Die beschwerdeführende Partei ist durch den allein bekämpften Spruchpunkt I. des angefochtenen Bescheides weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.
Die Beschwerde wird abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden ist.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die Vorgeschichte des vorliegenden Beschwerdefalls ergibt sich aus dem hg. Erkenntnis vom 12. Juni 1997, B2487/95 ua. Zlen = Slg. 14.840/1997.
2.1. Mit dem im zweiten Rechtsgang erlassenen Bescheid (Spruchpunkt I.) hat die Vorarlberger Landesregierung gemäß §11 Abs1 lita und e und Abs3 iVm §9 des Vorarlberger Spitalgesetzes, LGBl. für Vorarlberg Nr. 1/1990 idF LGBl. Nr. 59/1997 der Vorarlberger Gebietskrankenkasse die spitalbehördliche Errichtungsbewilligung für die Erweiterung des Zahnambulatoriums in Bregenz um drei Behandlungsstühle auf insgesamt sechs Behandlungsstühle und die Verlegung an einen anderen, näher bezeichneten Standort erteilt.
2.2. Nach Hinweis auf das zuvor erwähnte, aufhebende Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs begründet die Vorarlberger Landesregierung die Ergebnisse ihrer Bedarfsprüfung wie folgt:
"Der Bedarf ist nach dem angegebenen Anstaltszweck und dem in Aussicht genommenen Leistungsangebot im Hinblick auf das bereits bestehende Versorgungsangebot durch öffentliche, private gemeinnützige und sonstige Krankenanstalten mit Kassenverträgen, im Hinblick auf die Einwohnerzahl im Einzugsbereich, für den die Krankenanstalt bestimmt ist, und die Häufigkeit der in Betracht kommenden Behandlungsfälle, im Hinblick auf die Verkehrslage, bei Errichtung einer Krankenanstalt in der Betriebsform eines selbständigen Ambulatoriums auch im Hinblick auf das bestehende Versorgungsangebot durch niedergelassene Kassenvertragsärzte, Kasseneinrichtungen und Vertragseinrichtungen der Kassen sowie bei Errichtung eines Zahnambulatoriums auch im Hinblick auf das bestehende Versorgungsangebot durch niedergelassene Dentisten mit Kassenvertrag zu beurteilen.
Aufgrund der Anträge der VGKK vom 23.7.1997 wurde ein erneutes Bedarfsermittlungsverfahren eingeleitet. Im Hinblick auf das VfGH-Erkenntnis umfaßt dieses ua eine Umfrage bei allen Zahnbehandlern im Lande nach deren Patientenzahlen, Wartezeiten und med.-techn. Ausstattung (siehe Beilagen VI und VII) sowie die Befragung der Ärztekammer und der Gebietskrankenkasse zu den Hintergründen des Zahnärztekonfliktes. Die Frist für alle Stellungnahmen endete am 5.9.1997.
Der Landessanitätsrat hat in seiner 7. Sitzung am 15.11.1994 befunden, daß der Bedarf für die Errichtung der beantragten weiteren zwei bzw drei Behandlungsstühle in den Zahnambulatorien der Vorarlberger Gebietskrankenkasse in Bludenz und Bregenz gegeben ist, sofern nicht in unmittelbarer Zukunft (innert einer sich aus dem spitalbehördlichen Verfahren ergebenden Frist) die zahnärztliche Versorgung im Rahmen der sozialversicherungsrechtlichen Regelungen (Zugangsmöglichkeit auch für sozialschwache Schichten) sichergestellt ist.
Mit neuerlichem Beschluß vom 17.9.1997 hat der Landessanitätsrat ausgesprochen, daß der Bedarf für die Errichtung der weiteren zwei bzw drei Behandlungsstühle in den Zahnambulatorien der Vorarlberger Gebietskrankenkasse in Bludenz und Bregenz nach wie vor gegeben bzw der seinerzeitige Beschluß vom 15.11.1994 nach wie vor aus seiner Sicht gültig ist.
I. Bedarfsbeurteilung nach §9 Abs4 Spitalgesetz:
Mit den Sozialpartnern ist bei Zahnbehandlern ein Versorgungsschlüssel von 1:2.800 ausgehandelt worden; als Zielvorgabe für das Jahr 2000 ist eine Verhältniszahl von 1:2.400 vorgesehen. Die Erhebungen dazu ergaben folgende Anhaltszahlen:
Vorarlberg Bezirk Bregenz
Einwohnerzahl 357.802 123.643
(Verwaltungszählung zum
Stichtag 30.6.1997)
Zahnbehandlerbedarf 128 44
bei Schlüssel 1:2.800
Zahnbehandlerbedarf 149 52
bei Schlüssel 1:2.400
Zahnärzte in den 15 2
Ambulatorien der VGKK
Zahnbehandler im Zahnärzte: 57 14
Abrechnungsübereinkommen Dentisten: 3 0
Zahnbehandler in 2 0
weiteren
Krankenanstalten*
Daraus resultierender 53 28
Zahnbehandlermangel
Einwohner pro 4.647 7.728
Zahnbehandler
*: Zahnambulatorium der Versicherungsanstalt der österr. Eisenbahnen in Feldkirch
Nach §9 Abs4 des Spitalgesetzes ist der Bedarf im Hinblick auf das bestehende Versorgungsangebot durch niedergelassene Kassenvertragsärzte, kasseneigene Einrichtungen und niedergelassene Dentisten mit Kassenvertrag zu beurteilen. Gegenwärtig hat kein einziger freiberuflich tätiger Zahnarzt mit der Vorarlberger Gebietskrankenkasse einen Vertrag im Sinne der §§338 ff ASVG abgeschlossen. Selbst bei Berücksichtigung jener Zahnärzte, die dem Abrechnungsübereinkommen mit der Gebietskrankenkasse beigetreten sind, läßt sich der Bedarf für das Zahnambulatorium in Bregenz mit den beantragten Behandlungsstühlen begründen. Dies wird aus den obigen Anhaltszahlen deutlich.
Wenn davon ausgegangen wird, daß die dem Abrechnungsübereinkommen mit der VGKK beigetretenen Zahnbehandler Kassenvertragsärzten bzw. Dentisten mit Kassenvertrag gleichzuhalten sind, ergibt sich landesweit eine Verhältniszahl von einem Zahnbehandler auf 4.647 Einwohner. Im Bezirk Bregenz liegt diese Zahl bei 1:7.728.
Zu berücksichtigen gilt ferner, daß das Abrechnungsübereinkommen lediglich konservierend-chirurgische Zahnbehandlungen, nicht aber kieferorthopädische Behandlungen und Zahnersätze umfaßt.
Das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12.6.1997 verlangt auch eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob die ohne Bestehen eines Gesamtvertrages getroffenen Feststellungen über das Vorliegen eines Bedarfes nach Abschluß eines neuen Gesamtvertrages aufrechterhalten werden könnten. Unter diesem Aspekt wurde folgende Aufstellung erstellt:
Vorarlberg Bezirk Bregenz
Einwohnerzahl 357.802 123.643
(Verwaltungszählung zum
Stichtag 30.6.1997)
Zahnbehandlerbedarf 128 44
bei Schlüssel 1:2.800
Zahnbehandlerbedarf 149 52
bei Schlüssel 1:2.400
Zahnärzte (Stand 113 40
11.8.97)
Dentisten (Stand 3 0
11.8.97)
Zahnärzte in den 15* 2**
Ambulatorien der VGKK
Zahnbehandler in 2 0
weiteren
Krankenanstalten*
Zahnbehandler gesamt 130 41
Einwohner pro 2.752 3.016
Zahnbehandler
*: Davon 3 mit eigener Praxis und damit in der von der Ärztekammer bekanntgegebenen Zahnärztegesamtzahl (113) bereits berücksichtigt **: Davon einer mit eigener Praxis und damit in der von der Ärztekammer bekanntgegebenen Zahnärztegesamtzahl (40) bereits berücksichtigt.
Daraus ergibt sich, daß selbst bei Berücksichtigung aller derzeit tätigen Zahnbehandler der mit den Sozialpartnern erstellte Schlüssel von 1:2.800 im gesamten Bundesland Vorarlberg gerade erreicht wird, im Bezirk Bregenz aber immer noch überschritten wird. Zur Erreichung der für das Jahr 2000 angestrebten Verhältniszahl von 1:2.400 wären in Vorarlberg noch 19 und im Bezirk Bregenz 11 weitere Zahnbehandler erforderlich.
Im Hinblick auf die Beurteilung in Richtung Gesamtvertrag ist zu berücksichtigen, daß nach bisheriger Erfahrung niemals alle Zahnbehandler einen Einzelvertrag mit der Gebietskrankenkasse abschließen. Dadurch wird die Versorgungsquote in bezug auf Kassenvertragsärzte weiter gesenkt.
Dies läßt sich auch statistisch belegen: So hatten im Jahr 1986 (also im Jahr vor der Kündigung des Gesamtvertrages durch die Ärztekammer für Vorarlberg) von insgesamt 99 Zahnbehandlern in Vorarlberg 93 Zahnbehandler (entspricht 94 %) einen Vertrag mit der Vorarlberger Gebietskrankenkasse. Um einen aktuellen Bezug zu haben, wurden auch die diesbezüglichen Vergleichszahlen aus anderen Bundesländern (Stand: August 1997) erhoben:
Gebiets- Vertrags- Vertrags- Wahl- Wahl- Quote
krankenkasse zahnärzte dentisten zahnärzte dentisten
Wien 699 49 285 51 69,00%
(2.1.97) (2.1.97)
Burgenland 66 8 6 92,50%
Oberösterreich 340 21 71 11 81,49%
(1.7.97) (Mai (Mai
1997) 1997)
Niederösterreich 420 27 57 88,69%
Steiermark 290 26 nicht bekannt -
(1.7.97)
Salzburg 155 17 keine Angaben -
möglich
Kärnten 181 55 76,69%
Tirol 191 16 99 3 66,99%
Das Zahnambulatorium der Gebietskrankenkasse in Bregenz ist nicht als Ersatz für die freiberuflich tätigen Zahnbehandler anzusehen, sondern vielmehr als Ergänzung. Wie die nachfolgende Tabelle belegt, bevorzugt eine große Zahl von Patienten eine Behandlung in den Ambulatorien der Gebietskrankenkasse:
Zahnambu- Wartezeiten in Monaten Vorgemerkte Patienten
latorium
Pro- Konserv.- kiefer- Pro- Kons.- kiefer-
thetik chirurg. orthop. thetik chirurg. orth.
Bludenz 3 Aufnahme- * 105 keine *
stop Warteliste
Bregenz 3 Aufnahme- * 124 keine *
stop Warteliste
Dornbirn 3 Aufnahme- 12 92 keine 100
stop Warteliste
Feldkirch 3 5-6 * 151 412 *
Stand: August 1997
*: Kieferorthopädische Behandlungen werden nur im Zahnambulatorium Dornbirn durchgeführt
Ein Gesamtvergleich der Behandlungsfälle 1996 ergibt folgendes Bild:
Behandlung Niedergelassene Zahnambulatorien Gesamt
Zahnbehandler der VGKK
Konservierend- 173.207 25.852 199.059
chirurgischer
Bereich
Prothetischer 10.287 8.778 19.065
Bereich
Kieferorthopädischer 2.578 753 3.331
Bereich
Gesamt 186.072 35.383 221.455
Nach der Verkehrslage umfaßt das Versorgungsgebiet des Zahnambulatoriums Bregenz die Stadt Bregenz, die umliegenden Gemeinden des unteren Rheintals (Hard, Kennelbach, Lauterach, Schwarzach, Wolfurt), das Leiblachtal, das Rheindelta sowie den Bregenzerwald (siehe auch Beilage XI).
Hinsichtlich des in Frage kommenden Bevölkerungskreises ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (Erk. vom 10.2.1977, Z2226/75) auch zu berücksichtigen, ob es sich vielfach um ältere und gebrechliche Menschen handelt, insbesondere wenn sich im Einzugsgebiet ein Pensionistenheim befindet. Im zuvor umschriebenen Versorgungsgebiet befinden sich für diesen Personenkreis folgende Einrichtungen:
Einrichtung Betten
Altersheim Alberschwende 44
Altersheim Andelsbach 13
Krankenhaus und Altersheim Au 20
Vinzenzheim Bezau 25
Seniorenheim Bildstein 12
Josefsheim Bizau 16
Seniorenheim Tschermakgarten Bregenz 99
Seniorenheim Schloßberg Bregenz 70
Seniorenheim Kronhalde Bregenz 44
Landspital Bregenz 28
Vinzenzheim Egg 24
Alters- und Pflegeheim Gaißau 53
Altersheim Hard 68
Pflegeheim Hittisau 24
Seniorenheim Hittisau 8
Altenwohnheim Höchst 32
Sozialzentrum Hörbranz 28
Seniorenwohnheim Kennelbach 10
Alters- und Pflegeheim Langen bei Bregenz 26
Pflegeheim Langenegg 25
Seniorenheim Lauterach 34
Versorgungsheim Lingenau 11
Pflegeheim Jesuheim Lochau 157
Seniorenwohnung Lochau 18
Vinzenzheim Mittelberg 24
Seniorenwohnheim Riefensberg 8
Seniorenwohnung Schwarzach 9
Versorgungsheim Schwarzenberg 11
Altenwohnheim Sulzberg 22
Seniorenheim Wolfurt 52
Gesamt 1015
Bei allen niedergelassenen Zahnbehandlern wurde mit Rundschreiben vom 18.8.1997 eine Umfrage im Rahmen der Bedarfsermittlung durchgeführt. Dabei wurden den Zahnbehandlern folgende Fragen gestellt:
1. Wieviele Patienten behandeln Sie derzeit durchschnittlich pro Woche?
Das Ergebnis der Umfrage ist in den Beilagen IX und X dargestellt. Von den insgesamt 113 niedergelassenen Zahnbehandlern haben 84 (= 74,3 %) geantwortet. Davon waren zwei Antworten ohne Namen und Anschrift.
Aufgrund der von den Zahnbehandlern mitgeteilten Wartezeiten ergibt sich vorarlbergweit im Durchschnitt eine Wartezeit von 14,6 Tagen. Im Bezirk Bregenz (30 Antworten) liegt dieser Wert bei 12,2 Tagen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat hiezu mit Erkenntnis vom 11.3.1975 und 19.11.1980 festgestellt, daß in dringlichen Behandlungsfällen eine Wartezeit von zwei Wochen oder knapp darüber noch als zumutbar anzusehen ist.
Der sozialpolitische Ausschuß des Vorarlberger Landtages hat bereits am 2.5.1991 mehrheitlich beschlossen, die Vorarlberger Landesregierung wolle bei begründeter Annahme eines erhöhten Bedarfes bemüht sein, eine Verbesserung der zahnmedizinischen Grundversorgung zu erzielen und für den Fall des Nichterreichens der im 'Selbständigen Antrag gemäß §12 Geschäftsordnung des Landtages - zahnmedizinische Versorgung in Vorarlberg' gestellten Ziele bei begründetem Bedarf auch Genehmigungen weiterer Ambulatorien ins Auge zu fassen."
2.3. Zu der vom Verfassungsgerichtshof im aufhebenden Bekenntnis für bedeutsam gehaltenen Frage des tatsächlichen Hintergrunds des bestehenden vertragslosen Zustandes führt die Vorarlberger Landesregierung nach eingehender Wiedergabe der von ihr eingeholten Stellungnahmen bzw. dazu erstatteten Gegenäußerungen folgendes aus:
"Der von der Ärztekammer für Vorarlberg in der Stellungnahme vom 19.9.1997 erhobene Einwand der Befangenheit der Bewilligungsbehörde() wird zurückgewiesen. Es ist zutreffend, daß die Vorarlberger Landesregierung ihren Beschluß über die Feststellung eines Bedarfes für die Erweiterung der Zahnambulatorien der Vorarlberger Gebietskrankenkasse in Bludenz um zwei Behandlungsstühle und in Bregenz um drei Behandlungsstühle am 9.9.1997, somit vor der Einholung des Beschlusses des Landessanitätsrates gefaßt hat. Diesbezüglich ist aber darauf hinzuweisen, daß nach einem Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 4.7.1980 erst dann, wenn die Landesregierung durch einen kollegial gesetzten Formalakt das Bestehen eines Bedarfes festgestellt hat, im fortgesetzten Ermittlungsverfahren das Vorliegen der sonstigen Bewilligungsvoraussetzungen zu prüfen ist. Der Landessanitätsrat als beratendes und begutachtendes Organ für die der Landesregierung obliegenden Sanitätsangelegenheiten wird im Rahmen dieses fortgesetzten Ermittlungsverfahrens gemäß §9 Abs9 des Spitalgesetzes gehört.
Ungeachtet der divergierenden Aussagen zum seit rund zehn Jahren bestehenden vertragslosen Zustand zwischen den Zahnbehandlern in Vorarlberg und der Vorarlberger Gebietskrankenkasse, muß jedenfalls darauf hingewiesen werden, daß die Vorarlberger Landesregierung seit Bestehen des sogenannten Zahnärztekonfliktes wiederholt große Anstrengungen unternommen hat, im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten beiderseits akzeptable Kompromisse zu schaffen, um eine Beendigung des vertragslosen Zustandes zu erzielen. Trotz dieser intensiven Bemühungen und wiederholten Appelle an beide Partner, wiederum ein Klima des Vertrauens zu schaffen, um im Sinne einer flächendeckenden zahnärztlichen Versorgung möglichst rasch wieder einen Vertrag in partnerschaftlichem Geiste abschließen zu können, ist es bis zum Zeitpunkt der gegenständlichen spitalbehördlichen Bescheiderlassung nicht gelungen, diesen Konflikt beizulegen. Die Bereitschaft der Vorarlberger Landesregierung zur Mithilfe bei den Bemühungen zur Erlangung eines neuen Gesamtvertrages besteht auch weiterhin.
Der Gesamtvertrag vom 10.11.1956 wurde von der Ärztekammer für Vorarlberg mit Schreiben vom 24.9.1987 an den Hauptverband der Österreichischen Sozialversicherungsträger hinsichtlich der Leistung von Zahnbehandlung und Zahnersatz (§153 ASVG) per 31.12.1987 gegenüber der Vorarlberger Gebietskrankenkasse aufgekündigt. Der Abschluß einer gesamtvertraglichen Regelung mit Geltung der sogenannten Bundeshonorarordnung war in Vorarlberg bislang nicht möglich, obwohl in allen anderen acht Bundesländern solche gesamtvertragliche Regelungen unter Anwendung der Bundeshonorarordnung bestehen. Zwar ist seit 1994 die Zahl der Zahnbehandler, die dem Abrechnungsübereinkommen wiederum beigetreten sind, von 43 auf 60 angestiegen und haben zuletzt am 3.7.1997 wiederum Gespräche stattgefunden, doch ist nach dem Ermittlungsergebnis, insbesondere den Aussagen der Vorarlberger Gebietskrankenkasse und der Ärztekammer für Vorarlberg, auch weiterhin nicht davon auszugehen, daß es in unmittelbarer oder absehbarer Zeit wiederum zum Abschluß eines Gesamtvertrages kommen wird.
Der Ärztekammer für Vorarlberg ist beizupflichten, daß die ständigen Veränderungen im medizinisch-wissenschaftlichen Fortschritt eine flexible Anpassung der Vertragsbeziehungen erfordern. Es steht weiters außer Frage, daß die Bundeshonorarordnung für alle Zahnbehandler in Österreich gilt. Wenn auch die beispielsweise in der Resolution vom 28.11.1995 von der Vollversammlung der Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde in der Ärztekammer für Vorarlberg gestellte Forderung an die Vorarlberger Gebietskrankenkasse, umgehend Verhandlungen über einen eigenständigen und zukunftsweisenden Zahnärztevertrag für Vorarlberg aufzunehmen und der vom Hauptverband der Sozialversicherungsträger geforderten bundeseinheitlichen Honorierung endgültig eine Absage zu erzielen, den österreichweit bestehenden diesbezüglichen Honorarregelungen widerspricht, so darf bei den Verhandlungen in Richtung Neuabschluß eines Gesamtvertrages jedenfalls nicht unberücksichtigt bleiben, daß bereits vor Beginn dieses vertragslosen Zustandes in Vorarlberg von den Zahnbehandlern zum Teil gegenüber der Sozialversicherung Honorarverrechnungen erfolgt sind, die über den Tarifen der Bundeshonorarordnung lagen.
Die Vorarlberger Gebietskrankenkasse hat in ihrem Schreiben vom 3.2.1984 an die Ärztekammer für Vorarlberg selbst festgestellt, daß die in ihrer Formulierung und Interpretation mangelhaften bundesweit gültigen Verträge von beiden Vertragsteilen nur schwer vollziehbar seien. Gleichzeitig wurden bei einem Scheitern der gemeinsamen Bemühungen Konsequenzen, wie das Bestehen der Kasse auf Einhaltung der gesamtösterreichisch vereinbarten Tarife für Prothetik und Reparaturen, die Umstellung von der Direktverrechnung zur Rückvergütung von außervertraglichen Leistungen und die Änderung der Kassensatzung in der Richtung, daß nur Füllungen, die mit vertraglich anerkanntem Füllmaterial gemacht wurden, über Behandlungsschein verrechnet werden, vor allem aber auch die Errichtung und der Betrieb von Ambulatorien in den Bezirksstädten und die Führung eines eigenen Dentallabors in Dornbirn, angekündigt.
Auch im Schreiben der Vorarlberger Gebietskrankenkasse vom 15.4.1985 an die Ärztekammer für Vorarlberg wird die für beide Teile unbefriedigende Fassung des Bundesvertrages betont. Andererseits beharrt die Vorarlberger Gebietskrankenkasse bzw der Hauptverband der Österreichischen Sozialversicherungsträger - wohl unter dem Eindruck einer präjudiziellen Wirkung auf die bestehenden Verträge in den anderen österreichischen Bundesländern - auf der bundeseinheitlichen Honorarordnung als Grundlage eines neuen Gesamtvertrages, was in der Gesamtargumentation nicht schlüssig erscheint.
Nach Studium des von den Konfliktparteien vorgelegten Schriftverkehrs ist die entscheidende Behörde auch zur Einschätzung gekommen, daß der Vorwurf der Ärztekammer eines einseitigen Vorgehens der Vorarlberger Gebietskrankenkasse zumindest nicht negiert werden kann.
Die Ärztekammer für Vorarlberg kann ihre Verhandlungsbereitschaft durch zahlreiche Schriftstücke belegen:
Die Vorarlberger Gebietskrankenkasse hat durch ihre Stellungnahme vom 8.8.1997 bzw. (die) dieser Stellungnahme beigelegten Schreiben ihre Bemühungen um eine Wiederherstellung der gesamtvertraglichen Beziehungen nachgewiesen. Im einzelnen wird dies belegt durch:
Sowohl die Ärztekammer für Vorarlberg wie auch die Vorarlberger Gebietskrankenkasse haben ihre Verhandlungsbereitschaft somit mehrmals und ausreichend dokumentiert. Allein über die Ausgangsbasis für die Verhandlungen über einen Gesamtvertrag bestanden wesentliche, bislang nicht überbrückbare Differenzen.
Der Grund für die Auflösung des Gesamtvertrages vom 10.11.1956 bezüglich der Leistung von Zahnbehandlung und -ersatz durch die Ärztekammer für Vorarlberg lag in schwerwiegenden Meinungsdifferenzen über die Auslegung der bundeseinheitlichen Honorarordnung.
Eine letzte Einigung im Dezember 1986 über eine 'Zusatzvereinbarung 1987', die von 83 % der Zahnbehandler gebilligt worden war, trat letztlich nicht in Kraft, da die Ärztekammer für Vorarlberg ihrerseits anschließend eine eigene, weitergehende Interpretation der Bundeshonorarordnung nachschob. Dieser Zusatz wurde von der Vorarlberger Gebietskrankenkasse bzw. vom Hauptverband der Sozialversicherungsträger als vertragsabschließende Partei nicht akzeptiert.
Unbestritten ist ebenfalls die Weigerung der Ärztekammer für Vorarlberg, eine gesamtvertragliche Regelung mit Geltung der bundeseinheitlichen Honorarordnung abzuschließen. Dies obwohl in allen anderen österreichischen Bundesländern Gesamtverträge unter Anwendung dieser Bundeshonorarordnung bestehen und somit von der Österreichischen Ärztekammer und acht Landesärztekammern anerkannt wurden.
Weiters kann nicht übersehen werden, daß eine Akzeptanz der von der Ärztekammer für Vorarlberg geforderten höheren Tarife als sie in der Bundeshonorarordnung festgelegt sind, durch den Hauptverband der Österreichischen Sozialversicherungsträger eine präjudizielle Wirkung auf die Vereinbarungen in den anderen österreichischen Bundesländern hätte. Der Hauptverband spricht sich deshalb gegen eine Vorarlberger Lösung aus."
2.4. Diese Feststellungen münden in folgende "Gesamtbeurteilung":
"Zusammenfassend ergibt sich daraus, daß die Ursachen des 'Zahnärztekonfliktes' vielschichtig sind und eine einseitige Schuldzuweisung an eine der Konfliktparteien nicht möglich ist. Der Vorarlberger Gebietskrankenkasse bzw dem Hauptverband der Österreichischen Sozialversicherungsträger kann das Bestreben, gemäß §338 Abs2 ASVG den Abschluß eines Gesamtvertrages zu suchen, nicht abgesprochen werden.
Letztlich führte die Bedarfsermittlung zum Ergebnis, daß der Bedarf für die Erweiterung des Zahnambulatoriums auch bei Bestehen eines Gesamtvertrages bestünde. Dies wird durch das unter Abschnitt I (Bedarfsbeurteilung gemäß §9 Abs4 Spitalgesetz) dargelegte Zahlenmaterial, insbesondere die errechnete Verhältniszahl von 3.016 Einwohnern je Zahnbehandler im Bezirk Bregenz, belegt.
Die Vorarlberger Landesregierung hat daher in ihrer Sitzung am 9.9.1997 (neuerlich) festgestellt, daß gemäß §9 Abs4 des Spitalsgesetzes ein Bedarf für die Erweiterung des Zahnambulatoriums der Vorarlberger Gebietskrankenkasse in Bregenz um drei Behandlungsstühle nach wie vor gegeben ist."
3. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde gemäß Art144 Abs1 B-VG, in der die Verletzung in den Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz "(Willkürverbot)", "auf Durchführung eines ordentlichen Ermittlungsverfahrens und ordentliche Sachverhaltsfeststellung in gesetzeskonformer Anwendung geltender Normen" sowie im "Recht auf Erwerbsfreiheit (Art6 StGG)" behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt wird.
4. Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete - ebenso wie die beteiligte Gebietskrankenkasse - eine Gegenschrift, in der beantragt wird, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:
1. Vorausgeschickt sei, daß das von der beschwerdeführenden Ärztekammer als verletzt bezeichnete "Recht auf Durchführung eines Ermittlungsverfahrens und ordentliche Sachverhaltsfeststellung in gesetzeskonformer Anwendung geltender Normen" kein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht iS des Art144 Abs1 B-VG ist; ferner, daß die behauptete Verletzung der beschwerdeführenden Ärztekammer in ihrem Recht auf Erwerbsfreiheit (Art6 StGG) in der Beschwerde nicht näher substantiiert wird. Soweit die beschwerdeführende Ärztekammer in der Begründung ihrer Beschwerde das Erfordernis einer einschränkenden Auslegung der §§9 Abs4 des Vorarlberger Spitalgesetzes und §3 Abs2 lita des Krankenanstaltengesetzes unter Hinweis auf die Erwerbsfreiheit der freiberuflichen Ärzte behauptet, macht sie hingegen
2.1. Die beschwerdeführende Ärztekammer behauptet somit (der Sache nach), in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt zu sein.
2.1.1. Ein willkürliches Verhalten der Behörde, das in die Verfassungssphäre eingreift, liegt ua. in einer gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt oder dem Unterlassen eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens überhaupt, insbesondere in Verbindung mit einem Ignorieren des Parteivorbringens und einem leichtfertigen Abgehen vom Inhalt der Akten oder dem Außerachtlassen des konkreten Sachverhaltes (zB VfSlg. 8808/1980 und die dort angeführte Rechtsprechung; VfSlg. 10.338/1985, 11.213/1987). Willkürliches Verhalten der Behörde liegt auch vor, wenn die Behörde Gründe und Gegengründe nicht gegeneinander abwägt, etwa indem sie nur die für die Bejahung (Versagung) eines Anspruches maßgeblichen Gründe aufzählt, es jedoch unterläßt, sich mit den Gründen auseinanderzusetzen, die für die Verneinung (Bejahung) der Anspruchsberechtigung zu sprechen scheinen, so daß sie gar nicht in die Lage kommen könnte, Gründe und Gegengründe einander gegenüberzustellen und dem größeren Gewicht der Argumente den Ausschlag geben zu lassen (zB VfSlg. 9127/1981, 9665/1983, 10.942/1986, 12.102/1989, 12.477/1990).
Nichts von alledem trifft hier zu:
2.1.2. Zunächst behauptet die beschwerdeführende Ärztekammer, die belangte Behörde sei dem Auftrag des Verfassungsgerichtshofs zu untersuchen, warum "seit fast zehn Jahren ein vertragsloser Zustand bestehe", nicht ausreichend nachgekommen. Insbesondere würden sich die Schlußfolgerungen der belangten Behörde als "völlig verfehlt bzw. aktenwidrig und so mangelhaft" erweisen, daß eine "echte Auseinandersetzung mit den vom VfGH vorgegebenen Fragen in Tat und Wahrheit" nicht stattfinde.
a) Als solche verfehlte Schlußfolgerung bezeichnet die beschwerdeführende Ärztekammer die Feststellung der belangten Behörde, der Abschluß eines Gesamtvertrages sei an der Ablehnung der Bundeshonorarordnung, die in acht anderen Bundesländern angewendet würde, gescheitert. Die belangte Behörde gehe mit keinem Wort darauf ein, daß in den anderen acht Bundesländern "die gesamtvertragliche Regelung deshalb noch aufrecht bestehe, weil jeweils abweichende Vereinbarungen über deren Anwendung bestünden".
Damit legt die beschwerdeführende Ärztekammer aber nicht dar, daß die Feststellung der belangten Behörde, die Anwendung der Bundeshonorarordnung auch für Vorarlberg würde von der beschwerdeführenden Ärztekammer abgelehnt, "völlig verfehlt" bzw. "aktenwidrig" wäre. Sie widerlegt auch nicht die Feststellung, daß in den anderen Bundesländern diese Bundeshonorarordnung zwischen den Gesamtvertragspartnern vereinbart ist. Aus welchen Gründen es in anderen Bundesländern zu keinem vergleichbaren Konflikt gekommen ist, ist für die Frage der Ursachen des Fehlens eines Gesamtvertrages für das Bundesland Vorarlberg jedenfalls von keiner solchen Relevanz, daß die Unterlassung diesbezüglicher Untersuchungen der belangten Behörde als Willkür zur Last gelegt werden könnte.
b) Der belangten Behörde kann auch - entgegen dem diesbezüglichen Beschwerdevorbringen - Willkür insoweit nicht zum Vorwurf gemacht werden, als sie die Aussichten auf das Zustandekommen eines neuen Gesamtvertrages als gering beurteilte. Letztlich vermag auch die beschwerdeführende Ärztekammer in ihrer Beschwerde nicht zu behaupten, daß ein solcher Gesamtvertrag unmittelbar vor dem Abschluß stünde; allein der Umstand, daß sonstige Vereinbarungen zwischen der Ärztekammer und der Gebietskrankenkasse bestehen bzw. Klärungen im Gange sind, "in welche Rechtsform" solche Vereinbarungen "gegossen werden" könnten, läßt die - sachlich nicht bestrittene - Feststellung, daß im Hinblick auf das bisherige Verhalten der Vertragsparteien und die tiefgreifenden Auffassungsdifferenzen der Abschluß eines Gesamtvertrages nicht zu erwarten sei, nicht als willkürlich erscheinen.
c) Wenn die belangte Behörde auf Grund der von ihr eingeholten Darstellungen der Parteien des Verfahrens zum (wertenden) Ergebnis gekommen ist, keine der beiden Parteien sei (allein) für das Nichtzustandekommen eines Gesamtvertrages verantwortlich, so hat sie sich damit keineswegs einem Auftrag des Verfassungsgerichtshofs entzogen: Dieser hatte in seinem Vorerkenntnis nämlich bloß die Auffassung vertreten, die Frage der Deckung des Bedarfs an Zahnbehandlungen durch Vertragsärzte könne bei Fehlen eines Gesamtvertrages nicht ohne Berücksichtigung der Ursachen des vertragslosen Zustandes beurteilt werden. Soweit der eine Erweiterung ihres Ambulatoriums beantragenden Gebietskrankenkasse in diesem Zusammenhang keine willkürliche Vorgangsweise bei Herbeiführung oder Aufrechterhaltung dieses Zustandes vorgeworfen werden kann (solche Behauptungen stellte die beschwerdeführende Ärztekammer weder im Verwaltungsverfahren noch in ihrer Beschwerde auf), kann daher - und nur insoweit ist dies für die hier maßgebende Rechtsfrage von Belang - nicht davon ausgegangen werden, daß sie ihrem Versorgungsauftrag ohne weiteres auch auf andere Weise als durch die Einrichtung zweier zusätzlicher Behandlungsstühle nachkommen könnte.
Dem Verfassungsgerichtshof ist hingegen die Prüfung der Frage nicht aufgegeben, ob bessere oder weniger gute Gründe dafür sprechen, daß die beschwerdeführende Ärztekammer die Vereinbarung einer Honorarordnung ablehnt, obwohl diese in allen übrigen Bundesländern in Geltung steht, bzw. daß die beteiligte Gebietskrankenkasse deshalb auf der Geltung dieser Bundeshonorarordnung auch in Vorarlberg beharrt, sowie, ob der belangten Behörde in ihrer Wertung, keine Seite habe das Bestehen eines vertragslosen Zustandes (allein) zu vertreten, beizupflichten ist, weil es sich bei der genannten Auseinandersetzung um einen Konflikt unterschiedlicher Interessen handelt, deren Wahrung den Konfliktparteien je aufgegeben ist. Die Austragung von solchen Interessenskonflikten ist nur durch den Widerstreit der Interessen, nicht aber rechtlich determiniert und unterliegt auch nicht der nachprüfenden Kontrolle durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts.
2.1.3. Die den angefochtenen Bescheid tragenden Feststellungen der belangten Behörde wurden der beschwerdeführenden Ärztekammer mit Schreiben der belangten Behörde vom 9. September 1997 im Verfahren zur Kenntnis gebracht und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Stellungnahme der beschwerdeführenden Ärztekammer vom 19. September 1997 beschränkte sich auf eine neuerliche Darlegung ihres Standpunktes zum vertragslosen Zustand und zu seinen Ursachen; sie ist damit aber dem zur Bedarfsprüfung eröffneten Ermittlungsergebnis der belangten Behörde mit keinem Wort entgegengetreten. Wenn die belangte Behörde dieses daher ihrem Bescheid zugrunde gelegt hat, kann darin kein Willkürakt im Sinne der obzitierten Rechtsprechung erblickt werden.
a) Soweit die beschwerdeführende Ärztekammer somit - erstmals in ihrer Beschwerde - behauptet, daß der von der belangten Behörde zugrunde gelegte "Versorgungsschlüssel" kein Kriterium für den Bedarf sei, es sich dabei vielmehr um eine "unbeachtliche und nicht verbindliche Zielvorgabe" handle, verkennt sie, daß die belangte Behörde sich nicht allein auf einen "Versorgungsschlüssel" stützt, sondern darüber hinaus - entsprechend den gesetzlichen Kriterien - die bestehende Versorgungslage im Bezirk Bregenz ermittelt hat. Wenn sie dabei unter Zugrundelegung der (von der Beschwerdeführerin im Verwaltungsverfahren nicht in Zweifel gezogenen) Einwohnerzahl im Bezirk von 123.643 bei Einbeziehung aller vorhandenen Zahnbehandler davon ausgegangen ist, daß 3.016 Einwohner auf einen Zahnbehandler entfielen (im Landesdurchschnitt hingegen nur 2.752) und die Wartezeit bis zur Erlangung einer Zahnbehandlung (mit Ausnahme von "Schmerzpatienten") durchschnittlich 12,2 Tage (bei einer Wartezeit von mindestens zwei Wochen bei mehr als einem Drittel der befragten Zahnärzte) betragen habe, so ist es nicht denkunmöglich, wenn die belangte Behörde - unter fernerer Berücksichtigung eines positiven Gutachtens des Landessanitätsrates - das Vorliegen eines Bedarfs für die drei in Rede stehenden zusätzlichen Behandlungsstühle im Ambulatorium der beteiligten Gebietskrankenkasse in Bregenz als gegeben angenommen hat (zur Bedachtnahme auf Wartezeiten bei der Bedarfsprüfung vgl. auch das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 19. März 1996, Zl. 93/11/0274 ua. Zlen (Pkt. II.1.4.)).
b) Die belangte Behörde hat auch die von ihr der Entscheidung zugrunde gelegte Einwohnerzahl des Bezirkes Bregenz mit
123.643 nachvollziehbar auf die Verwaltungszählung vom 30. Juni 1997 gestützt, deren Ergebnisse auch aktenkundig gemacht worden sind, ohne daß die beschwerdeführende Ärztekammer dem im Verwaltungsverfahren entgegengetreten wäre. Es bedurfte daher - aus verfassungsrechtlicher Sicht - zur Begründung dieser Zahlen abgesehen von der Offenlegung ihrer Quelle keiner näheren Erläuterung im Bescheid, sodaß die beschwerdeführende Ärztekammer auch insoweit zu Unrecht das Vorliegen von Willkür behauptet.
c) Schließlich kann es - gemessen an den gesetzlichen Vorgaben - auch nicht als denkunmöglich bezeichnet werden, wenn die belangte Behörde nicht festgestellt hat, ob die im Bezirk tätigen Zahnbehandler "mit einer ausreichenden Patientenanzahl ausgelastet sind": Ob im Hinblick auf die Auslastung der Zahnärzte mit Patienten auch kürzere Wartezeiten (zB durch längere Ordinationszeiten) erzielt werden könnten, (und diese Möglichkeit allenfalls von den Zahnärzten bloß nicht wahrgenommen wird), ist für die Frage der Bedarfsprüfung iS des §9 Abs4 Vorarlberger Spitalgesetz offenkundig nicht von Relevanz.
2.2. Ob die Begründung des angefochtenen Bescheides in jeder Hinsicht dem Gesetz entspricht, ist vom Verfassungsgerichtshof nicht zu prüfen.
3. Die beschwerdeführende Ärztekammer ist somit durch den bekämpften Bescheid aus jenen Gründen, die in der Beschwerdeschrift genannt sind, weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch in Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt worden. Im Beschwerdeverfahren ist auch nicht hervorgekommen, daß dies aus anderen, in der Beschwerdeschrift nicht genannten Gründen der Fall gewesen wäre.
Die Beschwerde war daher abzuweisen und antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abzutreten, ob die beschwerdeführende Ärztekammer durch den Bescheid in sonstigen Rechten verletzt worden ist.
4. Diese Entscheidung konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung gefällt werden (§19 Abs4 erster Satz VerfGG 1953).
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