunkt, sondern spricht nur von der Art der Ausfertigung der Computerstrafverfügung. Der §18 Abs4 AVG dagegen setzt einen Genehmigenden voraus, regelt aber diese Frage nicht.
Tatsächlich ist es so, daß dem Bescheidbegriff, der dem Computerbescheid zugrunde liegt, ein die Erledigung individuell Verantwortender keineswegs fremd ist, daß aber wohl die Form der Genehmigung nicht mehr unbedingt der überkommenen traditionellen Form der Genehmigung entsprechen muß.
Die technische Eigenart automationsunterstützter Datenverarbeitung, die insbesondere darin besteht, daß der Ort der individuellen Willensbildung nicht mehr mit dem Ort der Ausfertigung und Versendung eines Schriftstückes übereinstimmen muß, bedingt auch andere Genehmigungsformen. Wenn auch die Herstellung von Ausfertigungen mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung es nicht in allen Fällen ausschließt, die traditionelle Genehmigungsart weiterhin beizubehalten, d.h., daß das im Akt verbleibende Geschäftsstück vom Genehmigenden selbst unterzeichnet wird, bedingt doch in vielen Fällen die technische Natur der automationsunterstützten Datenverarbeitung und die volle Ausnützung der damit verbundenen Erleichterungen, daß andere Genehmigungsformen als zulässig erachtet werden müssen. Ohne den Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben, seien etwa folgende Formen genannt:
a) Generelle Genehmigung eines EDV-Programmes, auf Grund dessen unter den im Programm genannten Umständen automatisch Bescheide ausgedruckt werden.
b) Listenmäßige Aufzeichnungen darüber, welche Akten von welcher Person genehmigt worden sind.
c) Einrichtung einer Art 'fester Geschäftsverteilung' bei Verwaltungsbehörden, durch die die erfolgte Genehmigung auf eine bestimmte individuelle Person bezogen werden kann.
d) Kodierte Eingaben des Genehmigungsberechtigten, die dann automationsunterstützt ausgedruckt werden.
Bei alledem handelt es sich um innerorganisatorische Maßnahmen der Behörde, die es auch erlauben, den individuell Verantwortlichen festzustellen. Es trifft daher keineswegs zu, daß der Computerbescheid einen Bescheidbegriff voraussetze oder zugrundelege, dem ein die Erledigung individuell Verantwortender fremd ist. Was nun die Verfassungsmäßigkeit dieser besonderen Formen der Genehmigung eines Bescheides anlangt, dessen individuell Verantwortlicher durchaus festzustellen ist, wenn auch nicht in der traditionellen Weise, so ist darauf hinzuweisen, daß infolge der engen Verbundenheit der technischen Notwendigkeiten mit dem Einsatz automationsunterstützter Datenverarbeitung, auch diese besonderen Genehmigungsformen jedenfalls in den Bescheidbegriff, wie ihn der Bundesverfassungsgesetzgeber ab dem 1. Juli 1976 festgelegt hat, eingegangen sind. Keinesfalls jedoch kann verlangt werden, daß der individuell Verantwortliche der Ausfertigung selbst zu entnehmen ist, da nach außen hin die Verantwortung die Behörde als solche, nicht jedoch ein Mitarbeiter dieser Behörde trägt.
Was nun die vom VfGH in seinem Unterbrechungsbeschluß verlangte 'sachlich ausreichende Nahebeziehung zur Entscheidung der jeweiligen Angelegenheit' durch den Genehmigenden anlangt, so zweifelt die Bundesregierung daran, ob für diesen Nahebezug ein einheitliches Kriterium gefunden werden kann, sollte überhaupt eine solche Nahebeziehung verfassungsrechtlich gefordert sein, was im Hinblick auf die Überlegungen unter Pkt. II/1 durchaus in Zweifel gezogen werden kann. Jedenfalls wird gesagt werden können, daß - wie dies in den Anlaßfällen zu diesen Gesetzesprüfungsverfahren der Fall ist - die sachliche Prüfung der Übereinstimmung des automationsunterstützt ausgedruckten Strafverfügungsbescheides mit den Angaben in der diesem Bescheid zugrundeliegenden Anzeige als eine hinreichende sachliche Nahebeziehung anzusehen ist. Andererseits wird es wohl auch als zulässig betrachtet werden können, daß in Fällen, in denen ein Leistungsbescheid (beispielsweise auf eine bestimmte Geldleistung) erlassen wird, gleichzeitig durch EDV-mäßige Vorprogrammierung die Genehmigung dafür erteilt wird, daß 14 Tage nach dem Fälligkeitstermin automatisch die Vollstreckung eingeleitet wird, falls nicht gezahlt worden ist."
Die Bundesregierung beantragt daher, die Gesetzesprüfungsverfahren hinsichtlich §47 Abs2 erster Satz VStG und die Verordnungsprüfungsverfahren mangels Präjudizialität einzustellen, hinsichtlich der weiters in Prüfung gezogenen Bestimmungen - falls dem Einstellungsbegehren nicht entsprochen werde, hinsichtlich aller in Prüfung gezogenen Bestimmungen - auszusprechen, daß sie nicht als verfassungswidrig (gesetzwidrig) aufgehoben werden.
5.2. Die Bundespolizeidirektion Wien und die Wiener Landesregierung haben (im wesentlichen wortgleich) folgende Äußerungen erstattet:
"I. Präjudizialität
Der VfGH hat die Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Worte der 'Polizeiverordnung' daraus geschlossen, daß sie auf der Verordnungsermächtigung des von einem Prüfbeschluß gemäß Art140 B-VG 1929 erfaßten §47 Abs2 VStG 1950 fußt. Die Bundespolizeidirektion Wien vermeint, daß auch bei Durchschlagen der im Einleitungsbeschluß gegen diese Gesetzesbestimmung vorgebrachten Bedenken lediglich deren letzter Satz aufzuheben wäre. In diesem Falle würde es freilich an Präjudizialität für die in Prüfung gezogenen Worte der 'Polizeiverordnung' fehlen, da - wie die seit Ende Feber 1987 gewonnene Erfahrung mit der Unterfertigung von derartigen Ausfertigungen zeigt - die freilich arbeitsaufwendigere Handhabung der Computerstrafverfügung ohne weiters möglich ist, auch wenn §47 Abs2 VStG 1950 nur aus dem derzeit 1. Satz dieser Bestimmung besteht.
Zur Feststellung, §47 Abs2 VStG 1950 sei die lex specialis zu §18 Abs4, letzter Tatbestand, AVG 1950, weist die Bundespolizeidirektion Wien darauf hin, daß es hiezu der Einbeziehung des §58 Abs3 AVG 1950 in die Betrachtung bedarf, wonach 'im übrigen auch für Bescheide die Vorschriften des §18 Abs4 leg.cit.' gelten. Nur über diese Bestimmung wird die Koppelung der für die Ausfertigung von Bescheiden geltenden Regelung mit jener für die Ausfertigung von sonstigen Erledigungen erreicht. Würde dieses Bindeglied aufgehoben, so wäre die Frage, ob die Ausfertigung von Bescheiden den Namen des Genehmigenden auszuweisen habe, nicht notwendig mit der Bestimmung über die Ausfertigung sonstiger Erledigungen verbunden. Es sollte daher erwogen werden, §58 Abs3 AVG 1950 mit der Überlegung in die Prüfung einzubeziehen, der Gesetzgeber habe es möglicherweise unterlassen, in jenem Zeitpunkt, in dem er im §18 Abs4 AVG 1950 die Verpflichtung zur Namensnennung aufhob, eine differenzierte, den verfassungsrechtlichen Anforderungen für Ausfertigungen von Bescheiden entsprechende Regelung zu treffen.
II. Bedenken des Verfassungsgerichtshofes
Der VfGH hat auch seine Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Worte der "Polizeiverordnung" dahingehend umschrieben, daß diese sich auf die Verordnungsermächtigung des einem Gesetzesprüfungsverfahren unterworfenen §47 Abs2 VStG 1950 stützt. Die Bundespolizeidirektion Wien vermag nun die an sie ergangene Aufforderung, eine schriftliche Äußerung zum Gegenstand zu erstatten, nur so zu verstehen, daß ihr Gelegenheit geboten wird, sich zu den vom VfGH geäußerten Bedenken zur Verfassungsmäßigkeit der vom Prüfbeschluß gemäß Art140 B-VG 1929 erfaßten Gesetze zu äußern, da die Gesetzmäßigkeit der 'Polizeiverordnung' unter den gegebenen Umständen ausschließlich durch die Existenz dieser Normen bedingt ist.
Die Bedenken des VfGH, §18 Abs4 AVG 1950 und §47 Abs2 VStG 1950 stünden im Widerspruch zu dem von der Verfassung vorausgesetzten Bescheidbegriff, sind wie folgt zu umschreiben:
1. Es scheine erforderlich zu sein, daß aus der Ausfertigung eines Bescheides erkennbar sein müsse, er beruhe auf der Willensentscheidung bestimmter Menschen, weshalb auch eine mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellte Ausfertigung den Namen des Genehmigenden - nicht notwendig dessen Unterschrift - zu nennen hätte.
2. Den in Prüfung gezogenen Bestimmungen liege offenbar ein Bescheidbegriff zugrunde, dem ein die Erledigung individuell Verantwortender fremd sei, obwohl der Bescheidbegriff einen Genehmigenden oder sonst Verantwortenden voraussetze, der in einer sachlich ausreichenden Nahebeziehung zur Entscheidung in der jeweiligen Angelegenheit stehe; da keine Namensnennung erfolge, bestehe diese Nahebeziehung offenbar nicht.
III. Namensnennung
1. Die Annahme des VfGH, ein Bescheid müsse, solle er dem in der Verfassung verwendeten Begriff entsprechen, schon seinem äußeren Erscheinungsbild nach erkennen lassen, auf wessen Willensentscheidung er beruht, scheint der Bundespolizeidirektion Wien zuzutreffen. Maßgeblich hiefür sind die Bestimmungen des §18 Abs4 sowie der §§56 und 58 Abs3 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes einerseits und jene des Art144 Abs1 des Bundes-Verfassungsgesetzes in der Fassung ex 1925 andererseits.
Der Begriff des Bescheides ist durch das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz vom 21. Juli 1925, BGBl. Nr. 274/1925, in die österreichische Rechtssprache eingeführt worden, indem §56 ihn erstmals als Oberbegriff für Entscheidungen und Verfügungen nannte. Die Erläuterungen zur Regierungsvorlage haben hiezu folgendes ausgeführt:
'Dieser Paragraph führt den Begriff 'Bescheid' als gemeinsame Bezeichnung für Entscheidung und Verfügung ein. Dies bietet nicht nur eine sprachliche Erleichterung für dieses Gesetz selbst, sondern wird - sobald der neue Ausdruck eingelebt sein wird - auch sonst eine Vereinfachung der Sprache der Gesetze und behördlichen Ausfertigungen bedeuten, in denen bisher die Worte Entscheidung und Verfügung immer wieder nebeneinander angeführt werden mußten.'
Mit Gesetzesbeschluß vom 30. Juli 1925, also nur neun Tage später, sind Art129 Abs1 und Art144 Abs1 B-VG durch das Bundesverfassungsgesetz BGBl. Nr. 268/1925 novelliert worden und lauteten dann, im Grundmuster ident:
'Der VwGH/VfGH erkennt über Beschwerden gegen Bescheide (Entscheidungen oder Verfügungen) der Verwaltungsbehörden, ...'
Angesichts der nahezu gleichzeitigen Einführung des Begriffes 'Bescheid' in das AVG und das B-VG sowie der identen Wortwahl auch der Erläuterung '(Entscheidung oder Verfügung)' muß wohl in Übereinstimmung mit der Literatur (Walter-Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht3, Seiten 125 f) davon ausgegangen werden, es komme diesem Begriff eine verfassungsgesetzlich normierte Grundstruktur zu, die der Rechtslage des Jahres 1925 zu entnehmen wäre. Daran ändert auch die unterschiedliche Interpretation nichts, die beide Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes diesem Begriff in bezug auf die 'faktischen Amtshandlungen' in der Folge gegeben haben, da sich die für die vorliegende Frage maßgeblichen Überlegungen auf jene Gruppe verwaltungsbehördlicher Akte beziehen, die der VfGH stets unter den Aspekten der Bescheidfähigkeit, des Bescheidwillens und der Schriftform geprüft hat, nämlich die Bescheide im engeren Sinne. Die überwiegend am Bedürfnis, Rechtsschutz zu gewähren, anknüpfenden Überlegungen zu dem in Art144 B-VG 1925 verwendeten, auch 'faktische Amtshandlung' umfassenden Begriff des Bescheides als eines rechtsfeststellenden oder rechtsbegründenden, aber nicht notwendig verfahrensbedingten Verwaltungsaktes können daher die Vorstellung eines von der Verfassung seit 1925 vorausgesetzten Begriffes des Bescheides im engeren Sinne nicht beseitigen. Ebensowenig vermag der Umstand der Neufassung der maßgeblichen Bestimmungen des B-VG 1929 durch die Nov. BGBl. Nr. 302/1975 eine Neustrukturierung dieses Begriffes anhand der damals verschiedentlich vorhandenen, einfachgesetzlichen Sonderregelungen nahezulegen, da einerseits den Materialien keinerlei derartige Absicht zu entnehmen ist und andererseits eine ähnlich enge zeitliche Beziehung zwischen der Gesetzwerdung der Normen, wie sie für das B-VG und das AVG oben aufgezeigt wurden, nicht besteht; ob diese Sonderregelungen ihrerseits verfassungskonform sind, ist hier nicht zu überlegen.
Als Zwischenergebnis bleibt somit festzuhalten, daß es offenbar einen von der Verfassung vorausgesetzten Bescheidbegriff gibt, und daß dessen Entstehungsgeschichte den Schluß rechtfertigt, er sei anhand der im Jahre 1925 geltenden, einfachgesetzlichen Regelung im AVG zu ermitteln.
2. Für die Frage, ob nach dem von der Verfassung vorausgesetzten Bescheidbegriff auf jeder Ausfertigung der Name des Genehmigenden aufzuscheinen habe, ist somit auf die Normen des AVG in seiner Stammfassung zurückzugreifen und zunächst festzustellen, daß eine Namensnennung entweder durch Unterschrift - mit oder ohne leserliche Beifügung des Namens oder durch bloße Namenswiedergabe erfolgen kann, daß also die Befugnis, die Unterschrift entfallen zu lassen, nicht notwendig jegliche Namensnennung beseitigt.
§18 Abs4 AVG lautete in der Stammfassung bis zu deren Änderung im Jahre 1982 (BGBl. Nr. 199/1982) wie folgt:
'Alle schriftlichen Ausfertigungen müssen die Bezeichnung der Behörde enthalten sowie mit Datum und mit der Unterschrift dessen versehen sein, der die Erledigung genehmigt hat. An die Stelle der Unterschrift des Genehmigenden kann die Beglaubigung der Kanzlei treten, daß die Ausfertigung mit der Erledigung des betreffenden Geschäftstückes übereinstimmt und das Geschäftstück die eigenhändig beigesetzte Genehmigung aufweist. Das Nähere wird durch V geregelt.'
Die damit getroffene Regelung ist durch §58 Abs3 AVG ausdrücklich auch für Bescheide als geltend erklärt worden, obwohl ihre Anwendbarkeit an sich schon durch die Tatsache als sichergestellt hätte betrachtet werden können, daß es sich bei schriftlich dokumentierten Bescheiden ohnedies um Ausfertigungen im Sinne dieser Bestimmung handelt. Die Gesetzwerdung des §58 Abs3 AVG läßt sich somit in diesem Zusammenhang nur so erklären, daß im Jahre 1925 zwar der allgemein für die Ausfertigung einer Erledigung geltende Standard als für die Ausfertigung eines Bescheides ausreichend erachtet wurde, daß es aber für möglich gehalten wurde, eines Tages eine Abkoppelung in die eine oder andere Richtung vornehmen zu müssen. Für die hier zu lösende Frage ergibt sich damit die Tatsache, daß der von der Verfassung vorausgesetzte Bescheidbegriff in bezug auf Ausfertigungen von Bescheiden eigentlich bloß eine Rückwirkung auf §58 Abs3 AVG haben kann, da eine 'Versteinerung' des im §18 Abs4 leg.cit. verwendeten Begriffes der 'Erledigung' mangels Erwähnung in der Verfassung auszuschließen ist.
3. Wie nun der Stammfassung des §18 Abs4 AVG entnommen werden kann, war die Namensnennung für den Anwendungsbereich des ersten Satzes (Unterschrift) durchwegs vorgesehen. Für jene Fälle jedoch, in denen an die Stelle der Unterschrift des Genehmigenden der Beglaubigungsvermerk der Kanzlei getreten ist, enthält das Gesetz selbst keine Vorschrift, wonach der Name irgendwie aufzuscheinen habe. Auch dem III. Teil des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes läßt sich keine Norm entnehmen, die den Namen des Genehmigenden zum Bestandteil eines Bescheides machte. Es kann daher auch nicht gesagt werden, die Wiedergabe des Bescheidinhaltes in der Ausfertigung habe den Namen als Bescheidbestandteil zu umfassen.
Dennoch hat aber §4 der V der Bundesregierung vom 28. Dezember 1925 über die Beglaubigung der schriftlichen Ausfertigungen der Verwaltungsbehörden durch die Kanzlei, BGBl. Nr. 445/1925, folgendes festgelegt:
'Die Beglaubigung ist in der Weise vorzunehmen, daß am Schlusse der schriftlichen Ausfertigung der Name desjenigen, der die Erledigung genehmigt hat, wiedergegeben und sodann die Klausel 'Für die Richtigkeit der Ausfertigung' beigesetzt und vom Angestellten mit seinem Namen eigenhändig unterschrieben wird.'
Damit war auch für den Anwendungsbereich des zweiten Satzes des §18 Abs4 AVG die Namensnennung sichergestellt. Eine verfassungskonforme Interpretation dieser Regelung kann nur dadurch erzielt werden, daß die Nennung des Namens als dem Bescheidbegriff immanent erkannt wird, da anderenfalls die 'Beglaubigungsverordnung' den ihr durch das Gesetz vorgegebenen Determinierungsrahmen überschritten hätte. Es kann daher festgehalten werden, daß dem Verständnis des Bescheides, wie es im Jahre 1925 vorherrschte und wie es auch in die Verfassung Eingang gefunden hat, die Nennung des Namens des Genehmigenden ein unverzichtbarer Bestandteil einer Ausfertigung war.
Letztlich führen auch die von Ringhofer (ZfV 1987/2, Seiten 109 ff) angestellten Überlegungen zur Frage des Erscheinungsbildes eines Bescheides in diese Richtung, indem er die Urkundenqualität der Ausfertigung betont und damit den grundsätzlichen Unterschied zwischen einer Bescheidausfertigung und einem antragsgemäß ausgestellten Dokument aufhebt. So wie nach allgemeiner Anschauung etwa ein Führerschein oder ein Reisepaß notwendig den Namen des Genehmigenden aufzuweisen haben, wäre dies auch für die Ausfertigung eines Bescheides erforderlich.
4. Mit der AVG-Nov., BGBl. Nr. 199/1982, sind nun dem bis dahin geltenden Text des §18 Abs4 AVG 1950 die beiden letzten Sätze angefügt worden. In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage wurde zum letzten Satz festgestellt, daß diese Ergänzung 'im Hinblick auf die zunehmende Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitungsanlagen auch im Verwaltungsverfahren bei der Erlassung von Bescheiden notwendig' sei, 'weil andernfalls der verwaltungsökonomische Effekt der Automatisierung dieser Verfahren beeinträchtigt wäre, würden auch derartige Ausfertigungen einer Unterschrift bedürfen'. Damit war zwar bloß von der Unterschrift die Rede, gemeint war jedoch offensichtlich jegliche Namenswiedergabe, was durch die Praxis in den übrigen, in den Erläuterungen genannten Gesetzen (BAO, KOVG) bewiesen wird. Die Problematik dieser Formulierung ist auch in der Literatur erkannt worden. So schrieb Haller (ZfV 1980/3, Seiten 221 f): 'Die legistische Unzulänglichkeit dieser Sätze ist offenkundig. ... Will man jedoch bei automationsunterstützten Ausfertigungen den Namen des Genehmigenden nicht ausdrucken, so muß das im letzten Satz auch gesagt werden.'
Die Bundespolizeidirektion Wien versteht diese Bestimmung seit jeher so, daß eine Namensnennung nicht erforderlich sei. Die Praxis bei der Handhabung der automationsunterstützt erstellten Ausfertigungen im Bereich des §96 BAO war hiefür der Maßstab. Diese Überlegung gilt umsomehr für den letzten Satz des §47 Abs2 VStG 1950, als 'Computerstrafverfügungen' ihrem Inhalt nach weitgehend durch die 'Polizeiverordnung' prädefiniert sind.
IV. Nahebeziehung des Genehmigenden zur Erledigung
Die Bundespolizeidirektion Wien stimmt dem VfGH darin zu, daß der Bescheidbegriff einen Genehmigenden oder sonst Verantwortenden voraussetze, der in einer sachlich ausreichenden Nahebeziehung zur Entscheidung in der jeweiligen Angelegenheit steht. Sie ist jedoch aus den von der Bundesregierung in der Klagebeantwortung dargelegten Gründen der Meinung, daß dies nicht notwendig mit der Nennung des Namens des Genehmigenden in Verbindung stehe. Wichtig ist es nach Ansicht der Bundespolizeidirektion Wien bloß, daß es aufgrund der Aktenlage möglich sein muß, zurückzuverfolgen, wer dieser Genehmigende ist, also welche mit behördlichen Befugnissen ausgestattete Person den Bescheidwillen gebildet, und in diesem Sinne den Bescheid genehmigt hat, sodaß seine Identität bei Bedarf festgestellt werden kann; einer Unterschrift oder sonstigen Namensnennung bedarf es hiezu nicht."
In beiden Äußerungen wird der Antrag gestellt, die Verordnungsprüfungsverfahren mangels Präjudizialität einzustellen.
5.3. Des weiteren wurde vom Kläger in der Rechtssache A6/86 als Beteiligtem folgende Äußerung erstattet:
"I. Nach Ansicht des Bf. sind die einfachgesetzlichen Bestimmungen des §47 Abs2 VStG 1950 in der Fassung BGBl. 176/86 und des §18 Abs4 letzter Satz des AVG 1950 in der Fassung BGBl. 199/82 aus folgenden Gründen nicht verfassungswidrig:
1. Es ist nicht ersichtlich, aus welcher Bestimmung der österreichischen Bundesverfassung abgeleitet werden könnte, daß die Genehmigung eines Bescheides aus dessen Ausfertigung hervorgehen müßte. Nach herrschender Lehre ist die Form der Bescheide prinzipiell durch den einfachen Gesetzgeber zu regeln (vgl. Walter-Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechtes, 5. Auflage, S. 187), wobei sich dieser an dem im Bundesverfassungsgesetz im Umriß vorgegebenen Bescheidbegriff zu orientieren hat. Sowohl der VfGH (vgl. das Erkenntnis dieses Gerichtshofes vom 21.6.1985, Zl. G37/85) als auch der VwGH (vgl. die Erkenntnisse dieses Gerichtshofes vom 6.12.1985, Zl. 85/18/0029) messen die Verfassungsmäßigkeit der Bescheidform am Prinzip des Art20 B-VG; danach muß aus der Behördenerledigung (dem Bescheid) erkennbar sein, welche auf Zeit gewählten oder genannten berufsmäßigen Organe den Bescheid erlassen haben; aus dieser Erkennbarkeit muß der Durchgriff des Weisungsrechtes im Sinne des Art20 B-VG und die Durchführung des Regreßrechtes der zuständigen Gebietskörperschaft, die nach Art23 Abs1 B-VG zur Amtshaftung herangezogen wird, gegenüber einem Organ im Sinne des Art23 Abs2 B-VG gewährleistet sein. Die Feststellbarkeit des den Bescheid genehmigenden Organes aus der Urschrift des Bescheides ist daher im Sinne der genannten Verfassungsbestimmungen (Art20, Art23 B-VG) ausreichend gegeben. Demgegenüber schreibt keine Verfassungsbestimmung vor, daß die Partei dieses Organ bereits aus der Ausfertigung des Bescheides erkennen müßte. Für die Partei eines Verwaltungs- bzw. Verwaltungsstrafverfahrens ist außerdem das den Bescheid genehmigende Organ durch Akteneinsicht im Sinne des §17 AVG dann jederzeit feststellbar, wenn man die Ansicht Walter-Mayers (Grundriß des österreichischen Verwaltungsverfahrensrechtes, 3. Auflage, S. 142) vertritt, daß die eigenhändig beigesetzte Unterschrift auf der Urschrift des Bescheides ('dem Geschäftsstück' im Sinne des §18 Abs4 zweiter Satz AVG) und nicht nur auf einem durch §17 Abs3 AVG 1950 von der Akteneinsicht ausgenommenen Erledigungsentwurf (Referatsbogen) angebracht werden muß (die zuletzt genannte Ansicht vertritt der VwGH in seinen Erkenntnissen vom 6.12.1985, Zl. 85/18/0029 und vom 11.12.1986 Zl. 86/02/0123).
Der Bf. teilt daher die verfassungsrechtlichen Bedenken des VfGH (auf S. 11 letzter Absatz der Begründung des Unterbrechungsbeschlusses vom 17.3.1987) wegen des Mangels einer ausdrücklichen einfachgesetzlichen Vorschrift, die vorschreibt, daß das entscheidende Organ bereits aus der Ausfertigung eines Bescheides erkennbar sein muß, nicht.
2. Aber auch die Bedenken des VfGH, daß der Bestimmung des §18 Abs4 AVG (die durch §24 VStG auch für das Verwaltungsstrafverfahren gilt) eine Regelung, wonach die Urschrift eines Bescheides von einem bestimmten Behördenorgan eigenhändig (unterschriftlich) genehmigt werden muß, wird vom Bf. nicht geteilt.
Unabhängig von der Form der Bescheidausfertigung geht nämlich aus §18 Abs4 zweiter Satz AVG 1950 hervor, daß 'das Geschäftsstück' (die Urschrift) die eigenhändig beigesetzte Genehmigung aufzuweisen habe; dieser für das Vorliegen eines Bescheides essentielle Umstand ist unter anderem durch die Beglaubigung der Kanzlei auf der Ausfertigung zu bestätigen. Aus der Vorschrift, daß diese Beglaubigung der Kanzlei als Form der Bescheidausfertigung z.B. bei mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellten Bescheiden wegfallen darf (§18 Abs4 letzter Satz AVG 1950 in der Fassung der AVG-Nov. 1982), folgt aber noch nicht, daß der allgemein den Gegenstand dieser Beglaubigung bildende essentielle Bescheidbestandteil der eigenhändig beigesetzten Genehmigung des Geschäftsstückes (der Urschrift) wegfallen darf. In diesem Zusammenhang ist auch daran zu erinnern, daß sowohl das B-VG wie auch zahlreiche einfache Gesetze den Begriff des Bescheides nur nennen ohne diesen Begriff jedoch selbst zu definieren. Die genannten Normen setzen diesen Bescheidbegriff vielmehr voraus (vgl. Walter-Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Auflage, S. 125 u. 142 und im wesentlichen auch das Erkenntnis des VwGH vom 11.12.1986, Zl. 86/02/0123, das allerdings auch von einem aus anderen materiellen Gesetzen und Verfahrensgesetzen begründeten allgemeinen Rechtsgrundsatz ausgeht, wonach die Unterfertigung der Urschrift einer Erledigung ihre Genehmigung darstelle). Nach Walter-Mayer aaO (Seite 125) orientiere sich auch der Bundesverfassungsgesetzgeber am Bescheidbegriff des AVG (Hinweis auf VA 17) und übernehme diesen Begriff in seiner prinzipiellen und hinsichtlich des Unterschriftserfordernisses auf der Urschrift ('dem Geschäftsstück') durch §18 Abs4 zweiter Satz AVG 1950 angedeuteten Ausgestaltung.
II. Der Bf. vertritt daher nach wie vor die in seiner Beschwerde näher begründete Meinung, daß das dem Beschwerdeverfahren zugrunde liegende als 'Strafverfügung' bezeichnete Schriftstück mangels einer Unterschrift auf der Urschrift des Bescheides ('dem Geschäftsstück' im Sinne des §18 Abs4 zweiter Satz AVG) keinen rechtsgültigen Bescheid darstellt und dem Rückzahlungsbegehren im Sinne des Art137 B-VG vom VfGH daher Folge gegeben werden möge.
Der anläßlich der mündlichen Verhandlung im Beschwerdeverfahren vom Vertreter der bel. Beh. vertretenen Rechtsansicht, daß auf dem Formular betreffend die Aufforderung zur Erteilung der Lenkerauskunft (Aktenseite 2) angebrachte Kürzel 'Ali' stelle bereits eine eigenhändig beigesetzte Genehmigung des Bescheides (der Urschrift des Geschäftsstückes) dar, kann schon deshalb nicht beigetreten werden, da dieses Kürzel einerseits keine Unterschrift eines genehmigenden Behördenorganes bildet und sich andererseits auch nicht auf die Genehmigung aller wesentlichen Bescheidbestandteile im Sinne des §48 Abs1 VStG 1950 bezieht (vgl. dazu das jüngst ergangene Erkenntnis des VwGH vom 30.1.1987 Zl. 86/18/0171).
III. Falls jedoch der VfGH der Rechtsansicht des Bf., wonach die einfachgesetzlichen Bestimmungen des §47 Abs2 VStG in der derzeit geltenden Fassung und des §18 Abs4 AVG in der derzeit geltenden Fassung verfassungsgemäß sind, nicht Folge zu leisten vermag, regt der Bf. aus den nachfolgend genannten Gründen, unter Hinweis auf das Erkenntnis des VfGH, VfSlg 8233 die ausdrückliche rückwirkende Aufhebung dieser gesetzlichen Bestimmungen im Sinne des Art140 Abs7 zweiter Satz B-VG durch den VfGH an:
Nach der Erlassung des vom ÖAMTC publizierten Erkenntnisses des VwGH vom 11.12.1986 Zl. 86/02/0123, wonach eine Computerstrafverfügung mangels einer auf der Urschrift derselben angebrachten unterfertigten Genehmigung eines Behördenorganes der Bundespolizeidirektion Wien rechtsungültig sei, langten bei den Bezirkspolizeikommissariaten der Bundespolizeidirektion Wien ca. 1.000 Rückzahlungsersuchen ein. Diese Ersuchen wurden von der Bundespolizeidirektion Wien unter Hinweis auf das vor dem VfGH anhängige Beschwerdeverfahren GZ. A6/86, nicht erledigt, sondern die Verfahren bis zu der erwartenden Klärung der Rechtslage durch den VfGH ausgesetzt. Bei dieser Sachlage sollte der VfGH, falls er die Bestimmungen der §§47 Abs2 VStG und 18 Abs4 letzter Satz AVG als verfassungswidrig aufhebt, in sinngemäßer Anwendung seines Erkenntnisses VfSlg 8233, darauf erkennen, daß die Anwendung der (aufgehobenen) Gesetzesstellen auf die vor der Aufhebung verwirklichten Tatbestände gem. Art140 Abs7 zweiter Satz B-VG ausgeschlossen wird. Anderenfalls würde der VfGH auf Grund der Verzögerungstaktik der bel. Beh. und der bewußt geübten Zurückhaltung mit der Einbringung von Klagen gem. Art137 B-VG in den genannten Fällen, nicht in die Lage kommen, diese Fälle in ein Prüfungsverfahren einzubeziehen.
IV. Zu der vom VfGH in seinem Unterbrechungsbeschluß vom 17.3.1987 auf S. 13 der Begründung aufgeworfenen Frage, ob eine allfällige Aufhebung der V der Bundespolizeidirektion Wien vom 12.1.1984, mit der gemeinsame Tatbestände von Verwaltungsübertretungen bestimmt und die jeweils zu verhängenden Strafen im vorhinein festgesetzt werden, ZP 1886/18/a/83, kundgemacht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 21.1.1984, nimmt der Bf. wie folgt Stellung:
Nach dem Ergehen des Erkenntnisses des VwGH vom 11.12.1986, Zl. 86/02/0123 hat die Bundespolizeidirektion Wien ihre Bescheiderlassungspraxis dahingehend geändert, daß ab dem 14.1.1987 alle sogenannten Computerstrafverfügungen mit der Unterschrift des genehmigenden Behördenorganes versehen werden. Seit Anfang März 1987 wird diesem Erfordernis auch auf der Ausfertigung der Computerstrafverfügung Rechnung getragen. Es besteht daher nach Ansicht des Bf. auch im Falle der Aufhebung der Bestimmungen der §§47 Abs2 VStG und 18 Abs4 letzter Satz AVG durch den VfGH als verfassungswidrig keinerlei sachliche Notwendigkeit, die oben zitierte V der Bundespolizeidirektion Wien über die für das laufende Beschwerdeverfahren präjudizielle Stelle des §3 der zitierten V (nämlich die Worte 'sowie gem. §36 lite KFG 1967') als gesetzwidrig aufzuheben. Hinsichtlich des Umfanges der Überprüfungsbefugnis des VfGH in bezug auf die im konkreten Beschwerdefall vom VfGH anzuwendende Verordnungsbestimmung (das ist §3 der zitierten V in Verbindung mit §36 lite KFG 1967) wird auf die ständige Judikatur dieses Gerichtshofes (zitiert bei Klecatsky-Öhlinger 'Die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechtes' S. 98 ff) hingewiesen."
5.4. Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr, der als zuständige oberste Behörde nach §58 Abs1 VerfGG (die Polizeistrafverordnung stützt sich teils auf Bestimmungen des KFG, teils auf Bestimmungen der StVO) ebenfalls zur Äußerung aufgefordert worden war, hat "im Hinblick auf den allgemeinen Charakter der Angelegenheit und die federführende Kompetenz des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst" von einer Äußerung Abstand genommen.
6. Der VfGH hat die zu G110,111/87, V45/87
(Anlaßfall A6/86), G112,113/87, V46/87 (Anlaßfall A9/86), G123,124/87, V57/87 (Anlaßfall A10/87) und G125,126/87, V58/87 (Anlaßfall A11/87) protokollierten Prüfungsverfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.
7. Der VfGH hat zur Zulässigkeit der Prüfungsverfahren erwogen:
7.1. Die Zulässigkeit der Anlaßfälle ist nicht zweifelhaft geworden. Es ist auch nichts hervorgekommen, was die Präjudizialität des zweiten Satzes des §47 Abs2 VStG und des letzten Satzes des §18 Abs4 AVG in Frage stellen würde.
7.2. Einwendungen haben sowohl die Bundesregierung als auch die Wiener Landesregierung und die Bundespolizeidirektion Wien gegen die Prüfung des ersten Satzes in §47 Abs2 VStG erhoben. Sie meinen, daß die Bedenken des VfGH sich nicht auf diesen Teil des §47 Abs2 VStG bezögen. Er betreffe nur die Zulässigkeit der Erstellung von Strafverfügungen mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung. Sitz der allfälligen Verfassungswidrigkeit könnte aber nur jene Bestimmung sein, die sich mit der Form der Ausfertigung mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung befasse.
Dieser Einwand ist im Ergebnis berechtigt. Zwar hat der Gerichtshof nicht nur Bedenken wegen des Fehlens eines Hinweises auf die Person des die Erledigung Genehmigenden oder sonst Verantwortenden - und damit im Hinblick auf die Form erhoben, sondern wegen des Fehlens eines solchen Genehmigenden oder sonst Verantwortenden. Doch kann sich auch dieser Mangel nicht schon aus dem bloßen Umstand ergeben, daß eine Ausfertigung mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt wird. Die Verwendung dieser technischen Hilfsmittel macht es zwar möglich, Ausfertigungen ohne ausreichende sachliche Nahebeziehung eines Organwalters zur jeweiligen Angelegenheit herzustellen, schließt aber die Notwendigkeit der Genehmigung oder Verantwortung durch damit betraute Organwalter der in der Ausfertigung genannten Behörde nicht aus. Bedenklich kann auch unter diesem Gesichtspunkt nur der den Ausdruck des Namens dieses Organwalters erübrigende und damit auf die Klarstellung der Genehmigung oder sonstiger Verantwortung anscheinend verzichtende zweite Satz des §47 Abs2 VStG sein. Daher sind die Gesetzesprüfungsverfahren in bezug auf den ersten Satz des §47 Abs2 VStG einzustellen. Das entzieht freilich den Bedenken gegen die auf diesen Satz gestützte V den Boden. Auch die Verordnungsprüfungsverfahren sind daher einzustellen.
7.3. Der Hinweis der Wiener Landesregierung und der Bundespolizeidirektion Wien, auch §58 Abs3 AVG hätte noch in Prüfung gezogen werden müssen, weil erst diese Bestimmung für Bescheide die Vorschriften des §18 Abs4 AVG anwendbar mache - was auf die Behauptung hinauslaufen könnte, daß der Prüfungsgegenstand zu eng gehalten sei -, greift nicht durch. Denn einerseits ist §18 Abs4 AVG so allgemein gehalten, daß er auch ohne die klarstellende Verweisung des §58 Abs3 AVG auf Bescheide angewendet werden müßte, und andererseits würde das Ergebnis einer Aufhebung des §58 Abs3 leg. cit. sein, daß Abs4 des §18 AVG zur Gänze unanwendbar würde, sodaß mehr aus dem Rechtsbestand ausschiede, als Voraussetzung für die Anlaßfälle bildet und von den Bedenken erfaßt ist.
8. Der VfGH hat in der Sache selbst erwogen:
8.1. Zunächst hält es der Gerichtshof für zweckmäßig, einige Klarstellungen zu treffen.
8.1.1. Zu den im Prüfungsbeschluß aufgeworfenen Fragen hat der VfGH bisher nicht Stellung bezogen. Wohl hat er sich in VfSlg. 7254/1974 mit §96 BAO befaßt. In dieser Entscheidung ist aber nur folgendes ausgeführt:
"Die Bf. behauptet, durch den bekämpften Bescheid deswegen im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt worden zu sein, weil die Berufungsbehörde in merito über einen Akt der ersten Instanz entschieden habe, der kein Bescheid gewesen sei; auf der Ausfertigung des Finanzamtes fehle nämlich die Unterschrift.
Die bel. Beh. hat auf die Bestimmung des letzten Satzes in §96 der Bundesabgabenordnung - Fassung des ArtI Z. 8 BGBl. Nr. 134/1969 - hingewiesen, gemäß der Ausfertigungen, die in Lochkartentechnik oder in einem ähnlichen Verfahren hergestellt werden, weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung bedürfen; die Bestimmung treffe hier auf den erstinstanzlichen Bescheid zu.
Der Meinung der bel. Beh. ist zuzustimmen. Die hier in Rede stehende Ausfertigung des erstinstanzlichen Bescheides wird von der zitierten Gesetzesstelle erfaßt. Gegen die Gesetzesstelle sind verfassungsrechtliche Bedenken nicht entstanden.
Das Vorbringen der Beschwerde trifft offenkundig nicht zu. Die bel. Beh. ist zuständigerweise eingeschritten. Im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht, dem gesetzlichen Richter nicht entzogen zu werden, ist die Bf. offenkundig nicht verletzt worden."
Im Erkenntnis VfSlg. 10484/1985, in welchem der Gerichtshof einem Antrag des VwGH auf Aufhebung des letzten Satzes in §18 Abs4 AVG wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot des Art18 B-VG keine Folge gegeben hat, betont der Gerichtshof jedoch:
"Ob der Bundesverfassung - insbesondere etwa dem von ihr mehrfach verwendeten Begriff des Bescheides - für die Ausfertigung ohne Unterschrift oder Beglaubigung vor dem Hintergrund des Art20 B-VG irgendwelche sonstigen Erfordernisse - etwa in bezug auf die Person (den Namen) des Genehmigenden oder die Erledigung sonst Verantwortenden - zu entnehmen sind, und ob der letzte Satz des §18 Abs4 AVG solchen Erfordernissen Rechnung trägt, ist in diesem Verfahren nicht zu prüfen, weil es auf die im Antrag aufgeworfenen Bedenken im Hinblick auf Art18 B-VG beschränkt ist."
8.1.2. Die im vorliegenden Verfahren zur Prüfung gestellten Fragen beruhen auf einer Auslegung der einschlägigen Bestimmungen, die jener des VwGH in den Verfahren, welche die Klagen beim VfGH ausgelöst haben, zuwiderläuft.
8.1.2.1. Zunächst geht der VfGH davon aus, daß der Begriff der "Ausfertigung" in §18 Abs4 AVG nicht von vornherein dem Begriff der Urschrift gegenübergestellt werden kann. Nicht jede schriftliche Ausfertigung beruht auf einer Urschrift. Als Ausfertigung bezeichnet das Gesetz vielmehr jede an die Partei gerichtete Erledigung. Von einer - im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehenen - Urschrift kann nur dort die Rede sein, wo die Kanzlei zu beglaubigen hat, daß eine Ausfertigung mit der - wie immer erfolgten - Erledigung übereinstimmt und das Geschäftsstück die eigenhändig beigesetzte Genehmigung aufweist (§18 Abs4 zweiter Satz AVG); dieses Geschäftsstück stellt dann eine "Urschrift" dar.
Ob in Fällen, die keiner Beglaubigung bedürfen, wie bei telegraphischen, fernschriftlichen oder vervielfältigten Ausfertigungen (§18 Abs4 dritter Satz AVG) oder
Ausfertigungen, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt werden (§18 Abs4 vierter Satz AVG) und insbesondere automationsunterstützt ausgefertigten Strafverfügungen (§47 Abs2 zweiter Satz VStG) eine Urschrift unterfertigt werden muß, ist dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu entnehmen. Auf den ersten Satz des §18 Abs4 AVG kann ein solches Erfordernis nicht gestützt werden, denn er regelt einen anderen Fall der Erledigung. Telegraphische oder fernschriftliche Ausfertigungen sind durchaus ohne Urschrift denkbar, auch bei Vervielfältigungen kann eine Urschrift entbehrlich sein. Ob das Gesetz für diese Fälle des dritten Satzes des §18 Abs4 AVG eine Urschrift fordert, muß im vorliegenden Verfahren dahingestellt bleiben. Mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellte Ausfertigungen an das Erfordernis einer unterfertigten "Urschrift" zu binden, hält der VfGH aber mit dem Zweck dieser Ausfertigungsform jedenfalls für unvereinbar. Wohl mag es auch hier Fallgruppen geben, in denen dem Verarbeitungsvorgang eine solche "Urschrift" zugrundeliegt oder - wie bei bloß automationsunterstützt vorbereiteten Strafverfügungen - im Zuge der Datenverarbeitung "Urschriften" entstehen, die noch vor Abfertigung unterschrieben werden könnten. Sinn und Zweck dieser Ausfertigungsform ist aber die mögliche Ersparnis jeder weiteren Manipulation. Die Notwendigkeit, eine unterfertigte "Urschrift" herzustellen, würde die Wirkung der Automatisierung zum größten Teil wieder aufheben und dieser Ausfertigungsform ihren entscheidenden Vorteil nehmen. Der einer "Urschrift" entsprechende Akt setzt sich hier aus der Gestaltung oder besser: der Entscheidung über den Einsatz des Programms, der Auswahl unter mehreren Programmen und der Eingabe (Auswahl) der fallbezogenen Daten zusammen. Keiner dieser Teilschritte ist für sich allein einer Urschrift vergleichbar und auch alle zusammen lassen sich sinnvollerweise nicht als solche bezeichnen. Die Ausfertigung soll nach der Absicht des Gesetzgebers zur Gänze "mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt" werden.
Diese Auslegung wird durch die Erläuternden Bemerkungen der Regierungsvorlage zur Nov. des §96 BAO (860 BlgNR XI. GP) bestätigt, wo es heißt:
"Die Errichtung einer behördeneigenen zentralen elektronischen Datenverarbeitungsanlage wird es ermöglichen, die Finanzämter von verschiedenen manipulativen Arbeiten zu entlasten. ...
Diese Bescheide, die im Namen der zuständigen Behörden ergehen werden, haben unter anderem den Ausfertigungsvorschriften des §96 der Bundesabgabenordnung zu entsprechen. Daher müßten die schriftlichen Ausfertigungen auch mit der Unterschrift dessen versehen sein, der die Erledigung genehmigt hat. Das hätte zur Folge, daß die zentral hergestellten Bescheidausfertigungen zur Beisetzung der Unterschrift des Zeichnungsberechtigten den einzelnen zuständigen Finanzämtern zurückgemittelt werden müßten, wodurch nicht nur hohe Kosten entstünden, sondern sogar der durch die Automatisierung zu erzielende Rationalisierungseffekt vereitelt würde. ..."
Daran knüpft auch die Regierungsvorlage zur Nov. des AVG an (160 BlgNR XV. GP S.7 f.):
"Die im letzten Satz vorgeschlagene Ergänzung des §18 Abs4 AVG 1950 ist im Hinblick auf die zunehmende Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitungsanlagen auch im Verwaltungsverfahren bei der Erlassung von Bescheiden notwendig, weil andernfalls der verwaltungsökonomische Effekt der Automatisierung dieser Verfahren beeinträchtigt wäre, würden auch derartige Ausfertigungen einer Unterschrift bedürfen. Ähnliche Bestimmungen enthalten gegenwärtig bereits z.B. §96 BAO i.d.F. BGBl. Nr. 134/1969 oder §86 Abs3 KOVG i.d.F. BGBl. Nr. 163/1972."
Der VfGH sieht keinen Anlaß, eine der klaren Absicht des Gesetzgebers widersprechende Auslegung zu wählen. Der These des VwGH - darauf stützen sich die Kläger in den Anlaßverfahren - im Erkenntnis vom 6. Dezember 1985 Z85/18/0029,
"Müssten behördliche Erledigungen von niemandem mehr unterschrieben und genehmigt werden, so wäre nicht mehr erkennbar, ob und allenfalls welche auf Zeit gewählten oder ernannten berufsmäßigen Organe die Verwaltung führen. Es wäre auch weder der Durchgriff des Weisungsrechtes im Sinne des zitierten Artikels der Bundesverfassung gewährleistet, noch könnte eine Gebietskörperschaft, die nach Art23 Abs1 B-VG zur Amtshaftung herangezogen wird, ihrerseits Regreß an einem Organ im Sinne des Abs2 dieses Artikels nehmen, weil nämlich kein genehmigendes Organ mehr feststellbar wäre."
kann der VfGH in dieser Allgemeinheit nicht beipflichten, weil die Unterfertigung nur eine der möglichen Formen der Genehmigung darstellt und die Organwalter einer Behörde, welche die Ausfertigung mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung veranlassen, auch anders als durch Unterfertigung einer Urschrift festgestellt werden können.
Daß bei automationsunterstützt erzeugten Ausfertigungen häufig mehrere derartige, etwa für den Einsatz eines Programms und für die Eingabe automationsunterstützt zu verarbeitender Daten intern die Verantwortung tragende Organwalter in Betracht kommen, wird unten noch näher dargetan (8.2.5.). Da die vom VwGH angesprochenen Weisungs- und Verantwortungszusammenhänge für den Adressaten der Ausfertigung - wie noch zu zeigen sein wird - keine rechtliche Bedeutung besitzen (mag es auch verwaltungspolitisch wünschenswert sein, dem Bescheidadressaten die Personen, die faktisch im Rahmen der Behörde an der Erzeugung einer Entscheidung beteiligt waren, zu benennen), erweist sich die vom VwGH versuchte, der Absicht des auf Verwaltungsvereinfachung bedachten Gesetzgebers zuwiderlaufende Auslegung des §18 Abs4 letzter Satz AVG als unzutreffend.
8.1.2.2. Der Tatbestand, für welchen der letzte Satz des §18 Abs4 AVG und der zweite Satz des §47 Abs2 VStG auf Unterschrift und Beglaubigung verzichten, ist die "Erstellung" der Ausfertigung einer Erledigung bzw. die "Ausfertigung" der Strafverfügung mittels bzw. unter Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitung. Ein solcher Fall liegt nach Meinung des VfGH nicht schon dann vor, wenn bloß zur Vorbereitung einer Erledigung solche technischen Hilfsmittel herangezogen werden. Vielmehr muß das abgefertigte Schriftstück insgesamt mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung hergestellt worden sein. Ist das der Fall, so hat es keinen Einfluß auf die Entbehrlichkeit der Unterschrift oder Beglaubigung, daß es etwa - wie nach den Verfahrensergebnissen in den Anlaßfällen - noch auf seine Richtigkeit überprüft oder stichprobenweise einer Kontrolle unterzogen und von Hand versendet wird. Auch in solchen Fällen behält die Befreiung von den genannten Erfordernissen nämlich noch ihren Sinn. Wird die Ausfertigung hingegen nur teilweise automationsunterstützt hergestellt und von Hand ergänzt und vervollständigt, dann muß sie die Erfordernisse der ersten beiden Sätze des §18 Abs4 AVG erfüllen.
8.1.2.3. Was das Erfordernis der Beisetzung des Namens des Genehmigenden im automationsunterstützt erzeugten Bescheid betrifft, ist einzuräumen, daß die Gesetze darüber nichts Ausdrückliches enthalten. Der Zusammenhang des vierten mit dem dritten Satz des §18 Abs4 AVG läßt aber erkennen, daß sich auch die Beisetzung des Namens des Genehmigenden erübrigen soll. Schreibt der Gesetzgeber nämlich für telegraphische, fernschriftliche oder vervielfältigte Ausfertigungen bloß die Beisetzung des Namens vor, so kann der im folgenden Satz ohne den Hinweis auf die Notwendigkeit der Beisetzung des Namens ausgesprochene Verzicht auf Unterschrift und Beglaubigung nur dahin verstanden werden, daß auch die Beisetzung des Namens unterbleiben kann. Daß der Gesetzgeber solches nicht ausdrücklich sagt und auch nicht die gesetzestechnisch naheliegende Lösung gewählt hat, nach dem Verzicht auf Unterschrift und Beglaubigung im dritten Satz im vierten für die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellten Ausfertigungen überdies auf die Beisetzung des Namens zu verzichten, dürfte darauf zurückzuführen sein, daß der letzte Satz des §18 Abs4 AVG wörtlich jenen Vorschriften entspricht, welche die Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitung geregelt haben, ohne auf telegraphische, fernschriftliche oder vervielfältigte Ausfertigungen Bedacht zu nehmen (wie übrigens auch §47 Abs2 VStG eine solche Vereinfachung nicht kennt). Wie das Verfahren gezeigt hat, sind die in Prüfung stehenden Bestimmungen auch in der Praxis immer so verstanden worden.
8.1.3. Zu betonen ist endlich, daß die Bedenken des VfGH nicht etwa dahin gehen, daß die Beisetzung des Namens des Genehmigenden oder die Erledigung sonst Verantwortenden für die Verwirklichung der Amtshaftung oder die Geltendmachung der Verantwortlichkeit der Organwalter erforderlich wäre. Für den Rechtsschutz und die Amtshaftung genügt es, daß der Bescheid einer bestimmten Behörde zugerechnet werden kann, und auch die Verantwortlichkeit des Organwalters hängt nicht davon ab, daß er in der Ausfertigung in Erscheinung tritt.
Die Bedenken des Gerichtshofes gründen vielmehr ausschließlich in der vorläufigen Annahme, daß der Bescheidbegriff der Bundesverfassung die erkennbare Verbindung des Verwaltungsaktes mit einem der betreffenden Behörde zugehörenden Organwalter voraussetzt und eine Verwaltung mittels unpersönlicher, nicht mehr auf dem Willen bestimmter Organwalter gründender, der Behörde nur mehr fiktiv zurechenbarer Akte den verfassungsrechtlichen Erfordernissen nicht entspricht.
8.2. Der VfGH findet diese seine verfassungsrechtlichen Bedenken nicht begründet. §47 Abs2 zweiter Satz VStG und §18 Abs4 letzter Satz AVG sind unter dem Blickwinkel der in den Prüfungsbeschlüssen geltend gemachten Bedenken nicht verfassungswidrig.
8.2.1. Der vom Bundesverfassungsrecht verwendete Bescheidbegriff enthält selbst keine bestimmten, für den einfachen Gesetzgeber unabdingbaren Formmerkmale, geschweige denn, daß er sich auf die historisch überkommenen, vom AVG oder anderen Verfahrensgesetzen geforderten Formkriterien reduzieren läßt. Zwar mag es naheliegen, daß sich der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1925 (der das Wort "Bescheid" im B-VG derart verankerte, daß er es den überkommenen, in Klammer gesetzten Begriffen "Entscheidungen und Verfügungen" in den Art129 und 144 B-VG zusammenfassend vorausstellte) auch an dem kurz vorher im gleichen Jahr - wenn auch in der Rechtsform eines einfachen Gesetzes - erlassenen AVG orientierte. Doch hat der VfGH bereits in VfSlg. 4986/1965 im Zusammenhang mit der einfachgesetzlichen Regelung der Rechtskraftwirkung von Bescheiden betont, daß der verfassungsrechtliche Bescheidbegriff weiter als jener des AVG ist und demzufolge dem einfachen Gesetzgeber diesbezüglich einen Gestaltungsspielraum eröffnet:
"... Unter einem Bescheid im Sinne des Art144 B-VG. versteht man jede Erledigung einer Verwaltungsbehörde, womit ein individuelles Rechtsverhältnis gestaltet oder festgestellt wird, ob sie nun in Form eines Bescheides nach §56 AVG. ergeht oder nicht. Schon das Reichsgericht hat unter 'Entscheidungen und Verfügungen' etwas verstanden, das über das, was heute nach §56 AVG. als Bescheid anzusehen ist, hinausging. Der VfGH hat an dieser Rechtsprechung festgehalten. Daran hat sich aber auch nichts geändert, als durch die Verfassungsnovelle 1925 die Entscheidungen und Verfügungen gleich wie im §56 AVG. unter den gemeinsamen Oberbegriff 'Bescheid' gestellt wurden. Mit dieser Nov. wurde Art144 B-VG. inhaltlich nicht geändert, wurde der Begriff 'Entscheidungen und Verfügungen' nicht eingeengt. Die Einführung des Begriffes 'Bescheid' sollte - wie der VwGH selbst ausführt - nur der Vereinfachung der Gesetzessprache dienen. Es ist aber - abgesehen von dem Fall, daß ein Akt die Form eines Bescheides hat - weiterhin jeder rechtsgestaltende und rechtsfeststellende Verwaltungsakt auch von Behörden und in Verfahren, für welche das AVG. nicht anwendbar ist, wegen Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte im Verfahren nach Art144 B-VG. bekämpfbar. Nach wie vor sieht der VfGH auch die sogenannten faktischen Amtshandlungen, die ja gerade zur Voraussetzung haben, daß kein förmlicher Bescheid nach §56 AVG. ergangen ist, als Bescheide nach Art144 B-VG. an. Der Bescheidbegriff des §56 AVG. ist trotz dem gleichen Wortlaut nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH enger als der Bescheidbegriff des Art144 B-VG. Decken sich aber die beiden Begriffe nicht, sind auch alle Schlußfolgerungen, welche der VwGH aus der Identität der Begriffe zieht, nicht zutreffend.
Es ist wohl richtig, daß die Bundesverfassung den Bescheidbegriff nicht definiert, der Inhalt des Begriffes der österreichischen Rechtsordnung entnommen werden muß, wie sie im Jahre 1925 gegeben war. Der Verfassungsgesetzgeber fand aber nicht nur das AVG. mit seinem Bescheidbegriff vor sondern auch die Tatsache, daß für zahlreiche Behörden im Verfahren das AVG. nicht anwendbar, und insbesondere, daß das Abgabenverfahren einer besonderen Regelung vorbehalten geblieben war. Ist das AVG. nicht für die ganze Verwaltung anwendbar, für einen Teil, insbesondere für einen so wesentlichen Teil wie die Abgabenverwaltung, ein eigenes Verfahren vorgesehen, kann nicht gesagt werden, daß nur das AVG. der Rahmen sein könne, innerhalb dessen auch die anderen Verfahren geregelt sein müssen, daß eine davon abweichende Regelung verfassungswidrig wäre."
Der VfGH bleibt bei seiner in diesem Erkenntnis vertretenen Auffassung, daß unter "Bescheid" im Sinne des Art144 B-VG (ua. vom Vorliegen eines Bescheides ausgehenden Verfassungsvorschriften, wie Art119 a Abs5, Art130 Abs1 lita, Art131, Art137, Art139 Abs1, Art140 Abs1 B-VG) jede Erledigung einer Verwaltungsbehörde zu verstehen ist, "womit ein individuelles Rechtsverhältnis gestaltet oder festgestellt wird, ob sie nun in Form eines Bescheides nach §56 AVG ergeht oder nicht".
8.2.2. Zwar hat die B-VG-Nov. 1975, BGBl. Nr. 302, die vom VfGH (im Gegensatz zum Verwaltungsgerichtshof) vordem dem verfassungsrechtlichen Bescheidbegriff unterstellte faktische Amtshandlung unter der Bezeichnung "Ausübung unmittelbarer behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt" als selbständiges Anfechtungsobjekt vom Bescheid abgehoben und damit aus dem verfassungsrechtlichen Bescheidbegriff ausgenommen. Daher ist nunmehr anzunehmen, daß ein "Bescheid" im Gegensatz zur "Ausübung unmittelbarer behördlicher Befehls- und Zwangsgewalt" nur Produkt eines darauf zielenden Verfahrens mit bestimmten, einfachgesetzlich geregelten, formalen Merkmalen sein kann. Welche Formmerkmale der Gesetzgeber aber für den Bescheid verfügt, bleibt innerhalb äußerster, noch zu beschreibender verfassungsrechtlicher Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit und damit entsprechenden verwaltungs- und verfahrenspolitischen Zweckmäßigkeitserwägungen überlassen.
Weder die Unterschrift noch die sonstige Erkennbarkeit eines den Bescheid genehmigenden Organwalters, ja nicht einmal die tatsächliche Rückführbarkeit des als individuelle Norm zu betrachtenden Bescheides auf die faktisch im psychischen Bereiche sich abspielende Willensbildung einer bestimmten Person (die zurecht für das Vorliegen und den Inhalt eines Bescheides als irrelevante "anthropomorphe Vorstellung" von der Lehre kritisiert wurde, vgl. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1927, S. 198 f., 290; Winkler, Der Bescheid, 1956, S. 45 ff., 60 f.) sind verfassungsrechtlich notwendige Voraussetzungen oder Bestandteile eines Bescheides. Sie bilden lediglich einfachgesetzlich in unterschiedlichen Ausformungen verankerte Voraussetzungen oder Kriterien eines Bescheides.
Daß die Person des den Bescheid genehmigenden Organwalters, geschweige denn dessen Unterschrift, verfassungsrechtlich betrachtet für die Qualität eines Bescheides unerheblich ist (mag auch das Vorliegen eines Bescheides nach Maßgabe der einfachen Gesetze davon abhängen), zeigt der Umstand, daß ein Bescheid rechtlich ausschließlich einer Behörde und nicht der Person des den Bescheid für die Behörde genehmigenden Organwalters zugerechnet wird; zumal die Genehmigungsbefugnis nach der übereinstimmenden Judikatur der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts (vgl. VwSlg. 3050 A/1953; VfSlg. 6717/1972) für das Vorliegen eines Bescheides irrelevant ist, mag sie auch behördenintern von Bedeutung sein.
8.2.3. Vom Standpunkt des Verfassungsrechts aus betrachtet, ist dem Gesetzgeber sohin - materiell gesehen - nur verwehrt, Erledigungen einer Verwaltungsbehörde, welche die Rechtssphäre individuell bezeichneter Personen gestalten oder feststellen, sohin eine Verwaltungsangelegenheit rechtsverbindlich entscheiden, die Bescheidqualität vorzuenthalten. Der Gesetzgeber ist ferner verfassungsrechtlich verpflichtet, für derartige, inhaltlich als Bescheide zu qualifizierende Erledigungen - formell - Verfahrensmerkmale vorzusehen, welche die Erkennbarkeit dieser Verwaltungsakte sicherstellen und damit auch deren Anfechtbarkeit im administrativen Instanzenzug und schließlich vor dem VwGH und dem VfGH gestatten.
8.2.4. Für das richtige Verständnis des verfassungsrechtlichen Bescheidbegriffs und der durch ihn in formaler Hinsicht dem einfachen Gesetzgeber gezogenen Grenzen ist somit davon auszugehen, daß das B-VG - wie dessen bereits angeführte Art119 a Abs5, Art130 Abs1 lita, Art131, Art137, Art139 Abs1, Art140 Abs1 und Art144 zeigen den Bescheidbegriff durchwegs dazu verwendet, rechtsstaatliche Funktionen zu erfüllen, insbesondere Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung zu gewährleisten (Adamovich-Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1987, S. 245: "Zweckkonstruktion im Dienste des Rechtsschutzes"). Der VfGH hat bereits früher die Effektivität des Rechtsschutzes als verfassungsrechtlich notwendiges Ziel einer gesetzlichen Reglementierung verfahrensrechtlicher Behelfe gegen einen Bescheid (im Zusammenhang mit der aufschiebenden Wirkung von administrativen Rechtsmitteln vgl. Erk. VfGH 11.12.1986 G119/86) bezeichnet. Damit übereinstimmend ist auch die Frage nach den dem Gesetzgeber durch das Verfassungsrecht gezogenen Grenzen für die Verwendung neuer Bescheidformen danach zu beantworten, ob die vom Gesetzgeber für die Erlassung von Bescheiden vorgesehenen Formmerkmale den verfassungsrechtlich vorgegebenen Rechtsschutzstandard unterlaufen oder zumindest beeinträchtigen.
8.2.5. Der VfGH ist der Auffassung, daß weder die rechtsstaatlichen Funktionen des Bescheides beeinträchtigt noch der verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtsschutzstandard dadurch verringert wird, daß ein Bescheid kraft Gesetzes eines bestimmten genehmigenden Organwalters oder dessen Benennung bzw. Unterschrift entbehrt, solange die Zurechnung des Bescheides zu einer bestimmten Behörde dadurch nicht gefährdet wird (vgl. 8.2.6.).
Der Gesetzgeber kann auf die Normierung des Erfordernisses der Beisetzung des Namens eines genehmigenden Organwalters im Fall der Ausfertigung mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung schon deshalb verzichten, weil die tatsächliche Verantwortlichkeit einer bestimmten Person zufolge der mit der Automation verbundenen Arbeitsteilung mindestens unklar ist. Vielfach wird der Behörde die Feststellung eines für automationsunterstützt erzeugte Bescheide Alleinverantwortlichen überhaupt unmöglich sein, weil eine Mehrzahl von Personen an der automationsunterstützten Erlassung eines Bescheides beteiligt ist.
Bezeichnend für diese rechtliche Situation sind die Zweifel der Bundesregierung, ob für die vom VfGH im Prüfungsbeschluß verlangte "sachlich ausreichende Nahebeziehung" des Verantwortlichen zu der Angelegenheit "ein einheitliches Kriterium gefunden werden kann". Die technischen Möglichkeiten der automationsunterstützten Datenverarbeitung führen nämlich dazu, daß bei der Erlassung von Bescheiden nicht nur mehrere Organwalter ein- und derselben Behörde, sondern auch Organwalter verschiedener Behörden zusammenwirken und sogar die Hilfe außerhalb des Behördenapparates stehender Personen in Anspruch genommen wird.
Diese faktische Schwierigkeit, eine oder mehrere Organwalter für die Erlassung eines Bescheides verantwortlich zu machen, ist jedoch für den Bescheidadressaten ebenso wie für die den Bescheid überprüfenden Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts rechtlich irrelevant. Da es die Genehmigung eines automationsunterstützt erzeugten Bescheides durch einen Organwalter in einer der Genehmigung herkömmlicher Bescheide vergleichbaren Form faktisch nicht gibt, trüge die Benennung eines Verantwortlichen im Bescheid lediglich fiktiven Charakter. Aus der bloß formalen Benennung einer Person im Bescheid, die als Organwalter einen automationsunterstützt erzeugten Bescheid - wie auch immer - zu verantworten hätte (obwohl die Bescheidausfertigung von jenem Organwalter tatsächlich weder veranlaßt, noch genehmigt noch kontrolliert werden könnte!), würde dem Bescheidadressaten kein Mehr an Rechtsschutz erwachsen. Aber auch für die Kontrolle eines Bescheides auf seine Rechtmäßigkeit durch den VwGH oder den VfGH ist es gleichgültig, ob ein derartiger verantwortlicher Organwalter im Bescheid angeführt ist oder nicht. Die im Prüfungsbeschluß aus dem Fehlen der Benennung eines verantwortlichen Organwalters bei automationsunterstützt erzeugten Ausfertigungen gem. §47 Abs2 zweiter Satz VStG und §18 Abs4 letzter Satz AVG abgeleiteten verfassungsrechtlichen Bedenken schlagen daher mit Rücksicht darauf nicht durch, daß der mit der verfassungsrechtlichen Grundlegung des Bescheidbegriffs intendierte Rechtsschutzstandard gegenüber der Verwaltung durch den in den angeführten gesetzlichen Bestimmungen enthaltenen Verzicht auf den Namen eines Genehmigenden als Formmerkmal des Bescheides nicht beeinträchtigt wird.
8.2.6. Der eben geschilderte faktische, vom Gesetzgeber mit den Regelungen des §47 Abs2 zweiter Satz VStG und des §18 Abs4 letzter Satz AVG berücksichtigte Vorgang bei der Erlassung automationsunterstützt erzeugter Bescheide bedeutet insoweit keine Einbuße an verfassungsrechtlich garantiertem Rechtsschutz gegenüber verwaltungsbehördlichem Handeln, als zum einen die gesetzlich vorgesehene Form des automationsunterstützt erzeugten Bescheides keinen Zweifel an dessen rechtsverbindlicher Erlassung zuläßt. (Um jeden derartigen Zweifel auszuschließen, muß daher auch mit Rücksicht auf den Entfall der für das Vorliegen sonstiger Bescheide essentiellen Unterschrift der Umstand der automationsunterstützten Herstellung des Bescheides aus dessen Ausfertigung hinreichend deutlich werden. Das kann etwa durch Abdruck der Nummer des Datenverarbeitungsregisters auf der Bescheidausfertigung geschehen.)
Zum anderen erachtet es der VfGH aus dem Blickwinkel des am Bescheid orientierten verwaltungs- und verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes aber als notwendig, daß der automationsunterstützt erzeugte Bescheid nicht nur mit hinreichender Deutlichkeit in seinem Wortlaut den Bezug zur Behörde herstellt, gegen deren Verfahren (als dessen End- und Kulminationspunkt der Bescheid vom Standpunkt des Rechtsschutzes aus zu sehen ist) Rechtsschutz gewährt werden soll. Darüberhinaus ist es notwendig, daß der automationsunterstützt erzeugte Bescheid tatsächlich von der in ihm angegebenen Verwaltungsbehörde veranlaßt wurde, mag auch der (intern festzustellende) Bezug zum behördlichen Organwalter im Bescheid selbst nicht zum Ausdruck gelangen. Eine verfassungsrechtlich nicht tolerierbare Einschränkung des Rechtsschutzes gegenüber der Verwaltung wäre sohin dann anzunehmen, wenn ein Bescheid namens einer Behörde automationsunterstützt von einer anderen Stelle erzeugt und "erlassen" würde, ohne daß die Behörde, in deren Namen der Bescheid ausgefertigt wurde, den Bescheid veranlaßte. Die Behörde, der der Bescheid rechtlich zuzurechnen ist und die ihn daher zu verantworten hat, muß auch tatsächlich imstande sein, auf den automationsunterstützt ablaufenden Vorgang der Bescheidausfertigung bestimmenden Einfluß zu nehmen (vgl. VfSlg. 8844/1980).
Die gesetzlichen Bestimmungen des §47 Abs2 zweiter Satz VStG und des §18 Abs4 letzter Satz AVG geben keinen Anlaß, die notwendige Zurechnung eines automationsunterstützt erzeugten Bescheides zu einer Behörde in verfassungswidriger Weise zu unterbinden. Soweit im Zuge der technologischen Entwicklung die Erlassung von Bescheiden namens einer Behörde ohne deren tatsächliche Beteiligung aber möglich erscheint, sieht sich der VfGH veranlaßt, schon jetzt darauf hinzuweisen, daß in verfassungskonformer Auslegung die gesetzlichen Bestimmungen zum Erlaß automationsunterstützt erzeugter Bescheide keine Rechtsgrundlagen für eine derartige Vorgangsweise bilden.
8.3. Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.
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