I. Der Antrag, näher bezeichnete Teile der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000, als verfassungswidrig aufzuheben, wird zurückgewiesen.
II. Der Eventualantrag,
Entscheidungsgründe:
I. 1.1. Mit ihrem am 26. Juli 2001 beim Verfassungsgerichtshof eingebrachten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag begehren 64 Mitglieder des Nationalrates
"der Verfassungsgerichtshof möge folgende Bestimmungen der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000 als verfassungswidrig aufheben:
"Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Beschluß vom 28. Juni 2001, B1920/00-8, mit dem er ein amtswegiges Gesetzesprüfungsverfahren über Bestimmungen des Bundesgesetzes, mit dem das Zivildienstgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 28/2000 (im folgenden: ZDÄG 2000), eingeleitet hat, die Ziffern und Ausdrücke des ZDÄG 2000 und nicht das Zivildienstgesetz in der Fassung des ZDÄG 2000 in Prüfung gezogen.
Da der Verfassungsgerichtshof im amtswegig eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren den Umfang der zu prüfenden Gesetzesbestimmungen selbst abgrenzt, gehen die einschreitenden Abgeordneten davon aus, dass die Bestimmungen der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 und nicht das Zivildienstgesetz in der Fassung der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 anzufechten sind (in diesem Sinne zum Erkenntnis des VfGH vom 27. 9. 2000, G59/00 u.a. auch Faber, Vertrauensschutz und Streichung der Sonderzahlungen für Rechtspraktikanten, ecolex 2001, 90)."
1.2. Für den Fall, daß der Verfassungsgerichtshof diesem Antrag auf Aufhebung der Bestimmungen der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 jedoch nicht Folge geben sollte, stellen die einschreitenden Abgeordneten den Antrag,
"der Verfassungsgerichtshof möge folgende Bestimmungen im Zivildienstgesetz 1986, BGBl. Nr. 679/1986 (ZDG), in der Fassung BGBl. I Nr. 133/2000, als verfassungswidrig aufheben:
"Die einschreitenden Abgeordneten zum Nationalrat stellen mehr als ein Drittel der 183 Mitglieder des Nationalrates dar. Sie sind daher gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG und §62 Abs2 VfGG legitimiert, den Antrag auf Aufhebung von Bundesgesetzen zu stellen."
Die Antragsteller präzisieren ihre Bedenken - nach Darstellung der Entwicklung der Rechtslage - wie folgt:
"III. Darlegung der Bedenken:
A. Verletzung des Art9a Abs3 B-VG und des §2 Abs1 ZDG
Die angefochtenen Bestimmungen verstoßen gegen Art9a Abs3 B-VG und §2 Abs1 ZDG und verletzten das durch diese Bestimungen gewährleistete Recht auf Befreiung von der Wehrpflicht zwecks Zivildienstleistung.
[...]
1. Gemäß §2 Abs1 ZDG können Wehrpflichtige bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erklären, daß sie Zivildienst leisten wollen. Der Zivildienst ist von Verfassung wegen als Ersatzdienst zum Wehrdienst eingerichtet. Sowohl beim Wehrdienst als auch beim Zivildienst handelt es sich um staatliche Pflichtdienste im Sinne des Art4 Abs3 litb EMRK.
Der Verfassungsgerichtshof geht in seinem Beschluß vom 28. Juni 2001, B1920/00, davon aus, 'daß der Verpflichtung des Einzelnen zur Leistung des Wehrdienstes oder Wehrersatzdienstes in Gestalt des Zivildienstes die Verpflichtung des Staates gegenübersteht, für die Dauer dieses Dienstes die Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse zu gewährleisten'.
Der Verfassungsgerichtshof geht in obgenanntem Beschluß in Bestätigung seiner im Ablehnungsbeschluß vom 9. März 2000, B1883/99, formulierten Auffassung weiters davon aus, daß aus Art9a B-VG eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Gleichstellung von Zivildienstleistenden und Wehrdienstleistenden in jeder Hinsicht nicht gefolgert werden kann.
Daraus leitet der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluß vom 28. Juni 2001, B1920/00, ab, dass der Zivildienstgesetzgeber 'grundsätzlich einen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum bei der Regelung der Versorgung' der ZDL hat. Dieser Spielraum ist aber insoweit begrenzt, als das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Ausnahme von der Wehrpflicht zwecks Leistung von Zivildienst durch einfaches Gesetz 'faktisch weder vereitelt noch erschwert' werden darf (so schon VfGH 9.3. 2000, B1883/99). Dem Zivildienstgesetzgeber ist es daher verwehrt, das durch Art9a B-VG in Verbindung mit Art2 Abs1 ZDG gewährleistete Recht - 'sei es auch nur faktisch' - auszuhöhlen, indem er etwa die Verpflichtung des Staates beseitigt, für die ausreichende Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse der ZDL Vorsorge zu treffen.
2. a) Zivildienstpflichtige stehen in einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis zum Bund. Sie werden mit Bescheid zur Dienstleistung zugewiesen. Bis zur Zivildienstgesetz-Novelle 2001 richteten sich ihre Ansprüche gegen den Bund und waren öffentlich-rechtlicher Natur; dazu zählte bis zum ZDÄG 2000 auch der Anspruch auf unentgeltliche Verpflegung (vgl §32 Abs4 ZDG; Eisenberger/Faber, Die Neuordnung des Zivildienstes durch die ZDG-Novellen 2000 und 2001, JRP 2001, 135 [141 mwN in FN 61]). Das entspricht auch der geltenden Rechtslage im Wehrrecht nach dem Heeresgebührengesetz 2001, BGBl.I Nr. 31/2001.
b) Mit der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 wurden die wichtigsten Leistungsverpflichtungen vom Bund auf die Rechtsträger der Einrichtungen verschoben. Die Ansprüche der Zivildienstleistenden sind daher privatrechtlicher Natur und richten sich gegen den Rechtsträger der Einrichtung, bei der der Zivildienstpflichtige zur Dienstleistung zugewiesen ist:
aa) §28 Abs1 ZDG verpflichtet die Rechtsträger dafür zu sorgen, dass die Zivildienstleistenden angemessen verpflegt werden, sowie die Pauschalvergütung, die erforderliche Bekleidung und die erforderliche Ausbildung erhalten. Weiters hat der Rechtsträger die Kranken- und Unfallversicherungsbeiträge zu entrichten. §28 Abs1 ZDG spricht zwar nur von Verpflichtungen der Rechtsträger und begründet seinem Wortlaut nach nicht ausdrücklich entsprechende Rechte der Zivildienstleistenden. Aus §25 ZDG ergibt sich aber eindeutig, dass der Zivildienstleistende ein subjektives Recht auch auf die von den Rechtsträgern nach §28 Abs1 ZDG zu erbringenden Leistungen hat.
bb) Dabei handelt es sich um privatrechtliche Ansprüche: Die Zivildienstgesetz-Novelle 2001 zielt ihrer Konzeption nach auf eine 'neue Verteilung der Aufgaben zwischen dem Bund und den Rechtsträgern der Einrichtungen' ab (RV 338 BlgNR, XXI. GP, 6). Der Zivildienstgesetzgeber wollte sichtlich den Zivildienstleistenden im Umfang der in §28 Abs1 ZDG umschriebenen Leistungen mit seinen Ansprüchen auf den Rechtsträger der Einrichtung verweisen. Diese Ansprüche sind daher privatrechtlicher Natur.
Das beweist auch die Novellierung des §32 Abs4 ZDG durch die Zivildienstgesetz-Novelle 2001. Gemäß §25 Abs1 Z2 ZDG hat der Zivildienstleistende Anspruch auf Reisekostenvergütung. Diese ist weiterhin vom Bund, und nicht vom Rechtsträger der Einrichtung zu entrichten. Auf Antrag des Zivildienstleistenden hat der Bundesminister für Inneres mit Feststellungsbescheid über die als Reisekostenvergütung gebührenden Geldbeträge zu entscheiden. Der Anspruch auf Reisekostenvergütung ist daher öffentlichrechtlicher Natur. Bis zur Zivildienstgesetz-Novelle 2001 war auch über die Pauschalvergütung und über die Fahrtkostenvergütung vom Wohnsitz zur Dienstunterkunft des Zivildienstleistenden mittels Feststellungsbescheid zu erkennen. Diese Leistungen sind nunmehr vom Rechtsträger der Einrichtungen zu erbringen. Die Kompetenz des Bundesministers für Inneres, mit Feststellungsbescheid über diese Geldbeträge zu erkennen, wurde folglich mit Z20 der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 aus §32 Abs4 ZDG gestrichen. Die Durchsetzung dieser Ansprüche wie auch des Anspruches auf angemessene Verpflegung durch Bescheid ist daher ausgeschlossen.
cc) Zivildienstleistende haben demnach einen Rechtsanspruch auf angemessene Verpflegung, der sich gegen den Rechtsträger der Einrichtung richtet und privatrechtlicher Natur ist. Über diesen Anspruch haben gemäß §1 JN die ordentlichen Gerichte zu entscheiden (Eisenberger/Faber, aaO 142).
c) Der Verfassungsgerichtshof hat zwar in seinem Beschluß vom 28. Juni 2001, B1920/00, vorläufig angenommen, dass der Zivildienstgesetzgeber einen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum bei der Regelung der Versorgung der Zivildienstleistenden hat. Es steht ihm daher grundsätzlich frei, seiner Verpflichtung 'zur Gewährleistung der Versorgung der Zivildienstleistenden dadurch zu
entsprechen, daß er entweder ... die Abdeckung der Grundbedürfnisse
in finanzieller Weise vorsieht, oder aber ... die Verpflegung in
anderer Weise (etwa durch die Verpflichtung der Rechtsträger zur Verköstigung oder durch die Bereitstellung von Lebensmitteln) sicherstellt'.
Der Verfassungsgerichtshof kann dabei aber nicht dahin verstanden werden, dass der Staat seiner Verpflichtung, für die ausreichende Versorgung der Zivildienstleistenden zu sorgen, in jedem Fall und schon alleine dadurch nachkommt, dass er die Rechtsträger zur Verköstigung der Zivildienstleistenden (gesetzlich) verpflichtet. Entscheidend ist, ob dem Zivildienstleistenden eine ausreichende und effektive Verpflegung während der Zeit der verpflichtenden Dienstleistung gewährleistet ist. Das verlangt schon das dem Gleichheitssatz innewohnende Gebot der Sachlichkeit aller gesetzlichen Regelungen.
aa) Bis zum ZDÄG 2000 erfolgte die Verpflegung der Zivildienstleistenden zwar auch durch die Rechtsträger der Einrichtungen. Der Zivildienstgesetzgeber hatte seine Pflicht zur Gewährleistung einer ausreichenden und effektiven Versorgung der Zivildienstleistenden aber dadurch gewahrt, dass er in §28 ZDG und in der Verpflegungsverordnung, BGBl. Nr. 288/1994, zuletzt in der Fassung BGBl. II Nr. 25/2000, den Rechtsträgern umfassende Vorgaben über Art und Ausmaß der täglichen Verpflegung machte. Darin war insbesondere der Wert der täglichen Verpflegung ziffernmäßig festgelegt.
bb) Dem Erfordernis einer ausreichenden und effektiven Verpflegung während der Zeit der verpflichtenden Dienstleistung wird das Verpflegungsmodell der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 hingegen nicht gerecht. §28 Abs1 ZDG besagt lediglich, dass der Zivildienstleistende Anspruch auf 'angemessene Verpflegung' hat. Das Gesetz liefert keine Anhaltspunkte dafür, was unter 'angemessen verpflegt' zu verstehen ist. Das verstößt nicht nur gegen das Determinierungsgebot des Art18 B-VG (dazu unten C.1). Die völlige Unterdeterminierung des Verpflegungsanspruches führt im Ergebnis dazu, dass in der Praxis zahlreiche Streitfragen zwischen den Rechtsträgern der Einrichtungen und den Zivildienstleistenden über Art und Ausmaß der Verpflegung auftreten (siehe zu den ungeklärten Fragen des Verpflegungsanspruches unten C.1.b)). Die Gefahr, dass die Rechtsträger der Einrichtungen bei der Verpflegung ihrer Zivildiener tendenziell 'sparen' und es dadurch zu einer Unterversorgung kommt, ist umso größer, als die Rechtsträger durch die Neuverteilung der Aufgaben und damit der Kostentragung durch die Zivildienstgesetz-Novelle 2001 ohnehin erhebliche Mehrkosten für die Zivildienstleistenden tragen (vgl §28 Abs2 bis 4 ZDG).
cc) Die Zivildienstgesetz-Novelle 2001 sieht keine Möglichkeit vor, solche Streitfragen außergerichtlich, aber dennoch rechtlich verbindlich - etwa durch eine Feststellung des Bundesministers für Inneres - zu klären. Der Zivildienstleistende kann seinen Anspruch nur im ordentlichen Rechtsweg verfolgen. Er muß sich dabei auf ein in der Regel langwieriges Zivilverfahren einlassen, bei dem er das Prozeßkostenrisiko trägt. Auch wenn er letztlich obsiegen sollte, käme die Entscheidung in der Regel zu spät; der Zivildienstleistende hätte seinen Zivildienst längst beendet. Außerdem trägt er das Risiko, dass der Rechtsträger inzwischen insolvent geworden ist oder seine Rechtspersönlichkeit verloren hat.
dd) Die Verpflegung ist die praktisch wichtigste Versorgungsleistung für die Zivildienstleistenden. [...]
3. Daran ändert auch nichts, dass die Zivildienstgesetz-Novelle 2001 Vorkehrungen für den Fall der Nichtleistung der Verpflegung durch den Rechtsträger trifft. [...]
a) [...]
Die Begrenzung der finanziellen Leistung des Bundes mit der Höhe der Pauschalvergütung legt die Auslegung nahe, dass der Bund nur bei mangelnder Leistung der Pauschalvergütung, nicht aber bei mangelhafter Verpflegung aushelfen kann. In diesem Fall bietet §28a Abs2 ZDG überhaupt keine Handhabe für die Sicherung des Verpflegungsanspruches des Zivildienstleistenden.
[...]
b) Die RV nennt als weitere Instrumente der Sicherung des Versorgungsanspruches Sanktionen gegen den Rechtsträger der Einrichtung (siehe oben). So wäre es denkbar, die Verletzung der im §28 Abs1 ZDG vorgesehenen Verpflichtungen zum Anlaß zu nehmen, der Einrichtung keine Zivildiener mehr zuzuweisen oder die Anerkennung der Einrichtung gemäß §4 Abs4 ZDG zu widerrufen. Diese Sanktionsmechanismen können aber nichts zur Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung des betroffenen Zivildienstleistenden während der Dauer seines Dienstes beitragen.
[...]
Darüber hinaus wird die Aufnahme der Verpflichtung zur 'angemessenen' Verpflegung in den Katalog der Verwaltungsübertretungen durch den Rechtsträger der Einrichtung mit diesem Antrag als verfassungswidrig angefochten, weil sie nicht dem erhöhten Determinierungsgebot für Straftatbestände entspricht (siehe unten C.2). Sollte der Verfassungsgerichtshof diesem Antrag Folge geben und diesen Verwaltungsstraftatbestand als verfassungswidrig aufheben, fällt die verwaltungsstrafrechtliche Sicherung der Versorgungsverpflichtung des Rechtsträgers gänzlich weg.
3. Insgesamt gewährleistet das Verpflegungsmodell der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 keine effektive, ausreichende und gleiche Versorgung der Zivildienstleistenden während der Zeit ihrer Dienstleistung. Der einfache Gesetzgeber kann diese Verpflichtung nicht dadurch erfüllen, dass er die Zivildienstleistenden mit ihren Ansprüchen auf Dritte (die Einrichtungen) verweist, wenn diese Ansprüche undeterminiert sind und ihre vollständige und rechtzeitige Erfüllung - sei es im Wege der Leistung durch die Rechtsträger, sei es im Wege einer finanziellen Aushilfe des Bundes - nicht hinreichend sichergestellt ist, ihre Durchsetzung im nicht unwahrscheinlichen Streitfall aber erst gerichtlich erstritten werden muß und die Zivildienstleistenden bis dahin eine rechtswidrige mangelhafte Verpflegung praktisch hinnehmen müssen. Die staatlichen Maßnahmen zur Sicherstellung des Verpflegungsanspruches sind entweder nicht anwendbar bzw. unzureichend (finanzielle Eintrittsermächtigung des Bundes) oder kommen zu spät (Versetzung; Verwaltungsstrafbestimmung, die überdies als verfassungswidrig angefochten ist). Die Zivildienstgesetz-Novelle 2001 überschreitet den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum, der dem einfachen Gesetzgeber bei der Regelung der Versorgung zusteht, und höhlt damit faktisch das Recht auf Leistung von Befreiung von der Wehrpflicht zwecks Zivildienstleistung aus. Die angefochtenen Bestimmungen verstoßen daher gegen §2 Abs1 ZDG in Verbindung mit Art9a Abs3 B-VG.
B. Verletzung des Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz
Die angefochtene Verpflegungsregelung der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 verletzt den auch den Gesetzgeber bindenden Gleichheitssatz (Art7 B-VG, Art2 StGG).
l. Die unter Pkt A. zur Begründung des Verstoßes gegen §2 Abs1 ZDG in Verbindung mit Art9a Abs3 B-VG vorgebrachten Bedenken sind auch unter dem Gesichtspunkt des aus dem Gleichheitssatz erfließenden Sachlichkeitsgebotes beachtlich.
Zusammenfassend ist es unsachlich, wenn Zivildiener, die einen staatlichen Pflichtdienst versehen, mit ihren von Verfassung wegen zu gewährenden Ansprüchen auf Dritte verwiesen werden, diese Ansprüche im nicht unwahrscheinlichen Streitfall im Wege der ordentlichen Gerichtsbarkeit erstreiten müssen und mangels Effektivität der staatlichen Sicherungsmittel ihre Versorgungsansprüche damit womöglich erst im Nachhinein erfüllt bekommen; es ist unsachlich, wenn die Verpflegung der Zivildienstleistenden nicht während der Dauer ihres Dienstes gewährleistet ist.
2. Die Unbestimmtheit der Verpflichtung zur 'angemessenen' Verpflegung verletzt die Zivildienstleistenden in ihrem Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz.
Wie unten (Pkt. C.1.) noch näher ausgeführt, ist die Verpflichtung der Rechtsträger, ihre Zivildienstleistenden 'angemessen' zu verpflegen, völlig undeterminiert. Das ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes insoferne relevant, als die Verpflegung der Zivildienstleistenden dezentral durch die etwa 800 anerkannten Einrichtungen erfolgt und die Bestimmung der Angemessenheit der Verpflegung durch den jeweiligen Rechtsträger individuell erfolgt. Damit ist aber nicht gewährleistet, dass die Zivildienstleistenden zumindest im Regelfall eine auch nur einigermaßen als gleich zu bezeichnende Verpflegung erhalten. Das beweist auch die Praxis der Geldleistungen, die nach Angaben der Plattform für Zivildiener zwischen ÖS 40,-- (St. Lazarus Hilfswerk in Wien) und ÖS 155,-- (zB amnesty international) täglich schwanken.
Die Zivildienstleistenden werden untereinander infolge der Unbestimmtheit der gesetzlichen Verpflichtung zur 'angemessenen' Verpflegung unterschiedlich behandelt, ohne dass dafür eine sachliche Rechtfertigung zu erkennen wäre. Die angefochtenen Bestimmungen verstoßen auch aus diesem Grund gegen den Gleichheitssatz.
C. Verletzung des Bestimmtheitsgebotes des Art18 Abs1 B-VG und des Art7 Abs1 EMRK
1. Die Verpflichtung der Rechtsträger, ihre Zivildienstleistenden 'angemessen' zu verpflegen, und das entsprechende Recht der Zivildienstleistenden auf eine ebensolche Verpflegung verstößt gegen das Bestimmtheitsgebot des Art18 Abs1
B-VG.
a) §25 Abs1a ZDG, der mit Z12 der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 eingefügt wurde, lautet:
'Der Zivildienstleistende hat Anspruch auf Verpflegung (§28 Abs1).'
§28 Abs1 lautet:
[...]
b) Das Gesetz enthält keine Vorgaben
* ob eine Naturalverpflegung zu erfolgen hat oder eine Verpflegungsablöse in Geld erlaubt ist
* hinsichtlich der Qualität und des Wertes der Verpflegung bzw. über die Höhe einer geldmäßigen Verpflegungsabfindung
* für wie viele Mahlzeiten pro Tag zu sorgen ist
* ob Verpflegung auch am Wochenende, an dienstfreien Tagen oder während der Dienstfreistellung nach §23a ZDG (zweiwöchiger 'Urlaub') zu gewähren ist
* ob und wie die Verpflegung im Falle der Dienstverhinderung oder Krankheit des ZDL zu erfolgen hat.
Die ZDG-Novelle 2001 stellt alle diese Fragen des Verpflegungsanspruches bewußt in die freie Entscheidung des Rechtsträgers der Einrichtung. Das wiegt deshalb besonders schwer, weil österreichweit rund 800 verschiedene Einrichtungen anerkannt sind, die Bestimmung der Angemessenheit daher in die Hände einer Unzahl verschiedener, zumeist privater und von einander unabhängiger Rechtsträger gelegt wird.
c) Die Erläuterungen der Regierungsvorlage behaupten, dass der Rechtsträger der Einrichtung verhalten sei, über die Verpflegung das Einvernehmen mit dem Zivildienstleistenden zu suchen (siehe oben). Das ist in dieser Allgemeinheit unzutreffend:
[...]
d) Die Determinierung der Verpflegungsleistung als 'angemessen' ist inhaltlich betrachtet eine bloße Leerformel. [...]
e) Für den praktisch wichtigsten Fall der Verpflegung durch Geldleistung liefert das Gesetz keine schlüssigen Hinweise darauf, welcher Betrag 'angemessen' ist. [...]
f) In der Praxis schwankt die Höhe der Geldleistungen nach Angaben der Plattform für Zivildiener zwischen ÖS 40,-- (St. Lazarus Hilfswerk in Wien) und ÖS 155,-- (zB amnesty international) täglich. Auch Menge und Qualität der Naturalverpflegung ist höchst unterschiedlich. Der für die Vollziehung des ZDG zuständige Bundesminister für Inneres gibt keinen Hinweis, welchen Betrag er für 'angemessen' hält, zahlt seinen eigenen Zivildienstleistenden aber ÖS 80,-- pro Tag. Damit liegt er aber um fast 50% unter jenem Betrag, den er selbst bis zur Erlassung des ZDÄG 2000 'offenkundig als Untergrenze' - so der VfGH in seinem Beschluß vom 28. Juni 2001, B1920/00 - für eine angemessene Verpflegung erachtet hat.
2. Die Schaffung einer Verwaltungsübertretung, wenn der Rechtsträger seiner Verpflichtung zur 'angemessenen Verpflegung' seiner Zivildienstleistenden nicht nachkommt, verletzt das durch Art18 B-VG und Art7 Absl EMRK normierte Bestimmtheitsgebot von Verwaltungsstraftatbeständen. Dieser Verwaltungsstraftatbestand wurde durch Z36 der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 in §67 ZDG eingefügt.
a) Der Verfassungsgerichtshof stellt in ständiger Rechtsprechung in Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip besonders strenge Anforderungen an die Determinierung von (Verwaltungs)-Strafnormen. [...]
b) Wie zuvor unter Pkt. l. ausgeführt, ist weder aus dem Gesetz, noch aus der Entstehungsgeschichte oder den Materialien zur Zivildienstgesetz-Novelle 2001 nachvollziehbar, wann eine 'angemessene' Verpflegung der Zivildienstleistenden vorliegt. Gerade die Entwicklung der Verpflegungsregelung von der Rechtslage vor dem ZDÄG 2000 bis hin zur Zivildienstgesetz-Novelle 2001 zeigt, dass der Zivildienstgesetzgeber selbst seine Auffassung über die 'Angemessenheit' der Verpflegung mehrfach geändert hat. Sogar bei den vom Bundesminister für Inneres an seine eigenen Zivildienstleistenden ausbezahlten ÖS 80,-- pro Tag scheint nach dem Beschluß des Verfassungsgerichtshofes vom 28. Juni 2001,
B1920/00, fraglich, ob dieser Betrag den verfassungsgesetzlichen Anforderungen an eine ausreichende Verpflegung der Zivildienstleistenden entspricht und damit 'angemessen' im Sinne des §28 Abs1 in Verbindung mit der Strafbestimmung des §67 ZDG ist.
Es ist daher für den der Strafbestimmung des §67 unterworfenen Rechtsträger einer Einrichtung nicht erkennbar, welchen Leistungsumfang er an seine Zivildienstleistenden zu erbringen hat, damit er sie 'angemessen' verpflegt. Ebensowenig kann die Anwendung des Ausdruckes 'angemessen verpflegt' durch die Bezirksverwaltungsbehörde als Verwaltungsstrafbehörde auf seine Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden.
c) Die Einfügung des Verweises auf '§28 Abs1' in die Verwaltungsstrafbestimmung des §67 ZDG durch die Z36 der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 verletzt daher das durch Art18 B-VG und Art7 Abs1 EMRK gewährleistete Recht auf die Bestimmtheit von Strafbestimmungen.
D. Verletzung des Rechtes auf Unversehrtheit des Eigentums gem. Art5 StGG und des Art1 des 1. ZPEMRK
Hinsichtlich derjenigen Zivildienstleistenden, die schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 am 1. Jänner 2001 ihren Dienst leisteten, verletzt das neue Versorgungsmodell das Eigentumsgrundrecht.
1. Die Ansprüche jener Zivildienstleistenden, die ihren Dienst zum Feber-, Juni- und Oktober-Termin 2000 angetreten haben, richteten sich bis zum Inkrafttreten der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 gegen den Bund. Seit der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 steht ihnen für die Verpflegung und die Grundvergütung nicht mehr der Bund als Leistungsverpflichteter gegenüber, sondern in aller Regel ein privater Rechtsträger.
2. Der Verfassungsgerichtshof hat jedoch in VfSlg. 14.075/1995 (ÖBB-Erkenntnis) den gesetzlich bewirkten Austausch des praktisch unbegrenzten Deckungsfonds des Bundes als unzulässigen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht gewertet.
Auch im Falle des oben umschriebenen Kreises von Zivildienstleistenden, von denen nach wie vor die zum Oktobertermin 2000 zugewiesenen ihren Dienst versehen, kommt es zum gesetzlichen Austausch ihres Leistungsverpflichteten: an die Stelle des Bundes tritt in aller Regel ein privater Rechtsträger. Selbst wenn dieser Eingriff als im öffentlichen Interesse geboten erscheint, widerspricht er doch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Der einfache Gesetzgeber hätte durch Übergangsbestimmungen Vorsorge treffen müssen, dass von der neuen Versorgungsregelung keine Zivildienstleistenden betroffen werden, die zu ihrem Dienst noch während der Geltung jenes Versorgungsmodells zugewiesen wurden, in dem sich ihre Ansprüche noch gegen den Bund richteten.
3. Die angefochtenen Bestimmungen verletzen daher auch das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums.
[...]
IV. Antrag und Anregungen
[...]
V.
Der Umstand, daß die - unverzichtbare - Darstellung des maßgebenden geltenden Gesetzes und seiner Vorgänger (...) nur mühsam verständlich ist und daß die Antragstellungen und Anregungen (...) schwierig gestaltet sind, ist durch die komplizierte Rechtslage und deren überhastete Entwicklung in Verbindung mit einer mangelhaften Legistik bedingt.
Selbst für rechtskundige Experten ist das Zivildienstrecht kaum mehr durchschaubar, für junge Menschen, die ihrem Gewissen im Sinne des §2 ZDG folgen wollen, aber schlechthin unverständlich. Diese müssen den Eindruck gewinnen, daß die formalen Mängel des Gesetzes dazu beitragen sollen, sie von einer Zivildiensterklärung abzuhalten.
Die antragstellenden Abgeordneten haben den beiden letzten Novellen zum ZDG nicht zugestimmt und zeichnen daher für diese nicht verantwortlich. Sie ersuchen den Verfassungsgerichtshof, ihren Anträgen und Anregungen Folge zu geben, um so wenigstens für den Bereich der Verpflegung eine verfassungskonforme und für die am Zivildienst interessierten jungen Menschen eine inhaltlich erträgliche und einigermaßen verständliche Regelung zu bewirken.
[...]"
3. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie beantragt, den Antrag abzuweisen.
Zu den vorgebrachten Bedenken nimmt die Bundesregierung wie folgt Stellung:
"I.1. Zur behaupteten Verletzung des Art9a Abs3 und des §2
ZDG:
Die antragstellenden Abgeordneten vermeinen insoweit eine Verfassungswidrigkeit des Bundesgesetzes, mit dem das Bundesgesetz über den Zivildienst (Zivildienstgesetz 1986) geändert wird (ZDG-Novelle 2001), BGBl. I Nr. 133/2000, zu erkennen, als dieses das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Ausnahme von der Wehrpflicht zwecks Leistung von Zivildienst aushöhle, indem die Verpflichtung des Staates beseitigt wird, für die ausreichende Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse der Zivildienstleistenden Vorsorge zu treffen.
Insoweit decken sich die Bedenken der Antragsteller mit den Bedenken, die auch dem Verfahren G212/01 zu Grunde liegen. Der Verfassungsgerichtshof stützt seine Bedenken im Wesentlichen auf die Annahme, dass die zitierten Verfassungsnormen verletzt werden, wenn der Staat seiner Verpflichtung zur Gewährleistung der Versorgung der Zivildienstleistenden nicht entspricht. Dieser Annahme lag die vorläufige Einschätzung zu Grunde, dass der Verpflichtung des Einzelnen zur Leistung des Wehrdienstes oder Wehrersatzdienstes in Gestalt des Zivildienstes die Verpflichtung des Staates gegenübersteht, für die Dauer dieses Dienstes die Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse zu gewährleisten.
[...]
Nach Ansicht der Bundesregierung lässt sich aus Art9a Abs3 B-VG nicht ableiten, dass ein Anspruch der Zivildienstleistenden auf Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse vom Staat unmittelbar einzulösen sei; vielmehr erscheint es schon auf Grund des Gesetzesvorbehaltes des Art9a Abs3 B-VG verfassungsrechtlich zulässig, für die Versorgung der Zivildiener auch dadurch zu sorgen, dass (gesetzlich oder vertraglich) die Trägerorganisationen den notwendigen Unterhalt zu leisten haben. Die gesamte Bestimmung enthält nämlich einerseits einen Ausgestaltungsvorbehalt durch den Gesetzgeber, sodass die Ausgestaltung des Zivildienstverhältnisses dem einfachen Gesetzgeber obliegt, andererseits bietet der Wortlaut keinen Anhaltspunkt für die Annahme einer solchen Verpflichtung.
[...]
Wenn nun - mit dem Verfassungsgerichtshof - zulässiger Weise davon ausgegangen wird, dass der Staat seiner Verpflichtung dadurch nachkommen darf, dass er etwa die Rechtsträger zur Verköstigung verpflichtet, dann ist nicht einzusehen, warum die hierfür maßgeblichen Regelungen der ZDG-Novelle 2001 nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen sollten. Abgesehen davon, dass die Trägerorganisationen - bei entsprechender Organisation der Verpflegung (z.B. in der betriebseigenen Werksküche) - schon bisher 'einsparen' konnten und dies zu keiner Unterversorgung geführt hat, scheint diese Mutmaßung nicht dazu angetan, die gewählte Art der Versorgung Zivildienstpflichtiger in Frage zu stellen, zumal der Gesetzgeber - wie noch zu zeigen sein wird - in ausreichendem Maße Vorkehrungen getroffen hat, dass die Trägerorganisationen ihrer Verpflichtung tatsächlich nachkommen.
Den Ausführungen der Antragsteller, dass durch die Neuordnung des Zivildienstes die Gefahr tendenziellen Sparens besteht, ist folgendes entgegen zu halten: Die neue Regelung bringt durch die Abschaffung der früheren vertraglich festgelegten 55 Vergütungsstufen nicht nur eine wesentliche Verwaltungsvereinfachung, sondern sie kann auch als ausgewogen und aufkommensneutral angesehen werden. Der erzielte Effekt der langfristigen finanziellen Absicherung des Zivildienstes wurde nämlich in erster Linie durch den Verzicht auf einen Großteil der Bundeseinnahmen erreicht.
Weiters kann der Argumentation der Antragsteller in keiner Weise gefolgt werden, dass das im ZDG vorgesehene Regelungsregime nicht dazu angetan ist, Trägerorganisationen mit Nachdruck zur Erfüllung ihrer Pflichten anzuhalten und so die Verpflegung der Zivildienstleistenden zu gewährleisten. Es entspricht nämlich durchaus der Systematik der österreichischen Rechtsordnung, eine gesetzliche Verpflichtung durch die Androhung einer Sanktion im Falle der Nichtbefolgung abzusichern. Es wird kein Grund gesehen, dieses in vielen Bereichen und Materien bewährte System in Frage zu stellen, zumal auch im Antrag - von der bloßen Behauptung abgesehen - keine darauf hindeutenden Anhaltspunkte zu finden sind. Ungeachtet dessen, dass im Falle tatsächlicher Unterversorgung eines Zivildieners wohl von Gefahr im Verzug auszugehen ist und der Bundesminister für Inneres mit einer Zuweisung zu einer anderen Einrichtung gemäß §57 AVG vorzugehen hätte und daher jedenfalls im Hinblick auf §18 Z5 ZDG die sofortige Beseitigung dieses Zustandes gewährleistet wäre, wird die präventive Wirkung der Sanktionen gegen den Rechtsträger der Einrichtung gänzlich außer Acht gelassen. Überdies scheinen die Antragsteller davon auszugehen, dass der Anspruch auf angemessene Verpflegung auf Grund früherer Fassungen des ZDG einer bescheidmäßigen Feststellung zugänglich gewesen wäre. Tatsächlich ließ §32 Abs4 ZDG idF BGBl. Nr. 187/1994, ein solches Vorgehen über Antrag des Zivildienstleistenden nur hinsichtlich der nach den §§25a, 27 und 31 leg. cit. gebührenden Geldbeträge, nicht jedoch über die Naturalleistung 'Verpflegung' zu.
An dieser Stelle sei bemerkt, dass der vorliegende Antrag insgesamt von einer nicht zutreffenden Sicht der früheren Rechtslage gekennzeichnet scheint. [...]
Darüber hinaus gewährleistet der geltende §28a Abs2 ZDG durchaus in ausreichendem Maße die Sicherstellung der Verpflegung. Es ist den Antragstellern zwar zuzustimmen, dass diese Regelung als Ermächtigung konzipiert ist, doch wird von den Antragstellern übersehen, dass Ermessen stets im Sinne des Gesetzes zu üben ist. Da das Gesetz dem Zivildienstleistenden einen Anspruch auf Verpflegung einräumt, wird die Behörde jedenfalls gehalten sein, im Sinne des §28a Abs2 ZDG eine Aushilfe zu gewähren. Ermessensspielraum wird nur hinsichtlich der Höhe eingeräumt, die sich an den konkreten Bedürfnissen zu orientieren hat. Für die Interpretation, dass diese Regelung nur bei mangelhafter Leistung der Pauschalvergütung gilt, bietet der Wortlaut des Gesetzes keine Anhaltspunkte, da er eindeutig auf alle Verpflichtungen des §28 Abs1 ZDG verweist.
Außerdem ist diese Regelung nicht isoliert zu betrachten, sondern in Zusammenschau mit den Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Rechtsträgern der Einrichtungen. Kommt ein Rechtsträger seiner Verpflichtung zur angemessenen Verpflegung des Zivildienstleistenden nicht bloß im Einzelfall, etwa durch unvorhergesehene Ereignisse, nicht nach, wird der Bundesminister für Inneres im Hinblick auf §18 Z5 ZDG die Zuweisung zu einer anderen Einrichtung vorzunehmen haben (arg. 'hat zuzuweisen').
Vor diesem Hintergrund ist auch die betragsmäßige Begrenzung des §28a Abs2 ZDG zu sehen. Wird ein Zivildienstleistender nicht angemessen verpflegt, besteht eben die Verpflichtung des §18 Z5 ZDG, der erforderlichenfalls auch ohne Ermittlungsverfahren nachzukommen ist. Es sind demnach kaum Fälle denkbar, in denen mit dem genannten Betrag nicht das Auslangen gefunden werden kann, weil davon ausgegangen werden kann, dass dieser Zustand relativ kurze Zeit andauert und die Aushilfe nur die Zeit bis zur Wiederherstellung des gesetzeskonformen Zustandes überbrücken helfen soll. Praktische Erfahrungen haben überdies gezeigt, dass die finanzielle Eintrittsermächtigung nach §28a Abs2 ZDG für den Bundesminister für Inneres, trotz der höhenmäßigen Begrenzung auf derzeit 2 406 S ein adäquates Mittel darstellt, auftretenden Missständen bei der Verpflegung von Zivildienstleistenden sowohl rasch als auch wirksam zu begegnen; die effektive Beseitigung von 'Anlaufschwierigkeiten' im Zuge der Umstellung auf Grund der ZDG-Novelle 2001 hat dies eindrucksvoll bewiesen. Die Bedenken der Antragsteller im Hinblick auf Art9a B-VG und §2 Abs1 ZDG treffen demnach für die ZDG-Novelle 2001 nicht zu.
I.2. Zur behaupteten Verletzung des Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz:
[...]
Zur Übertragung der Verpflegungspflicht auf Rechtsträger und die Effektivität des Sanktionsregimes wird auf die Ausführungen unter
1. verwiesen. Darüber hinaus übersehen die Antragsteller, dass die Rechtsträger gleichfalls verhalten sind, (Rückforderungs ) Ansprüche gegenüber den ihnen zur Leistung des ordentlichen Zivildienstes zugewiesenen bzw. zugewiesen gewesenen Zivildienstpflichtigen bei den ordentlichen Gerichten geltend zu machen. Die Notwendigkeit der Beschreitung des Zivilrechtsweges war zudem dem Zivildienstgesetz 1986 schon vor dem Inkrafttreten der ZDG-Novelle 2001 keineswegs fremd. In bestimmten Fällen der Geltendmachung von Schadenersatzforderungen und in Streitigkeiten, die sich aus Rechtsverhältnissen ergeben haben, die nach §41 ZDG zwischen dem Bund und Rechtsträgern von Zivildiensteinrichtungen Bestand hatten, war bereits nach alter Rechtslage der Zivilrechtsweg zu beschreiten. Im letzteren Fall fand sich im seinerzeitigen §42 ZDG sogar eine explizite Zuständigkeitsregelung für die Klagseinbringung.
Überdies sehen die Antragsteller in der vermeintlichen mangelnden Determinierung einen Verstoß gegen das Gleichheitsgebot, weil die Verpflegung der Zivildienstleistenden dezentral durch die etwa 800 anerkannten Einrichtungen erfolgt und die Bestimmung der Angemessenheit der Verpflegung durch den jeweiligen Rechtsträger individuell erfolgt. Dadurch wäre aber nicht gewährleistet, dass die Zivildienstleistenden zumindest im Regelfall eine auch nur einigermaßen als gleich zu bezeichnende Verpflegung erhalten.
Dem ist folgendes entgegen zu halten: Wie bereits oben ausgeführt, ist die Verpflegung der Zivildienstleistenden von verschiedensten Situationen geprägt, die zu Unterschieden im Tatsächlichen führen. Diese objektiven Unterscheidungsmerkmale verhindern nicht nur einen Widerspruch mit dem Gleichheitssatz, sondern gebieten sogar unterschiedliche, auf den Einzelfall abstellende, Lösungen. In diesem Zusammenhang sei nur beispielsweise darauf verwiesen, dass der Aufwand für die Verpflegung von Umständen abhängig ist, wie etwa den örtlichen Gegebenheiten, unter denen eine Tätigkeit ausgeübt wird oder ob eine Werksküche zur Verfügung steht. Auf diese Fragen wird unter Pkt. I.3 noch näher eingegangen werden.
I.3. Zur behaupteten Verletzung des Bestimmtheitsgebotes des Art18 Abs1 B-VG:
1. [...]
Mit der ZDG-Novelle 2001 hat sich der Gesetzgeber neuerlich dazu entschlossen, ausdrücklich einen Verpflegungsanspruch der Zivildienstleistenden vorzusehen. [...]
Es handelt sich hiebei um einen unbestimmten Gesetzesbegriff. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist verfassungsrechtlich unbedenklich, soweit ein ausreichend bestimmbarer Inhalt gegeben ist (siehe VfSlg. 4139, 5107, 5365, 6477, 7907, u.a.; VwSlg. 2932/A u.a.). Darüber hinaus ist nach ständiger Rechtsprechung die Grenze zwischen einer noch ausreichenden Determinierung im Sinne des Art18 Abs1 B-VG und einer verfassungsrechtlich unzureichenden Determinierung nicht immer eindeutig zu ziehen (siehe VfSlg. 4139, 5636, 12.932 u.a.). Wie der Verfassungsgerichtshof weiters in seiner Rechtsprechung stets die Auffassung vertreten hat, hängt es u.a. vom Gegenstand der Regelung ab, auf welche Weise und in welchem Ausmaß der Gesetzgeber das Verhalten der Verwaltung vorherbestimmen müsse (vgl. schon VfSlg. 8212, 8389); insbesondere für gesetzliche Regelungen im Bereich des Wirtschaftlichen ist keine so weit gehende Vorherbestimmung des Verwaltungshandelns erforderlich, wie in jenen Bereichen, in denen der Sache nach eine gesetzliche Regelung das Behördenhandeln exakter zu determinieren vermag (VfSlg. 11.938). So führt er beispielsweise in VfSlg. 15.177 unter Hinweis auf frühere Erkenntnisse und Literatur folgendermaßen aus: 'Angesichts der unterschiedlichen Lebensgebiete, Sachverhalte und Rechtsfolgen, die Gegenstand und Inhalt gesetzlicher Regelungen sein können, ist jedoch ganz allgemein davon auszugehen, dass Art18 B-VG einen dem jeweiligen Regelungsgegenstand adäquaten Determinierungsgrad verlangt' und hat dies als 'differenziertes Verständnis des Legalitätsprinzips' bezeichnet.
Im Lichte dieser Rechtsprechung kann, nach Ansicht der Bundesregierung, die Bestimmung des §28 Abs2 ZDG im Lichte der bereits beispielsweise angesprochenen Komplexität im Tatsächlichen für sich beanspruchen, dass sie dem verfassungsgesetzlichen Bestimmtheitsgebot gerecht wird. Die Regelung, dass Zivildienstleistende von den sie verwendenden Rechtsträgern angemessen zu verpflegen sind, erscheint deshalb durchaus im Einklang mit Art18 B-VG zu stehen, weil es tatsächlich der Berücksichtigung jedes Einzelfalles bedarf, um adäquate Lösungen zu finden. Auch wenn sich somit keine genauen Betragsangaben im Gesetz finden, berücksichtigt dies eben den Umstand, dass sich der Regelungsbereich einer exakten Vorherbestimmung entzieht. Dabei wird nicht übersehen, dass auch hier bestimmte der Rechtsordnung immanente Vorgaben jedenfalls mitzudenken sind, ohne dass diese einer ausdrücklichen Anordnung im Gesetz bedürfen: Bindende Vorgaben ließen sich etwa - jedenfalls im kulturellen und sozialen Gefüge unserer Gesellschaft - darin finden, dass jene Person, der die Verpflegung eines Menschen obliegt, diesen in der Regel dreimal am Tag ausreichend mit Lebensmitteln zu versorgen hat. Hinsichtlich des Anspruches an die Qualität der Verpflegung wird davon auszugehen sein, dass diese den durchschnittlichen Ansprüchen in unseren Breiten entspricht. Bei Zivildienstleistenden wäre nun - da diese in der Regel im Gegensatz zu den beim Österreichischen Bundesheer ihren Pflichtdienst ableistenden Personen in der Regel nicht die gesamte Dienstzeit bei der Einrichtung versehen - jedenfalls zu berücksichtigen, ob diese 'Heimschläfer' sind, einen Nachtdienst oder Spätdienst versehen, oder ähnliches. In erstem Fall wäre jedenfalls von keiner Verpflichtung zur Bereitstellung eines Frühstücks auszugehen, jedoch vom Vorliegen der Verpflichtung zur Bereitstellung eines Mittagessens, während eine Verpflichtung zur Versorgung mit Abendessen davon abhinge, wann der jeweilige Dienst des Zivildienstleistenden endet. In zweitem Fall etwa käme eine Verpflichtung zur Versorgung mit Abendessen und Frühstück in Betracht, in letztem Fall - man denke etwa an Dienstzeiten von 16:00 bis 2:00 Uhr morgens - eine Verpflichtung zur Versorgung lediglich mit Abendessen.
Darüber hinaus ist - entgegen den Ausführungen der Antragsteller - der Betroffene sehr wohl in die Entscheidung über die Angemessenheit insoweit eingebunden, als ihm gemäß §37a ZDG jederzeit das Recht zusteht, Wünsche und Beschwerden vorzubringen. Die in diesem Zusammenhang von den Antragstellern aufgestellte Behauptung, hier käme nur das Recht des Vertrauensmannes in Betracht, negiert die Bestimmungen der Verordnung der Bundesregierung vom 3. November 1981 über die Einbringung, Behandlung und Erledigung von Wünschen und Beschwerden der Zivildienstleistenden, BGBl. Nr. 611, derzufolge jeder Zivildienstleistende nicht nur das Recht hat, sich über ihn betreffende Mängel und Übelstände im Bereich des Zivildienstes, entweder bei seinem Vorgesetzten, der Einrichtung oder deren Rechtsträger zu beschweren, sondern auch (Verpflegungs )Wünsche äußern kann. In diesem Sinne hat der Verfassungsgerichtshof im bereits zitierten Erkenntnis VfSlg. 15.177 auch anerkannt, dass eine gesetzliche Determinierung darin bestehen kann, dass bei der Entscheidungsfindung die Vertreter divergierender Interessen einbezogen werden. Vor diesem Hintergrund ist auch der Hinweis in den Erläuterungen zur Regierungsvorlage (338 BlgNR 20. GP) zu sehen, dass die Entscheidung über die Verpflegung im Einvernehmen mit dem Zivildienstleistenden zu treffen sein wird.
Die Bedenken wegen mangelnder Bestimmtheit des §28 Abs1 ZDG können daher von der Bundesregierung nicht geteilt werden.
2. [...]
Art 7 EMRK enthält den Grundsatz, dass Strafvorschriften, welche in individuelle Rechte eingreifen, angemessen zugänglich und mit ausreichender Bestimmtheit formuliert sein müssen (vgl. etwa EKMR 3.12.1993, B.Nr. 18.892/91, ÖJZ 1994 529). Diesen Anforderungen vermögen die hier in Rede stehenden Bestimmungen zu genügen.
Wie oben näher dargelegt, ist aus der Bestimmung des §28 Abs1 ZDG jedenfalls abzuleiten, dass bei Beurteilung der 'Angemessenheit' der Verpflegung der Zivildienstleistenden zwar von einem für alle Zivildienstleistenden gleich anzusetzenden Niveau ausgegangen werden kann, diese aber darüber hinaus von den jeweils beim verpflichteten Rechtsträger vorliegenden Umständen abhängt.
[...]
Die Bundesregierung ist daher der Ansicht, dass sich aus dem Zusammenhalt der Bestimmungen der §§28 Abs1 und 67 ZDG die den Rechtsträger treffende Verpflichtung bei Berücksichtigung der jeweils vorliegenden Umstände in einer den Anforderungen der Art18 B-VG und Art7 EMRK genügenden Weise hinreichend entnommen werden, und somit nicht vom Vorliegen einer Verfassungswidrigkeit ausgegangen werden kann.
[...]
I.4. Zu der behaupteten Verletzung des Rechtes auf Unversehrtheit des Eigentums gem. Art5 StGG und des Art1 1. ZPEMRK:
Die Antragsteller vermeinen unter Hinweis auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 14.075 (ÖBB-Erkenntnis) in der Neuregelung des Zivildienstes durch die ZDG-Novelle 2001 insoweit eine Verfassungswidrigkeit zu erkennen, als die Ansprüche jener Zivildienstleistenden, die ihren Dienst zum Februar-, Juni- und Oktobertermin 2000 angetreten haben, sich bis zum Inkrafttreten der ZDG-Novelle 2001 gegen den Bund gerichtet haben und diesen danach für die Verpflegung und die Grundvergütung in der Regel ein privater Rechtsträger gegenüber steht. Im gesetzlich bewirkten Austausch des praktisch unbegrenzten Deckungsfonds des Bundes bestehe ein unzulässiger Eingriff in das Eigentumsgrundrecht.
Dem ist aus der Sicht der Bundesregierung entgegenzuhalten, dass die dem ÖBB-Erkenntnis zu Grunde liegende Regelung mit der hier in Rede stehenden nicht verglichen werden kann.
In dem ÖBB-Erkenntnis zu Grunde liegenden Sachverhalt kam es zum Austausch eines Partners einer privatrechtlichen Vereinbarung. Davon kann aber bei der Leistung des Zivildienstes keine Rede sein. Somit trifft das im ÖBB-Erkenntnis entscheidende Argument der mangelnden Verhältnismäßigkeit auf die hier in Rede stehende Regelung nicht zu. [...]
I.5. Zusammenfassend wird daher festgehalten, dass aus Sicht der Bundesregierung eine Verfassungswidrigkeit sowohl der angefochtenen Bestimmungen der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl.I Nr.133/2000 als auch der angefochtenen Bestimmungen des Zivildienstgesetzes 1986, BGBl. Nr. 679/1986 (ZDG) in der Fassung des BGBl. I Nr. 133/2000 nicht gegeben ist."
II. Die maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
1. Art9a Abs3 B-VG:
"(3) Jeder männliche österreichische Staatsbürger ist wehrpflichtig. Wer aus Gewissensgründen die Erfüllung der Wehrpflicht verweigert und hievon befreit wird, hat einen Ersatzdienst zu leisten. Das Nähere bestimmen die Gesetze."
b) §2 Abs1 Zivildienstgesetz 1986 - ZDG, BGBl. 679, idF der ZDG-Novelle 1996, BGBl. 788:
"§2. (Verfassungsbestimmung) (1) Wehrpflichtige im Sinne des Wehrgesetzes 1990 - WG, BGBl. Nr. 305, die zum Wehrdienst tauglich befunden wurden, können erklären (Zivildiensterklärung)
1. die Wehrpflicht nicht erfüllen zu können, weil sie es - von den Fällen der persönlichen Notwehr oder Nothilfe abgese-hen - aus Gewissensgründen ablehnen, Waffengewalt gegen Menschen anzuwenden, und daher bei Leistung des Wehrdienstes in Gewissensnot geraten würden und
2. deshalb Zivildienst leisten zu wollen.
(2) - (5) [...]"
2.1. Mit dem Bundesgesetz BGBl. I Nr. 28/2000 war das Zivildienstgesetz 1986 (zuletzt geändert durch Bundesgesetz BGBl. I Nr. 29/1998) unter anderem dahingehend abgeändert worden, daß mit 1. Juni 2000 der Anspruch der Zivildienstleistenden auf unentgeltliche Verpflegung entfiel und gleichzeitig die Grundvergütung erhöht wurde.
2.2. Der Verfassungsgerichtshof hat mit Erkenntnis vom 6. Dezember 2001, G212/01, ausgesprochen, daß jene Regelungen des eben genannten Bundesgesetzes, die den Entfall des Anspruches der Zivildienstleistenden auf unentgeltliche Verpflegung anordneten sowie die damit in Zusammenhang stehende Erhöhung der Grundvergütung normierten, verfassungswidrig waren. (Eine Aufhebung der betreffenden Bestimmungen hatte nicht zu erfolgen, weil sie zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht mehr dem geltenden Rechtsbestand angehörten.)
2.3. Mit der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 wurden im Zuge einer grundlegenden Aufgabenverlagerung im Bereich des Zivildienstes auch die für die Verpflegung maßgeblichen Bestimmungen novelliert.
Die im gegebenen Zusammenhang relevanten Vorschriften der Zivildienstgesetz-Novelle 2001 lauten (die mit dem vorliegenden Antrag primär angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
"Das Zivildienstgesetz 1986, BGBl. Nr. 679, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 28/2000, wird wie folgt geändert:
1. [...]
12. Nach §25 Abs1 wird folgender Abs1a eingefügt:
'(1a) Der Zivildienstleistende hat Anspruch auf Verpflegung (§28 Abs1).'
13. [...]
14. In §25a wird die Zahl '14,73' durch die Zahl '9,52' ersetzt.
[Anm.: §25a normiert, daß dem Zivildienstleistenden eine Pauschalvergütung gebührt und legt deren monatliche Höhe fest.]
15. [...]
16. §28 lautet:
'§28. (1) Die Rechtsträger der Einrichtungen haben dafür Sorge zu tragen, dass die Zivildienstleistenden angemessen verpflegt werden, sie die für die Leistung des Zivildienstes erforderliche Ausbildung, Bekleidung samt deren Reinigung erhalten, die Beiträge für Kranken- und Unfallversicherung im Umfang der nach dem Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz - ASVG, BGBl. Nr. 189/1955, vorgesehenen Leistungen entrichtet werden und ihnen die Pauschalvergütung gemäß §25a geleistet wird.
(2) Die Rechtsträger der Einrichtungen haben dem Bund eine monatliche Vergütung von 3 000 S je Zivildienstleistendem zu leisten.
(3) Rechtsträger von Einrichtungen, die Dienstleistungen im Rettungswesen, in der Katastrophenhilfe, in der Sozial- und Behindertenhilfe, in der Altenbetreuung, in der Krankenbetreuung, in der Betreuung von Drogenabhängigen, Vertriebenen, Asylwerbern und Flüchtlingen sowie von Menschen in Schubhaft erbringen, sind von der Vergütungsleistung nach Abs2 ausgenommen, es sei denn, es handelt sich um eine Einrichtung einer Gebietskörperschaft oder eines Rechtsträgers, den eine Gebietskörperschaft durch finanzielle oder sonstige wirtschaftliche oder organisatorische Maßnahmen beherrscht. Als solche Beherrschung gilt nicht, wenn der Rechtsträger die Dienstleistung - ohne sonst an die Gebietskörperschaft gebunden zu sein - für diese auf Grund eines Vertrages erbringt.
(4) Der Bund hat den nach Abs3 begünstigten Rechtsträgern ein Zivildienstgeld auszuzahlen. Dieses beträgt je Zivildienstleistendem und Monat für Dienst
1. im Rettungswesen und in der Katastrophenhilfe 6 000 S und
2. in der Sozial- und Behindertenhilfe, in der Altenbetreuung, in der Krankenbetreuung, in der Betreuung von Drogenabhängigen, von Vertriebenen, Asylwerbern und Flüchtlingen sowie von Menschen in Schubhaft 3 000 S.
(5) Wird der Zivildienst nur während Bruchteilen eines Monats geleistet, so gebührt für jeden Kalendertag ein Dreißigstel der in Abs2 und 4 genannten Beträge. Keine Verpflichtungen bestehen für Zeiten, die in den Zivildienst nicht eingerechnet werden. Vom Bund gemäß Abs4 geleistete Beträge sind entsprechend zurückzuzahlen.'
17. Dem §28 wird folgender §28a angefügt:
'§28. [Anm.: sollte richtig lauten: §28a.] (1) Auf Antrag eines Rechtsträgers hat der Landeshauptmann über die Zugehörigkeit einer Einrichtung zu einem der in §28 Abs2 bis 4 genannten Gebiete mit Bescheid zu erkennen. Bei der Anerkennung neuer Einrichtungen ist hierüber im Anerkennungsbescheid (§4 Abs1) abzusprechen.
(2) Kommt ein Rechtsträger seiner Verpflichtung nach §28 Abs1 nicht nach, so ist der Bund ermächtigt, betroffenen Zivildienstleistenden eine Aushilfe bis zur Höhe der Pauschalvergütung zu gewähren. Ansprüche von Zivildienstleistenden gegenüber dem Rechtsträger gehen in derselben Höhe auf den Bund über.'
18. [...]
36. In §67 wird nach der Wortfolge '§§8a Abs3' die Wortfolge ', 28 Abs1' eingefügt.
[Anm.: §67 normiert, daß die Verletzung der den Rechtsträgern der Einrichtungen (in den in §67 angeführten Bestimmungen des ZDG) auferlegten Pflichten eine Verwaltungsübertretung bildet, die von der Bezirksverwaltungsbehörde mit Geldstrafe, im Falle der Uneinbringlichkeit mit Ersatzfreiheitsstrafe (in einem jeweils bezeichneten Höchstausmaß) zu ahnden ist.]
37. [...]
38. Dem §76c werden folgende Abs15 bis 17 angefügt:
'(15) Die §§3 Abs2, 5 Abs2, 8 Abs3 und 3a, 8 Abs6 Z2, 9 Abs2, 12b Abs8 bis 12, 21 Abs2, 25 Abs1, Abs1a und Abs2 Z3 und 4, 25a, 27 Abs1, 28, 28a, 32 Abs1 und 4, 32a Abs1, 34 Abs2 Z4, 34 Abs3, 37b Abs1 Z1, 37d Abs1, 42, 43 Abs2 Z1, 54a, 55 Abs1 und 3, 56 Abs2, 57 Abs2, 57a Abs2, 65, 67 sowie 76b Abs6 und Abs7 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 133/2000 treten mit 1. Jänner 2001 in Kraft.
(16) [...]
(17) [...]' "
In Ziffer 38 der ZDG-Novelle 2001 wird somit angeordnet, daß die für den Verpflegungsanspruch maßgeblichen Bestimmungen mit 1. Jänner 2001 in Kraft treten.
Die ZDG-Novelle 2001 ist mangels einer besonderen Anordnung dem der Kundmachung folgenden Tag, das ist der 30. Dezember 2000, in Kraft getreten.
2.4. In der Folge wurde mit den Bundesgesetzen BGBl. I Nr. 31/2001 und BGBl. I Nr. 98/2001 (1. Euro-Umstellungsgesetz) das Zivildienstgesetz 1986 geändert. Die durch den Antrag angefochtenen Bestimmungen werden durch diese Änderungen jedoch nicht berührt; die eben erwähnten Bundesgesetze sind somit für die Beurteilung der Zulässigkeit des vorliegenden Antrages ohne Belang.
Mit der (auf §54a ZDG idF der Novelle 2001 gestützten) Übertragungs-Verordnung des Bundesministers für Inneres, BGBl. II Nr. 140/2002, hat dieser mit Wirksamkeit ab 1. April 2002 die ihm gemäß den Abschnitten III, V und VI ZDG zukommenden Aufgaben der Zivildienstverwaltung (ausgenommen die Erlassung von Verordnungen) - nach Durchführung eines Vergabeverfahrens - an das Österreichische Rote Kreuz, Generalsekretariat, übertragen. (Die betreffenden Aufgaben werden seit diesem Zeitpunkt von der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. wahrgenommen.)
III. Der Verfassungsgerichtshof hat - nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung - erwogen:
A) Zur Zulässigkeit des Antrages:
1.1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG ist ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates berechtigt, die Verfassungswidrigkeit bundesgesetzlicher Bestimmungen beim Verfassungsgerichtshof geltend zu machen. Die antragstellenden Abgeordneten zum Nationalrat verkörpern mehr als ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates. Daher ist die in Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG normierte Antragsvoraussetzung gegeben.
Der vorliegende Antrag wendet sich primär gegen Bestimmungen der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, mit denen der Zivildienstleistende mit seinem Anspruch auf Verpflegung - der erneut gesetzlich verankert wurde - auf die Rechtsträger der Einrichtungen verwiesen wird (Klammerausdruck "(§28 Abs1)" in Z12), die Rechtsträger der Einrichtungen verpflichtet werden, dafür Sorge zu tragen, daß die Zivildienstleistenden "angemessen verpflegt werden" (s. Z16), und ein neuer Verwaltungsstraftatbestand eingeführt wird, durch den sichergestellt werden soll, daß die Einrichtungen diese ihnen übertragene Verpflichtung erfüllen (Z36); weiters gegen den für das Inkrafttreten dieser Verpflegungsregelungen maßgeblichen Ausdruck "67" in Z38.
1.2. Der Verfassungsgerichtshof hatte aus Anlaß einer Bescheidbeschwerde (B1920/00) am 28. Juni 2001 beschlossen, einige Ausdrücke in Bestimmungen des Bundesgesetzes, mit dem das Zivildienstgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 28/2000, von Amts wegen zu prüfen.
Aufgrund folgender Überlegungen hat der Verfassungsgerichtshof einige Ausdrücke in Bestimmungen dieser Novelle in Prüfung gezogen und sodann (im Erkenntnis vom 6. Dezember 2001, G212/01) festgestellt, daß sie verfassungswidrig waren:
"Im vorliegenden Fall ist nicht das Zivildienstgesetz in der Fassung des ZDÄG [Anm.: das ist die erwähnte Novelle BGBl. I Nr. 28/2000], sondern es sind die entsprechenden Ziffern und Ausdrücke des ZDÄG (als solchem) in Prüfung zu ziehen: Da durch das ZDÄG die Anordnung getroffen wurde, daß der Anspruch auf Verpflegung entfällt, gleichzeitig aber der für die Bemessung der Grundvergütung maßgebliche Berechnungsfaktor auf 14,73% erhöht wurde, hätte die Prüfung nur des Ausdrucks '14,73%' in §25a Abs2 Z1 ZDG idF der Z4 ZDÄG - im Falle der Konstatierung der Verfassungswidrigkeit - zur Konsequenz, daß nach bereinigter Rechtslage (weiterhin) kein Anspruch auf Verpflegung bestünde. Dieses Ergebnis liefe offensichtlich nicht nur den rechtlichen Interessen des Beschwerdeführers zuwider, sondern es wäre damit auch die allfällige Verfassungswidrigkeit (...) nicht beseitigt. Deshalb ist es geboten, die in der Einleitung von Pkt. III genannten Ziffern und Ausdrücke des ZDÄG selbst in Prüfung zu ziehen." (Prüfungsbeschluß vom 28.6.2001, B1920/00-8, S 9)
Maßgeblich war also in erster Linie, daß im Falle der Aufhebung des Ausdruckes "14,73%" im Zivildienstgesetz 1986 in der für den damaligen Fall relevanten Fassung die Verfassungswidrigkeit nicht beseitigt worden wäre und das Ergebnis zudem den rechtlichen Interessen des Betroffenen zuwidergelaufen wäre.
All das trifft hier jedoch nicht zu, da im Falle der Aufhebung der angefochtenen Ausdrücke und Bestimmungen des ZDG 1986, BGBl. Nr. 679/1986 idF der Novelle BGBl. I Nr. 133/2000, verfassungsrechtlich eine nicht anders zu beurteilende Rechtslage entstünde als im Falle der Aufhebung einiger Ausdrücke und Bestimmungen in der Novelle selbst.
2.1. Der Antrag,
"der Verfassungsgerichtshof möge folgende Bestimmungen der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000 als verfassungswidrig aufheben:
1. den Klammerausdruck '(§28 Abs1)' in Z12 der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000;
2. die Wortfolge 'angemessen verpflegt werden, sie' in §28 Abs1 der Z16 der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000;
war daher zurückzuweisen.
2.2.1. Der Eventualantrag,
"der Verfassungsgerichtshof möge folgende Bestimmungen im Zivildienstgesetz 1986, BGBl. Nr. 679/1986 (ZDG), in der Fassung BGBl. I Nr. 133/2000, als verfassungswidrig aufheben:
2.2.2. Der unter Antragspunkt 4 gestellte Eventualantrag war zurückzuweisen, da im Falle der Stattgabe des Antrages, "den ganzen §25 Abs1a ZDG idF BGBl. I Nr. 133/2000" aufzuheben, ein verfassungswidriges Ergebnis - nämlich der ersatzlose Entfall des Anspruches auf Verpflegung - bewirkt würde.
B) In der Sache:
1.1. Wie bereits dargestellt, meinen die Antragsteller mit näherer Begründung, die angefochtenen Gesetzesbestimmungen seien verfassungswidrig, weil sie gegen §2 Abs1 ZDG in Verbindung mit Art9a Abs3 B-VG, gegen Art7 und 18 B-VG, Art7 Abs1 EMRK sowie Art5 StGG und Art1 des 1. ZPEMRK verstießen.
Im Kern versteht der Verfassungsgerichtshof die Bedenken der Antragsteller dahingehend, daß sie meinen, durch die Verpflichtung der Rechtsträger der Einrichtungen, für den Verpflegungsanspruch der Zivildienstleistenden "einzustehen", sowie durch die vom Gesetzgeber ungeklärt gelassene Frage der wechselseitigen Rechtsverhältnisse - nämlich jeweils zwischen Bund, Rechtsträger und Zivildienstleistendem - sei die Position der Zivildienstpflichtigen faktisch wie rechtlich dergestalt verändert worden, daß von einer Verletzung des §2 Abs1 ZDG iVm Art9a Abs3 B-VG auszugehen sei.
1.2. Was die faktische Situation betrifft, wurde vom Vertreter der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung das Vorbringen, die Zivildienstleistenden seien in Zusammenhang mit ihrem Verpflegungsanspruch "in eine Unzahl von Auseinandersetzungen mit dem jeweiligen Rechtsträger ... verstrickt", durch keine konkreten Beispiele oder statistische Angaben belegt. Vielmehr wurde vom (als Vertreter der Bundesregierung erschienenen) zuständigen Abteilungsleiter im Bundesministerium für Inneres dargelegt, daß bisher - von wenigen Einzelfällen abgesehen - keine Streitfragen zwischen Rechtsträgern (bzw. Einrichtungen) und Zivildienstleistenden an das Bundesministerium herangetragen worden seien und auch in den Einzelfällen die konstatierten Mißstände durchwegs in Form einer "gütlichen Einigung" mit dem betroffenen Rechtsträger im kurzen Wege behoben werden konnten. Aufgrund dieser Situation habe bisher auch keine Notwendigkeit bestanden, von den im Zivildienstgesetz vorgesehenen Sanktionsmaßnahmen gegenüber Rechtsträgern Gebrauch zu machen.
1.3. Den Bedenken der Antragsteller - und nur diese können Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Gesetzesprüfungsverfahrens sein (vgl. VfSlg. 5289/1966, 12.947/1991, 14.381/1995, 15.677/1999) - ist folgendes entgegenzuhalten:
1.3.1. Der Verpflichtung des Einzelnen zur Leistung des Wehrdienstes oder Wehrersatzdienstes in Gestalt des Zivildienstes steht die Verpflichtung des Staates gegenüber, für die Dauer dieses Dienstes die Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse zu gewährleisten; dem Gesetzgeber ist jedoch stets ein rechtspolitischer Gestaltungsspielraum bei den die Versorgung betreffenden Detailregelungen eingeräumt. Dieser Spielraum ist durch Art9a Abs3 B-VG in Verbindung mit der Verfassungsbestimmung des §2 Abs1 ZDG jedenfalls insofern begrenzt, "als die durch diese Normen gewährleistete Möglichkeit, bei Vorliegen näher umschriebener Gewissensgründe einen Ersatzdienst zu leisten, faktisch weder vereitelt noch (erheblich) erschwert werden" darf (vgl. das bereits erwähnte Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 6.12.2001, G212/01). In der zitierten Entscheidung hat der Gerichtshof (unter Pkt. III.B.1.b) zudem festgestellt:
"Aus Art9a Abs3 B-VG ist abzuleiten, daß von einer Verpflichtung des Staates auszugehen ist, die Versorgung der zur Dienstleistung verpflichteten Staatsbürger für die Dauer des Dienstes zu gewährleisten. Es steht dem Gesetzgeber zwar grundsätzlich frei, das Ausmaß und die Form der Versorgung der Zivildienstleistenden zu regeln; er hat hiebei aber die - auch von der Bundesregierung zugestandene - Grenze zu beachten, wonach die verfassungsrechtlich verankerte Möglichkeit, bei Vorliegen näher umschriebener Gewissensgründe einen solchen Ersatzdienst zu leisten, weder faktisch vereitelt noch (erheblich) erschwert werden darf.
Soweit die Bundesregierung bestreitet, daß 'ein Anspruch auf
Deckung der notwendigen Lebensbedürfnisse ... vom Staat unmittelbar
einzulösen ... sei', ist sie darauf zu verweisen, daß derartiges vom
Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluß [zum Verfahren G212/01] auch nicht behauptet wurde. Vielmehr handelt es sich - in den Worten des Prüfungsbeschlusses - um eine Verpflichtung des Staates, für eine solche Deckung 'Vorsorge zu treffen' bzw. diese Deckung 'zu gewährleisten'. Daß es dem Gesetzgeber grundsätzlich freistehen dürfte, dies etwa auch dadurch zu realisieren, daß er bei entsprechend geringerer finanzieller Vergütung für den Zivildienstleistenden die Verpflegung beispielsweise 'durch die Verpflichtung der Rechtsträger zur Verköstigung' sicherstellt, wurde bereits im Prüfungsbeschluß (...) ausdrücklich erwähnt."
Bereits diesem Erkenntnis lag somit die Prämisse zugrunde, daß zwischen den zur Ableistung des Zivildienstes Verpflichteten und dem Staat wechselseitig ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis besteht. Ebenso wie aufgrund der verfassungsgesetzlichen Anordnung in Art9a Abs3 B-VG ein männlicher österreichischer Staatsbürger, der aus Gewissensgründen die Erfüllung der Wehrpflicht verweigert und hievon befreit wird, zur Leistung eines Ersatzdienstes (eben des Zivildienstes) verpflichtet ist (den er nicht etwa hinsichtlich Dauer, Beginn und Ort seiner Ableistung nach seinen eigenen Wünschen gestalten kann), trifft auch den Staat die zuvor genannte, aus Art9a Abs3 B-VG erfließende Verpflichtung.
Dem Gesetzgeber kann auch nicht unterstellt werden, daß er sich durch die mit der ZDG-Novelle 2001 erfolgten (einfachgesetzlichen) Rechtsänderungen über dieses verfassungsrechtliche Gebot hinweggesetzt habe. Vielmehr sind die Regelungen der ZDG-Novelle 2001 im Sinne der im zitierten Erkenntnis dargelegten, verfassungsrechtlich verankerten Prinzipien zu verstehen.
1.3.2. Der Gesetzgeber hat durch den Klammerausdruck "(§28 Abs1)" in §25 Abs1a iVm §28 Abs1 ZDG normiert, daß der Anspruch des Zivildienstpflichtigen auf Verpflegung ab Inkrafttreten der Novelle vom Rechtsträger der Einrichtung, der der Zivildienstpflichtige zur Dienstleistung zugewiesen wurde, zu erfüllen - oder mit anderen Worten: dieser Anspruch vom Rechtsträger einzulösen - ist (arg.: "Die Rechtsträger der Einrichtungen haben dafür Sorge zu tragen, dass ..."
in §28 Abs1 ZDG). Er hat damit (wieder) an die Rechtslage angeknüpft, die bereits nach dem Zivildienstgesetz in der Fassung vor dem Bundesgesetz, mit dem das Zivildienstgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 28/2000, bestand. Schon damals sah §28 Abs1 vor, daß der Zivildienstleistende Anspruch auf unentgeltliche Verpflegung hatte,
wobei gemäß §28 Abs2 "(d)er Rechtsträger der Einrichtung ... für die Verpflegung des Zivildienstleistenden ... zu sorgen" hatte (und zwar
"durch einen Küchenbetrieb, durch Abschluß eines Vertrages mit einem Dritten oder durch Bereitstellung von Lebensmitteln").
Daß die - staatliche - Verpflichtung zur Verpflegung der Zivildienstleistenden durch die Rechtsträger der Zivildiensteinrichtungen unmittelbar erfüllt werden soll, war also schon nach früherer Rechtslage vorgesehen und ist verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich: Der Verfassungsgerichtshof hat bereits im Erkenntnis G212/01 darauf hingewiesen, daß der Gesetzgeber die Verpflegung "beispielsweise durch die Verpflichtung der Rechtsträger zur Verköstigung" sicherstellen kann (s. oben). Von eben dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber im Rahmen der ZDG-Novelle 2001 (wieder) Gebrauch gemacht.
Freilich bleibt die aus Art9a Abs3 B-VG erfließende Verpflichtung eine solche des Staates selbst. Dieser hat - falls er deren Einlösung einem Dritten überbindet - mit geeigneten Mitteln für ihre ordnungsgemäße Erfüllung durch den Dritten zu sorgen; und er ist weiters zur unmittelbaren Einlösung seiner Verpflegungsverpflichtung gegenüber dem Zivildienstleistenden verhalten, wenn der Dritte - hier der Rechtsträger der Einrichtung - seinerseits die ihm übertragene Aufgabe nicht oder nicht ordnungsgemäß erfüllt.
Die Ausführungen der beiden Vertreter der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung beruhten auf der Prämisse, daß der Verpflegungsanspruch "klar gegen den Rechtsträger gerichtet" sei und es sich um einen zivilrechtlichen Anspruch handle (s. dazu unten Pkt. 1.4.). Der Verfassungsgerichtshof teilt diesen Standpunkt aus folgenden Gründen nicht:
1.3.2.1. Entsprechend dem verfassungsrechtlich grundgelegten Anspruch auf Versorgung und somit auch auf angemessene Verpflegung ist für den Zivildienstleistenden im Konfliktsfall die Erlassung eines Bescheides zur Feststellung der Angemessenheit seiner Verpflegung ein notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverfolgung und insoweit im rechtlichen Interesse des Zivildienstleistenden gelegen. Es steht daher dem Zivildienstleistenden, der meint, daß für seine angemessene Verpflegung nicht (ausreichend) Sorge getragen werde, die Möglichkeit offen, die Erlassung eines solchen Feststellungsbescheides - auch wenn sie im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen ist - zu erwirken (vgl. VfSlg. 11.764/1988 mwN, 15.612/1999).
1.3.2.2. Weiters ist der Bund durch §28a Abs2 ZDG rechtsverbindlich ermächtigt und im Lichte des zuvor Gesagten verpflichtet, in Fällen, in denen der Rechtsträger seiner (ihm durch §28 Abs1 übertragenen) Verpflichtung nicht nachkommt, dem betroffenen Zivildienstleistenden - gleichsam als Soforthilfe - eine "Aushilfe" (bis zur Höhe der und zusätzlich zur Pauschalvergütung) zu gewähren. Damit ist sichergestellt, daß für den Zivildienstleistenden - etwa bis zu seiner allfälligen Zuweisung an eine andere Einrichtung (s. dazu unten Pkt. 1.3.2.4.) - zumindest hinsichtlich seiner elementaren Versorgung keine Lücke entsteht.
1.3.2.3. Die Rechtsträger der Zivildiensteinrichtungen begehen gemäß §67 ZDG ihrerseits eine - mit Strafsanktion belegte - Verwaltungsübertretung, wenn sie die ihnen in näher bezeichneten Bestimmungen des ZDG - darunter §28 Abs1 - auferlegten Pflichten verletzen. Der Gesetzgeber bedient sich also des Verwaltungsstrafrechts als eines geeigneten Mittels, um die Einhaltung der von ihm den Rechtsträgern übertragenen Verpflichtungen sicherzustellen.
1.3.2.4. Weiters ist auf §18 Z5 ZDG zu verweisen, wonach der Bundesminister für Inneres einen Zivildienstpflichtigen einer anderen Einrichtung zuzuweisen hat, wenn den Interessen des Zivildienstes durch die Dienstleistung bei einer anderen Einrichtung besser entsprochen wird.
1.3.2.5. Dazu kommt, daß gegebenenfalls die Anerkennung einer Einrichtung als Träger des Zivildienstes vom Landeshauptmann zu widerrufen ist, wenn der Rechtsträger durch Nichterfüllung seiner Verpflegungsverpflichtung - im Lichte einer Gesamtbetrachtung - seine ihm obliegenden Pflichten nicht erfüllt (vgl. §4 Abs4 Z3 ZDG) bzw. die Einrichtung ihre Eignung iS des §4 Abs3 ZDG verliert (vgl. §4 Abs4 Z2 ZDG).
1.3.3. Zusammenfassend ist daher festzustellen, daß die Überbindung der staatlichen Verpflichtung zur Verpflegung der Zivildienstleistenden während der Dauer des Zivildienstes durch Inpflichtnahme der Rechtsträger im Lichte der eben dargelegten Interpretation des Zivildienstgesetzes weder Art9a Abs3 B-VG iVm §2 Abs1 ZDG verletzt noch sonst geeignet ist, den Zugang zum Zivildienst zu vereiteln oder erheblich zu erschweren.
1.4. Wenn nun die Antragsteller - wie auch die Vertreter der Bundesregierung im Rahmen der mündlichen Verhandlung - davon ausgehen, daß der Gesetzgeber mit der Überbindung der Verpflegungsverpflichtung auf die Rechtsträger auch alle Streitfragen, die sich zwischen Rechtsträger (bzw. Einrichtung) einerseits und Zivildienstleistendem andererseits in Zusammenhang mit der Verpflegung (bzw. den sonstigen in §28 Abs1 ZDG genannten Versorgungsleistungen) ergeben können, auf dem Zivilrechtsweg ausgetragen wissen wollte, so verkennen sie das Regelungssystem:
Wie bereits oben dargelegt, besteht zwischen dem Staat und dem Zivildienstpflichtigen ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, welches für beide Seiten mit Verpflichtungen verbunden ist. Dies schließt auch ein, daß die Durchsetzung von Verpflegungsansprüchen des Zivildienstleistenden keine bürgerliche Rechtssache iSd §1 JN darstellt, die von den ordentlichen Gerichten zu entscheiden wäre. (Vgl. auch den Beschluß des Landesgerichtes für ZRS Wien vom 21. August 2001, Zl. 37 R 252/01 k, mit dem die Zulässigkeit des Rechtsweges für eine - in Zusammenhang mit der Verpflegungsverpflichtung erhobene - Klage eines Zivildieners gegen den Rechtsträger auf Bezahlung eines näher bezeichneten Betrages verneint wurde.)
Folgerichtig sieht die ZDG-Novelle 2001 für Streitigkeiten, die sich (in Zusammenhang mit den Ansprüchen nach §28) zwischen Zivildienstleistendem und Rechtsträger ergeben (können), keine Bestimmung vor, die jener des §42 Abs1 ZDG entspricht (wonach Streitigkeiten, die sich aus Rechtsverhältnissen ergeben, die nach §28 zwischen dem Bund und (anderen) Rechtsträgern von Einrichtungen bestehen, die ordentlichen Gerichte im Streitverfahren entscheiden). Aus dem Fehlen einer dem §42 Abs1 ZDG gleichartigen Norm ist also gleichfalls abzuleiten, daß zwischen Zivildienstpflichtigem und Staat (als dem zur Gewährleistung der Verpflegung Verpflichteten) der Zivilrechtsweg jedenfalls nicht eröffnet ist.
Es kann somit auch nicht davon die Rede sein, daß durch die Ausgestaltung des Versorgungssystems im Zuge der ZDG-Novelle 2001 der Zugang zum Zivildienst deshalb vereitelt oder erheblich erschwert worden sei, weil sich der Zivildienstleistende - wie die Antragsteller vermeinen - "auf ein in der Regel langwieriges Zivilverfahren einlassen (muß), bei dem er das Prozeßkostenrisiko trägt".
2.1. Die Antragsteller sind weiters der Auffassung, die in §28 Abs1 normierte Vorgabe, wonach seitens der Rechtsträger dafür Sorge zu tragen ist, daß die Zivildienstleistenden "angemessen" verpflegt werden, verstoße gegen das Determinierungsgebot des Art18 Abs1 B-VG.
Im Zuge der mündlichen Verhandlung konnten zwar die Vertreter der Bundesregierung nicht hinreichend konkretisieren, wann eine angemessene Naturalverpflegung vorliegt bzw. wann - im Falle der Erfüllung der Verpflegungsverpflichtung durch Geldleistung - von einem für die Gewährleistung einer angemessenen Verpflegung ausreichenden Betrag auszugehen ist.
2.2. Ungeachtet dessen ist es jedoch durchaus möglich, den vom Gesetzgeber verwendeten Begriff "angemessen" (verpflegt werden) zu interpretieren:
Den Antragstellern ist zuzugestehen, daß es sich hiebei um einen unbestimmten Gesetzesbegriff handelt. Der Verfassungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung die Zulässigkeit der Verwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe bejaht, wenn es möglich ist, den Sinngehalt zu ermitteln (vgl. etwa VfSlg. 14.466/1996, 15.447/1999).
Bei der Beurteilung, ob eine Regelung hinreichend bestimmt ist, hat der Verfassungsgerichtshof auch den Gegenstand einer Regelung ins Kalkül gezogen. So führte er im Erkenntnis VfSlg. 15.177/1998 etwa folgendes aus:
"Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung stets die Auffassung vertreten, es hänge u.a. vom Gegenstand der Regelung ab, auf welche Weise und in welchem Ausmaß der Gesetzgeber das Verhalten der Verwaltung vorherbestimmen muß (vgl. schon VfSlg. 8212/1977, 8389/1978); insbesondere für gesetzliche Regelungen im Bereich des Wirtschaftlichen ist keine so weit gehende Vorherbestimmung des Verwaltungshandelns erforderlich, wie in jenen Bereichen, in denen der Sache nach eine gesetzliche Regelung das Behördenhandeln exakter zu determinieren vermag (VfSlg. 11.938/1988)."
2.3. Die Antragsteller bringen vor, daß "für den praktisch wichtigsten Fall der Verpflegung durch Geldleistung ... das Gesetz keine schlüssigen Hinweise darauf (liefert), welcher Betrag 'angemessen' ist".
Vorerst ist festzuhalten, daß es dem Rechtsträger grundsätzlich freisteht, seiner Verpflegungsverpflichtung gegenüber den in seiner Einrichtung tätigen Zivildienstleistenden etwa durch einen Küchenbetrieb, die Bereitstellung von Lebensmitteln oder durch Auszahlung eines Geldbetrages nachzukommen (vgl. auch die Erläuterungen zur Regierungsvorlage der ZDG-Novelle 2001, 338 BlgNR
21. GP, S 8, wonach es "dem Rechtsträger im Einzelfall überlassen (bleibt)", ob die Sicherstellung der Verpflegung "in Form einer Naturalleistung oder Geldleistung erfolgt").
2.4. Wenn und soweit eine ausreichende Verpflegung nicht oder nur teilweise (etwa hinsichtlich einzelner Mahlzeiten) in Form von Naturalleistungen erfolgt, hat der Zivildienstleistende Anspruch auf die Erbringung einer Geldleistung. Deren Höhe wird also einerseits vom Umfang einer allfälligen (Teil )Verpflegung in Naturalien durch den Rechtsträger abhängen. Darüber hinaus kann sich eine Schwankungsbreite hinsichtlich der Höhe der Geldleistung auch durch weitere Umstände ergeben, wie etwa die Art der vom Zivildienstleistenden ausgeübten Tätigkeit oder den Ort ihrer Verrichtung.
Die frühere Rechtslage auf dem Gebiet des Zivildienstes, einschlägige Regelungen für den Bereich des Wehrdienstes sowie die in der Judikatur entwickelten Kriterien geben ausreichende Möglichkeiten für eine Auslegung des Begriffes "angemessen" (verpflegt werden) in Zusammenhang mit der Höhe der Geldleistung:
2.4.1. Der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis G212/01 (unter Verweis auf den dem damaligen amtswegigen Gesetzesprüfungsverfahren zugrundeliegenden Prüfungsbeschluß) dargelegt, daß
"vor Inkrafttreten der Bestimmungen des ZDÄG [Anm.: das war das im Verfahren G212/01 teilweise in Prüfung gezogene Bundesgesetz, BGBl. I Nr. 28/2000, mit dem das Zivildienstgesetz geändert wird] dem Zivildienstleistenden - sofern der Rechtsträger der Einrichtung nicht durch einen Küchenbetrieb oder durch Bereitstellung von Lebensmitteln für seine Verpflegung sorgte (s. §28 Abs2 ZDG aF) - für die Verpflegung mindestens ÖS 155,-- [täglich] in Form von Verpflegsmarken zur Verfügung standen."
Dieser Betrag war (seit 1. Jänner 2000) in der Verpflegungsverordnung des Bundesministers für Inneres, BGBl. Nr. 288/1994 idF BGBl. II Nr. 25/2000, normiert. (Im einzelnen war der Wert der Verpflegsmarken in der Verordnung mit mindestens ÖS 35,-- für das Frühstück, mindestens ÖS 75,-- für das Mittagessen und mindestens ÖS 45,-- für das Abendessen festgesetzt.)
Der Verfassungsgerichtshof kam im Erkenntnis G212/01 zu folgendem Schluß:
"[...] Damit ist der Wert dieser Verpflegsmarken aber auch eine klare Bezugsgröße dafür, welcher Betrag als für einen Zivildienstleistenden erforderlich erachtet wurde, der sich während seines Dienstes [Anm.: aufgrund fehlender Verpflegung in Form von Naturalien] 'selbst zu versorgen' hatte; dies umso mehr, als es sich bei den in der Verordnung festgelegten Größen um Mindestbeträge handelte."
2.4.2. Zur Auslegung des Begriffes "angemessen" (verpflegt werden) ist weiters auf die (auch von der Vertreterin der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung ins Treffen geführte) für den Bereich des Wehrdienstes geltende Bestimmung des §15 Abs2 des Heeresgebührengesetzes 2001 - HGG 2001, BGBl. I Nr. 31, zu verweisen, deren erster Satz lautet:
"Verlassen Anspruchsberechtigte [Anm.: das sind Soldaten, die Präsenz- oder Ausbildungsdienst leisten] befehlsgemäß den Garnisonsort, so gebührt ihnen, sofern die Teilnahme an der Verpflegung nicht möglich ist, als Aufwandsersatz für ihre Verpflegung das Vierfache des Tageskostgeldes. [...]"
Da das Tageskostgeld (seit 1. April 2002) 3,4 € beträgt (§1 der Verordnung des Bundesministers für Landesverteidigung über das Tageskostgeld, BGBl. II Nr. 126/2002), ergibt sich als Höhe des gemäß §15 Abs2 erster Satz HGG 2001 gebührenden Aufwandsersatzes ein Betrag von 13,6 €.
Auch dieser Betrag kann zur Interpretation des Begriffes "angemessen" (verpflegt werden) im Bereich des Zivildienstes herangezogen werden.
2.4.3. Schließlich ist insbesondere aus der Spruchpraxis des OGH abzuleiten, daß der Zivildienstleistende während der gesamten Dauer seines Dienstes wirtschaftlich in die Lage versetzt werden muß, sich versorgen zu können. So ging der OGH in einer Entscheidung über Unterhaltsansprüche eines Zivildienstleistenden (7. Dezember 2001, Zl. 7 Ob 279/01g) (erneut) davon aus, daß ein Zivildienstleistender "im Hinblick auf die [...] nach §§25 ff. ZDG zustehenden Ansprüche auf Geld- und Sachleistungen" - darunter auch der Verpflegungsanspruch nach §28 Abs1 leg. cit. - während der gesamten Dauer des Dienstes als selbsterhaltungsfähig einzustufen war.
Es ist also sicherzustellen, daß ein Zivildienstpflichtiger während der gesamten Dauer seines Dienstes, einschließlich der ihm gemäß §23 Abs1 ZDG zustehenden Freizeit sowie der Zeit eines allfälligen Krankenstandes, Anspruch auf Versorgung und daher auch auf Verpflegung hat.
2.5. Unter Bedachtnahme auf all die genannten Umstände ist das Wort "angemessen" in §28 Abs1 ZDG im vorliegenden Gesamtzusammenhang hinreichend bestimmt und widerspricht somit die Regelung nicht dem Art18 Abs1 B-VG.
3. Die Antragsteller sind schließlich der Auffassung, daß §28 Abs1 ZDG in Verbindung mit der Verwaltungsstrafbestimmung des §67 ZDG auch im Widerspruch zu dem aus Art7 Abs1 EMRK erfließenden Bestimmtheitsgebot stünde.
Zutreffend gehen die Antragsteller davon aus, daß der Verfassungsgerichtshof auch aus Art7 Abs1 EMRK das Gebot der Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen für Strafbestimmungen ableitet.
Wie bereits dargetan, kann jedoch dem Ausdruck "angemessen" (verpflegt werden) ein Sinn derart zugemessen werden, daß für den Rechtsträger als Normadressaten - unabhängig vom Vorliegen eines Feststellungsbescheides - hinreichend erkennbar ist, ob er im Zusammenhang mit der Erbringung seiner Verpflegungsleistung die ihm "in den §§... 28 Abs1 ... auferlegten Pflichten" iSd §67 ZDG verletzt oder nicht (vgl. z.B. VfSlg. 14.319/1995, S 595).
Somit gehen die von den Antragstellern hiezu vorgebrachten Bedenken ins Leere.
4. Letztlich kann der Verfassungsgerichtshof auch den Bedenken der Antragsteller bezüglich einer Verletzung des Rechts auf Unversehrtheit des Eigentums nicht folgen, da sie von einer Prämisse ausgehen, der sich der Verfassungsgerichtshof nicht anzuschließen vermag:
Die Antragsteller verkennen bei ihrer Kritik, daß der Anspruch der Zivildienstleistenden auf Verpflegung vor und nach Inkrafttreten der ZDG-Novelle 2001 bestanden hat und sich für den Zivildienstleistenden an seinem Anspruch gegenüber dem Staat durch die Regelungen dieser Novelle materiell nichts verändert hat.
Im Hinblick auf die obigen Darlegungen zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der angefochtenen Rechtsgrundlagen - die im Gesamtzusammenhang zu sehen sind - treffen auch die Bedenken im Hinblick auf die Verletzung des Rechts auf Unversehrtheit des Eigentums gemäß Art5 StGG und Art1 des 1. ZPEMRK nicht zu.
Auch der Hinweis auf das Erkenntnis VfSlg. 14.075/1995 vermag nicht zu überzeugen, da im vorliegenden Fall - anders als bei dem dem zitierten "ÖBB-Erkenntnis" zu Grunde liegenden Sachverhalt - gar kein "Austausch" der Verpflichteten durch Gesetz stattgefunden hat, sondern hier eben immer der Staat verpflichtet blieb, die Zivildienstleistenden zu versorgen. Daß er diese Verpflichtung durch Inpflichtnahme Dritter erfüllt, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (s. oben, Pkt. 1.3.2.).
5. Der Antrag auf Aufhebung von Bestimmungen im Zivildienstgesetz 1986, BGBl. Nr. 679/1986, in der Fassung der ZDG-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000, war somit hinsichtlich der Antragspunkte 1, 2 und 3 abzuweisen.
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