Die V des Bürgermeisters der Stadt Feldkirch vom 26. November 1985, ZIg-E-Tr/Mä, über das Nachtfahrverbot in der Innenstadt von Feldkirch, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Mai 1989 in Kraft.
Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Bürgermeister der Stadt Feldkirch hat am 26. November 1985 zur ZIg-E-Tr/Mä gemäß §43 Abs2 litb StVO 1960 iVm §94c StVO 1960 und der V der Vorarlberger Landesregierung, LGBl. 20/1970, ein Fahrverbot in bestimmten Straßen der Innenstadt von Feldkirch täglich in der Zeit zwischen 22.30 Uhr und 05.00 Uhr verordnet. Dieses Nachtfahrverbot (sowie die Aufzählung der davon ausgenommenen Arten von Straßenbenützern) wurde durch das Aufstellen von Verkehrszeichen kundgemacht.
Mit dem im Instanzenzug erlassenen Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 6. Mai 1987, ZIb-182-350/86, wurden über R L wegen Verwaltungsübertretungen nach §§52 lita Z2 und 99 Abs3 lita StVO 1960 bzw. §§97 Abs4 und 99 Abs4 liti StVO 1960 Geldstrafen verhängt, weil er (unter anderem) das Nachtfahrverbot in der Innenstadt von Feldkirch mißachtet habe.
2. Gegen den Berufungsbescheid richtet sich eine auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerde des Bescheidadressaten R L an den VfGH (protokolliert zu B630/87), in der die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und Unversehrtheit des Eigentums sowie die Gesetzwidrigkeit der dem Bescheid zugrundeliegenden V behauptet wird. In der Beschwerde wird die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides, ferner hilfsweise die Abtretung der Beschwerde an den VwGH beantragt.
3. Im Zuge der verfassungsgerichtlichen Beratung über diese Beschwerde entstanden Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der
V des Bürgermeisters der Stadt Feldkirch vom 26. November 1985, ZIg-E-Tr/Mä, über das Nachtfahrverbot in der Innenstadt von Feldkirch.
Der VfGH faßte daraufhin (am 16. Juni 1988) den Beschluß, diese V gemäß Art139 Abs1 B-VG von Amts wegen auf ihre Gesetzmäßigkeit zu prüfen.
In der Begründung dieses Beschlusses heißt es unter anderem:
"Gemäß §94f Abs1 lita Z3 bzw. litb Z2 StVO 1960 ist vom Verordnungsgeber vor Erlassung einer V (wie hier erkennbar nach §43 Abs2 litb StVO 1960), außer bei Gefahr im Verzuge, 'wenn die Interessen von Mitgliedern einer Berufsgruppe berührt werden, die gesetzliche Interessenvertretung dieser Berufsgruppe' anzuhören.
Der Bf. macht geltend, daß auf Grund dieser Vorschrift im gegebenen Fall den Umständen nach den zuständigen Gliederungen der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen gewesen wäre.
Es scheint nun, daß die Erlassung eines Nachtfahrverbotes für die Innenstadt von Feldkirch in der Tat jedenfalls berufliche Interessen (zumindest) der - durch die Kammer der gewerblichen Wirtschaft vertretenen Gastgewerbebetriebe berührte: Denn die Führung eines solchen Betriebes, sowie die Besucherfrequenz hängen wohl in nicht unwesentlichem Umfang von der Zufahrtsmöglichkeit zu dem Gastgewerbebetrieb ab.
Es ergibt sich daher das - vorläufige - Bedenken, daß die verordnungerlassende Behörde - die nach den vorgelegten Verwaltungsakten zwar eine Anzahl von Einzelpersonen, aber weder die Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg oder eine ihrer Untergliederungen noch eine andere gesetzliche Interessenvertretung anhörte - die in Rede stehende generelle Norm in einem nicht den Bestimmungen des §94f StVO 1960 entsprechenden Verfahren erließ, indem sie eine ihr zwingend obliegende gesetzliche Anhörungspflicht verletzte (vgl. zB VfSlg. 8086/1977 und 9818/1983), in welchem Fall diese V - es scheint sich um keine Maßnahme nach §44b StVO 1960 zu handeln gesetzwidrig wäre."
4. Der Bürgermeister der Stadt Feldkirch gab im Verordnungsprüfungsverfahren eine Äußerung ab und verteidigte darin die Gesetzmäßigkeit der in Prüfung gezogenen V.
In dieser Stellungnahme brachte der Bürgermeister der Stadt Feldkirch unter anderem vor:
"1. Es trifft zu, daß vor Erlassung der in Prüfung gezogenen V keine gesetzlichen beruflichen Interessenvertretungen angehört wurden. Nach Auffassung der verordnungserlassenden Behörde bestand hiezu jedoch keine gesetzliche Verpflichtung. Wie dem Wortlaut des §94f Abs1 litb Z. 2 StVO 1960 zu entnehmen ist, setzt diese zwingend obliegende Anhörungspflicht voraus, daß 'Interessen von Mitgliedern einer Berufsgruppe berührt werden'.
Diese Verpflichtung kann nur in Fällen zum Tragen kommen, in denen durch die Erlassung einer V auf Grund der StVO die spezifischen Interessen von Mitgliedern einer Berufsgruppe berührt werden.
Durch die in Prüfung gezogene V des Bürgermeisters der Stadt Feldkirch vom 26.11.1985 wurde für bestimmte Straßen der Innenstadt von Feldkirch täglich in der Zeit zwischen 22.30 Uhr und 5.00 Uhr ein Fahrverbot angeordnet.
Es wird zwar nicht bestritten, daß durch die erlassene V die Interessen der im Nachtfahrverbotsbereich gelegenen Gastgewerbebetriebe berührt sind. Dies ist jedoch keinesfalls in einem Ausmaß anzunehmen, das zu einer Verpflichtung der Behörde zu einer Anhörung der gesetzlichen Interessenvertretung hätte führen können.
Durch das angeordnete Nachtfahrverbot ist nicht im besonderen die Zufahrt zu den Gastgewerbebetrieben untersagt, sondern überhaupt das Befahren bestimmter Straßen der Innenstadt von Feldkirch zu bestimmten Zeiten. Von der erwähnten V sind daher - soweit sie nicht ausdrücklich von dem Verbot ausgenommen sind - alle regelmäßigen und potentiellen Benützer der betroffenen Straßen in ihren Interessen in weitaus direkter Weise berührt. Es sind dies mehrere Hundert von Bewohnern, insgesamt jedoch Tausende von Personen, denen die Durchfahrt oder Zufahrt mittels Kraftfahrzeug zeitweise untersagt ist. Diesem Personenkreis kommt in keiner Weise ein Anhörungsrecht zu. Hingegen ist die gesetzliche Interessenvertretung zu hören, wenn auch nur die Interessen eines der Mitglieder einer Berufsgruppe berührt werden.
Eine Auslegung des §94f Abs1 litb Z. 2 StVO 1960, die die Anhörungspflicht der gesetzlichen Interessenvertretung nicht auf die Berührung spezifischer Interessen der betroffenen Berufsgruppe einschränkt, scheint daher aus der Sicht des Gleichheitssatzes verfassungswidrig.
2. Eine weite Auslegung der erwähnten Verpflichtung zur Anhörung macht die Regelung des §94f Abs1 litb Z. 2 StVO zudem praktisch unvollziehbar.
Durch die in Prüfung gezogene V wird zweifellos eine Unzahl von Berufsgruppen in ihren Interessen berührt. In dem Bereich, für den die V gilt, sind neben den Gastgewerbetreibenden eine Vielzahl anderer Personen wohnhaft oder beschäftigt, die auch der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg zugehörig sind. Ebenso sind etliche Ärzte, Rechtsanwälte, Apotheker, Ingenieure, Architekten, Physikotherapeuten etc. dort wohnhaft oder beschäftigt, wie auch verschiedene Bedienstete der Stadt Feldkirch, Landes- und Bundeslehrer und sonstige öffentlich Bedienstete sowie viele sonstige Arbeiter und Angestellte. Die Interessen aller dieser Mitglieder von Berufsgruppen sind von der Erlassung der in Rede stehenden V gleichfalls berührt. Es hätten daher nach dem Wortlaut des §94f Abs1 litb Z. 2 StVO 1960 neben der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg ebenso die Ärztekammer, die Rechtsanwaltskammer, die Apothekerkammer, die Ingenieurkammer sowie die Personalvertretung der Bediensteten der Stadt Feldkirch, die Personalvertretung der Landesbediensteten, der Zentralausschuß der Personalvertretung für Landeslehrer und die nach Ressorts zuständigen Zentralausschüsse der Personalvertretung der Bundesbediensteten und nicht zuletzt auch die Arbeiterkammer gehört werden müssen.
Selbst nach Anhörung aller dieser gesetzlichen Interessenvertretungen muß davon ausgegangen werden, daß allenfalls noch die eine oder andere gesetzliche Berufsvertretung, wie z.B. die Landwirtschaftskammer oder die Österreichische Hochschülerschaft nicht angehört wurde, was die V rechtswidrig macht.
Eine Auslegung, die die Anhörungspflicht bloß davon abhängig macht, ob Mitglieder einer Berufsgruppe von einer V in irgendeiner Weise berührt sind, ließe ein gesetzmäßiges Handeln der Behörde im Zusammenhang mit der Erlassung von Verordnungen auf Grund der Straßenverkehrsordnung nahezu unmöglich machen. Die angeführten Beispiele von Anhörungsrechten verschiedenster Interessenvertretungen machen deutlich, daß die angeführte Regelung nur einschränkend ausgelegt Anwendung finden kann.
Die verordnungerlassende Behörde ist daher der Auffassung, daß eine verfassungskonforme und auch zweckentsprechende Auslegung der erwähnten Bestimmungen eine Verpflichtung der Behörde zur Anhörung einer gesetzlichen Interessenvertretung nur dann begründen kann, wenn die Mitglieder einer Berufsgruppe durch die Erlassung einer V auf Grund der Straßenverkehrsordnung spezifisch in ihren Interessen berührt werden. Dies trifft auf die Gastgewerbebetriebe im Nachtfahrverbotsbereich von Feldkirch kaum zu, denn die Regelung gilt - von Ausnahmen abgesehen - unterschiedslos für jedermann und für jegliche Fahrtzwecke.
In diesem Zusammenhang ist auf die Erkenntnisse des VfGH Slg.Nr. 7781/1976 und Nr. 9818/1983, zu verweisen, in welchen der VfGH die mangelnde Anhörung einer gesetzlichen Interessenvertretung gerügt hat. Im ersten Fall wurde aus diesem Grunde eine V aufgehoben, mit der für die Zufahrt zu einer Schottergrube für Kraftfahrzeuge mit mehr als 2,20 m Breite ein Fahrverbot angeordnet worden war, ohne die gesetzliche Interessenvertretung einer betroffenen Baugesellschaft angehört zu haben.
Im zweiten Fall wurde vor dem Justizpalast in Wien eine Parkbeschränkung erlassen, ohne die Interessenvertretung der mit Rücksicht auf den Bestimmungszweck des Justizpalastes und infolge der dort gegebenen örtlichen Verhältnisse berührten Berufsgruppe der Rechtsanwälte angehört zu haben.
Auch diese Beispiele lassen erkennen, daß nicht nur das bloße 'Berührtsein' einer Berufsgruppe, sondern ein ganz spezifisches Interesse der Betroffenen offenbar vorliegen muß, daß eine Pflicht zur Anhörung ihrer Interessenvertretung begründet wird.
3. Selbst wenn der VfGH zur Überzeugung gelangen sollte, daß durch die prüfungsgegenständliche V die spezifischen beruflichen Interessen der Gastgewerbetreibenden der Innenstadt von Feldkirch berührt werden, erscheint das Nichtanhören der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg im konkreten Fall für die Frage der Gesetzmäßigkeit des Zustandekommens der gegenständlichen V unbeachtlich.
Die der Anhörungspflicht des §94f Abs1 litb Z. 2 StVO 1960 zugrundeliegende Absicht des Gesetzgebers besteht zweifellos darin, zu gewährleisten, daß vor Erlassung einer V (wie der prüfungsgegenständlichen) den durch diese allenfalls betroffenen Personen Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt wird.
Da dies aufgrund des generellen Adressatenkreises in der Praxis zu unlösbaren Problemen führen könnte, räumte der Gesetzgeber das Anhörungsrecht nicht jeder betreffenden Einzelperson ein, sondern der sie repräsentierenden beruflichen Interessenvertretung.
Wenn sich allerdings einer verordnungserlassenden Behörde die Möglichkeit bietet, sämtliche von einer zu erlassenden V allenfalls betroffenen Mitglieder einer Berufsgruppe festzustellen und jedem einzelnen ein Anhörungsrecht einräumt, erscheint der Wille des Gesetzgebers in weit höherem Maße erfüllt, als wenn lediglich deren Vertreter angehört werden. Jedenfalls erscheint aus einer derartigen Vorgangsweise keine Gesetzwidrigkeit aus materiellen Gründen ableitbar.
Wie den auf die in Prüfung gezogene V bezughabenden Akten zu entnehmen ist, wurden vor Erlassung der V mit Schreiben vom 17.9.1985 sämtliche Gastwirte der Innenstadt von Feldkirch zu einem Gespräch am 23.9.1985 über die beabsichtigte Einführung eines Nachtfahrverbotes eingeladen. Neben anderen Personen nahmen an dieser Aussprache zwölf Gastwirte teil, drei ließen sich entschuldigen."
II. Der VfGH hat erwogen:
1. Das Verordnungsprüfungsverfahren ist zulässig.
Die in Prüfung stehende V bildet eine der Rechtsgrundlagen des im Anlaßfall angefochtenen - keinem weiteren Rechtszug unterliegenden - Berufungsbescheides; sie ist demnach auch bei Fällung des Erkenntnisses über die Beschwerde gemäß Art144 Abs1 B-VG anzuwenden und somit in dieser Beschwerdesache präjudiziell im Sinn des Art139 Abs1 Satz 1 B-VG.
2. Die Bedenken des VfGH sind begründet.
§94f Abs1 litb Z2 StVO 1960 schreibt zwingend vor, daß die Gemeinde (§94d StVO 1960) vor Erlassung einer entsprechenden V - außer bei Gefahr im Verzuge - dann, wenn Interessen von Mitgliedern einer Berufsgruppe berührt werden, die gesetzliche Interessenvertretung dieser Berufsgruppe anzuhören hat (s. dazu VfSlg. 7781/1976, 9818/1983). Wird diese Anhörungspflicht verletzt, haftet der V ein formaler Mangel an. Sie ist - wegen Verstoßes gegen §94f Abs1 litb Z2 StVO 1960 - gesetzwidrig (vgl. VfSlg. 8086/1977).
Dies trifft hier wegen der verabsäumten Anhörung der gesetzlichen Interessenvertretung der Gastwirte zu.
Die von der verordnungserlassenden Behörde verfochtene Auffassung, daß es - sinngemäß zusammengefaßt - mit der Anhörung zahlreicher Einzelpersonen bereits das Bewenden haben konnte, weil die betroffenen Mitglieder der Berufsgruppe der Gastwirte ohnedies zu einem Gespräch über die beabsichtigte Einführung eines Nachtfahrverbotes eingeladen worden seien, steht mit der Bestimmung des §94f Abs1 litb Z2 StVO 1960 nicht im Einklang. Denn "anzuhören" im Sinn dieser Gesetzesvorschrift ist die gesetzliche Interessenvertretung jener Berufsgruppe, deren Mitglieder durch die V in ihren Interessen berührt werden, und zwar unabhängig davon, ob die Interessen dieser Kammerangehörigen möglicherweise bereits von einer Gruppe von Einzelpersonen wahrgenommen werden.
Es kann nicht zweifelhaft sein, daß die in Aussicht genommene Erlassung des in Rede stehenden Nachtfahrverbotes angesichts der Erfordernisse der Führung von - üblicherweise auch nachts geöffneten - Gastgewerbebetrieben und angesichts dessen, daß auch die Besucherfrequenz von Gastgewerbebetrieben in nicht unwesentlichem Umfang von der Zufahrtsmöglichkeit zu dem Gastgewerbebetrieb abhängt, Mitglieder dieses Berufsstandes im Sinne einer Erschwerung der Berufsausübung spezifisch "berühren" mußte.
Da die Behörde nicht einmal die gesetzliche Interessenvertretung dieser Berufsgruppe angehört hat, braucht nicht erörtert zu werden, ob der Bürgermeister auch die gesetzliche Interessenvertretung anderer Berufsgruppen anzuhören gehabt hätte.
3. Unter diesen Umständen - Gefahr im Verzug wurde nicht geltend gemacht und lag, wie der Akteninhalt zeigt, auch tatsächlich nicht vor - ergibt sich, daß die V nicht gesetzmäßig zustande kam und als gesetzwidrig aufzuheben ist.
Die Bestimmung einer Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen V gründet sich auf Art139 Abs5 dritter Satz
B-VG.
Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur Kundmachung entfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §60 Abs2 VerfGG.
Diese Entscheidung konnte gem. §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung gefaßt werden.
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