Die Beschwerdeführer sind durch die angefochtenen Bescheide weder in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten noch wegen Anwendung rechtswidriger genereller Normen in ihren Rechten verletzt worden.
Die Beschwerden werden abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob die Beschwerdeführer durch die angefochtenen Bescheide in einem sonstigen Recht verletzt worden sind.
Entscheidungsgründe:
I. Mit den angefochtenen Berufungsbescheiden werden über die Beschwerdeführer als Geschäftsführer der Steiermärkischen Krankenanstalten GesmbH (künftig: Gesellschaft) mit dem Sitz in Graz wegen Übertretung des §28 Abs1 Arbeitszeitgesetz (AZG) in Verbindung mit den §§9 Abs1 und 16 VStG unter Anwendung des außerordentlichen Minderungsrechts nach §20 VStG Geldstrafen (Ersatzfreiheitsstrafen) verhängt. Sie hätten es unterlassen, für die Einhaltung der Bestimmungen des AZG zu sorgen, indem in den insgesamt sechzehn näher bezeichneten Landeskrankenanstalten die näher bezeichneten Arbeitnehmer zu den näher bezeichneten Zeiten in näher bezeichnetem Ausmaß beschäftigt wurden, obwohl die tägliche Arbeitszeit von zehn Stunden bzw. die wöchentliche Arbeitszeit von fünfzig Stunden nicht überschritten werden durfte (§9 Abs1 iVm §3 AZG) bzw. nach Beendigung der Tagesarbeitszeit eine ununterbrochene Ruhezeit von mindestens elf Stunden zu gewähren war (§12 Abs1 AZG).
Der Einwand der Beschuldigten, die beschäftigten Arbeitnehmer seien vom Geltungsbereich des AZG durch §1 Abs2 Z1
- "Arbeitnehmer, die in einem Arbeitsverhältnis zu einer Gebietskörperschaft, zu einer Stiftung, zu einem Fonds, oder zu einer Anstalt stehen, sofern diese Einrichtungen von Organen einer Gebietskörperschaft oder von Personen verwaltet werden, die hiezu von Organen einer Gebietskörperschaft bestellt sind; ..." -
ausgenommen, sei unzutreffend. Die Rechtsträgerschaft für die Steiermärkischen Landeskrankenanstalten sei mit Wirkung vom 1. Juni 1986 der Gesellschaft übertragen worden. Es lägen keine Dienstverhältnisse zu einer Gebietskörperschaft, zu einer Stiftung oder einem Fonds vor, auch erfolge die Verwaltung der Landeskrankenanstalten nicht durch Organe einer Gebietskörperschaft. Fraglich sei nur, ob es sich um Arbeitnehmer einer Anstalt handle, die von Personen verwaltet wird, die hiezu von Organen einer Gebietskörperschaft bestellt worden sind. Da die einzelnen Landeskrankenanstalten (bzw. die Gesamtheit dieser Anstalten, sofern man diese als einzige "Anstalt" sehen wolle) von der Gesellschaft, also einer von der Landesregierung vertraglich bestellten juristischen Person verwaltet würden, bliebe nur zu erörtern, ob die Arbeitnehmer in einem Arbeitsverhältnis zu den einzelnen Landeskrankenanstalten (bzw. zur Gesamtheit dieser Landeskrankenanstalten) stünden. Nun seien aber die Dienstverträge - ungeachtet der Aufnahme für eine bestimmte "Dienststelle" (ein bestimmtes Landeskrankenhaus) - laut vorgelegtem Muster mit der Gesellschaft abgeschlossen worden und die Krankenanstalten seien keine juristischen Personen, sodaß mit ihnen keine Arbeitsverhältnisse bestehen könnten (Hinweis auf Grillberger, Arbeitszeitgesetz, 1985, 23).
Die dagegen erhobenen Beschwerden rügen die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Gleichheit vor dem Gesetz (was nur der Erstbeschwerdeführer geltend macht), auf ein Verfahren vor einem unabhängigen und unparteiischen Gericht und auf Unversehrtheit des Eigentums, allenfalls wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes. Der Gesellschaft einzig und allein wegen ihrer Rechtsform die Qualifikation als Anstalt zu verweigern, unterstelle dem Gesetz fälschlich einen unsachlichen und daher gleichheitswidrigen Inhalt. Im Hinblick auf die Höhe der Summe der gleichzeitig verhängten Geldstrafen (417.850 S bzw. 425.800 S für sämtliche Fälle in den sechzehn Krankenhäusern) handle es sich um eine strafrechtliche Verurteilung im Sinne des Art6 EMRK, die vor ein Gericht gehöre und wegen verfassungswidriger Auslegung oder Rechtsgrundlage die Beschwerdeführer auch im Eigentumsrecht verletze.
Das Land Steiermark komme seiner gesetzlichen Aufgabe der Sicherstellung der Krankenanstaltenpflege dadurch nach, daß es die Verwaltung der Landeskrankenanstalten - also von öffentlichen Krankenanstalten mit Aufnahme- und Behandlungszwang sowie Betriebspflicht, deren Pflegegebühren durch Verordnung festgesetzt seien und durch Rückstandsausweise hereingebracht werden könnten - einem selbständigen Wirtschaftskörper in der Form einer Kapitalgesellschaft übertragen habe, deren alleiniger Gesellschafter das Land sei, das sich zur Deckung des Abganges und allfälliger Schadensfälle verpflichtet, sich die Bestellung und Abberufung der Gesellschafter vorbehalten und wesentliche Funktionen aus der Kompetenz der Gesellschaft ausgenommen habe. Sämtliche bisherigen Landesbediensteten, deren Dienststelle eine Landeskrankenanstalt war, seien durch ein Landesgesetz der Gesellschaft zur Dienstleistung zugewiesen worden, und die nicht von diesem Gesetz erfaßten seien diesen durch eine Betriebsvereinbarung gleichgestellt worden. Die Zusammenfassung der Landeskrankenanstalten in einem selbständigen Wirtschaftskörper sei daher eine (bloß) organisationstechnische Maßnahme, die so weitreichende Konsequenzen wie die Anwendung des AZG nicht zu tragen vermöge. Die Gesellschaft sei daher "bei richtiger und insbesondere verfassungskonformer Auslegung" als eine "Stiftung, Fonds oder Anstalt" oder eben "Einrichtung" im Sinne des AZG zu qualifizieren. Allein die Rechtsform sei kein taugliches Unterscheidungsmerkmal. Der Gesetzgeber selbst habe die Unanwendbarkeit des AZG durch die Novellierung des Ärztegesetzes zum Ausdruck gebracht, weil er im Rahmen der praktischen Ärzteausbildung zur gleichmäßig auf die Arbeitstage aufgeteilten Kernarbeitszeit zusätzlich Nachtdienste sowie Wochenend- und Feiertagsdienste vorgesehen habe, die bei gleichzeitiger Einhaltung des AZG nicht verlangt werden dürften.
Sollte das Gesetz jedoch den von der belangten Behörde angenommenen Inhalt haben, bestünden dagegen die Bedenken, daß die Rechtsform kein ausreichender Unterschied im Tatsächlichen für "eine derart krasse Ungleichbehandlung" gegenüber den von der Ausnahme erfaßten Fällen, und darüber hinaus überhaupt nicht zu rechtfertigen sei, daß es auf Beamte und Vertragsbedienstete nicht angewendet werde, weil entweder alle Arbeitnehmer desselben Schutzes bedürften oder alle ihn entbehren könnten. §28 Abs1 AZG sei verfassungswidrig, weil er nach Abs2 nicht auf Personen anwendbar sei, die in ihrer Funktion als Organ einer Gebietskörperschaft gegen das AZG verstoßen, und auch die in §1 Abs2 vorgesehene Ausnahme der Lehr- und Erziehungsanstalten (Z6) und des Bordpersonals von Luftverkehrsunternehmen (Z7) mache die gleichzeitige der öffentlichen Krankenanstalten unsachlich.
Der belangte Landeshauptmann hat von einer Gegenschrift abgesehen.
Jedoch hat über Einladung des Verfassungsgerichtshofes der Bundesminister für Arbeit und Soziales eine Stellungnahme abgegeben, in der er darauf hinweist, daß die Ausnahmebestimmung des §1 Abs2 Z1 AZG nicht auf kompetenzrechtlichen Überlegungen beruhe, weil die Kompetenz zur Regelung des Arbeitnehmerschutzes für Personen, die nicht in einem Dienstverhältnis zu einer Gebietskörperschaft stehen, jedenfalls dem Bund zukomme. Vielmehr solle eine Abgrenzung vom Vertragsbedienstetengesetz (VertrBG) getroffen werden, das in seinem §1 Abs2 Personen, die in einem Dienstverhältnis zu Fonds, Stiftungen oder Anstalten stehen, die von Organen des Bundes oder von Personen (Personengemeinschaften) verwaltet werden, die hiezu von Organen des Bundes bestellt sind, weitgehend in den Geltungsbereich dieses Gesetzes einbeziehe. Für diese Arbeitnehmergruppe sollten auch nach Inkrafttreten des AZG weiterhin die Arbeitszeitbestimmungen des VertrBG gelten. Öffentliche Anstalten seien Formen der öffentlichen Unternehmungen, die als Regiebetriebe, betriebsähnliche Einrichtungen, Eigenbetriebe oder Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit geführt werden können. Davon seien jedoch öffentliche Unternehmungen zu unterscheiden, die in einer Rechtsform des Privatrechts geführt werden. In den Erläuternden Bemerkungen der Regierungsvorlage zum Vertragsbedienstetengesetz 1948 (554 BlgNR, 5.GP) heiße es, es werde
"... ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, daß das Vertragsbedienstetengesetz nicht für Dienstverträge gilt, die von anderen Rechtsträgern als dem Bund, insbesondere z.B. von Gesellschaften, wie Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung abgeschlossen werden, durch die verstaatlichte 'Unternehmungen' geführt werden. Bedienstete dieser Rechtsträger sind nämlich keine Bediensteten des Bundes, sondern Bedienstete der betreffenden Rechtspersonen."
Für eine näher bestimmte Gruppe von Arbeitnehmern in Heil- und Pflegeanstalten (Krankenanstalten) enthalte §19 AZG jene Sondervorschriften, die - soweit kein Kollektivvertrag vorliege, allenfalls nach Genehmigung durch das Arbeitsinspektorat - die Anforderungen des Ärztegesetzes zu erfüllen erlauben und auch sonst den Besonderheiten eines Krankenhausbetriebes Rechnung trügen. Außerdem halte §15 Krankenanstaltengesetz jede juristische Person für fähig, eine öffentliche Krankenanstalt zu führen. Die besonderen Bedürfnisse öffentlicher Krankenanstalten hätten also mit der besonderen Stellung der Steiermärkischen Krankenanstaltengesellschaft nichts zu tun.
II. Die Beschwerde ist nicht begründet.
Die belangte Behörde geht davon aus, daß es sich bei der Gesellschaft mbH, mit der die Arbeitsverhältnisse eingegangen wurden und als deren Geschäftsführer die Beschwerdeführer für die ihnen zur Last gelegten Übertretungen verantwortlich gemacht werden, weder um eine Stiftung oder einen Fonds noch um eine Anstalt im Sinne des §1 Abs2 Z1 AZG handle, sodaß der Umstand, daß sie von Personen verwaltet werde, die hiezu von Organen einer Gebietskörperschaft bestellt sind, nicht mehr von Bedeutung sei.
Diese Auffassung hält der Verfassungsgerichtshof nach Wortlaut und Zielsetzung der genannten Bestimmung für vertretbar. Das Vertragsbedienstetengesetz 1948 findet nach seinem §1 Abs2 (idF der 3. Novelle BGBl. 165/1961) auf Personen, die in einem Dienstverhältnis zu Fonds, Stiftungen oder Anstalten stehen, die von Organen des Bundes oder von Personen (Personengemeinschaften) verwaltet werden, die hiezu von Organen des Bundes bestellt sind, insoweit Anwendung, als nicht etwas anderes bestimmt ist. Dieses Gesetz enthält Vorschriften, die den wesentlichen Inhalt des Arbeitsvertrages (nicht etwa der Vereinbarung überlassen, sondern) zwingend festlegen. Arbeitsverträge zu den von Gebietskörperschaften verwalteten Anstalten, Stiftungen und Fonds, für die aufgrund eines Gesetzes Vorschriften Anwendung finden, die den wesentlichen Inhalt eines Arbeitsvertrages zwingend festlegen, sind auch von der Anwendung der - den Kollektivvertrag und seine Surrogate betreffenden - ersten bis vierten Hauptstücke des Arbeitsverfassungsgesetzes ausgenommen (§1 Abs2 Z3 ArbVG). Geht man von der naheliegenden Annahme aus, daß auch vom Geltungsbereich des AZG jene Personen ausgenommen werden sollen, die dem Regime des Vertragsbedienstetenrechtes unterliegen, dessen - zwingendes - Arbeitsrecht dem Beamtendienstrecht angenähert ist (vgl. §20 VertrBG), so legt dies in der Tat einen engeren, die Rechtsform des Gebildes beachtenden Inhalt des Begriffes der Anstalt nahe (vgl. den vom Bundesminister für Arbeit und Soziales angezogenen Motivenbericht zum VertrBG), der unter diesem Gesichtspunkt auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Denn die Rechtsform eines Wirtschaftskörpers ist - wie die vielfältigen Folgen zeigen, die für eine Ausgliederung der öffentlichen Hand ins Treffen geführt werden - ein zwar sehr pauschales, aber doch auch für die arbeitsrechtliche Typenbildung durchaus geeignetes Anknüpfungselement, insoweit vergleichbar der Frage der eigenen Rechtspersönlichkeit (ohne Rücksicht auf die tatsächliche Einflußmöglichkeit) für die Abgrenzung von Dienst- und Arbeitsrecht. Der Gesetzgeber ist durch den Gleichheitssatz nicht verhalten, auf die von den Beschwerdeführern aufgezeigten besonderen Umstände und Gestaltungen abzustellen und so die Abgrenzung des Geltungsbereichs arbeitsrechtlicher Gesetze von der Einschätzung und Abwägung vielfältiger Elemente im Einzelfall abhängig zu machen.
Damit erweist sich der Hauptvorwurf der Beschwerde, das Gesetz sei nicht verfassungskonform ausgelegt worden oder aus eben diesen Gründen selbst verfassungswidrig, als nicht stichhältig.
Aber auch sonst erweckt die Beschwerde keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. Es macht die Strafbestimmung des §28 Abs1 AZG nicht unsachlich, wenn das Gesetz in Abs2 davon ausgeht, daß das Zuwiderhandeln von Organen einer Gebietskörperschaft mit Mitteln des Dienstrechts zureichend geahndet werden kann, und es entbehrt nicht jeglicher Grundlage im Tatsächlichen, wenn der Bund als Dienstrechtsgesetzgeber annimmt, daß der Gefahr einer Überbeanspruchung von Beamten und Vertragsbediensteten in zeitlicher Hinsicht auch ohne Geltung des AZG durch die im öffentlichen Dienst gegebenen rechtlichen Verhältnisse und tatsächlichen Einflußmöglichkeiten im zureichenden Maße begegnet werden kann.
Auch die in den Beschwerden angeführten sonstigen Ausnahmen von der Geltung des AZG erwecken keine Bedenken gegen die Regel. Ob bestimmte Tätigkeiten einer Sonderbehandlung in arbeitszeitrechtlicher Hinsicht bedürfen (wie die Tätigkeit der Angehörigen von Gesundheitsberufen oder den sonst zur Aufrechterhaltung des Betriebes einer Krankenanstalt unumgänglich notwendigen Arbeitnehmern - §19 AZG) oder vom Geltungsbereich des AZG besser gänzlich ausgenommen werden (wie Lehr- und Erziehungskräfte an Unterrichts- und Erziehungsanstalten - §1 Abs2 Z6 AZG, oder das Bordpersonal in Luftverkehrsunternehmungen - §1 Abs2 Z7 AZG), ist eine Frage der Zweckmäßigkeit, die von ganz unterschiedlichen und äußerst vielfältigen Gesichtspunkten, z.B. auch von der Häufigkeit, vom Grad und der Regelbarkeit der nötigen Abweichungen und von der Wahrscheinlichkeit des Mißbrauchs und der Möglichkeit effektiver Kontrolle abhängig gemacht werden kann. Daß Krankenanstalten ebenso behandelt werden müßten wie private Unterrichts- und Erziehungsanstalten und das Krankenhauspersonal dem Bordpersonal von Luftverkehrsunternehmen gleichzustellen wäre, kann daher nicht gesagt werden. Soweit sich die Beschwerden mit ihrem Hinweis auf Schrammel (Das Sonderarbeitsrecht der Gebietskörperschaften auf dem Prüfstand, ZAS 1988, 194), dessen Bedenken gegen die Abgrenzung des Geltungsbereiches des AZG (wegen Nichteinbeziehung z.B. der in Landes- und Gemeindekrankenhäusern tätigen Ärzte) zueigen machen, kann darauf im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb nicht eingegangen werden, weil sich diese Bedenken auf die Einschränkung der Gegenausnahme von der Ausnahmebestimmung des §1 Abs2 Z1 beziehen ("die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes gelten jedoch für Arbeitnehmer, die nicht im Bereich der Hoheitsverwaltung tätig sind, sofern für ihr Arbeitsverhältnis ein Kollektivvertrag wirksam ist"), sodaß eine allfällige Verfassungswidrigkeit, die durch Aufhebung der Einschränkung auf den Fall der Wirksamkeit von Kollektivverträgen beseitigt werden könnte, sich auf die - im vorliegenden Fall gar nicht zutreffende - Ausnahmebestimmung nicht auswirken würde.
Was Art6 EMRK betrifft, ist auf den Vorbehalt Österreichs zu Art5 EMRK zu verweisen, der nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes auch auf Art6 ausstrahlt (vgl. VfSlg. 11.917/1988 und die dort genannte Vorjudikatur, insbesondere VfSlg. 11.523/1987 zur Arbeitsruheverletzung). An dieser Wirkung kann der Umstand, daß es bei einer Vielzahl von Verwaltungsübertretungen zufolge des in §22 VStG verankerten Kumulationsprinzips bei gleichzeitiger Erlassung von Strafbescheiden zu einer hohen Strafsumme kommen kann, nichts ändern.
Die Beschwerdevorwürfe erweisen sich damit als unbegründet. Das Verfahren hat auch keine Anhaltspunkte ergeben, daß die geltend gemachten Grundrechte in anderer Weise verletzt worden wären oder eine sonstige vom Verfassungsgerichtshof wahrzunehmende Rechtverletzung vorläge.
Die Beschwerden sind daher abzuweisen und antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abzutreten.
Da von einer mündlichen Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht zu erwarten war, hat der Verfassungsgerichtshof von einer mündlichen Verhandlung abgesehen (§19 Abs4 VerfGG).
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