Die Verordnung des Bürgermeisters der Marktgemeinde Rankweil vom 25. September 1991, betreffend eine "Geschwindigkeitsbegrenzung auf 40 km/h im Ortsgebiet von Rankweil", kundgemacht durch das Vorschriftszeichen "Geschwindigkeitsbeschränkung" gemäß §52 lita Z10a StVO 1960 und eine Zusatztafel "ausgenommen Vorrangstraßen" in Verbindung mit den Ortstafeln gemäß §53 Abs1 Z17a StVO 1960, war gesetzwidrig.
Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Feststellung im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Unabhängigen Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg ist ein Berufungsverfahren gegen einen Bescheid der Bezirkshauptmannschaft Feldkirch anhängig, mit dem der Berufungswerber bestraft wurde, weil er am 7. Dezember 1994 um
16.45 Uhr in Rankweil auf der Merowingerstraße, Höhe Kreuzung Schleipfweg mit einem PKW die zulässige Höchstgeschwindigkeit von 40 km/h überschritten und hiedurch eine Verwaltungsübertretung nach den §§52 lita Z10a und 99 Abs3 lita StVO 1960 begangen hatte. Es wurde eine Geld- und eine Ersatzarreststrafe verhängt.
Der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg beantragt gemäß Art139 B-VG, "die Verordnung des Bürgermeisters der Marktgemeinde Rankweil vom 25.9.1991, kundgemacht durch das Vorschriftszeichen 'Geschwindigkeitsbeschränkung' gemäß §52 lita Z. 10a StVO und eine Zusatztafel 'Ausgenommen Vorrangstraßen' in Verbindung mit den Ortstafeln gemäß §53 Abs1 Z. 17a StVO, als gesetzwidrig aufzuheben". Unter Berücksichtigung der Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 13449/1993 und 14000/1994 erblickt der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg die Gesetzwidrigkeit der genannten Verordnung darin, daß sich der Bürgermeister der Marktgemeinde Rankweil bei Verordnungserlassung nicht mit der Frage auseinandergesetzt habe, "warum im besonderen eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf den einzelnen, von der Verordnung erfaßten Gemeindestraßen erforderlich" sei. Die vor Erlassung der gegenständlichen Verordnung eingeholte Stellungnahme eines Verkehrsplaners sowie das verkehrstechnische Gutachten eines Sachverständigen des Amtes der Vorarlberger Landesregierung enthielten zwar die Aussage, daß eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Umweltschutzes allgemein als positiv anzusehen sei, aber auch dort fehle eine Auseinandersetzung mit den speziellen, einzelne Straßenzüge im besonderen betreffenden Gefahrensituationen.
Auch der inzwischen in Geltung gesetzte §20 Abs2a StVO 1960, idF 19. StVO-Novelle, der für den Verordnungsgeber eine neue gesetzliche Grundlage geschaffen habe, könne diesen Entstehungsmangel nicht heilen, weil eine solche Verordnung gemäß §94d StVO 1960 von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu erlassen sei. Die angefochtene Verordnung hingegen sei vom Bürgermeister der Marktgemeinde Rankweil im übertragenen Wirkungsbereich an Stelle der Bezirksverwaltungsbehörde erlassen worden. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes werde nämlich "im Hinblick auf diese unterschiedlichen Zuständigkeiten eine gesetzwidrige Verordnung durch eine spätere Verordnungsermächtigung nicht saniert".
2. Die Vorarlberger Landesregierung sah von einer Stellungnahme ab.
3. Die Marktgemeinde Rankweil legte die Verordnungsakten vor und begegnete in ihrer Äußerung den Bedenken des Unabhängigen Verwaltungssenates des Landes Vorarlberg mit dem Hinweis, daß die Verordnung im vollen Einvernehmen mit der Bezirksverwaltungsbehörde erlassen worden sei, welche - als Voraussetzung für die nunmehr zu prüfende Verordnung - die durch den Ort führenden Landesstraßen zu Vorrangstraßen erklärt habe. Ebenso hätte der Bürgermeister der Marktgemeinde Rankweil im Zusammenhang mit der "Tempo 40 - Verordnung" wichtige Sammelstraßen (Gemeindestraßen) zu Vorrangstraßen erklärt. Im Vorfeld der Verordnungserlassung hätten umfangreiche Beratungen über die sachliche Begründetheit dieser Verordnung stattgefunden. Außerdem habe ein verkehrstechnisches Sachverständigengutachten des Amtes der Vorarlberger Landesregierung ergeben, daß die Einhaltung einer Höchstgeschwindigkeit von 40 km/h im Gemeindestraßennetz die Unfallhäufigkeit und die zu erwartenden Unfallfolgen in wesentlichem Maße reduzieren und im allgemeinen eine Erhöhung der Verkehrssicherheit mit sich bringen würde. Überdies sei dem Akt zu entnehmen, daß jede Straße hinsichtlich der erforderlichen Tempomaßnahme gesondert betrachtet worden sei.
Mit Schreiben vom 29. Mai 1996 teilte der Bürgermeister der Marktgemeinde Rankweil mit, daß mit Verordnung des Gemeindevorstandes der Marktgemeinde Rankweil vom 2. Mai 1996 in Anwendung der Bestimmungen des §94d Z1 StVO 1960 und des §60 Abs1 Gemeindegesetz, LGBl. Nr. 40/1985, eine "Geschwindigkeitsbeschränkung auf 40 km/h im Ortsgebiet von Rankweil" verfügt worden sei, mit der "sämtliche früheren Verordnungen hinsichtlich Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Gemeindestraßen, die sich auf das Ortsgebiet (§2 Ziff. 15 StVO 1960) mit Ausnahme des Ortsteiles Brederis sowie die gekennzeichneten Vorrangstraßen bezogen" hätten, aufgehoben wurden.
4. Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr geht in seiner Stellungnahme davon aus, daß vom Regelungsbereich der gegenständlichen Geschwindigkeitsbeschränkung sowohl Gemeindeals auch Landesstraßen umfaßt seien. Der Bürgermeister der Marktgemeinde Rankweil sei aufgrund der Verordnungsermächtigung des §94c StVO 1960 nur zur Erlassung einer Verordnung betreffend Verkehrsbeschränkungen auf Landesstraßen zuständig. Soweit sich die gegenständliche Verordnung jedoch auf Gemeindestraßen beziehe, sei sie daher offensichtlich von einer unzuständigen Behörde erlassen worden, weil gemäß §94d StVO 1960 die Gemeinde zur Erlassung von Verordnungen gemäß §43 StVO im eigenen Wirkungsbereich zuständig sei.
Weiters wird ausgeführt, daß vor Erlassung von Verordnungen gemäß §43 Abs2 lita StVO 1960 auch die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten in ihre Erwägungen miteinzubeziehen seien. In kleinen Gemeinden mit nur wenigen Straßenzügen, die sich grundsätzlich weder vom Verkehrsaufkommen noch von den übrigen Merkmalen wesentlich voneinander unterscheiden würden, stelle die Verordnungsermächtigung des §43 Abs2 lita StVO 1960 eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erlassung einer das gesamte Ortsgebiet umfassenden Geschwindigkeitsbeschränkung dar. Im übrigen enthalte auch die Straßenverkehrsordnung keine Regelung über die zu wählende Form der Verordnung, nämlich ob von einer Verordnung mehrere Straßen erfaßt werden dürften oder ob für jede einzelne Straße eine eigene Verordnung zu erlassen sei. Solange die Verordnung ihre gesetzliche Deckung habe, könnten auch von einer Verordnung verschiedene Lebenssachverhalte, etwa für mehrere Straßen oder Straßenstrecken, erfaßt werden.
Durch den mit der 19. StVO-Novelle normierten §20 Abs2a ergäben sich keine Änderungen hinsichtlich der rechtlichen Beurteilung der gegenständlichen Verordnung. Aufgrund der Bestimmung des §103 Abs2a StVO 1960 wäre die frühestmögliche Erlassung einer Verordnung auf Grundlage des §20 Abs2a StVO 1960 erst mit 1. Oktober 1994 möglich gewesen und könne eine rückwirkende gesetzliche Sanierung schon aus diesem Grund nicht eintreten.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Die angefochtene Verordnung lautet:
"V E R O R D N U N G
des Bürgermeisters der Marktgemeinde Rankweil
Auf Grund der Zuständigkeit im Sinne des §94 c der Straßenverkehrsordnung 1960 BGBl. Nr. 159/1960, in der Fassung BGBl. Nr. 423/1990 in Verbindung mit der Verordnung der Vbg. Landesregierung hinsichtlich Übertragung von Straßenpolizeiangelegenheiten in den Wirkungsbereich der Gemeinde gemäß LGBl. Nr. 20/1970 wird durch den Bürgermeister verordnet:
Gemäß §43 Abs2 lita Straßenverkehrsordnung 1960, BGBl. Nr. 159/1960, in der derzeit gültigen Fassung BGBl. Nr. 423/1990, darf auf allen Straßen mit öffentlichem Verkehr innerhalb des ORTSGEBIETES von Rankweil, ausgenommen Ortsteil Brederis (§2 Ziff.15 STVO 1960) und mit Ausnahme der:
mit Fahrzeugen nicht schneller als höchstens 40 km/h gefahren werden.
...
Diese Verordnung ist gemäß §44 Abs4 Straßenverkehrsordnung 1960 BGBl. Nr. 159/1960 in der Fassung BGBl. Nr. 423/1990 jeweils am Beginn des ORTSGEBIETES von Rankweil in Verbindung mit dem Hinweiszeichen ORTSTAFEL (§53/17a STVO) durch Vorschriftszeichen 40 km (§52/10a STVO) und einer darunter angebrachten Zusatztafel (§54 STVO) mit der Aufschrift AUSGENOMMEN VORRANGSTRASSEN kundzumachen.
...
Der Bürgermeister:"
2. Es ist offenkundig, daß der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg bei seiner Entscheidung über die bei ihm anhängige Berufung die Verordnung des Bürgermeisters der Marktgemeinde Rankweil vom 25. September 1991, deren Übertretung Voraussetzung für die Bestrafung des Berufungswerbers ist, anzuwenden hat. Das Verordnungsprüfungsverfahren ist sohin insoweit gemäß Art129a Abs3 iVm. Art89 Abs2 und 3 sowie Art139 Abs1 B-VG zulässig. Im Hinblick auf das unter 3.c. und
4. dargestellte Ergebnis des Verordnungsprüfungsverfahrens und die unter 5. daraus gezogene Schlußfolgerung erübrigt sich eine nähere Abgrenzung des präjudiziellen Teiles der Verordnung.
3.a. Die gegenständliche Verordnung wurde am 25. September 1991 erlassen, die Verordnungsprüfung hatte daher auf Grundlage der damals geltenden Rechtslage, StVO 1960, BGBl. Nr. 159/1960 idF BGBl. Nr. 423/1990, zu erfolgen.
Gemäß §43 Abs2 lita StVO 1960 hat die Behörde durch Verordnung "für bestimmte Gebiete, Straßen oder Straßenstrecken" "zur Fernhaltung von Gefahren oder Belästigungen, insbesondere durch Lärm, Geruch oder Schadstoffe," Verkehrsbeschränkungen, wie ua. auch Geschwindigkeitsbeschränkungen zu erlassen, "wenn und insoweit es zum Schutz der Bevölkerung oder der Umwelt oder aus anderen wichtigen Gründen erforderlich ist". Dem letzten Satz der zitierten Gesetzesbestimmung zufolge ist "bei der Erlassung solcher Verordnungen ... einerseits auf den angestrebten Zweck und andererseits auf die Bedeutung der Verkehrsbeziehungen und der Verkehrserfordernisse Bedacht zu nehmen".
Gemäß §94b Abs1 litb StVO 1960 ist die Bezirksverwaltungsbehörde ua. zur Erlassung von Verordnungen zuständig, sofern sich nicht die Zuständigkeit der Gemeinde ergibt. In §94d StVO 1960, der die von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu besorgenden Angelegenheiten nennt, ist (war) die Erlassung von Geschwindigkeitsbeschränkungen iSd §43 StVO 1960 nicht angeführt.
§94c StVO 1960 bestimmt, daß die Landesregierung durch Verordnung von der Bezirksverwaltungsbehörde zu besorgende Angelegenheiten (§94b), die nur das Gebiet einer Gemeinde betreffen, wenn und insoweit dies im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit und Einfachheit gelegen ist, dieser Gemeinde übertragen kann. Gemäß Abs2 dieser Bestimmung kann sich die Übertragung, ..., sowohl auf gleichartige einzelne, als auch auf alle in §94b bezeichnete Angelegenheiten beziehen.
Die Vorarlberger Landesregierung hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und gemäß §94c StVO 1960 mit Verordnung vom 8. Mai 1970, LGBl. Nr. 20/1970, die in §94b StVO 1960 bezeichneten Angelegenheiten den - ua. im Bezirk Feldkirch gelegenen - Gemeinden zur Besorgung im übertragenen Wirkungsbereich übertragen.
Aus dem Wortlaut der Verordnung und den Verordnungsakten ergibt sich - entgegen der Ansicht des Bundesministers für öffentliche Wirtschaft und Verkehr -, daß von der verordneten 40 km/h-Zone ausschließlich Gemeindestraßen betroffen waren. Der Bürgermeister war daher grundsätzlich zur Erlassung einer derartigen, lediglich Gemeindestraßen betreffenden Verordnung ermächtigt.
b. Wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 14000/1994, mit dem er die, eine Geschwindigkeitsbeschränkung von 30 km/h für das gesamte Stadtgebiet von Graz mit Ausnahme der Vorrangstraßen verfügende Verordnung aufhob, unter Verweis auf die bisherige Judikatur zu §43 StVO 1960 (vgl. VfSlg. 8086/1977, 9089/1981, 12944/1991, 13449/1993) aussprach, muß die Behörde bei Erlassung verkehrsbeschränkender Verordnungen die im einzelnen umschriebenen Interessen an der Verkehrsbeschränkung mit dem Interesse an der ungehinderten Benutzung der Straße abwägen und dabei die tatsächliche Bedeutung des Straßenzuges berücksichtigen. In der genannten Entscheidung ging er weiters davon aus (vgl. auch VfSlg. 11493/1987, 12485/1990, 13449/1993 ua.), daß die gemäß §43 Abs2 StVO 1960 vorgeschriebene Interessenabwägung sowohl eine nähere sachverhaltsmäßige Klärung der Gefahren bzw. der Belästigungen für Bevölkerung oder Umwelt, vor denen die Verkehrsbeschränkung schützen soll, als auch eine Untersuchung "der Verkehrsbeziehungen und der Verkehrserfordernisse" notwendig macht. Er sprach schließlich auch aus (vgl. auch VfSlg. 8984/1980, 13351/1993, 13449/1993), daß die bei einer "bestimmten Straße oder Straßenstrecke, für welche die Verordnung erlassen werden soll, anzutreffenden, für den spezifischen Inhalt der betreffenden Verordnung relevanten Umstände mit jenen Umständen zu vergleichen sind, die für eine nicht unbedeutende Anzahl anderer Straßen zutreffen". Es ist daher, wie der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 14000/1994 feststellte, "dem Verordnungsgeber verwehrt, gestützt auf §43 StVO 1960 eine Geschwindigkeitsbeschränkung für die Straßen eines größeren Gebietes zu erlassen, ohne auf die spezifische Verkehrs- und Gefahrensituation auf den von der Verordnung im einzelnen erfaßten Straßen abzustellen. Dies muß auch für eine für alle Straßen einer Gemeinde (mit Ausnahme der Vorrangstraßen) schlechthin erlassene Geschwindigkeitsbeschränkung gelten, wenn und soweit nicht kraft der Verkehrs- und Gefahrensituation auf allen von der Verordnung im einzelnen erfaßten Straßen die Geschwindigkeitsbeschränkung erforderlich ist." Entsprechend den im Erkenntnis
VfSlg. 13371/1993 angestellten Überlegungen reichen sohin allgemeine Gesichtspunkte im Zusammenhang mit verkehrspolitischen Überlegungen und der Verkehrsbelastung einer Gemeinde nicht aus, "um eine vom Gesetzgeber selbst festgelegte Höchstgeschwindigkeit im Ortsgebiet (§20 Abs2 StVO 1960)" gemäß §43 Abs1 oder 2 StVO 1960 durch Verordnung herabzusetzen.
c. Wie dem von der Marktgemeinde Rankweil übermittelten Verordnungsakt zu entnehmen ist, waren die der Verordnungserlassung zugrundeliegenden Hauptziele die Verkehrsberuhigung, die Hebung der Verkehrssicherheit, die Einheitlichkeit und die Übersichtlichkeit der Verkehrsbeschränkungen - iVm. einer Reduzierung der Anzahl der Verkehrsschilder - und die Senkung der Zahl der Unfälle. Die zu verordnende Geschwindigkeitsbegrenzung sollte überdies in hohem Maße von der Akzeptanz der Bevölkerung getragen sein, weshalb sich die Marktgemeinde Rankweil zur Verordnung einer einheitlichen 40 km/h-Geschwindigkeitszone entschloß und die ursprünglich in Erwägung gezogene Variante der Einführung einer 30 km/h-Zone mit einzelnen 50 km/h-Bereichen verwarf.
Bei all diesen Überlegungen wurde - zu verweisen ist hiebei auch auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 14000/1994 - übersehen, daß es allein dem Gesetzgeber obliegt, in Abänderung des §20 Abs2 StVO 1960(, durch den im Ortsgebiet eine Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h festgelegt wird,) die rechts- und verkehrspolitisch möglicherweise angezeigte Verbesserung der Verkehrssicherheit durch eine allgemeine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit im Ortsgebiet zu berücksichtigen oder zumindest die Behörde zu einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit im gesamten Ortsgebiet zu ermächtigen, wie dies mittlerweile durch §20 Abs2a StVO 1960 in der Fassung der 19. StVO-Novelle, BGBl. Nr. 518/1994, in Kraft getreten am 1. Oktober 1994, auch geschehen ist.
Die Verordnung des Bürgermeisters der Marktgemeinde Rankweil vom 25. September 1991 widersprach sohin der Bestimmung des §43 Abs2 lita StVO 1960, die die Verordnung selbst als ihre Rechtsgrundlage anführt.
4. Der Verfassungsgerichtshof hatte jedoch auch zu prüfen, ob die genannte, ursprünglich - wie oben ausgeführt - ohne gesetzliche Deckung erlassene Verordnung durch den §20 Abs2a StVO 1960 in der Fassung der 19. Novelle, BGBl. Nr. 518/1994, der gemäß §103 Abs2a StVO 1960 in der Fassung der 19. StVO-Novelle mit 1. Oktober 1994 in Kraft trat, im nachhinein die erforderliche gesetzliche Grundlage erhielt (vgl. etwa VfSlg. 6259/1970 und 7887/1976 mit Verweisen auf die Vorjudikatur; dazu im besonderen VfSlg. 14000/1994). Gemäß §20 Abs2a StVO 1960 kann eine Behörde, abgesehen von den in §43 leg.cit. geregelten Fällen, durch Verordnung für ein gesamtes Ortsgebiet eine geringere als die nach Abs2 zulässige Höchstgeschwindigkeit festlegen, sofern dies aufgrund der örtlichen oder verkehrsmäßigen Gegebenheiten nach dem Stand der Wissenschaft zur Erhöhung der Verkehrssicherheit oder zur Fernhaltung von Gefahren oder Belästigungen, insbesondere durch Lärm, Geruch oder Schadstoffe und zum Schutz der Bevölkerung oder der Umwelt oder aus anderen wichtigen Gründen geeignet erscheint. Sofern dadurch der beabsichtigte Zweck der Verordnung nicht gefährdet wird, sind einzelne Straßen, Straßenabschnitte oder Straßenarten vom Geltungsbereich der Verordnung auszunehmen. Gemäß §94d StVO 1960 idF der 19. StVO-Novelle, BGBl. Nr. 518/1994, fällt die Erlassung derartiger Verordnungen nunmehr in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, soweit sich die "globale" Geschwindigkeitsbeschränkung für das gesamte Ortsgebiet nur auf Gemeindestraßen bezieht. Eine Verordnung über die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit in einem Ortsgebiet muß von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich erlassen werden, nicht jedoch - wie die vorliegende Verordnung vom 25. September 1991 - vom Bürgermeister im übertragenen Wirkungsbereich.
Wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 14000/1994 aussprach, bewirkt die Einführung der Bestimmung des "§20 Abs2a StVO 1960 in der Fassung der
19. StVO-Nov., BGBl. 518/1994, weder eine rückwirkende gesetzliche Sanierung der Verordnung des Bürgermeisters" noch verschaffte er dieser Verordnung mit Wirkung ab 1. Oktober 1994, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des §20 Abs2a StVO 1960, für die Zukunft die erforderliche gesetzliche Grundlage.
Ganz allgemein hat der Verfassungsgerichtshof in diesem Erkenntnis die Auffassung vertreten, daß unabhängig davon, ob eine solche Verordnung eines Bürgermeisters in der seit 1. Oktober 1994 geltenden Vorschrift des §20 Abs2a StVO 1960 in der Fassung der 19. StVO-Novelle, BGBl. Nr. 518/1994, eine hinlängliche inhaltliche Gesetzesgrundlage findet, es jedenfalls nicht möglich ist, daß eine von der Bezirksverwaltungsbehörde gemäß §94b Abs1 litb StVO 1960 erlassene gesetzwidrige Verordnung durch eine, auch der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich erteilte Verordnungsermächtigung saniert wird.
Aus all diesen Gründen war daher gemäß Art139 Abs1 B-VG - im Hinblick auf die Aufhebung der gegenständlichen Verordnung durch die Verordnung des Gemeindevorstandes der Marktgemeinde Rankweil vom 2. Mai 1996 - die Feststellung zu treffen, daß die gegenständliche Verordnung gesetzwidrig war.
5. Gemäß Art139 Abs3 litb B-VG hat der Verfassungsgerichtshof "die ganze Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben", wenn er zur Auffassung gelangt, daß diese von einer unzuständigen Behörde erlassen wurde.
6. Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung ergibt sich aus Art139 Abs5 B-VG.
7. Dies konnte gemäß §19 Abs4 Z2 VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
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