Die beschwerdeführende Partei ist durch den angefochtenen Bescheid in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Unversehrtheit des Eigentums und auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt worden.
Der Bescheid wird aufgehoben.
Das Land Steiermark ist schuldig, der beschwerdeführenden Partei zuhanden ihres Rechtsvertreters die mit 15.000 S bestimmten Prozeßkosten binnen 14 Tagen bei Exekution zu bezahlen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit dem im Gemeindeinstanzenzug ergangenen Bescheid des Gemeinderates der Marktgemeinde Obdach vom 21. Mai 1991 erging an die beschwerdeführende Stadtgemeinde - nach Einholung eines Gutachtens eines Bausachverständigen - gemäß §70 a Stmk BauO 1968 der Auftrag, die auf dem Grundstück Nr. 1145/3 bzw. auf der Baufläche Nr. 203 der KG Granitzen durchgeführten Bauarbeiten (nämlich die Verlegung einer 25 m langen Gußrohrleitung von 700 mm Durchmesser, welche am südöstlichen Ende mit einem Betonmauerwerk (einer ca. 2,5 m breiten, 30 cm starken Betonscheibe) fixiert ist und einen Teil einer Triebwasserleitung mit einer Gesamtlänge von etwa 2 bis 3 km darstellt) sofort einzustellen. Der Gemeinderat begründete diesen baupolizeilichen Auftrag, der die in Bau befindliche Wasserkraftanlage der beschwerdeführenden Stadtgemeinde betrifft, damit, daß es sich beim erwähnten Teil der Triebwasserleitung um eine gemäß §57 Abs1 litg Stmk BauO 1968 bewilligungspflichtige Maßnahme handle, für die keine Baubewilligung vorliege. In der dagegen ergriffenen Vorstellung an die Steiermärkische Landesregierung verneinte die Beschwerdeführerin das Erfordernis einer baubehördlichen Bewilligung und brachte im wesentlichen vor, daß die Regelung der baulichen Herstellung einer Wasserkraftanlage ausschließlich in die Kompetenz des (Bundes )Wasserrechtsgesetzgebers und nicht (auch) in jene des (Landes )Baurechts- und Raumordnungsgesetzgebers falle; bei verfassungskonformer Auslegung des Stmk ROG 1974 und der Stmk BauO 1968 falle die Wasserkraftanlage nicht unter den Anwendungsbereich dieser beiden Gesetze.
2. Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 5. Juli 1991 wies die Steiermärkische Landesregierung die Vorstellung ab. Die Aufsichtsbehörde begründete ihre Entscheidung im wesentlichen folgendermaßen:
"Die Steiermärkische Bauordnung hat also im §57 bewilligungspflichtige Tatbestände festgelegt und außer im §57 Abs1 lith StBO keine Ausnahme von dieser Bewilligungspflicht für Anlagen, die auch einer Bewilligungspflicht nach bundesgesetzlichen Bestimmungen unterliegen, normiert. Eine solche Ausnahme ist lediglich für die Aufstellung von Motoren, Maschinen u. a. in einer der Gewerbeordnung unterliegenden Betriebsanlage vorgesehen. Dies macht deutlich, daß der Gesetzgeber für Fälle, in denen er eine Ausnahme vorsehen wollte, dies ausdrücklich festgelegt hat. Ansonsten gilt im Verwaltungsgeschehen das Kumulationsprinzip. Es ist daher für die Verwirklichung eines Vorhabens die Erlangung sämtlicher Bewilligungen erforderlich, sofern die einzelnen Gesetze derartige Bewilligungen für bestimmte Vorhaben vorsehen.
So hat sich der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 5.07.1987, Zl. 86/06/0266, mit der Frage der Baubewilligungspflicht eine Drainageanlage auseinandergesetzt und keinerlei Bedenken hinsichtlich des Eingriffes in die Wasserrechtskompetenz durch die Baubehörde geäußert.
Einem weiteren Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 12.10.1980, Zl. 82/05/0127, liegt der Rechtssatz zugrunde, daß die Frage, ob für den Umbau des Oberwasserkanals einer Wasserkraftanlage eine wasserrechtliche Bewilligung erteilt werden kann, für die Baubehörde im Verfahren über die Erteilung der Baubewilligung keine Vorfrage im Sinne des §38 AVG 1950 ist. Aus dieser Entscheidung ergibt sich demnach, wenngleich auch nicht expressis verbis ausgesprochen, daß der Verwaltungsgerichtshof in keiner Weise Bedenken dagegen hat, daß die zuständige Baubehörde von einer baurechtlichen Bewilligungspflicht betreffend einen Oberwasserkanal ausging, wobei hier auch festzuhalten ist, daß es sich bei einem Oberwasserkanal zweifellos um eine bauliche Herstellung handelt, die auschließlich und bestimmungsgemäß der Wassernutzung dient.
In diesem zur Niederösterreichischen Bauordnung 1976 ergangenen Erkenntnis, welches aufgrund der Ähnlichkeiten der bewilligungspflichtigen Tatbestände auch für die Handhabung der Steiermärkischen Bauordnung durchaus herangezogen werden kann, hob der Verwaltungsgerichtshof beispielsweise hervor, daß die Niederösterreichische Bauordnung nicht davon ausgeht, daß für ein Vorhaben keine Baubewilligung zu erwirken ist, wenn dieses nach den Bestimmungen des WRG 1959 genehmigt worden ist oder keiner wasserrechtlichen Bewilligung bedarf. Die Frage der Bewilligungsfähigkeit eines Projektes nach den baurechtlichen Vorschriften ist demnach unabhängig davon zu beantworten, ob dieses auch nach wasserrechtlichen Bestimmungen zulässig ist oder nicht. Hiezu ist seitens der Aufsichtsbehörde zu bemerken, daß auch nicht die Steiermärkische Bauordnung davon ausgeht, daß für ein Vorhaben keine Bewilligung zu erwirken ist, wenn dieses nach dem WRG genehmigt worden ist.
Zwar schreibt Krzizek im Band I 'System des Österreichischen Baurechtes' (auf Seite 144), daß zwischen dem Wasserrecht und dem Baurecht das Kumulationsprinzip herrscht. Eine Bauführung - mit Ausnahme von Wasserbauten - in oder an Gewässern bedarf einer baurechtlichen und einer wasserrechtlichen Bewilligung, soweit dies die in Betracht kommende Landesbauordnung bzw. das Wasserrechtsgesetz vorsieht. Das Kumulationsprinzip hat überdies im §38 Abs1 WRG 1959 zu einem gesetzlichen Niederschlag gefunden, wo es heißt, daß die dort angeführten Anlagen auch dann einer wasserrechtlichen Bewilligung bedürfen, wenn eine Bewilligung nach anderen Gesetzen erforderlich ist.
Als Kriterium der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern ist einer Reihe von Entscheidungen die Auffassung zugrundegelegt worden, daß die im Art10 - 15 B-VG verwendeten Ausdrücke in jener Bedeutung zu verstehen sind, die ihnen im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens (1.10.1925) nach dem Stande der 'damaligen' Rechtsordnung (sog. Versteinerungstheorie) zugekommen ist (VfSlg. 2721, 3670, 5092 u.a.).
Der VfGH hat eine inhaltliche Weiterentwicklung der Rechtsordnung als zulässig angesehen (Slg. 4117, 5748 u.a.).
Der VfGH hat weiter die Ansicht vertreten, daß dadurch, daß eine bestimmte Materie einem bestimmten Kompetenztatbestand zugewiesen ist, nicht ausgeschlossen wird, daß bestimmte Sachgebiete nach verschiedenen Gesichtspunkten (sog. Gesichtspunktetheorie) geregelt werden können (VfSlg. 4348, 7516, 8035, 8195, 8831 u.a.).
Der Inhalt eines Kompetenztatbestandes erfaßt die Materie nicht nach allen Richtungen, die Rechtsvorschriften haben einen verschiedenen Inhalt; die Erlassung identer Normen von kompetenzrechtlich verschiedenen Gesetzgebern (Bund - Länder) ist jedoch verfassungsrechtlich ausgeschlossen (VfSlg. 4348). Demgemäß wird in einem Baubewilligungsverfahren überwiegend zu prüfen sein, ob die Erfordernisse für einen Bau (§15 StBO) erfüllt werden. So ist es beispielsweise ein primäres Anliegen des Baurechtes, daß jeder Bau den Anforderungen der baulichen Sicherheit oder des Brandschutzes entspricht.
Die Gesichtspunktetheorie stellt also darauf ab, daß ungeachtet des Grundsatzes der Kompetenztrennnung bestimmte Sachgebiete (Sachverhalte) unter verschiedenen Kompetenztiteln und den jeweils zugehörigen rechtlichen Gesichtspunkten durch gesetzliche Regelungen des Bundes und der Länder geregelt werden können. So können z.B. gewerbliche Betriebsanlagen unter den Gesichtspunkten des Gewerberechts, des Baurechtes, des Naturschutzrechtes, des Raumplanungsrechtes, des Arbeitnehmerschutzrechtes u.dgl. geregelt und den Kumulativbeschränkungen aller dieser Rechtsbereiche unterworfen sein (Kumulationsprinzip); das Steigenlassen eines Fesselballons beispielsweise kann unter dem Titel des Landschaftschutzes gleichermaßen (beschränkend) geregelt sein, wie unter dem Titel des Luftverkehrswesens (vgl. Slg. 7516/1975); siehe Adamovich-Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, Seite 162.
So weist auch HAUER in seinem Buch über Hainburg, Eisenstadt 1985, auf Seite 105 im wesentlichen darauf hin, daß nach dem Kumulationsprinzip eine Wasserbenutzungsanlage neben dem WRG auch einer baubehördlichen Bewilligung bedürfe, sofern der Landesgesetzgeber ausdrücklich nicht etwas anderes bestimme. Der Steiermärkische Landesgesetzgeber hat zwar im §1 des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes 1974 zu Abgrenzungen gegenüber Bundeszuständigkeiten Stellung genommen, eine derartige Regelung fehlt jedoch in der Steiermärkischen Bauordnung, sodaß insgesamt die Errichtung einer Wasserkraftanlage auch einer Bewilligung der Baubehörde bedarf.
Die Unterbehörden gingen daher zurecht davon aus, daß die vom Einstellungsauftrag erfaßten Bauarbeiten, die der Herstellung einer größeren baulichen Anlage unter der Erde dienen, den Bewilligungstatbestand des §57 Abs1 litg StBO auslösen. Da hiefür jedoch eine baubehördliche Bewilligung nicht erteilt wurde, waren die Baubehörden rechtmäßigerweise in die Lage versetzt, einen Einstellungsauftrag zu erlassen."
3. In der gegen den Vorstellungsbescheid erhobenen Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof macht die beschwerdeführende Stadtgemeinde eine verfassungswidrige (kompetenzwidrige) Auslegung des Stmk ROG 1974 und der Stmk BauO 1968 (insbesondere deren §57 betreffend die Bewilligungspflicht), hilfsweise die Verfassungswidrigkeit von Bestimmungen der Stmk BauO 1968 und des Stmk ROG 1974, geltend und begehrt die kostenpflichtige Aufhebung des Bescheides.
Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und sah von der Erstattung einer Gegenschrift mit der Maßgabe ab, daß sie die Abweisung der Beschwerde beantragte.
II. Die Beschwerde ist gerechtfertigt.
1. Im Kompetenzfeststellungserkenntnis VfSlg. 2674/1954 entschied der Verfassungsgerichtshof, daß zur Erlassung des von der (damals antragstellenden) Salzburger Landesregierung vorgelegten "Raumordnungsgesetzes" an sich nach Art15 Abs1 B-VG das Land zuständig ist. Diese Feststellung des Gerichtshofs erging jedoch mit bestimmten (im Spruch des Erkenntnisses festgelegten) Einschränkungen, darunter der folgenden:
"Soweit im Entwurf von 'Bewilligung' gesprochen wird, muß in einer jeden Zweifel ausschließenden Weise zum Ausdruck gebracht werden, daß damit lediglich die Baubewilligung nach der Bauordnung bezeichnet werden soll."
Die eben wiedergegebene Einschränkung bezog sich auf mehrere Bestimmungen des (im zitierten Erkenntnis nicht wörtlich wiedergegebenen) Gesetzentwurfes, so auch auf den - wie folgt lautenden - Absatz 1 seines unter der Überschrift "Gebiete für gewerbliche und industrielle Bauten" stehenden §5:
"(1) In Gebieten für gewerbliche und industrielle Bauten dürfen, soweit im folgenden nichts anderes bestimmt ist, nur Bauten für solche Zwecke einschließlich von Bauten für Großkraftwerke bewilligt werden. Zugelassen können auch Büro- und Geschäftsgebäude, Bauten von Wohnungen samt Nebengebäuden, für den Bedarf der Betriebsleitung und Betriebsaufsicht und Baumaßnahmen zur Unterbringung von Geschäftslokalen werden, die der Befriedigung der Bedürfnisse der in diesen Gebieten Beschäftigten oder Wohnenden dienen."
Soweit die als "Einschränkung" bezeichnete Aussage des Verfassungsgerichtshofs "Bauten für Großkraftwerke" betrifft, beruht sie ersichtlich auf der Rechtsansicht, daß Bauten dieser Art nicht bloß einer wasserrechtlichen Genehmigung, sondern darüber hinaus (nach Maßgabe der in Betracht kommenden Bauordnung) auch einer baubehördlichen Bewilligung bedürfen, eine solche Angelegenheit also kompetenzrechtlich nach der sog. Gesichtspunktetheorie (zB VfSlg. 7792/1976) einzuordnen ist. Die Zuständigkeit des Baurechtsgesetzgebers kommt aber nur dort und insoweit in Betracht, als es sich um Bauten handelt, die nicht unmittelbar, sondern bloß mittelbar der Wassernutzung dienen, bei denen also der wasserbauliche Nutzungszweck in den Hintergrund tritt. Für die mit dieser Auffassung zugleich zum Ausdruck gebrachte Begrenzung spricht auch die Wertung der Kompetenzrechtslage (insbesondere des in Art10 Abs1 Z10 B-VG enthaltenen Zuständigkeitstatbestandes "Wasserrecht") unter dem Aspekt der sogenannten Versteinerungstheorie (zB VfSlg. 11777/1988). Im gegebenen Zusammenhang hält Krzizek, System des österreichischen Baurechts (1972), Bd. I, folgendes fest (S. 145f):
"Wasserbauten waren am 1.10.1925 grundsätzlich nicht genehmigungspflichtig. Waren aber die Wasserbauten nicht Gegenstand der baubehördlichen Regelung, dann müssen auch die Bestimmungen in den BO., die besagen, daß außer den Neu-, Zu- und Umbauten und den straßenseitigen Einfriedungen alle sonstigen baulichen Anlagen über und unter der Erde bewilligungspflichtig sind, in verfassungskonformer Auslegung so verstanden werden, daß darunter Wasserbauten nicht fielen. Dies gilt allerdings nur für Wasserbauten im engeren Sinn, nicht aber für Wohnhausbauten, Werkstättengebäude und ähnliche Bauten im Zusammenhang mit Wasserbauten."
Nach Meinung des Verfassungsgerichtshofs folgt aus dieser - von ihm geteilten - Ansicht, daß der Landesgesetzgeber nicht befugt wäre, die Errichtung von Wasserbauten im engeren Sinn, also von Bauten, die unmittelbar der Wassernutzung dienen, einer Bewilligungspflicht nach der Bauordnung zu unterwerfen (vgl. hiezu auch Rill/Schäffer, Die Rechtsnormen für die Planungskoordinierung seitens der öffentlichen Hand auf dem Gebiete der Raumordnung, 1975, S. 38; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung, 1975, Bd. 1, S. 92f; Mell/Schwimann, Grundriß des Baurechts, 1980, S. 26f; Rossmann, Wasserrechtsgesetz 1959, 1990, S. 202 und 206; Mayer, Wasserkraftwerke im Verwaltungsrecht, 1991, S. 71ff).
2. Der von der belangten Aufsichtsbehörde herangezogene §57 Abs1 litg Stmk BauO 1968, welcher in bloß allgemeiner Weise davon spricht, daß "bauliche Anlagen größeren Umfanges unter der Erde, insbesondere Schachtbrunnen, Kanalanlagen, Schutzräume, Keller u.dgl." einer baubehördlichen Bewilligung bedürfen, ist einer verfassungskonformen Interpretation im Sinne der dargelegten Kompetenzrechtslage zugänglich. Dieses Vorgehen erfährt eine Stütze, wenn man §57 Abs1 litg wie auch andere einschlägige Bestimmungen der Stmk BauO 1968 nicht isoliert betrachtet, sondern wegen des sachlichen Zusammenhanges in Zusammenschau mit den Regelungen des Stmk ROG 1974 wertet; hiebei wird nämlich deutlich, daß der Stmk Landesgesetzgeber (Raumordnungs- und Baurechtsgesetzgeber) keine Anordnungen treffen wollte, die über die Kompetenz des Landes gemäß Art15 Abs1 B-VG hinausgehen (vgl. insb. die in §1 Abs3 Stmk ROG 1974 festgelegte salvatorische Klausel ("Soweit durch die Bestimmungen dieses Gesetzes der Zuständigkeitsbereich des Bundes ... berührt wird, kommt diesen Bestimmungen keine über die Zuständigkeit des Landes hinausgehende rechtliche Wirkung zu.")).
4. Da die Steiermärkische Landesregierung den baupolizeilichen Auftrag des Gemeinderates der Marktgemeinde Obdach, welcher ausschließlich einen Wasserbau im engeren Sinn betrifft (nämlich die Verlegung einer Gußrohrleitung, die an einer Stelle mit einem Betonmauerwerk fixiert ist), bestätigte und damit §57 Abs1 litg iVm §70a Stmk BauO 1968 einen verfassungswidrigen Inhalt unterstellte, verletzte sie die beschwerdeführende Stadtgemeinde durch diese als denkunmöglich anzusehende Gesetzesanwendung im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums (zB VfSlg. 11501/1987). Die Beschwerdeführerin wurde aber auch im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt, weil die Aufsichtsbehörde den gemeindebehördlichen Bescheid bestätigte, obwohl der im Instanzenzug eingeschrittene Gemeinderat seine Zuständigkeit zur getroffenen Sachentscheidung zu Unrecht in Anspruch genommen hatte (zB VfSlg. 11017/1986).
Der Bescheid war aus diesen Gründen aufzuheben.
4. Die Kostenentscheidung stützt sich auf §88 VerfGG; im zugesprochenen Betrag sind 2.500 S an Umsatzsteuer enthalten.
III. Diese Entscheidung wurde in nichtöffentlicher Sitzung getroffen (§19 Abs4 erster Satz VerfGG).
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