Der Antrag wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Aus Anlass eines beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Verfahrens über eine Beschwerde gegen einen Bescheid des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz betreffend die Zuerkennung von außerordentlichen Vorrückungen als Belohnung stellt dieser Gerichtshof gemäß Art140 (Abs1) B-VG an den Verfassungsgerichtshof den Antrag,
"die Wortfolge 'außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder' in §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. Nr. 30/1957 in der Fassung des ArtI Z. 20 der Novelle, LGBl. Nr. 126/1968,
in eventu §74 Abs3 leg. cit. in der obgenannten Fassung zur Gänze als verfassungswidrig aufzuheben.
Für den Fall der Aufhebung eines Teiles oder der gesamten angefochtenen Vorschrift wird angeregt, daß der Verfassungsgerichtshof gemäß Art140 Abs6 B-VG ausspricht, daß frühere gesetzliche Bestimmungen nicht in Kraft treten."
2.1. §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. 1957/30 idF LGBl. 1997/72, (im Folgenden: "Dienstordnung") lautet (die mit dem (Primär)Antrag angefochtene Wortfolge ist hervorgehoben):
"(3) Einem Beamten können als Belohnung für seine ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder, wenn er bereits die höchste Gehaltsstufe seiner Dienstklasse (Schema II) oder Verwendungsgruppe (Schema I) erreicht hat, für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaße des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden." (idF LGBl. 1968/126)
2.2.1. Unter anderem gestützt auf §74 Abs3 Dienstordnung hat der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz in seiner Sitzung am 15. September 1977 Richtlinien für die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe bzw. für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbarer Dienstzulagen (Stufenrichtlinien) - kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz Nr. 15/1977, 265 f - beschlossen, die wie folgt lauten:
"Abschnitt I
1. Beamten, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet werden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen ist, können als Belohnung für ihre ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder, wenn sie bereits die höchste Gehaltsstufe ihrer Dienstklasse (Schema II) oder Verwendungsgruppe (Schema I) erreicht haben, für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden.
2. Die Zuerkennung einer solchen Belohnung hat zur Voraussetzung, daß der Beamte bei der Stadt Graz tatsächlich mindestens sechs Dienstjahre zurückgelegt hat.
3. Es kommen hiefür nur Beamte in Betracht, die die beste Beurteilungsnote aufzuweisen haben.
4. Innerhalb der Gesamtdienstzeit eines Beamten können höchstens drei solche außerordentliche Vorrückungen zuerkannt werden.
Abschnitt II
l. Beamten, die als Amtsleiter bzw. in anderen leitenden Funktionen oder in besonderen Vertrauensstellen eingesetzt sind, können als Belohnung für besondere Qualifikation außerordentliche Vorrückungen bzw. für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages nach folgender Maßgabe zuerkannt werden:
a) Beamten der Verwendungsgruppe A oder B, die in ihrer Funktion überdurchschnittliche persönliche Leistungen und Initiativen nachweisen und - sofern sie Amtsleiter sind - deren Dienststelle ein überdurchschnittliches Maß an Bedeutung für die Stadt Graz hat und eine überdurchschnittlich große Anzahl an Bediensteten aufweist, nach mindestens achtjähriger Verwendung im Ausmaß von zwei Gehaltsvorrückungen.
b) Beamten der Verwendungsgruppe C, sofern sie einen systemisierten Dienstposten der Dienstklasse V innehaben und in Leiterfunktion oder in wichtigen Sonderreferaten mit erhöhter Verantwortung tätig sind, nach mindestens fünfjähriger Verwendung im Ausmaß von einer Gehaltsvorrückung und nach mindestens zehnjähriger Verwendung im Ausmaß von einer weiteren Gehaltsvorrückung.
2. Sekretären bzw. Referenten und Schreibkräften im Bürgermeisteramt, bei den Bürgermeisterstellvertretern und Stadträten sowie in den Personalvertretungen wird nach achtjähriger Verwendung als solche eine Gehaltsvorrückung zuerkannt.
3. Es kommen hiefür nur Beamte in Betracht, die die beste Beurteilungsnote aufzuweisen haben.
Abschnitt III.
1. Beamten, die in ihrer Verwendungsgruppe eine bestimmte Dienstzeit zurückgelegt bzw. eine bestimmte Gehaltsstufe erreicht haben, werden nach Maßgabe ihrer Dienstbeschreibung Vorrückungen in die nächsthöhere Gehaltsstufe zuerkannt.
Anzahl der
erforderliche Gehaltsstufen
Verw.- Gesamtdienst- bei Dienstbeschreibung
Gr. jahre ausg. s.g. gut
A 4 1 1 1/2
B 6 1 1 1/2
C,D,E 8 1 1 1/2
D,E 24 1 1 1/2
1-6 8 1 1 1/2
1-6 20 1 1 1/2
1-6 24 1 1 1/2
2. Die Bestimmung des §72 (2) zweiter Satz der Dienst- und Gehaltsordnung wird dadurch nicht berührt.
3. Ab der ersten Anwendung der Beförderungsrichtlinien ist die bezugsrechtliche Wirkung der nach vier, sechs bzw. acht Dienstjahren zuerkannten Gehaltsstufen nicht mehr gegeben.
Abschnitt IV.
Aus Anlaß der Versetzung in den Ruhestand gebührt Beamten eine außerordentliche Vorrückung in die nächsthöhere Gehaltsstufe bzw. eine für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulage im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages, wenn sie
1. eine mindestens 20jährige tatsächliche Dienstleistung bei der Stadt Graz aufweisen und die Dienstbeschreibung auf 'ausgezeichnet' lautet oder
2. die volle Ruhegenußbemessungsgrundlage erreicht haben und die Dienstbeschreibung auf mindestens 'sehr gut' lautet.
Abschnitt V.
Außerordentliche Gehaltsvorrückungen nach den Abschnitten I und II dieser Richtlinien werden in die nach den Beförderungsrichtlinien erforderlichen Gesamtdienstjahre eingerechnet.
Abschnitt VI.
Die Zuerkennung von außerordentlichen Vorrückungen im Sinne des Abschnittes II und des Abschnittes III erfolgt - ausgenommen anläßlich des Inkrafttretens - am 1. April bzw. 1. Oktober jeden Jahres.
Abschnitt VII.
Diese Richtlinien finden auch auf die dem Grazer Gemeindevertragsbedienstetengesetz unterstehenden Bediensteten sinngemäß Anwendung."
2.2.2. Mit Beschluss des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz vom 4. November 1993 - kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz Nr. 20/1993, 7 - wurden diese Stufenrichtlinien wie folgt abgeändert:
'Abschnitt III
Nach Abschnitt I gewährte außerordentliche Vorrückungen sind in die nach den Beförderungsrichtlinien erforderlichen Gesamtdienstjahre einzurechnen.'
6. Abschnitt VI wird ersetzt durch folgenden Abschnitt IV:
'Abschnitt IV
Einem Beamten dürfen während seines Dienstverhältnisses zur Stadt Graz insgesamt höchstens drei außerordentliche Vorrückungen bzw. Dienstzulagen im Höchstausmaß von drei Vorrückungsbeträgen gemäß den Bestimmungen der Abschnitte I und II zuerkannt werden.'
7. Abschnitt VII erhält die Bezeichnung 'Abschnitt V'.
2.3. Für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der vom Verwaltungsgerichtshof angefochtenen gesetzlichen Bestimmung erscheinen weiters auch noch §18 Abs1 und 2 sowie die §§31 f, 31 g, 31 h, 31 i und 74 b Dienstordnung bedeutsam. Sie lauten wie folgt:
"§18
Dienstbeschreibung
(1) Die Dienstleistungen der Beamten sind in Dienstbeschreibungen zu beurteilen.
(2) Die Beurteilung hat auf 'ausgezeichnet' zu lauten, wenn der Beamte außergewöhnlich hervorragende Leistungen aufweist, auf 'sehr gut', wenn seine Leistungen überdurchschnittlich sind, auf 'gut', wenn er den Anforderungen des Dienstes vollkommen entspricht, auf 'minder entsprechend', wenn er den Anforderungen des Dienstes nur zeitweise entspricht oder zwar Leistungen im unerläßlichen Mindestmaß aufweist, ohne jedoch das Durchschnittsmaß zu erreichen, und auf 'nicht entsprechend', wenn er den Anforderungen des Dienstes nicht im unerläßlichen Mindestmaß entspricht.
..."
"§31 f
Mehrleistungszulagen
(1)Dem Beamten, der eine in fachlicher Hinsicht zumindest gute Leistung erbringt, die - bezogen auf eine Zeiteinheit - in mengenmäßiger Hinsicht erheblich über der Normalleistung liegt, gebührt eine Mehrleistungszulage.
(2) Bei der Bemessung der Mehrleistungszulage ist auf das Verhältnis der Mehrleistung zur Normalleistung Bedacht zu nehmen."
"§31 g
Belohnung
(1) Belohnungen können in einzelnen Fällen Beamten für außergewöhnliche Dienstleistungen zuerkannt werden.
(2) Bei Festsetzung der Höhe der Belohnung ist auf die Bedeutung der Dienstleistung Rücksicht zu nehmen."
"§31 h
Erschwerniszulage
(1) Dem Beamten, der seinen Dienst unter besonderen körperlichen Anstrengungen oder sonstigen besonders erschwerten Umständen verrichten muß, gebührt eine Erschwerniszulage.
(2) Bei der Bemessung der Erschwerniszulage ist auf die Art und das Ausmaß der Erschwernis angemessen Rücksicht zu nehmen."
"§31 i
Gefahrenzulage
(1) Dem Beamten, der Dienste verrichtet, die mit besonderen Gefahren für Gesundheit und Leben verbunden sind, gebührt eine Gefahrenzulage.
(2) Bei der Bemessung der Gefahrenzulage ist auf die Art und das Ausmaß der Gefahr angemessen Rücksicht zu nehmen."
"§74 b
Verwendungszulage, Verwendungsabgeltung
(1) Dem Beamten gebührt eine ruhegenußfähige Verwendungszulage, wenn er dauernd
1. in erheblichem Ausmaß Dienste verrichtet, die einer höheren Verwendungsgruppe zuzuordnen sind,
2. einen Dienst verrichtet, der regelmäßig nur von Beamten einer höheren Dienstklasse erwartet werden kann, oder
3. ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.
(2) Die Verwendungszulage ist mit Vorrückungsbeträgen oder halben Vorrückungsbeträgen der Dienstklasse und Verwendungsgruppe zu bemessen, der der Beamte angehört; sie darf in den Fällen des Abs1 Z. 1 und 2 je drei Vorrückungsbeträge und im Falle des Abs1 Z. 3 vier Vorrückungsbeträge nicht übersteigen. In der Dienstklasse III der Verwendungsgruppe A sind für die Ermittlung der Vorrückungsbeträge auch die für die Verwendungsgruppe A im Wege der Zeitvorrückung erreichbaren Gehaltsstufen der Dienstklasse IV zu berücksichtigen. Die Verwendungszulage nach Abs1 Z. 3 kann auch in Hundertsätzen des Gehaltes der Gehaltsstufe 2 der Dienstklasse V bemessen werden, wenn dies im Hinblick auf den Grad der höheren Verantwortung erforderlich ist; sie darf in diesem Fall 50 v.H. dieses Gehaltes nicht übersteigen. Innerhalb dieser Grenzen ist die Verwendungszulage nach Abs1 Z. 1 und 2 nach der Höherwertigkeit der Leistung, die Verwendungszulage nach Abs1 Z. 3 nach dem Grad der höheren Verantwortung und unter entsprechender Bedachtnahme auf die vom Beamten in zeitlicher und mengenmäßiger Hinsicht zu erbringenden Mehrleistungen zu bemessen. Die Bemessung obliegt dem Stadtsenat.
(3) Durch die Verwendungszulage nach Abs1 Z. 3 gelten alle Mehrleistungen des Beamten in zeitlicher und mengenmäßiger Hinsicht als abgegolten.
(4) Die Verwendungszulage ist neu zu bemessen, wenn der Beamte befördert, überstellt oder auf einen anderen Dienstposten versetzt wird.
(5) Leistet der Beamte die im Abs1 erwähnten Dienste nicht dauernd, aber mindestens während eines Kalendermonates, so gebührt ihm hiefür eine nicht ruhegenußfähige Verwendungsabgeltung, für deren Bemessung die Bestimmungen des Abs2 maßgebend sind."
3. Zur Begründung seines - oben unter Pkt. 1. wiedergegebenen - Gesetzesprüfungsantrages führt der Verwaltungsgerichtshof u.a. Folgendes aus:
"Sachverhalt
Der Beschwerdeführer stand von Juni 1960 bis zum Ablauf 30. Juni 1996 (Zeitpunkt seiner Ruhestandsversetzung) als Beamter des Dienststandes in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Landeshauptstadt Graz. Seit dem Jahr 1966 lautete seine Dienstbeschreibung auf ausgezeichnet. Im Mai 1982 wurde er als Personalvertreter auch zum Obmann einer Gewerkschaftsfraktion gewählt; diese Funktion bekleidete er bis zum 6. Dezember 1993. Außerdem war er vom 29. Juni 1990 bis zum 20. Oktober 1994 Obmannstellvertreter des Personalgruppenausschusses II. In dienstlicher Hinsicht war er bis 31. Dezember 1985 als Beamter des Kontrollamtes der Landeshauptstadt Graz tätig. Ab 1. Jänner 1986 bis zum 30. September 1993 bekleidete der Beschwerdeführer die Funktion des Leiters des Referates für Ankündigungsabgaben, Parkgebühren und Strafen im Steueramt der Landeshauptstadt Graz.
Mit Schreiben vom 18. Jänner 1993 stellte der Beschwerdeführer bei seiner Dienstbehörde erster Instanz den Antrag auf 'Gewährung von zwei außerordentlichen Gehaltsstufen' ab 1. Jänner 1991. Er begründete dies damit, er weise die geforderte achtjährige Verwendung entsprechend der in den Stufenrichtlinien angeführten qualitativen Kriterien sowohl als Personalvertreter als auch als Beamter in leitender Position auf.
Nachdem er beim Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz einen Devolutionsantrag gestellt hatte, führte dieser ein Ermittlungsverfahren durch. Mit dem im Devolutionsweg ergangenen nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 10. Februar 1994 wies die belangte Behörde den Antrag des Beschwerdeführers auf 'Gewährung von zwei außerordentlichen Gehaltsstufen' mit 1. Jänner 1991 gemäß §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. Nr. 30/1957 (im folgenden DO Graz) in der geltenden Fassung 'in Verbindung mit den Richtlinien des Gemeinderates für die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen in eine nächsthöhere Gehaltsstufe (Stufenrichtlinien) vom 15.9.1977 in der Fassung des Gemeinderatsbeschlusses vom 4.11.1993' als unbegründet ab. Sie ging nach der Begründung dieses Bescheides davon aus, daß der Beschwerdeführer seinen Anspruch zunächst aus Abschnitt II Z. 1 lita der obgenannten Richtlinien (im folgenden Stufenrichtlinien) (Stammfassung) abgeleitet habe. Die Stufenrichtlinien seien zuletzt mit Gemeinderatsbeschluß vom 4. November 1993 dahin geändert worden, daß (der bisherige) Abschnitt II ersatzlos entfalle. Im Beschwerdefall sei die Rechtslage im Zeitpunkt der Erlassung dieses Bescheides maßgebend. Deswegen gehe das Ansuchen des Beschwerdeführers insoweit ins Leere. Er habe sich aber in seiner Stellungnahme vom 4. Februar 1994 aus 'advokatorischer Vorsicht' auch auf Abschnitt I der Stufenrichtlinien gestützt. Danach könnten Beamten, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet würden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen sei, als Belohnung für ihre ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder - wenn sie bereits die höchste Gehaltsstufe ihrer Dienstklasse (Schema II) oder Verwendungsgruppe (Schema I) erreicht hätten - für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden. Für diesen Anspruch sei die Tätigkeit des Beschwerdeführers als Personalvertreter ohne Bedeutung. Es könne nur seine Tätigkeit als Referatsleiter im Bereich des Steueramtes Graz zur Beurteilung herangezogen werden. Es sei zu prüfen, ob die Dienstleistungen für die Gemeindebehörde besonders wertvoll zu beurteilen seien. Der Beschwerdeführer habe einen Dienstposten der Verwendungsgruppe B Dienstklasse VII Gehaltsstufe 6 inne.
Von einem Bediensteten in dieser Dienstklasse seien jedenfalls Leistungen zu erwarten, die über dem Durchschnitt lägen. Die auf Grund der Einreihung des Beschwerdeführers zu erwartenden Leistungen würden von ihm erbracht; darüber hinausgehende Leistungen, die die 'Zuerkennung einer Stufe' begründen würden, lägen nicht vor. Bei der Vollziehung der Stufenrichtlinien handle es sich um eine Ermessensentscheidung der Behörde; es bestehe kein Rechtsanspruch 'auf Zuerkennung von Gehaltsstufen'. Bei einer Ermessensentscheidung ebenso wie bei einer gebundenen Entscheidung handle es sich naturgemäß um einen Verwaltungsakt in Vollziehung eines Gesetzes, für den das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit zu gelten habe. Auch bei der Ermessensentscheidung müsse die Beschlußfassung auf sorgfältig angestellten Überlegungen beruhen. So sei die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse im jeweiligen Einzelfall zu prüfen.
Mit Beschluß vom 15. April 1994, B516/94, lehnte der Verfassungsgerichtshof die Behandlung der gleichzeitig mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtshof-Beschwerde eingebrachten Verfassungsgerichtshof-Beschwerde ab, in der der Beschwerdeführer der belangten Behörde ein qualifiziert rechtswidriges Vorgehen beim Vollzug des Gesetzes vorgeworfen hatte.
Präjudizialität
Die vom Beschwerdeführer beim Verwaltungsgerichtshof eingebrachte Beschwerde ist rechtzeitig und zulässig. Der angefochtene Bescheid stützt sich auf §74 Abs3 DO Graz und die Stufenrichtlinien (Beschluß des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz).
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes handelt es sich bei den Stufenrichtlinien nach ihrem Inhalt um eine Selbstbindungsvorschrift (ungeachtet ihrer Kundmachung im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz) und keine (dem betroffenen Beamten gegenüber wirksame) Rechtsverordnung (vgl. dazu näher hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121). Mangels Verordnungscharakter können daher die Stufenrichtlinien die Rechtsposition des Beschwerdeführers nicht unmittelbar gestalten. Ihnen kommt allerdings insofern mittelbare Bedeutung zu, als sie Aussagen enthalten könnten, die sich normativ bereits aus §74 Abs3 DO Graz selbst ergeben. ...
Der Beschwerdeführer gehörte im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides als Beamter der Verwendungsgruppe B der Beamtengruppe des Schemas II an (§68 Abs6 alt DO Graz/Stammfassung = Abs5 neu nach ArtI Z. 43 der Novelle LGBl. Nr. 37/1989). §69 Abs2 DO Graz in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 37/1989 sieht in der Verwendungsgruppe B die Dienstklassen II bis VII und in seinem Abs6 in der Dienstklasse VII neun Gehaltsstufen vor. Der Beschwerdeführer befand sich im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides in der Dienstklasse VII/Gehaltsstufe 6 und gehörte daher nicht der letzten Gehaltsstufe an, die er in seiner Dienstklasse und Verwendungsgruppe erreichen kann.
Im Falle der Verfassungswidrigkeit des §74 Abs3 DO Graz könnte durch Aufhebung der Wortfolge 'außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder' die Anwendbarkeit der Bestimmung für den Anlaßfall beseitigt werden. Daher wird der erste auf Art140 Abs1 B-VG gestützte Anfechtungsantrag in dieser Weise eingeschränkt.
Sollte man jedoch in dieser Wortfolge primär eine Bemessungsvorschrift sehen und den Sitz der Verfassungswidrigkeit in der Unbestimmtheit der Entscheidung über das 'Ob' erblicken, ist wegen der sprachlichen Fassung §74 Abs3 leg. cit. zur Gänze als präjudiziell anzusehen, weshalb im Eventualantrag diese Bestimmung in ihrem gesamten Umfang angefochten wird.
Bedenken
A. Unter dem Gesichtspunkt des Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 B-VG.
1. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes räumt §74 Abs3 DO Graz der Dienstbehörde Ermessen ein. Der Wortlaut (arg.: 'können ... zuerkannt werden') stellt zunächst klar, daß die dort vorgesehenen vermögenswerten Zuwendungen an einen Beamten auf einem behördlichen Willensakt (Bescheid) beruhen und nicht - wie sonst im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis üblich - auf Grund eines kraft Gesetzes bestehenden Anspruches zustehen (vgl. z. B. die §§69 ff über das Gehalt, die Dienstalterszulage nach §74 Abs1 oder die Verwendungszulage bzw. Verwendungsabgeltung nach §74b DO Graz). Das Wort 'können' indiziert eine Ermessensentscheidung, was durch die Einordnung der vorgesehenen vermögenswerten Zuwendung als eine Belohnung klargestellt wird, besteht doch auf solche typischerweise nach den besoldungsrechtlichen Regelungen für das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis kein Rechtsanspruch (vgl. z.B. §19 GG 1956 uva.) (so schon zu §74 Abs3 DO Graz das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121).
2. Aus Art130 Abs2 B-VG ist abzuleiten, daß das Gesetz den Maßstab dafür vorzugeben hat, in welchem Sinn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen auszuüben hat. Kommt das (einfache) Gesetz dieser verfassungsrechtlich vorgegebenen Verpflichtung nicht nach, widerspricht es Art18 Abs1 B-VG und ist verfassungswidrig.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes wird diese sich aus Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 Abs1 B-VG ergebende Verpflichtung durch Art118 Abs4 B-VG nicht gelockert, sodaß dem Umstand, daß §74 Abs3 DO Graz im eigenen Wirkungsbereich zu vollziehen ist (§144 Abs1 leg. cit. idF LGBl. Nr. 49/1969), unter diesem Gesichtspunkt keine rechtserhebliche Bedeutung zukommt.
3. Davon ausgehend verstößt §74 Abs3 DO Graz nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes gegen diese verfassungsrechtliche Verpflichtung.
Dem Gesetz lassen sich nämlich lediglich Einstiegsvoraussetzungen im gebundenen Bereich entnehmen, die vorliegen müssen, damit es überhaupt (rechtmäßig) zu einer Ermessensentscheidung kommen kann. Fehlt auch nur eine der nachstehenden Voraussetzungen, ist dem Beamten keine Belohnung nach §74 Abs3 DO Graz zu gewähren:
3.1. Vorliegen einer ausgezeichneten Dienstleistung des Beamten
Wann der Beamte eine ausgezeichnete Dienstleistung im Sinne des §74 Abs3 DO Graz erbringt, läßt sich dieser Bestimmung unmittelbar selbst nicht entnehmen. Da die DO Graz im Zusammenhang mit der 'Dienstbeschreibung' (früherer Ausdruck für Leistungsfeststellung) in ihrem §18 Abs2 in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 26/1961 vorsieht, daß die Beurteilung des Beamten auf 'ausgezeichnet' zu lauten hat, wenn er außergewöhnlich hervorragende Leistungen aufweist und nicht erkennbar ist, daß §74 Abs3 leg. cit. von einem eigenen (abweichenden) Begriff ausgeht, ist dieses Tatbestandselement im Lichte des §18 Abs2 DO Graz auszulegen.
Es kann unter dem Gesichtspunkt des Beschwerdefalles dahingestellt bleiben, ob §74 Abs3 DO Graz das Vorliegen einer von den hiefür zuständigen Behörden in einem Verfahren nach §18 DO Graz ausgesprochenen Dienstbeurteilung, die auf dieses Leistungskalkül lautet, voraussetzt oder ob lediglich an den Beurteilungskriterien, die zu dieser Bewertung führen, angeknüpft wird. In jedem Fall erscheint nämlich diese Tatbestandsvoraussetzung im Lichte des Art18 B-VG hinreichend determiniert.
3.2. Keine Abgeltung dieser ausgezeichneten Dienstleistung durch einen anderen besoldungsrechtlichen Anspruch
Dies ergibt sich aus der vom Gesetzgeber selbst vorgenommenen Einordnung dieser vermögenswerten Zuwendung nach §74 Abs3 DO Graz als Belohnung. Belohnungen kommt nämlich typischerweise nur eine subsidiäre Auffangfunktion zu, solche Leistungen abzugelten, für die im Regel-Entlohnungsschema sonst nicht vorgesorgt ist.
3.3. Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung
Die Zuerkennung einer außerordentlichen Vorrückung (einer Dienstzulage in Form eines Vorrückungsbetrages) nach §74 Abs3 DO Graz ist eine vermögenswerte Zuwendung, die sich in der Zukunft auf Dauer auswirkt. Insofern unterscheidet sie sich von der üblichen Form der Belohnung, die sonst (vgl. z.B. §19 GG 1956 oder §31g DO Graz in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 17/1976) eine einmalige vermögenswerte Zuwendung für eine in der Vergangenheit erbrachte (einmalige) Sonderleistung darstellt. Aus der Dauerwirkung der Belohnung nach §74 Abs3 leg. cit. ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes abzuleiten, daß auch die zugrundeliegende ausgezeichnete Dienstleistung des Beamten eine Dauerhaftigkeit aufweisen muß, wofür auch der oben unter
3.1. dargestellte Zusammenhang mit §18 DO Graz spricht. Diese Dauerwirkung der Belohnung ist jedenfalls dann gegeben, wenn - wie im Beschwerdefall - keine weitere Beförderung stattfinden kann, weil der Beamte die höchste Dienstklasse in seiner Verwendungsgruppe erreicht hat. Da aber auf die Beförderung kein Rechtsanspruch des Beamten besteht, gilt dies auch in jenen Fällen, in denen eine Beförderung des Beamten auf Grund der von ihm erreichten dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung in Betracht kommt. Das Ausmaß dieser Dauerhaftigkeit ist unbestimmt. Sie ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht bloß auf die Vergangenheit bezogen (gemessen am Zeitpunkt der Erlassung eines Zuerkennungsbescheides), sondern weist auch eine zukunftsorientierte Komponente auf: Die Dauerwirkung dieser Form der Belohnung in der Zukunft läßt es nämlich auch zu, deren Zuerkennung von einer Prognose abhängig zu machen, daß der Beamte diese ausgezeichnete Dienstleistung auch noch in der nächsten Zeit voraussichtlich erbringen wird.
Liegen aber alle drei Voraussetzungen vor, läßt das Gesetz völlig offen, nach welchen Kriterien im Ermessensbereich zu entscheiden ist, ob dem Beamten eine Belohnung zuzuerkennen ist. Die genannten Einstiegsvoraussetzungen (die ja für die Entscheidung über das 'Ob', wenn auch im gebundenen Bereich, bereits entscheidend sind) können nicht nochmals für den Sinn der Ermessensübung bezüglich des 'Ob' für diese Frage bestimmend sein. Davon unabhängig läßt sich aus der Subsidiarität der Belohnung (3.2.) nichts gewinnen, weil damit lediglich ein negatives Abgrenzungskriterium (wann eine Belohnung nicht gewährt werden darf) vorgegeben wird. Vor allem läßt sich dem Gesetz nicht entnehmen, daß es dabei (wie ArtI Z. 1 der Stufenrichtlinien vorsieht) auf die Wichtigkeit des Dienstpostens, den der Beamte bekleidet, ankommen soll, schlösse dies doch von vornherein eine nicht unerhebliche Zahl von Beamten (insbesondere in den niedrigeren Verwendungsgruppen) aus, was zu der Intention des Gesetzgebers, der offenbar diese Möglichkeit für jeden Beamten, ungeachtet seiner Verwendungsgruppe/Dienstklasse, offenhalten will (arg.: ausgezeichnete Dienstleistung), in unüberbrückbarem Widerspruch stünde. Eine Umdeutung des 'kann' in ein 'ist' erscheint dem Verwaltungsgerichtshof aus den oben unter A.1. angestellten Überlegungen nicht möglich. Aus diesem Grund hat der Verwaltungsgerichtshof verfassungsrechtliche Bedenken gegen §74 Abs3 DO Graz. Dies gilt auch dann, wenn die Kriterien nicht als Tatbestandsvoraussetzungen im gebundenen Bereich, sondern als Ermessensdeterminanten gedeutet würden.
Das Gesetz läßt auch offen, in welchem Ausmaß und wie oft - jedenfalls bei der außerordentlichen Vorrückung in eine höhere Gehaltsstufe - die Belohnung ausgesprochen werden kann. Selbst wenn hiebei der ausgezeichneten Dienstleistung und ihrer Dauerhaftigkeit eine Maßstabfunktion zukommt, reicht dies für eine hinreichende Determinierung nicht aus.
B. Unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Art7 B-VG)
§74 Abs3 DO Graz scheint aber auch unter dem Aspekt des Art7 B-VG bedenklich.
Wie oben unter A.1. dargelegt, beruht die Zuerkennung auf einem behördlichen Willensakt (Bescheid), wobei diesbezüglich Ermessen eingeräumt wird.
Bei der Beurteilung der Frage, ob dem Beamten eine Belohnung zuerkannt werden kann, hat die Behörde die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt ihrer Entscheidung zugrunde zu legen (vgl. dazu auch das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121). Das Gesetz enthält nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, daß hiefür ein früherer (d.h. vor der Erlassung des Bescheides gelegener) Zeitpunkt (z.B. die im Gesetz zwar nicht vorgesehene, aber auch nicht ausgeschlossene Antragstellung durch den betroffenen Beamten) in Betracht kommt. So wurde oben unter ... A.3.3. näher dargelegt, daß die erforderliche Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung auch ein zukunftsorientiertes Prognoseelement mitumfaßt. Die Bemessungsvorschriften knüpfen offenkundig an der besoldungsrechtlichen Stellung des Beamten im Zeitpunkt der Bescheiderlassung an und sollen zu einer künftigen Verbesserung derselben führen. Dem Gesetz läßt sich auch keine Ermächtigung entnehmen, daß die Belohnung in Form außerordentlicher Vorrückungen bzw. einer entsprechenden Dienstzulage rückwirkend zuerkannt werden kann: dies weder ausdrücklich noch erschließbar. Daraus ist aber auch abzuleiten, daß die Belohnung nur einem Beamten mit Wirkung pro futuro zuerkannt werden kann, der sich im Zeitpunkt der Belohnungsentscheidung noch im Dienststand befindet; einem Beamten des Ruhestandes kann hingegen eine Belohnung nach §74 Abs3 DO Graz nicht zuerkannt werden.
Andererseits ist davon auszugehen, daß bei einer bescheidförmig zuerkannten Belohnung nach §74 Abs3 DO Graz der spätere Wegfall des für die Zuerkennung maßgebenden Sachverhaltes nicht zum Wegfall der Belohnung führt. Daß die Belohnung nur für die Dauer des Zutreffens des maßgebenden Sachverhaltes zuerkannt werden dürfte, ist dieser Bestimmung nicht zu entnehmen. Spätere Änderungen des Sachverhaltes (abgesehen von der Auflösung des Dienstverhältnisses) lassen die Wirkung der in Form des §74 Abs3 DO Graz zuerkannten Belohnung unberührt.
Die Voraussetzungen für die Zuerkennung einer Belohnung können im Sachverhaltsbereich jederzeit auch während eines bereits laufenden Belohnungsverfahrens vom Dienstgeber solcherart verändert werden, daß diese nicht mehr zuerkannt werden kann (z.B. neue Dienstbeurteilung als Folge einer wegen Organisationsänderung bedingten Verwendungsänderung bzw. Versetzung; Ruhestandsversetzung), ohne daß diese Maßnahme selbst unter dem Gesichtspunkt ihrer Auswirkung auf die Belohnung mit Aussicht auf Erfolg bekämpft werden kann (z.B. weil die Ruhestandsversetzung den gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen entspricht, die darauf nicht abstellen) noch dieser Umstand selbst im Belohnungsverfahren - bei dem es ja auf die Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung der Behörde ankommt - releviert werden kann.
Damit kommt es aber bei einer solchen Fallkonstellation, wie sie sich aus §74 Abs3 DO Graz ergibt, auf den aleatorischen Moment der Reihenfolge von Entscheidungen (den Zeitpunkt der Entscheidung über die Belohnung) an, der damit über den Ausgang des Belohnungsverfahrens entscheidet. Dies erscheint im Hinblick auf die Bedeutung dieser Entscheidung für die besoldungsrechtliche Stellung des Beamten auf Dauer einerseits, der Ausprägung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses als ein auf Lebenszeit ausgelegtes Rechtsverhältnis mit wechselseitigen Treue- und Fürsorgepflichten andererseits sowie der begrenzten Möglichkeit des Beamten, einer solchen Situation mit rechtlichen Mitteln erfolgreich zu begegnen, sachlich nicht gerechtfertigt.
Die Anregung, im Falle einer Aufhebung gemäß Art140 Abs6 B-VG vorzugehen, beruht auf der Überlegung, daß der Verwaltungsgerichtshof diesfalls den angefochtenen Bescheid anhand der bereinigten Rechtslage prüfen müßte, §74 Abs3 DO Graz in der Stammfassung fast wörtlich mit der angefochtenen Fassung dieser Bestimmung übereinstimmt, gegen diese Bestimmung dieselben Bedenken bestünden wie gegen die angefochtene Fassung und daher der Verwaltungsgerichtshof einen neuerlichen Gesetzesprüfungsantrag beim Verfassungsgerichtshof (diesmal gerichtet gegen §74 Abs3 DO Graz - Stammfassung) stellen müßte."
4. Die Steiermärkische Landesregierung hat zum Gesetzesprüfungsantrag eine Äußerung erstattet, in der Folgendes ausgeführt wird:
"1. §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz in der Fassung der Novelle
LGBl. Nr. 126/1968 - in der Folge als 'DO Graz' bezeichnet - räumt nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes der Dienstbehörde Ermessen ein. Davon ausgehend trägt der Verwaltungsgerichtshof Bedenken gegen diese Bestimmung unter dem Gesichtspunkt des Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 B-VG vor, weil es der Gesetzgeber seiner Ansicht nach verabsäumt hätte, den Maßstab dafür vorzugeben, in welchem Sinn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen auszuüben hat.
2. Die Steiermärkische Landesregierung teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes, daß §74 Abs3 DO Graz der Dienstbehörde Ermessen einräumt. Es wird ferner der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes beigepflichtet, daß das Gesetz 'Einstiegsvoraussetzungen' normiert, die erfüllt sein müssen, damit es überhaupt zu einer Ermessensentscheidung kommen kann. Einstiegsvoraussetzungen sind das Vorliegen einer ausgezeichneten Dienstleistung des Beamten, keine Abgeltung dieser ausgezeichneten Dienstleistung durch einen anderen besoldungsrechtlichen Anspruch und die Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung.
3. Liegen aber alle Einstiegsvoraussetzungen vor, läßt das Gesetz - so die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes - völlig offen, nach welchen Kriterien im Ermessensbereich zu entscheiden ist. Die Einstiegsvoraussetzungen könnten nicht nochmals für den Sinn der Ermessensübung relevant sein.
Die Steiermärkische Landesregierung vermag dieser Auffassung nicht zu folgen. Überdies enthält das Gesetz entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes auch noch andere Anhaltspunkte, die für die Ausübung des Ermessens bestimmend sind.
4. In erster Linie kommt dem Begriff 'Belohnung' eine diesbezügliche Bedeutung zu. Der Verwaltungsgerichtshof selbst unterstreicht, daß einer Belohnung typischerweise eine subsidiäre Auffangfunktion zukomme, nämlich solche Leistungen abzugelten, für die im Regel-Entlohnungsschema sonst nicht vorgesorgt ist. Aus dieser Erwägung sind wesentliche Kriterien für die Ausübung des Ermessens im Sinne des Gesetzes abzuleiten. Für eine Belohnung können nur Beamte in Betracht kommen, von denen ein weit überdurchschnittliches Maß an Engagement und Einsatzbereitschaft verlangt wird. Dies trifft insbesondere auf Beamte zu, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet werden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen ist. Belohnungen gemäß §74 Abs3 DO Graz sollen für solche Beamte einen Leistungsanreiz schaffen.
In den vom Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz beschlossenen Stufenrichtlinien sind diese, nach ho. Auffassung vom Gesetz abgeleiteten Kriterien enthalten. ...
Bemerkenswert erscheint in diesem Zusammenhang die im Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 14. Dezember 1994, Zl. 94/12/0121, getroffene Feststellung, daß die genannten Stufenrichtlinien jedenfalls als eine intern wirkende Regelung im Interesse einer einheitlichen Ermessensausübung zu deuten sind.
Die im übrigen vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Erkenntnis vertretene Ansicht, daß es sich bei den Stufenrichtlinien um keine, dem betreffenden Beamten gegenüber rechtswirksame Verordnung handle, erscheint zwar im Rahmen des Gesetzesprüfungsverfahrens nicht weiter bedeutungsvoll. Es sei aber ergänzend angemerkt, daß auch dieser Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes nicht gefolgt werden kann, weil an der Eindeutigkeit des Inhalts der Stufenrichtlinien nicht gezweifelt werden kann.
Weitere Kriterien, die bei der Entscheidung über die Gewährung einer Belohnung herangezogen werden können, sind die 'ausgezeichnete Dienstleistung' und die Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung.
Diese Kriterien sind nach ho. Auffassung nicht nur - wie der Verwaltungsgerichtshof meint - als 'Einstiegsvoraussetzungen' zu beurteilen. Es ist vielmehr zu prüfen, ob diese Leistungen in einem Ausmaß erbracht werden, das im Vergleich zu anderen Beamten, die diese Leistungen ebenfalls erfüllen, hinausgeht.
5. Den vom Verwaltungsgerichtshof unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes geäußerten Bedenken ist folgendes entgegenzuhalten:
Das Gesetz schließt es nicht aus, daß Änderungen des Sachverhalts berücksichtigt werden können, die Belohnung also auch aberkannt werden kann. Die vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Beispiele, die zu unsachlichen Ergebnissen führen, können so vermieden werden.
Der Verwaltungsgerichtshof kritisiert schließlich, daß Belohnungen gemäß §74 Abs3 DO Graz nur pro futuro zuerkannt werden könnten, woraus sich ergäbe, daß einem Beamten des Ruhestandes keine Belohnung gewährt werden könne. Dieser Auslegung kann nicht zugestimmt werden. Weder der Wortlaut des Gesetzes noch die von der Steiermärkischen Landesregierung unter Z. 4 zum Begriff der Belohnung angestellten Erwägungen schließen es aus, daß eine Belohnung für bereits erbrachte Leistungen zuerkannt werden kann. Nach den Stufenrichtlinien kann eine Belohnung auch aus Anlaß der Versetzung in den dauernden Ruhestand zuerkannt werden.
6. Die Steiermärkische Landesregierung vertritt daher aus den dargelegten Gründen die Auffassung, daß die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gegen §74 Abs3 DO Graz nicht zutreffen."
5. Der Verfassungsgerichtshof hat auch das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst sowie das Bundesministerium für Finanzen und die übrigen Landesregierungen eingeladen, zu den im Gesetzesprüfungsantrag aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen.
5.1. Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst hat eine Äußerung erstattet, in der im Wesentlichen Folgendes ausgeführt wird:
"Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst geht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgerichtshof davon aus, daß sich aus dem Wortlaut der inkriminierten Bestimmung (' ... können zuerkannt werden') ergibt, daß diese Zulage nicht ex lege gebührt, sondern von der Dienstbehörde durch einen rechtsgestaltenden Bescheid zuzuerkennen ist. Das Verb 'können' in Verbindung mit der Qualifikation dieser außerordentlichen Vorrückung bzw. Dienstzulage als Belohnung indiziert darüber hinaus, daß der Behörde durch diese Bestimmung Ermessen im Sinne des Art130 Abs2 B-VG eingeräumt wird. Für diese Deutung spricht auch, daß den Beamten außerordentliche Vorrückungen gewährt werden können, daß also das Gesetz selbst nicht determiniert, daß nur eine außerordentliche Vorrückung für eine ausgezeichnete Dienstleistung gewährt werden darf, sondern daß es mehrere außerordentliche Vorrückungen bzw. eine außerordentliche Vorrückung in eine höhere als nur eine Gehaltsstufe geben kann. Andererseits determiniert die gegenständliche Bestimmung nicht exakt, für welche ausgezeichnete Dienstleistung welche Vorrückungen vorgesehen sind. Es liegt daher auch nach Ansicht des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst eine Ermessensregelung vor.
Es kann dem Verwaltungsgerichtshof jedoch nicht in der Annahme gefolgt werden, daß die Grazer Dienst- und Gehaltsordnung für die Ausübung des Ermessens in §74 Abs3 DGO Graz keine Ermessensdeterminanten enthalte:
Gemäß Art130 Abs2 B-VG liegt Rechtswidrigkeit nicht vor, soweit die Gesetzgebung von einer bindenden Regelung des Verhaltens der Verwaltungsbehörde absieht und die Bestimmung dieses Verhaltens der Behörde selbst überläßt, die Behörde aber von diesem freien Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. z. B. VfSlg. 6141/1970) hat Art130 Abs2 B-VG dem Gesetzgeber auferlegt, den Sinn von Gesetzen, die zur Ermessensübung ermächtigen, so zum Ausdruck zu bringen, daß die Beurteilung der Frage möglich ist, ob im Einzelfall das Ermessen im Sinne des Gesetzes geübt worden ist. Es besteht dabei nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes kein zwingender Grund zu der Annahme, daß in Gesetze, die zur Ermessensübung ermächtigen, eine ausdrückliche Erklärung über ihren Sinn aufzunehmen sei. Vielmehr kann auch der übrige Inhalt eines Gesetzes den bei der Ermessensübung zu beachtenden Sinn des Gesetzes zum Ausdruck bringen.
Von den drei vom Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluß vom 22.10.1997 angeführten Kriterien, die sich §74 Abs3 DGO Graz entnehmen lassen, ist nach Auffassung des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst nur eines geeignet, der Behörde Ermessen einzuräumen. Es handelt sich dabei um das Kriterium der ausgezeichneten Dienstleistung. Die anderen beiden Kriterien kommen - wie der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat - notwendigerweise nur als 'Einstiegsvoraussetzungen' in Betracht. Denn die Frage, ob die Leistung nach anderen Bestimmungen abzugelten ist oder nicht, ist jedenfalls als bindende Regelung anzusehen. Das gilt auch für das Kriterium der fortdauernden ausgezeichneten Dienstleistung. Auch in diesem Fall kann nicht danach differenziert werden, wie lange die ausgezeichnete Dienstleistung bereits gedauert hat, bzw. wie lange sie voraussichtlich fortdauern wird. Aus der Qualifikation der außerordentlichen Vorrückung, nämlich als eine auf unbestimmte Zeit zu gewährende Belohnung, ist zu schließen, daß diese nur gewährt werden kann, wenn auch von der ausgezeichneten Dienstleistung zu erwarten ist, daß sie auf unbestimmte Zeit weiter erbracht wird.
Beim Kriterium der ausgezeichneten Dienstleistung geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, daß diese bereits als Kriterium dafür herangezogen wird, ob dem Beamten eine außerordentliche Vorrückung gewährt werden darf. Es eigne sich nach seiner Ansicht daher nicht als Ermessensdeterminante. Diese ausgezeichnete Dienstleistung liege dann vor, wenn die Kriterien gegeben seien, um einen Beamten gemäß §18 Abs2 DGO Graz mit 'ausgezeichnet' zu beurteilen.
Dazu ist folgendes zu bemerken:
Gemäß §18 Abs2 DGO Graz hat die Beurteilung eines Beamten dann auf 'ausgezeichnet' zu lauten, wenn der Beamte außergewöhnliche hervorragende Leistungen aufweist. Aus diesem Begriff ergibt sich jedoch bereits eine gewisse Ermessensdeterminante. Der Beamte muß eine außergewöhnlich hervorragende Leistung aufweisen, die voraussichtlich auf unbestimmte Dauer von ihm zu erwarten ist. Aus der Höhe der außerordentlichen Vorrückung, nämlich, daß eine unterschiedliche Anzahl von außerordentlichen Vorrückungen bzw. Dienstzulagen gewährt werden kann, ergibt sich bereits, daß es vom Ausmaß der außergewöhnlichen Leistung abhängt, wieviele Gehaltsstufen der Beamte vorrücken kann. Für die Anzahl der dem Beamten zu gewährenden Gehaltsstufen ist daher maßgeblich, in welchem Ausmaß die vom Beamten dauernd erbrachte Leistung über der von einem vergleichbaren Beamten zu erbringenden Normalleistung liegt.
Diese Wertung läßt sich auch aus Bestimmungen der DGO Graz entnehmen, die einen dem §74 Abs3 vergleichbaren Regelungsgegenstand zum Inhalt haben.
So ist nach §31f Abs2 bei Bemessung einer Mehrleistungszulage auf das Verhältnis der Mehrleistung zur Normalleistung Bedacht zu nehmen.
Nun unterscheidet sich zwar die Mehrleistungszulage nach §31f (siehe auch §18 Gehaltsgesetz 1956) dadurch, daß sie der Dienstbehörde kein Ermessen einräumt bzw. daß die Mehrleistungszulage nur für quantitative Mehrleistungen gebührt. Der Gedanke, der hinter dieser Bestimmung steht, ist jedoch derselbe wie in §74 Abs3: Es soll eine über dem Durchschnitt liegende Leistung eines Beamten gesondert abgegolten werden. Die Wertung des Gesetzgebers in dieser Bestimmung, daß das Verhältnis der Mehrleistung zur Normalleistung zu berücksichtigen ist, ist nach Auffassung des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst aber auch auf §74 Abs3 übertragbar.
Ebenso sieht §31g Abs2 vor, daß bei Festsetzung der Höhe einer Belohnung auf die Bedeutung der Dienstleistung Rücksicht zu nehmen ist. Belohnungen können gemäß §31g Abs1 für außergewöhnliche Dienstleistungen zuerkannt werden. Es soll also auch durch die Belohnung dem einzelnen Beamten eine überdurchschnittliche Leistung abgegolten werden. Dem Gesetz kann daher das allgemeine Kriterium entnommen werden, daß bei einer Abgeltung von außergewöhnlichen Dienstleistungen ein Verhältnis zwischen der durchschnittlich zu erbringenden Leistung und der vom jeweiligen Beamten erbrachten Leistungen herzustellen ist, und danach die Höhe der jeweiligen Zulage zu berechnen ist.
Dieser Sinn ist auch aus §74b abzuleiten, dessen Abs2 ebenfalls vorsieht, daß die Anzahl der Vorrückungsbeträge, nach denen die Verwendungszulage zu bemessen ist, nach der Höherwertigkeit der Leistung bzw. dem Grad der höheren Verantwortung oder der zu erbringenden Mehrleistungen abzustufen ist. Wenn auch §74b keine Ermessensbestimmung darstellt, sondern die Verwendungszulage bereits ex lege gebührt (vgl. z.B. VwSlg. Nr. 8691/1974), so zeigt auch diese Bestimmung, daß der DGO der Grundsatz inhärent ist, daß bei Abgeltung von Mehrleistungen auf das Verhältnis zwischen dem Ausmaß der Mehrleistung und der Normalleistung Bedacht zu nehmen ist. Nach Ansicht des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst steht daher §74 Abs3 DGO Graz mit Art18 Abs1 bzw. Art130 Abs2 B-VG im Einklang.
2. Der Verwaltungsgerichtshof führt weiters aus, daß die gegenständliche Bestimmung des §74 Abs3 DGO gegen den auch den Gesetzgeber bindenden Gleichheitssatz verstoße. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes ergebe sich dies daraus, daß der Zeitpunkt der Bescheiderlassung maßgeblich für die Beurteilung der Frage ist, ob und in welcher Höhe dem Beamten die Belohnung zu gewähren ist. Damit werde jedoch dem Dienstgeber die Möglichkeit eröffnet, während des Belohnungsverfahrens die Bedingungen für die Gewährung einer außerordentlichen Vorrückung so zu verändern, daß die Belohnung nicht mehr gewährt werden könne. Es komme daher 'auf den aleatorischen Moment der Reihenfolge von Entscheidungen' an, der damit über den Ausgang des Belohnungsverfahrens entscheide. Werde beispielsweise während des Ruhestandsversetzungsverfahrens auch ein Belohnungsverfahren eingeleitet, so hänge es davon ab, welches der beiden Verfahren zuerst entschieden werde, ob dem Beamten eine außerordentliche Vorrückung gewährt werde oder nicht. Dies sei sachlich nicht gerechtfertigt.
Zu diesem Vorbringen ist zu sagen, daß Maßnahmen, mit denen die Voraussetzungen im Belohnungsverfahren geändert werden können, nur aufgrund des Gesetzes gesetzt werden dürfen. Der Verwaltungsgerichtshof selbst bringt dafür zwei Beispiele. Einerseits könne sich eine neue Beurteilung im Belohnungsverfahren daraus ergeben, daß der Beamte aufgrund einer Organisationsänderung versetzt bzw. seine Verwendung geändert wurde und es in der Folge zu einer neuen Dienstbeurteilung komme.
Dem ist zu entgegnen, daß bei einer Versetzung oder Verwendungsänderung bestimmte Kriterien, die im Gesetz vorgesehen sind (vgl. §67 Dienstpragmatik 1914), einzuhalten sind. Es steht daher der Behörde nicht frei, daß sie den Beamten willkürlich versetzt bzw. seine Verwendung ändert. Dies gilt auch für eine Versetzung oder Verwendungsänderung im Zuge einer Organisationsänderung. Diese ist zwar nach der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes nicht auf ihre Sinnhaftigkeit zu überprüfen, rechtswidrig wäre jedoch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes eine Organisationsänderung (vgl. für viele VwSlg. Nr. 11.705/A), deren einziger Zweck darin liegen würde, eine ansonsten unzulässige Versetzung bzw. Verwendungsänderung des Beamten zulässig zu machen. Eine solche Versetzung bzw. Verwendungsänderung wäre vielmehr willkürlich.
Ähnliches gilt für den Fall einer Ruhestandsversetzung. Auch eine amtswegige Ruhestandsversetzung gemäß §76 DP 1914 kann nur aufgrund des Gesetzes erfolgen. §76 DP 1914 räumt der Dienstbehörde auch kein Ermessen ein: Ein Beamter ist in den Ruhestand zu versetzen, wenn er dauernd dienstunfähig ist; diese Ruhestandsversetzung muß gemäß §73 AVG, der im Dienstrechtsverfahren gemäß §1 Abs1 DVG anwendbar ist, ohne unnötigen Aufschub erfolgen. Es liegt also auch in diesem Fall keine Möglichkeit vor, daß die Behörde Willkür übt.
Im übrigen geht das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst davon aus, daß in dem Fall, daß nach Zuerkennung eines außerordentlichen Vorrückungsbetrages der Beamte keine ausgezeichnete Dienstleistung mehr erbringt, und absehbar ist, daß dies auf Dauer so bleiben wird, wohl eine Änderung des maßgeblichen Sachverhaltes im Sinne des §68 Abs1 AVG vorliegt, der die Dienstbehörde dazu berechtigt, die zuerkannte außerordentliche Vorrückung für die Zukunft wieder abzuerkennen.
Aus diesen Gründen ist das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst der Ansicht, daß §74 Abs3 DGO Graz weder dem verfassungsgesetzlichen Determinierungsgebot noch dem Gleichheitssatz widerspricht."
5.2. Das Bundesministerium für Finanzen hat mitgeteilt, es bedauere
"zu den im gegenständlichen Antrag des Verwaltungsgerichtshofes ... aufgeworfenen Fragen inhaltlich keine Stellungnahme abgeben zu können, weil das Gehaltsgesetz 1956 als die für Bundesbeamte maßgebliche Besoldungsvorschrift das Institut einer außerordentlichen Vorrückung als Belohnung für ausgezeichnete Dienstleistungen nicht kennt."
5.3. Die Kärntner Landesregierung führt in ihrer Äußerung u.a. Folgendes aus:
"Die Kärntner Landesregierung kann der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes, wonach §74 Abs3 DO Graz der Dienstbehörde ein Ermessen einräume, und das Wort 'können' im §74 Abs3 leg. cit. eine Ermessensentscheidung indiziere, nicht folgen. Ebenso erscheint die Qualifikation der 'Richtlinien des Gemeinderates' als Verwaltungsverordnung, die nur intern wirkende Regelungen im Interesse einer einheitlichen Ermessensausübung darstellen, als nicht zwingend.
Nach Art18 B-VG müssen Gesetze die Tätigkeit der Vollziehung hinreichend genau vorausbestimmen (Legalitätsprinzip). Ein Gesetz muß so bestimmt sein, daß der Verwaltungsgerichtshof die Übereinstimmung individueller Vollzugsakte mit dem Gesetz überprüfen kann (vgl. VfSlg. 9897/1983, 10037/1984, 11851/1988, 13460/1993).
Nach Art130 Abs2 B-VG ist ein verwaltungsbehördlicher Vollzugsakt nicht rechtswidrig, 'soweit die Gesetzgebung von einer bindenden Regelung des Verhaltens der Verwaltungsbehörde absieht und die Bestimmung dieses Verhaltens der Behörde selbst überläßt, die Behörde aber von diesem freien Ermessen im Sinn des Gesetzes Gebrauch gemacht hat'.
Ermessensregelungen bedeuten jedoch keine Ermächtigung der Verwaltungsbehörde zum willkürlichen Handeln, sondern setzen voraus, daß Verwaltungsbehörden einen gewissen Spielraum innerhalb gesetzlicher Regelungen haben und die Behörden von diesem Ermessen im Sinn des Gesetzes Gebrauch machen. Dies setzt wiederum voraus, daß der Gesetzgeber den Sinn, der bei der Ermessensausübung maßgebend sein soll, normieren muß. Die Einräumung von Ermessen ohne jede Eingrenzung, in welchem Sinn das Ermessen auszuüben ist, wäre verfassungswidrig (vgl. VfSlg. 12399/1990, 12497/1990; Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien 1986, S 242ff; Walter-Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts, 8. Aufl., S 229ff; Adamovich-Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S 117ff).
Als typisch für die Einräumung von Ermessen wird die Verwendung des Wortes 'kann' in einer Gesetzesbestimmung angesehen. Dies trifft aber nicht immer zu, 'kann' drückt oft ein 'müssen', 'sollen' oder 'vermögen' aus (vgl. VfSlg. 6477/1971, 7326/1974, VwSlg. 6225/1964, 6250/1964, 9489/1978, 9562/1978).
Entscheidend ist nach der Rechtsprechung der Höchstgerichte, ob der Gesetzgeber der Vollziehung einen Freiraum zur Entscheidung nach eigenen Wertungskriterien eingeräumt hat (vgl. VfSlg. 6141/1970, 6477/1971, VwSlg. 2707/1952, 3580/1954). Grundsätzlich muß sich die Wertungsentscheidung des rechtsanwendenden Organs an sachlichen Kriterien im Sinn des Gesetzes orientieren. Die Kriterien, die dem Gesetz zu entnehmen sind, müssen vom Gesetzgeber mit hinreichender Deutlichkeit festgelegt werden (vgl. VfSlg. 6141/1970, VwSlg. 11511/1984).
Insbesondere im Bereich des Dienst- und Besoldungsrechtes ist auf die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes zu §18 Abs1 Gehaltsgesetz 1956, BGBl. Nr. 54 (vgl. VwSlg. 6406/1964, 6787/1965) oder des Verfassungsgerichtshofes zu §20 der Reisegebührenvorschrift 1955 (VfSlg. 7326/1974) zu verweisen. Trotz Vorliegens einer 'Kann-Bestimmung' handelte es sich um gebundene Entscheidungen und bestand bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch des Bediensteten auf die Gewährung der bezughabenden Vergütungen.
Wie der Verwaltungsgerichtshof (in seinem Antrag) ausgeführt hat, beinhaltet §74 Abs3 DO Graz drei Voraussetzungen für die Gewährung einer Belohnung an einen Beamten:
1. Vorliegen einer ausgezeichneten Dienstleistung des Beamten
Aus §18 Abs2 DO Graz wird abgeleitet, daß es sich dabei um eine ausgezeichnete Leistungsfeststellung handeln muß, oder daß zumindest an die Beurteilungskriterien, die zu einer ausgezeichneten Dienstbeschreibung führen, angeknüpft werden muß.
2. Keine Abgeltung dieser
ausgezeichneten Dienstleistung durch einen anderen besoldungsrechtlichen Anspruch
Diese Voraussetzung wird aus der subsidiären Auffangfunktion von Belohnungen im Dienstrecht abgeleitet.
3. Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung
Aus der Dauerwirkung der Belohnung nach §74 Abs3 leg. cit. ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes abzuleiten, daß auch die zugrundeliegende ausgezeichnete Dienstleistung des Beamten eine gewisse Dauerhaftigkeit aufweisen muß, wofür auch der Zusammenhang mit §18 DO Graz spreche.
Aus den genannten Einstiegsvoraussetzungen im gebundenen Bereich folgert der Verwaltungsgerichtshof, daß das Gesetz es völlig offen lasse, nach welchen Kriterien im Ermessensbereich zu entscheiden sei, ob dem Beamten eine Belohnung zuzuerkennen sei.
Aus der Sicht der Kärntner Landesregierung wird die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes geteilt, daß die bezughabende Bestimmung der DO Graz keinen Raum für Ermessensdeterminanten läßt und daß die Einstiegsvoraussetzungen im gebundenen Bereich nicht nochmals für eine Ermessensentscheidung herangezogen werden können.
Im Gegensatz zur Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes wird jedoch die Auffassung vertreten, daß die Umdeutung des 'kann' in ein 'ist' nicht ausgeschlossen ist. In Anbetracht der eingangs zitierten Judikatur der Höchstgerichte wäre bei Vorliegen der drei vom Verwaltungsgerichtshof bezeichneten Einstiegsvoraussetzungen eine Belohnung zwingend zu gewähren, der Bedienstete hätte einen Rechtsanspruch auf diese Belohnung.
Nicht gefolgt werden kann auch den Überlegungen des Verwaltungsgerichtshofes bezüglich der Qualifikation der Richtlinien des Gemeinderates vom September 1977 als Verwaltungsverordnung, wenn, wie bereits ausgeführt, §74 Abs3 DO Graz nicht das Wesen einer Ermessensregelung zukommt. Hinsichtlich der Richtlinien kann dann nicht nur von intern wirkenden Regelungen für eine einheitliche Ermessensausübung gesprochen werden.
Die Tatsache, daß die Gewährung von 'Belohnungen' nach verschiedenen dienstrechtlichen Bestimmungen im Ermessen der Behörde gelegen ist, kann keinesfalls zu dem Schluß führen, daß die spezifische Belohnung iSd §74 Abs3 DO Graz ebenfalls nach Ermessensentscheidung der Dienstbehörde gewährt wird. Die Belohnung nach §31g DO Graz wurde überhaupt erst mit LGBl. Nr. 17/1976 in das Landesgesetz aufgenommen.
Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes kommt der Festlegung des Adressatenkreises für die Unterscheidung zwischen 'Rechtsverordnung' und 'Verwaltungsverordnung' entscheidende Bedeutung zu: Als Rechtsverordnungen werden all jene generellen Verwaltungsakte angesehen, die sich ihrem Inhalt nach an die Rechtsunterworfenen richten, deren Adressaten also Menschen sind, die keine spezifischen Organfunktionen ausüben.
Verwaltungsverordnungen entfalten hingegen ihre rechtliche Wirkung nur gegenüber Organwaltern, also Menschen, die in einer einschlägigen, von der Verordnung berührten hoheitlichen Funktion tätig sind. Solche Verwaltungsverordnungen sind ihrer Rechtsnatur nach als 'generelle Weisungen' zu qualifizieren.
Ferner ist für die Wertung eines generellen Verwaltungsaktes als Rechtsverordnung vor allem dessen Inhalt maßgeblich. Demgegenüber treten die äußere Bezeichnung des Aktes sowie die Art seiner Verlautbarung in den Hintergrund. Auch Verwaltungsverordnungen, die sich einer imperativen Diktion bedienen und die Gesetze für nachgeordnete Verwaltungsorgane bindend auslegen, sind daher als Rechtsverordnungen anzusehen. An dieser Beurteilung kann auch die Intention der anordnenden Verwaltungsbehörde, lediglich eine Verwaltungsverordnung an nachgeordnete Verwaltungsorgane zu richten, nichts ändern (vgl. VfSlg. 12574/1990, 12744/1991).
Aus Sicht der Kärntner Landesregierung richten sich die Richtlinien des Gemeinderates der Stadt Graz vom 15. September 1977 an die Rechtsunterworfenen der DO Graz, nämlich die Beamten der Landeshauptstadt Graz. Die Richtlinien stellen eine Rechtsverordnung dar, welche die Rechtsstellung der betroffenen Beamten unmittelbar gestaltet, indem etwa die Voraussetzung von mindestens sechs Dienstjahren für die Zuerkennung einer Belohnung normiert wird. Das Anknüpfen an eine bestimmte Dienstzeit stellt, wie der Verwaltungsgerichtshof bereits ausgeführt hat, eine gesetzeskonforme Durchführung des Gesetzes dar, weil §74 Abs3 DO Graz von einer Dauerwirkung der Belohnung ausgeht und daraus abzuleiten ist, daß auch die zugrundeliegende ausgezeichnete Dienstleistung des Beamten eine Dauerhaftigkeit aufweisen muß, wofür auch der Zusammenhang mit §18 DO Graz spricht. Die Ermächtigung des Art18 Abs2 B-VG ist nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes unmittelbar anwendbar, sodaß die Verwaltung Durchführungsverordnungen zu Gesetzen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Verordnungsermächtigung erlassen kann (vgl. VfSlg. 2284/1952, 4375/1963).
Zusammenfassend läßt sich daher festhalten, daß entgegen den im (Antrag) angeführten Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes §74 Abs3 DO Graz keine Ermessensregelung darstellt und daher auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Art130 Abs2 B-VG iVm Art18 B-VG verfassungsrechtlich bedenklich ist.
Ebenso kann den Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gegenüber §74 Abs3 DO Graz im Hinblick auf Art7 B-VG nicht gefolgt werden."
5.4. Die Wiener Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:
"Nach Auffassung der Wiener Landesregierung ist es bei der Auseinandersetzung mit der Frage, ob die Ermessensausübung durch die Dienstbehörde bei der Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen ausreichend determiniert ist, zunächst geboten, auf den Zweck dieses Instrumentes Bedacht zu nehmen:
Eine Einrichtung wie die außerordentliche Vorrückung ist ein wichtiges, geradezu unentbehrliches Mittel, um im Rahmen einer leistungsorientierten Verwaltung gezielte Förderungen, die leistungsmotivierend wirken, zuerkennen zu können. Dieses Förderungsinstrument muß flexibel einsetzbar sein. Gerade im Bereich der Personalverwaltung ist die Behörde mit sehr variablen Sachverhaltselementen konfrontiert (bisherige Leistung, Prognose der zu erwartenden Leistung, feine Differenzierung innerhalb der Bediensteten). Dies indiziert, daß man für einen wirksamen Einsatz dieses Steuerungsinstrumentes eine Ermessenskonstruktion benötigt. Die sprachliche Formulierung 'kann' - 'wenn' indiziert die Befugnis zu einer Ermessensentscheidung der Dienstbehörde und bezeichnet auch die Ermessensdeterminanten. Ausgehend vom Zweck der Ermessenskonstruktion ist die Wiener Landesregierung ... der Auffassung, daß die Kriterien 'ausgezeichnete Dienstleistung, Fehlen eines anderen besoldungsrechtlichen Anspruches und Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung' nicht nur Einstiegsvoraussetzungen, sondern auch eine schlüssige Vorherbestimmung des Sinnes der Ermessensausübung darstellen. Zu einer solchen Betrachtung verpflichtet auch das Gebot der verfassungskonformen Interpretation von Gesetzen (VfSlg. 11466).
Auch unter dem Gesichtspunkt der mangelnden Gleichheit ist zu sagen, daß der Verwaltungsgerichtshof zum Beweis des aleatorischen Elements der Ermessensregelung (Maßgeblichkeit der Sachlage im Zeitpunkt der Entscheidung der Dienstbehörde) Fallkonstellationen anführt, die praxisfern und atypisch sind (Organisationsänderung oder Ruhestandsversetzung während eines laufenden Belohnungsverfahrens) und sich daher in keiner Weise für die zur Beurteilung der Sachlichkeit notwendige Durchschnittsbetrachtung eignen.
Ergänzend zu den vorstehenden Aussagen möchte die Wiener Landesregierung noch das Augenmerk auf das Rechtsinstitut der Richtlinien für die Gewährung solcher Begünstigungen lenken, die auch in anderen Bereichen - wie etwa bei den Beförderungen - bestehen. Es ist dies eine Einrichtung, die eine wichtige Rolle in der Praxis spielt und für die nur eine geeignete rechtliche Fundierung zu finden ist.
Die Wiener Landesregierung ist der Auffassung, daß eine Durchführungsverordnung im Sinne des Art18 Abs2 B-VG im Hinblick auf ihre wesensgemäße Präzisierungs- und Entlastungsfunktion durchaus geeignet ist, eine schon im Gesetz vorhandene Ermessensregelung weitgehend zu determinieren. Richtlinien für die Ermessensausübung sind daher notwendig und geeignet, eine weitgehend vorbestimmte Ermessensübung zu gewährleisten und dabei dennoch eine Flexibilität aufrecht zu erhalten. Allerdings muß es sich bei den Richtlinien um kundgemachte Rechtsverordnungen handeln, die sowohl dem Einzelnen zugänglich sind und ganz allgemein die in der heutigen Zeit erforderliche Transparenz der Verwaltung garantieren. Eine Verrechtlichung dieser Richtlinien in diesem Sinn wird ganz entscheidend dazu beitragen, daß der Rechtsstaatlichkeitsstandard im Bereich des Dienstrechtes der öffentlichen Bediensteten entscheidend angehoben wird. In diesem Sinn ist die Wiener Landesregierung der Auffassung, daß die vom Grazer Gemeinderat beschlossenen und im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz kundgemachten Stufenrichtlinien ungeachtet ihrer bloßen Bezeichnung als Richtlinien eine Rechtsverordnung sind. Die Wiener Landesregierung vertritt daher ... die Auffassung, daß die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gegen §74 Abs3 DO Graz nicht zutreffen."
5.5. Die Vorarlberger Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:
"1. Zu den Bedenken unter dem Gesichtspunkt des Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 B-VG:
Es besteht auch für die Vorarlberger Landesregierung kein Zweifel, daß §74 Abs3 DO Graz der Dienstbehörde Ermessen einräumt. Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofes liefert jedoch das Gesetz ausreichend Anhaltspunkte dafür, in welchem Sinn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen auszuüben hat. Dabei ist zunächst von folgenden Erwägungen auszugehen:
Das System der Biennalvorrückungen, das die Dienstrechte der öffentlich Bediensteten in Österreich prägt, enthält wenig Anreize für ein leistungsorientiertes Verhalten der Bediensteten. Die Dienstbehörden benötigen daher, um den Ansprüchen, die an eine moderne Verwaltung gestellt werden, zu genügen, motivationsfördernde Instrumente. Derartige Instrumente können auch 'Belohnungen' sein, wie sie im vorliegenden Fall in Form von außerordentlichen Vorrückungen gewährt werden können.
Dem Wesen einer solchen 'Belohnung' wohnt inne, daß sie eine Ermessensentscheidung ist, die von vornherein einer gesetzlichen Determinierung nur schwer zugänglich erscheint. Bei der Entscheidung über die Gewährung einer solchen Belohnung muß der Dienstbehörde Flexibilität erhalten bleiben, die verloren ginge, wenn sie durch zu enge Prüfkriterien gebunden würde.
Der Verwaltungsgerichtshof meint, daß die Einstiegsvoraussetzungen für die Gewährung einer Belohnung (ausgezeichnete Dienstleistung, keine Abgeltung dieser ausgezeichneten Dienstleistung durch einen anderen besoldungsrechtlichen Anspruch, Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung) bei der Entscheidung, ob dem Beamten eine Belohnung zuzuerkennen ist, nicht nochmals herangezogen werden können. Diese Auffassung wird nicht geteilt.
Auszugehen ist vom Begriff 'Belohnung': Eine Belohnung ist im allgemeinen Sprachgebrauch die geldwerte Anerkennung für die Erbringung besonderer Leistungen. Bezogen auf das Dienstverhältnis dient die Belohnung daher der Anerkennung besonderer Leistungen im Dienst und für die betreffende Gebietskörperschaft, welcher der Bedienstete angehört.
Die Art, wie die Erbringung besonderer Leistungen festgestellt werden kann, hängt vom Einzelfall ab. Diese Feststellung ist in Dienstleistungsunternehmen generell schwierig, besonders jedoch in der öffentlichen Verwaltung, deren Leistungen, vor allem insoweit sie den Schutz und die Wahrung öffentlicher Interessen betrifft, nur schwer meßbar sind.
Als Kriterium, das bei der Entscheidung über die Gewährung der Belohnung herangezogen werden kann, kommt - nicht nur als Einstiegsvoraussetzung - auch die 'ausgezeichnete Dienstleistung' in Betracht. Ihr Informationswert wird dabei vom Ausmaß der Verbreitung der 'ausgezeichneten Dienstleistungen' in der Stadtverwaltung oder in der betreffenden Organisationseinheit, der der Beamte angehört, abhängen.
Auch hinsichtlich der Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung wird eine Prüfung 'im Sinne des Gesetzes' dahingehend vorzunehmen sein, ob der betreffende Bedienstete im Vergleich zu anderen Bediensteten, die dieses Kriterium ebenfalls erfüllen, über einen besonders langen Zeitraum eine ausgezeichnete Dienstleistung aufgewiesen hat. Dabei wird durchaus die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes geteilt, daß das Kriterium der Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung auch in die Zukunft weist. Die Prognose über die zukünftige Dienstleistung des Beamten kann aber nicht nur bei der Prüfung der Einstiegsvoraussetzungen zum Tragen kommen, sondern wird auch wesentliches Kriterium bei der Entscheidung über die Gewährung der Belohnung sein.
Im Sinne des Gesetzes muß es bei der Entscheidung über die Gewährung der Belohnung auch darauf ankommen, daß vor allem solche Bedienstete belohnt werden, die Funktionen bekleiden, für die besondere Motivation von vorrangiger Bedeutung ist.
Solche Kriterien werden - nach Ansicht der Vorarlberger Landesregierung durchaus im Sinne des Gesetzes - in den Richtlinien des Gemeinderates vom 15.09.1977 betreffend die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen angeführt, wie etwa die Verwendung auf einem wichtigen Dienstposten und die für die Gemeinde besonders wertvollen Dienstleistungen (Abschnitt I) oder die überdurchschnittlichen persönlichen Leistungen und Initiativen (Abschnitt II).
Aus Sicht der Vorarlberger Landesregierung bestehen daher im Hinblick auf Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 Abs1 B-VG gegenüber der inkriminierten Gesetzesstelle keine Bedenken.
2. Zu den Bedenken hinsichtlich eines Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz:
Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes, daß die Belohnung gemäß §74 Abs3 DO Graz nur einem Beamten zuerkannt werden kann, der sich im Zeitpunkt der Entscheidung über die Belohnung noch im Dienststand befindet, ergibt sich aus dem Gesetzeswortlaut nicht zwingend. Jedenfalls aber scheint das ausschließliche Abstellen der Behörde auf die Sach- und Rechtslage zum Entscheidungszeitpunkt zu restriktiv. Das Gesetz schließt es nicht aus, auch auf Umstände Bedacht zu nehmen, die in der Vergangenheit gelegen sind. Es scheint daher nach dem Gesetzeswortlaut durchaus möglich, den besonderen Umständen eines Einzelfalls hinreichend Rechnung zu tragen.
Unter diesem Aspekt verfehlen die vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Beispiele, die zu unsachlichen Ergebnissen führen, ihr Ziel, da solchen Härten durchaus auf Basis des geltenden Gesetzes entsprochen werden kann.
Im übrigen könnte ein die Belohnung versagender Bescheid, in dem seitens der Dienstbehörde Willkür geübt würde, nach Auffassung der Vorarlberger Landesregierung mit Erfolg bei den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts angefochten werden.
Zusammenfassung:
Aus den unter 1. und 2. dargestellten Erwägungen wird seitens der Vorarlberger Landesregierung die Auffassung vertreten, daß die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gegen §74 Abs3 DO Graz nicht stichhältig sind."
5.6. Die übrigen Landesregierungen haben sich nicht geäußert.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über den Gesetzesprüfungsantrag des Verwaltungsgerichtshofes erwogen:
1. Der Verwaltungsgerichtshof hat Recht, wenn er - im Hinblick auf die Lage des bei ihm anhängigen Falles, nämlich der Beschwerde eines Beamten der Landeshauptstadt Graz, der einer Beamtengruppe des Schemas II angehört und die höchste Gehaltsstufe seiner Dienstklasse noch nicht erreicht hat, gegen einen auf §74 Abs3 Dienstordnung gestützten Bescheid betreffend die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe - davon ausgeht, dass die allfällige Verfassungswidrigkeit des §74 Abs3 Dienstordnung für den Anlassfall durch Aufhebung der Wortfolge "außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder" beseitigt werden könnte.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen vorliegen, ist der (Primär)Antrag des Verwaltungsgerichtshofes zulässig.
2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet:
2.1. Die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gegen die angefochtene Bestimmung lassen sich wie folgt zusammenfassen:
2.1.1. §74 Abs3 Dienstordnung räume der Dienstbehörde Ermessen ein. Aus Art130 Abs2 B-VG sei abzuleiten, dass das Gesetz einen Maßstab dafür vorzugeben hat, in welchem Sinn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen auszuüben hat. Wenn das (einfache) Gesetz dieser verfassungsrechtlichen Verpflichtung nicht nachkomme, widerspreche es dem Art18 Abs1 B-VG.
§74 Abs3 Dienstordnung verstoße gegen diese verfassungsrechtliche Verpflichtung:
a) Dem Gesetz ließen sich "nämlich lediglich Einstiegsvoraussetzungen im gebundenen Bereich entnehmen", die vorliegen müssten, damit es überhaupt (rechtmäßig) zu einer Ermessensentscheidung kommen könne. Fehle auch nur eine dieser Voraussetzungen - nämlich eine ausgezeichnete Dienstleistung, keine Abgeltung derselben durch einen anderen besoldungsrechtlichen Anspruch und die Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung -, dann sei dem Beamten keine Belohnung nach §74 Abs3 Dienstordnung zu gewähren.
Wenn aber alle drei Voraussetzungen vorlägen, dann lasse das Gesetz völlig offen, nach welchen Kriterien im Ermessensbereich zu entscheiden sei, ob dem Beamten eine Belohnung zuzuerkennen ist. Die genannten Einstiegsvoraussetzungen könnten nämlich nicht nochmals für den Sinn der Ermessensübung bestimmend sein. Eine Umdeutung des "kann" in ein "ist" erscheine auf Grund der Überlegung, dass das Wort "können" eine Ermessensentscheidung indiziere - was durch die Einordnung der vorgesehenen Zuwendung als einer Belohnung klargestellt werde, bestehe doch auf eine solche nach den besoldungsrechtlichen Regelungen für das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis typischer Weise kein Rechtsanspruch - nicht möglich. Aus diesem Grund habe der Verwaltungsgerichtshof verfassungsrechtliche Bedenken gegen §74 Abs3 Dienstordnung. Dies gelte auch dann, wenn die genannten Kriterien nicht als Tatbestandsvoraussetzungen im gebundenen Bereich, sondern als Ermessensdeterminanten gedeutet würden.
b) Zudem lasse das Gesetz auch offen, in welchem Ausmaß und wie oft - jedenfalls bei der außerordentlichen Vorrückung in eine höhere Gehaltsstufe - die Belohnung ausgesprochen werden kann. Selbst wenn hiebei der ausgezeichneten Dienstleistung und ihrer Dauerhaftigkeit eine Maßstabsfunktion zukomme, reiche dies für eine hinreichende Determinierung nicht aus.
2.1.2. Ferner verstoße die angefochtene Bestimmung auch gegen den Gleichheitssatz:
Bei der Beurteilung der Frage, ob dem Beamten eine Belohnung zuerkannt werden könne, habe die Behörde die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt ihrer Entscheidung zu Grunde zu legen. Das Gesetz enthalte nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass hiefür ein früherer (d.h. vor der Erlassung des Bescheides gelegener) Zeitpunkt (z.B der der im Gesetz zwar nicht vorgesehenen, aber auch nicht ausgeschlossenen Antragstellung durch den betroffenen Beamten) in Betracht komme. Dem Gesetz lasse sich auch keine Ermächtigung entnehmen, dass die Belohnung rückwirkend zuerkannt werden könne; sie könne nur einem Beamten - mit Wirkung pro futuro - zuerkannt werden, der sich im Zeitpunkt der Belohnungsentscheidung noch im Dienststand befinde.
Weiters sei davon auszugehen, dass bei einer bescheidförmig zuerkannten Belohnung nach §74 Abs3 Dienstordnung der spätere Wegfall des für die Zuerkennung maßgebenden Sachverhaltes nicht zum Wegfall der Belohnung führe. Dass die Belohnung nur für die Dauer des Zutreffens des maßgebenden Sachverhaltes zuerkannt werden dürfe, sei dieser Bestimmung nicht zu entnehmen.
Schließlich werde dem Dienstgeber die Möglichkeit eröffnet, während eines bereits laufenden Belohnungsverfahrens die Voraussetzungen für die Zuerkennung einer Belohnung im Sachverhaltsbereich solcher Art zu verändern (etwa durch eine neue Dienstbeschreibung als Folge einer durch eine Organisationsänderung bedingten Verwendungsänderung bzw. Versetzung oder durch eine Ruhestandsversetzung), dass die Belohnung nicht mehr zuerkannt werden könne. Es komme daher "auf den aleatorischen Moment der Reihenfolge von Entscheidungen (den Zeitpunkt der Entscheidung über die Belohnung) an, der damit über den Ausgang des Belohnungsverfahrens entscheidet." Dies erscheine im Hinblick auf die Bedeutung dieser Entscheidung für die besoldungsrechtliche Stellung des Beamten auf Dauer einerseits und der Ausprägung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses als ein auf Lebenszeit angelegtes Rechtsverhältnis mit wechselseitigen Treue- und Fürsorgepflichten andererseits sowie wegen der begrenzten Möglichkeit des Beamten, einer solchen Situation mit rechtlichen Mitteln erfolgreich zu begegnen, sachlich nicht gerechtfertigt.
2.2. Die Steiermärkische Landesregierung, das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst sowie die übrigen Landesregierungen, die sich zum Antrag des Verwaltungsgerichtshofes geäußert haben, treten dessen Bedenken - mit unterschiedlicher Begründung - entgegen und halten die angefochtene Bestimmung sowohl unter dem Gesichtspunkt des Art18 Abs1 B-VG als auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz für verfassungsmäßig.
3. Nach Meinung des Verfassungsgerichtshofes treffen die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gegen die angefochtene Bestimmung auf Grund der folgenden Überlegungen nicht zu.
3.1. Zu den Bedenken aus der Sicht des Art18 Abs1 B-VG:
3.1.1. Gemäß Art18 Abs1 B-VG darf die gesamte staatliche Verwaltung nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden.
Dazu vertritt der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass daher bereits im Gesetz die wesentlichen Voraussetzungen und Inhalte des behördlichen Handelns umschrieben sein müssen (VfSlg. 8395/1978 und die dort genannten Beispiele aus der Vorjudikatur sowie VfSlg. 8813/1980, 9226/1981, 10158/1984, 11499/1987 und 13785/1994). Ob eine Norm diesem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot entspricht, richtet sich aber nicht nur nach ihrem Wortlaut, sondern auch nach ihrer Entstehungsgeschichte, dem Gegenstand und dem Zweck der Regelung (vgl. VfSlg. 8209/1977, 9883/1983, 12947/1991). Bei Ermittlung des Inhaltes einer gesetzlichen Regelung sind daher alle der Auslegung zur Verfügung stehenden Möglichkeiten auszuschöpfen. Erst wenn auch nach Heranziehung sämtlicher Interpretationsmethoden noch nicht beurteilt werden kann, wozu das Gesetz die Verwaltungsbehörde ermächtigt, verletzt die Regelung die in Art18 B-VG enthaltenen rechtsstaatlichen Erfordernisse (vgl. VfSlg. 8395/1978 und die dort genannte Vorjudikatur sowie 11499/1987).
3.1.2. Vor diesem Hintergrund stellt sich für den Verfassungsgerichtshof auch im vorliegenden Zusammenhang in erster Linie die Frage, ob die angefochtene Bestimmung, die eine Ermächtigung der Dienstbehörde vorsieht, einem Beamten als Belohnung u.a. außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe zuzuerkennen, dem aus Art18 B-VG abzuleitenden Bestimmtheitsgebot Rechnung trägt oder nicht. Dazu ist Folgendes zu erwägen:
3.1.2.1. Für die Ermittlung des Inhaltes der angefochtenen Bestimmung ist primär die Bedeutung des Wortes "Belohnung" von Relevanz. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird darunter ein "Entgelt für eine besondere Leistung" (Meyers Enzyklopädisches Lexikon, Bd. 3, 1971, 768) bzw. die "anerkennende Reaktion auf eine Leistung" (vgl. Duden, Bedeutungswörterbuch2, 1985, 129) verstanden.
Im Kontext der angefochtenen besoldungsrechtlichen Regelung ist damit eine Geldleistung des Dienstgebers an einen Dienstnehmer gemeint, mit der besonders herausragende Dienstleistungen "honoriert" werden sollen und der Dienstnehmer motiviert werden soll, sich auch künftig in dieser besonderen Weise für den Dienstgeber einzusetzen.
3.1.2.2.1. Eine wesentliche, in §74 Abs3 Dienstordnung auch ausdrücklich vorgesehene Voraussetzung für die Gebrauchnahme von dieser Ermächtigung ist das Vorliegen einer "ausgezeichneten Dienstleistung" des Beamten. Dabei handelt es sich um einen - aus der Sicht des Art18 Abs1 B-VG grundsätzlich zulässigen (vgl. etwa VfSlg. 12393/1990 und die dort zitierte Vorjudikatur) - unbestimmten Gesetzesbegriff. Bei seiner Auslegung im Einzelfall ist vor allem auf den systematischen Zusammenhang mit §18 Abs1 und 2 Dienstordnung Bedacht zu nehmen. Danach hat die Beurteilung der Dienstleistung eines Beamten - im Rahmen einer Dienstbeschreibung - dann auf "ausgezeichnet" zu lauten, wenn der Beamte "außergewöhnlich hervorragende Leistungen aufweist".
3.1.2.2.2. Eine weitere Voraussetzung für die Gebrauchnahme von der mit §74 Abs3 Dienstordnung statuierten Ermächtigung ist die Dauerhaftigkeit dieser "ausgezeichneten Dienstleistung". Dies ergibt sich - in systematischer Auslegung - unter Bedachtnahme auf §31 g Dienstordnung, wonach in einzelnen Fällen für außergewöhnliche Dienstleistungen eine - zwar gleichfalls als "Belohnung" bezeichnete, von der in §74 Abs3 leg.cit. geregelten aber zu unterscheidende - Zuwendung zuerkannt werden kann.
3.1.2.2.3. Schließlich geht der Verfassungsgerichtshof - erneut in systematischer Auslegung - davon aus, dass ein Umstand, der bereits eine gesonderte Entlohnung hervorruft, nicht überdies auch noch für die Gewährung einer Belohnung gemäß §74 Abs3 Dienstordnung heranzuziehen ist.
3.1.2.3. Was schließlich die vom Verwaltungsgerichtshof aufgeworfene Frage anlangt, in welchem Ausmaß und wie oft die Belohnung ausgesprochen werden kann, so versteht der Verfassungsgerichtshof den §74 Abs3 Dienstordnung dahin, dass sich die Höhe der Belohnung jeweils in Relation zum Wert und zur Bedeutung der damit abzugeltenden "ausgezeichneten Dienstleistung" für den Dienstgeber bestimmt. Auch dafür sprechen systematische Erwägungen. So stellen etwa die insoweit vergleichbaren Regelungen der §§31 f (betreffend Mehrleistungszulage), 31 g (betreffend Belohnung in einzelnen Fällen), 31 h (betreffend Erschwerniszulage), 31 i (betreffend Gefahrenzulage) oder 74 b (betreffend Verwendungszulage und Verwendungsabgeltung) hinsichtlich des Ausmaßes der danach gebührenden Zuwendungen auf eine derartige Relation ab - etwa bei der Mehrleistungszulage auf das Verhältnis der Mehrleistung zur Normalleistung, bei der Belohnung (im Einzelfall) auf die Bedeutung der Dienstleistung, bei der Erschwerniszulage auf die Art und das Ausmaß der Erschwernis, bei der Gefahrenzulage auf die Art und das Ausmaß der Gefahr und bei der Verwendungszulage bzw. Verwendungsabgeltung u.a. auf den (höheren) Grad der Verantwortung oder auf die in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht zu erbringenden Mehrleistungen.
3.1.2.4. Aus all dem folgt, dass die angefochtene Regelung das dienstbehördliche Handeln sehr wohl in einer dem Art18 B-VG entsprechenden Weise vorherbestimmt.
An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass der Verfassungsgerichtshof die Frage, ob die "Stufenrichtlinien" diesem - vergleichsweise restriktiven - Verständnis der dienstbehördlichen Ermächtigung des §74 Abs3 Dienstordnung entsprechen, im vorliegenden prozessualen Zusammenhang nicht zu prüfen hatte.
3.2. Vor dem Hintergrund der soeben angestellten Überlegungen ist der Verwaltungsgerichtshof aber auch mit seinen Bedenken aus der Sicht des Gleichheitssatzes nicht im Recht:
Gegen eine gesetzliche Regelung, die vorsieht, dass einem Beamten eine Belohnung nur dann - bescheidmäßig - zuerkannt werden kann, wenn im Zeitpunkt der Erlassung dieses Bescheides die hiefür vorgesehenen gesetzlichen Voraussetzungen, insbesondere eine ausgezeichnete Dienstleistung (von gewisser Dauer), vorliegen, bestehen keine Bedenken dieser Art Ob und in welcher Weise die dabei zu treffende Entscheidung etwa durch den Umstand beeinflusst wird, dass der Beamte während des Verfahrens über die Zuerkennung einer Belohnung auf einen anderen Dienstposten oder in den Ruhestand versetzt wird, hängt von der Lage des einzelnen Falles ab. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der angefochtenen Regelung aus der Sicht des Gleichheitssatzes wird davon nicht tangiert. Gleiches gilt für die Frage, ob der spätere Wegfall des für die Zuerkennung maßgeblichen Sachverhaltes zum Wegfall der Belohnung führt. Sie bestimmt sich nach §68 AVG iVm §13 DVG.
3.3. Der Gesetzesprüfungsantrag des Verwaltungsgerichtshofes war daher als unbegründet abzuweisen.
4. Diese Entscheidung wurde gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG 1953 ohne vorangegangene mündliche Verhandlung in nicht öffentlicher Sitzung getroffen.
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