I. Der zu G298/02 protokollierte Antrag wird, insoweit er sich auf §§37 Abs1 und 2 und 53b Bundesbahn-Pensionsgesetz, BGBl. I 2001/86, idF BGBl. I 2002/87 und BGBl. I 2002/119, bezieht, zurückgewiesen.
Der zu G35/03 protokollierte Antrag wird, insoweit er über die Anfechtung des §1 Abs1 und des §38 Abs1 lita des Bundesbahn-Pensionsgesetzes hinausgeht, zurückgewiesen.
II. Im Übrigen werden die Anträge abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
1.1. Mit dem zu G298/02 protokollierten, auf Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG gestützten Antrag vom 23. September 2002, im Verfassungsgerichtshof eingelangt am 24. September 2002, begehren 64 Abgeordnete zum Nationalrat das Bundesbahn-PensionsG, BGBl. I 2001/86, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I 2002/119 (im Folgenden: BB-PG), in eventu §1 Abs1 bzw. §1 Abs1 bis 8 dieses Bundesgesetzes, als verfassungswidrig aufzuheben.
Die einschreitenden Abgeordneten begründen ihren Antrag im Wesentlichen wie folgt:
"[1]. Das Bundesbahn-Pensionsgesetz hat ... privatrechtliche Ansprüche der Bediensteten der ÖBB in gesetzliche Ansprüche umgewandelt und diese gleichzeitig verschlechtert. Dadurch wird in die privatrechtliche Autonomie der Bediensteten der ÖBB durch die Beseitigung vertraglicher Ansprüche eingegriffen, es werden die den Bediensteten gegenüber der ÖBB in den Grenzen der Billigkeit durch die Personalvertretung wahrzunehmenden Mitbestimmungsbefugnisse beseitigt sowie die Möglichkeit genommen, unverhältnismäßige Eingriffe in den Pensionsanspruch zivilgerichtlich zu bekämpfen und dem Gesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt (von dem er auch nur knapp vier Monate nach erstmaliger Kundmachung des Gesetzes bereits Gebrauch gemacht hat), durch Änderung des Gesetzes den Pensionsanspruch der Bediensteten der ÖBB weiter zu verschlechtern.
Nach Auffassung der Antragsteller verstößt dieses Bundesgesetz daher gegen die verfassungsgesetzlich gewährleistete Freiheit des Eigentums (durch die auch die Privatautonomie mitgeschützt ist) und gegen den aus dem Gleichheitsgebot abzuleitenden verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz. Diese Bedenken richten sich gegen das ganze Bundesgesetz, weil das gesamte Bundesgesetz anstelle der früher aufgrund der Vertragsschablone geltenden einzelvertraglichen Pensionsregelung getreten ist. Es ist allerdings auch die Auffassung vertretbar, dass der Sitz dieser Verfassungswidrigkeit lediglich im §1 (genauer: §1 Abs1, allenfalls §1 Abs1 bis 8) liegt, der den Anwendungsbereich regelt und die Geltung des Gesetzes an die Stelle der früheren einzelvertraglichen Regelung setzt. Der formelle Aufhebungsantrag ... berücksichtigt dies durch entsprechende Eventualanträge.
...
[D]as Dienstverhältnis der Eisenbahner und die aus diesem Dienstverhältnis resultierenden Pensionsansprüche [beruhen] auf einem privatrechtlichen Vertrag ... Durch das angefochtene Gesetz, und hier wiederum durch §1 Abs1 werden die aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages zustehenden Ansprüche der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen abgeschafft und durch öffentlich-rechtliche Ansprüche ersetzt, und zwar unter drastischen Verschlechterungen. Durch diesen gesetzgeberischen Akt wird in die Privatautonomie der Mitarbeiter der Bundesbahnen eingegriffen und sie in diesem Bereich beseitigt. Dadurch werden sie im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums (Artikel 5 Staatsgrundgesetz,
Artikel 1 des (1.) Zusatzprotokolls zur MRK) verletzt.
2. Wie der Verfassungsgerichtshof in VfSlg. 12.227/1989 zusammenfassend ausgeführt hat, bewirkt ... ein Gesetz, das zum Abschluß eines privatrechtlichen Vertrages verpflichtet, einen Eingriff in das Eigentumsrecht seiner Normadressaten, und zwar ebenso wie ein Hoheitsakt, der ein bestimmtes Rechtsgeschäft über einen Vermögenswert des Privatrechts im Einzelfall unmöglich macht. Da sich die verfassungsrechtliche Eigentumsgewährleistung gemäß der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (Hinweis auf VfSlg. 1523/1946, 1542/1947, 4010/1961, 7160/1973, 8201/1977, 9392/1982, 9887/1983, 10409/1985) auf alle privaten Vermögensrechte erstreckt, umfasst sie auch das Recht zum Abschluß privatrechtlicher Verträge. Der Staat dürfe demzufolge - gleichgültig, ob er den Abschluß bestimmter Verträge verhindert oder umgekehrt dazu zwingt - in die Privatautonomie lediglich unter den Voraussetzungen eingreifen, die die Verfassungsordnung ganz allgemein für die Zulässigkeit von Eigentumseingriffen vorsieht (Hinweis auf Fröhler-Oberndorfer, Das Wirtschaftsrecht als Instrument der Wirtschaftspolitik, 1969, S 15ff; Korinek, Die Beschränkung der Privatautonomie durch Wirtschaftsgesetze, JBl. 1982, S 29; Wenger, Grundriß des Österreichischen Wirtschaftsrechts, 1989, RZ 302ff.).
...
Auch die Auswechslung von Vertragspartnern durch den Gesetzgeber, wie es der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Umwandlung der Österreichischen Bundesbahnen in einen eigenen Rechtsträger getan hat, hat der Verfassungsgerichtshof als Eingriff in das Eigentumsrecht der dort beschäftigten Bediensteten gewertet:
In VfSlg. 14075/1995 hat er ausgesprochen, dass auch ein Gesetz, das, wie die damals angefochtene Regelung der Umwandlung, einen privatrechtlichen Vertrag durch Auswechslung eines der beiden Vertragsteile - des Dienstgebers - unmittelbar verändert, allein schon dadurch in das Eigentumsrecht beider Vertragsteile - und daher auch des Dienstnehmers - eingreife. Ein Eigentumseingriff sei daher in einem solchen Fall selbst dann gegeben, wenn (auch) die aus dem Vertrag erfließenden Pflichten des Dienstgebers gegenüber dem Dienstnehmer keine Änderung erfahren, sondern ... inhaltlich unverändert vom früheren Dienstgeber auf den neuen Dienstgeber übergehen und sich demnach auch an den diesen Pflichten des Dienstgebers korrespondierenden Rechten des Dienstnehmers nichts ändert.
Für einen derartigen Eigentumseingriff gilt daher auch die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu Eigentumsbeschränkungen (siehe VfSlg. 14075/1995, 12227/1989): Der Gesetzgeber kann verfassungsrechtlich unbedenkliche Eigentumsbeschränkungen verfügen, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechtes auf Unversehrtheit des Eigentums berührt oder in anderer Weise gegen einen auch ihn bindenden Grundsatz verstößt (Hinweis auf VfSlg. 9911/1983, 11689/1989) und soweit die Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt (siehe zB VfSlg. 12100/1989 mwH).
Allerdings hat dabei der Gesetzgeber bei der Normierung von im öffentlichen Interesse gelegenen Eigentumsbeschränkungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch eine im öffentlichen Interesse gelegene Eigentumsbeschränkung muß somit in einem angemessenen Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in das Eigentum stehen. Es muß zum einen bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen und es darf ferner der zur Verwirklichung einem überwiegend im öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weitergehen, als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig ist.
Die folgenden Ausführungen legen dar, aus welchen Gründen nach Auffassung der Antragsteller die Umwandlung der den Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen zustehenden Pensionen in gesetzliche Pensionen und deren Kürzung gegen das Recht auf Freiheit des Eigentums verstoßen, wobei diese Ausführungen auch zeigen, dass es sich nach Auffassung der Antragsteller nicht bloß um eine Eigentumsbeschränkung, sondern wegen des völligen Entzugs aus der privatautonomen Gestaltung um eine Enteignung handelt.
Davon ausgehend wird dargelegt, dass weder die Voraussetzungen für eine Enteignung, noch die Voraussetzungen für eine Eigentumsbeschränkung erfüllt waren. Weiters wird dargelegt, dass gleichzeitig durch die Gestaltung des Eingriffes auch in den aus dem Gleichheitsgebot erfließenden verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz eingegriffen wird.
3. Bei genauerer Betrachtung ist zu erkennen, dass durch das BB-PG nicht nur die Umwandlung der Anspruchs- und Anwartschaftsgrundlage erfolgt, sondern zwei weitere Eingriffe vollzogen werden. Im Verhältnis zu diesen Eingriffen nimmt sich die Umwandlung bloß wie ein Mittel zu diesem Zweck aus.
Zum einen werden durch die Umwandlung in gesetzliche Ansprüche bereits bestehende privatrechtliche Anwartschaften und Ansprüche in gewisser Hinsicht verschlechtert (zB Erhöhung des Pensionsantrittsalters um letztlich 18 Monate, Verschärfung der Ruhensbestimmungen). Dies geschieht direkt und unmittelbar aufgrund des Gesetzes. Den betroffenen ÖBB-Bediensteten wird ein bestehendes privates Recht genommen und dieses durch einen vergleichsweise schlechteren öffentlich-rechtlichen Anspruch ersetzt.
Zum anderen wird durch diese Umwandlung den ÖBB-Bediensteten die privatrechtliche Position genommen, die sie im Hinblick auf die künftige Modifikation von Anwartschaften und Ansprüchen hatten. Diese Position stellte sich dergestalt dar, dass im Rahmen der Einzelverträge die gesetzliche Personalvertretung und der Dienstgeber dazu ermächtigt worden waren, Änderungen im Pensionsrecht der ÖBB-Bediensteten nach 'billigem Ermessen' vorzunehmen.
Es versteht sich von selbst, dass das Erfordernis der Mitwirkung der gesetzlichen Personalvertretung an der Veränderung des Pensionsrechts im Interesse der Dienstnehmer ist. Das von Dienstgeber und Dienstnehmervertretung auszuübende Gestaltungsrecht wird aufgrund eines privatrechtlichen Vertrages eingeräumt. In der einschlägigen arbeitsrechtlichen Judikatur und im Schrifttum wird die Zustimmung der Arbeitnehmervertretung zur Revision einer lex contractus als Indiz für die Verhältnismäßigkeit einer Regelung betrachtet (Tomandl, ZAS 1995, 187f unter Hinweis auf OGH ZAS 1995, 12 et al). Das bedeutet aber nicht, daß unter diesen Umständen jegliche Verschlechterung einer vertraglichen Vereinbarung, auch wenn sie an sich von einem Änderungsvorbehalt der genannten Art umfasst ist, zulässig ist. Jegliche Änderung hat vielmehr Anforderungen der Verhältnismäßigkeit zu genügen, die unter dem Titel von 'Treu und Glauben', 'billigem Ermessen', etc, angesprochen werden.
Eben diese durch das Privatrecht begründete Position jedes einzelnen ÖBB-Bediensteten, wonach Revisionen einem solchen kooperativen Verfahren unterliegen sollen, wird durch die im BB-PG vollzogene 'Verstaatlichung' des Pensionsrechts der ÖBB-Bediensteten beseitigt.
... Die von der Bundesgesetzgebung gewählte Vorgangsweise ist in gewisser Weise erstmalig. Gleichwohl lassen sich die damit aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Probleme analytisch präzise benennen:
Es versteht sich von selbst, dass auf einer Skala zur Bemessung der Eingriffsintensität die Intensität des Eingriffs von der Umwandlung über die Verschlechterung bis zur Beseitigung der Mitbestimmung zunimmt.
In den nun folgenden Abschnitten werden das Umwandlungs- und Verschlechterungsproblem als Teilaspekte des Mitbestimmungsproblems betrachtet (siehe oben).
4. Bei der von der Gesetzgebung gewählten Vorgangsweise handelt es sich jedenfalls im Sinne der Rechtsprechung des VfGH um einen Eingriff ins Eigentumsrecht.
... Nach der Auffassung des VfGH umfasst der Schutzbereich des Eigentums nicht nur das Eigentum an körperlichen Sachen, sondern auch das Mietrecht, das Pachtrecht, das Fischereirecht, das Recht Verträge abzuschließen oder das aus einem Vertrag erfließende Recht (siehe mit Nachweisen, Berka, Die Grundrechte [1999], 402, Rz 712; Korinek, Verfassungsrechtliche Grundlagen, in: ders/Pauger [Hg], Handbuch des Enteignungsrechts [1994], 7).
... In seiner jüngsten Rechtsprechung [hat] der VfGH diesen Standpunkt aufgegeben und ist der Rechtsprechung des EGMR gefolgt, indem er nunmehr auch gewisse öffentlich-rechtliche Ansprüche der Eigentumsgarantie des Art1 (1.) ZProtEMRK unterstellt. Das gilt insbesondere für Ansprüche öffentlich-rechtlichen Charakters, die - wie die Notstandshilfe - durch eigene Leistungen des Anspruchsberechtigten begründet werden (VfGH 11.3.1998, G363/97). Damit sind Prüfungsgesichtspunkte, die bislang bei öffentlich-rechtlichen Ansprüchen ausschließlich unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes relevant waren, nunmehr auch im Rahmen des Eigentumsrechts zu beachten.
... Die Beseitigung privatrechtlich begründeter Anwartschaften und Ansprüche und ihre Ersetzung und effektive Verschlechterung durch gesetzliche Anwartschaften und Ansprüche ist jedenfalls ein Eingriff ins Eigentumsrecht. Dasselbe gilt für die Beseitigung der privatrechtlich begründeten Position der ÖBB-Bediensteten, wonach Änderungen ihrer Pensionsansprüche nur innerhalb vertraglich bestimmter Grenzen zulässig sind. Zum einen ist diese an einer spezifischen Ermächtigungsnorm erkennbare Position vertraglich begründet worden. Sie stellt ein Privatrecht dar, das gegenüber einseitigen Änderungen immun ist. Die vertraglich begründete Position des ÖBB-Bediensteten kann durch niemanden auf privatrechtlicher Grundlage gegen seinen Willen beseitigt werden. In dem von Calabresi und Melamed präzisierten Sinne lässt sich daher sagen, daß sie durch eine 'property rule' vor Abänderungen geschützt ist (Calabresi - Melamed, Property Rules. Liability Rules, and Inalienability: One View of the Cathedral, Harvard Law Review [1972] 1092, 1105-1106). Jede gesetzliche Aufhebung dieser Position beseitigt diese 'property rule'. Die Position ist daher nicht nur in diesem Sinne 'im Eigentum' der Bediensteten, sie ist zweifelsfrei auch ein 'vermögenswertes Privatrecht', da die Betroffenen dazu einwilligen könnten, diese Position gegen eine entsprechende Gegenleistung aufzugeben (Coase, The Problem of Social Cost, in ders., The Firm, the Market, and the Law [1988] 95-156). Man muss mit der ökonomischen Analyse des Rechts nicht vertraut sein, um einzusehen, dass diese Position ihren Inhabern etwas wert ist. Außerdem umfasst das 'Eigentum' im Sinne von Art5 StGG bzw Art1
(1.) ZProtEMRK aber auch das Recht zum Abschluss privatrechtlicher Verträge (VfSlg. 12227/1989, zuletzt VfGH G1395/95 et. al.), das aber durch das BB-PG dahingehend eingeschränkt wird, dass es den Abschluss günstiger Regelungen mit dem Dienstnehmer sichtlich ausschließt.
5. Die genannten Eingriffe sind jedenfalls zumindest als 'Eigentumsbeschränkungen' im Sinne der Rechtsprechung des VfGH zu qualifizieren (siehe dazu bloß Griller, aaO, 144).
So erkannte der VfGH in der bereits erwähnten Entscheidung VfSlg. 14075, dass bereits der durch Gesetz angeordnete Wechsel eines Vertragsteils eines privatrechtlichen Vertrages als solcher eine Eigentumsbeschränkung darstelle und daher den entsprechenden Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit eines Grundrechtseingriffs zu genügen habe[.]
...
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. wiederum etwa VfSlg. 12227/1989 und die dort angeführte Vorjudikatur) gilt der erste Satz des Art5 StGG (nicht nur für Enteignungen, sondern) auch für Eigentumsbeschränkungen. Auf diese erstreckt sich allerdings auch der im zweiten Satz dieses Artikels festgelegte Gesetzesvorbehalt ...
Diese Rechtsprechung wird in VfSlg. 14500/1996 ausdrücklich bestätigt. Aus ihr kann man erschließen, daß eine Eigentumsbeschränkung umso mehr vorliegt, wenn nicht bloß per Gesetz der Vertragspartner ausgetauscht wird, sondern ein privatrechtliches Verhältnis aufgehoben und durch eine öffentlich-rechtliche Subordinationsbeziehung ersetzt wird. Diese Umwandlung wird 'unabhängig vom Willen des Dienstnehmers bewirkt, ohne dass sie eines konkretisierenden Aktes bedürfte oder daß ein solcher vorgesehen wäre.' (VfSlg. 14075/1995). Daß über die Umwandlung hinaus die Verschlechterung der Ansprüche und die Beseitigung der Mitbestimmung im Hinblick auf Modifikationen des Pensionsrechtes jedenfalls eine 'Beschränkung' darstellt, bedarf - bedenkt man die Steigerung der Eingriffsintensität - keiner weiteren Erläuterung.
6. Nach Auffassung der Antragsteller ist der bekämpfte gesetzgeberische Akt aber nicht bloß als Eigentumsbeschränkung, sondern als Enteignung zu qualifizieren.
a) Diese Qualifikation ist deswegen von wesentlicher Bedeutung, weil die Unterscheidung zwischen Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen sowohl nach Art5 StGG als auch nach Art1
(1.) ZProtEMRK wesentliche verfassungsrechtliche Konsequenzen nach sich zieht (als locus classicus siehe VfSlg. 9111/1983; dazu Korinek, aaO, 17). Eine Enteignung ist nach der Judikatur des VfGH nur unter höchst eingeschränkten Bedingungen zulässig, insbesondere nur dann, wenn ein spezifisches öffentliches Interesse am Objekt der Enteignung vorliegt und es unmöglich ist, den auf das öffentliche Interesse bezogenen Bedarf anders als durch die Übertragung des Enteignungsobjekts zu decken (VfSlg. 3666/1959).
Demgegenüber sind Eigentumsbeschränkungen zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismäßig sind (Öhlinger, Verfassungsrechtliche Schranken der Gesetzgebung im Sozialrecht, in:
Österreichische Juristenkommission [Hg], Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat [1998], 153, 163). Dabei ist darauf zu achten, einen 'billigen Ausgleich' zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses und denen des Grundrechtsschutzes des Einzelnen herzustellen (VfGH G1395/95 etc. unter Zitierung der Vorjudikatur;
siehe auch die Judikatur des EGMR bei Berka, aaO, S 413, Rz 737;
siehe auch Holoubek, Verfassungsrechtlicher Vertrauensschutz gegenüber dem Gesetzgeber, in: Machacek et. al. [Hg], Grund- und Menschenrechte in Österreich III [1997], 795, 831).
b) Nun ist gewiss festzustellen, dass der VfGH bei der Klassifikation von Eingriffen ins Eigentum, sofern diese nicht den Entzug oder die Übertragung einer Sache oder eines Bündels von vermögenswerten Rechten betrifft, sondern einzelne Ansprüche und Gestaltungsrechte angeht, große Zurückhaltung walten lässt. Jeder Versuch, in diesem Zusammenhang die Enteignung von der Eigentumsbeschränkung unterscheiden zu wollen, mag daher den Verdacht der Haarspalterei auf sich ziehen. Auf das Erlöschen von Ansprüchen allein dürfte es nicht ankommen. Anders wäre es nicht zu erklären, dass der VfGH im vorhin zitierten Erkenntnis das Erlöschen bestehender Verbindlichkeiten und ihre inhaltlich unveränderte Neubegründung im Verhältnis zu einem neuen Anspruchsgegner als 'Eigentumsbeschränkung' bezeichnet (VfSlg. 14075/1995). Allerdings ist das holding dieses Erkenntnisses auf den gesetzlich vorgesehen Wechsel des Subjekts eines Dauerschuldverhältnisses beschränkt. Und im Lichte dieses holdings ist die Rede von der Eigentumsbeschränkung alles andere als unplausibel. Wenn man engstirnigen Formalismus vermeidet, kann man bei einem inhaltlichen Gleichbleiben der Rechte der vom gesetzlich verfügten Schuldnerwechsel Betroffenen mit Recht von einer bloßen 'Beschränkung' der Privatautonomie sprechen, weil sich die Betroffenen den neuen Vertragspartner nicht aussuchen konnten. Indes wird dadurch ihre Position als Inhaber von Rechten, die aus einem einmal vereinbarten Dauerschuldverhältnis erfließen, nicht berührt.
Diese Rechtsprechung, die den gesetzlich angeordneten Wechsel des Partners eines Dauerschuldverhältnisses als 'Eigentumsbeschränkung' klassifiziert (und deswegen dem Gebot der Verhältnismäßigkeit unterwirft) wurde in VfSlg. 14500/1996 bestätigt.
c) Von dieser Fallsituation ist aber die vorliegende Regelung zu unterscheiden. Sie bewirkt einen Statuswechsel. Im Lichte des angesprochenen Mitbestimmungsproblems verändert sich der Status der ÖBB-Bediensteten von Trägern eines privatrechtlich kontrahierten Pensionsanspruchs, dessen Änderung einem von ihnen gebilligten Verfahren unterliegt, in Träger eines gesetzlichen Anspruchs. Letzten Endes wird damit der privatrechtliche Anspruch der Bediensteten zur Gänze zum Erlöschen gebracht, sodass dieser Eingriff einer Enteignung völlig gleichkommt. Der früher der Privatautonomie unterliegende Anspruch, der nur mit Zustimmung des Bediensteten verändert werden konnte, wird seiner Ingerenz völlig entzogen, er kann in Zukunft auch einseitig verschlechtert werden. Darin liegt eine positionsbezogene Verschlechterung im Hinblick auf künftige inhaltliche Änderungen des Pensionsrechts, zumal diese in Hinkunft - zumindest prima facie - nur mehr den im Verhältnis zum eigentumsrechtlichen Schutz geringeren Standards des Schutzes erworbener Rechtspositionen zu genügen hätten (zum Unterschied der Standards siehe schon Thienel, Vertrauensschutz und Verfassung [1991], 72-73; Öhlinger, Verfassungsrechtliche Schranken, aaO, 163). Im Hinblick auf die Rechtsprechung des VfGH ist es überdies wesentlich, bereits die Umwandlung als solche zu bekämpfen, weil bereits die darauf folgende inhaltliche Verkürzung nicht mehr strengeren Standards unterstellt wird. In diesem Sinne lassen sich jedenfalls die Ausführungen in VfSlg. 15535/1999 zum Pensionssicherungsbeitrag verstehen.
d) Obwohl sich also die durch das BB-PG vollzogenen Eingriffe, wie gezeigt worden ist, analytisch trennscharf voneinander unterscheiden lassen, sind sie, was die Einschätzung ihrer Qualität angeht, nicht voneinander isolierbar. Verschlechterungen sind deswegen besonders gravierend, weil sie mit einem gesetzlich angeschafften Positionswechsel der Inhaber von Ansprüchen und Anwartschaften verbunden sind, durch welche letztere gegenüber künftigen Verschlechterungen weniger resistent gemacht werden. Die Beseitigung der vertraglich vereinbarten Mitbestimmung der Interessenvertretung ist intensiv, weil sie an alles andere als eine Verbesserung der materiellen Lage der Betroffenen geknüpft ist. Man könnte in diesem Sinne von 'mutually re-enforcing infringements' - also einander wechselseitig verstärkenden Eingriffen - sprechen, die bei Gesamtbetrachtung die Schlussfolgerung nahe legen, dass die 'Verstaatlichung' (dh nunmehrige Regelung durch Gesetz) der ÖBB-Pensionen über eine bloße Eigentumsbeschränkung weit hinausgeht. Wenn man bestehende Anwartschaften und Ansprüche nicht isoliert betrachtet, als ob es sich um vermögenswerte Privatrechte handelt, denen eine Eigentumsbeschränkung widerfährt, wenn der Anspruchsgegner wechselt, sondern darauf achtet, dass Anwartschaften und Ansprüche intern und ihrer Qualität nach mit dem Verfahren in Zusammenhang stehen, aufgrund dessen die Pensionsordnung abgeändert werden kann, dann erkennt man, dass sie nicht bloß modifiziert, sondern durch etwas Anderes ersetzt werden. Es ist diesen privaten Rechten wesentlich, nur mit Zustimmung ihrer Inhaber oder mit Zustimmung der Personalvertretung (und diesfalls nur im Rahmen billigen Ermessens), abgeändert werden zu können. Diese Position haben sich ÖBB-Bedienstete in einem privatrechtlichen Vertrag verschafft. Und diese Position wird ihnen nunmehr durch ein Gesetz genommen. Die Gesetzgebung derogiert in einem Machtakt der zwischen der ÖBB und ihren Bediensten bestehenden vertraglichen Ordnung, um die finanzielle Belastung des Bundes zu reduzieren.
Keinem Arbeitgeber in der Privatwirtschaft wäre es möglich, in einer vergleichbaren Situation so zu handeln, da ihm das Machtmittel des Gesetzes nicht zur Verfügung steht.
e) Der gesetzgeberische Akt, mit dem die vermögenswerte Gesamtposition der ÖBB-Bediensteten beseitigt wird, ist daher als Enteignung zu klassifizieren ...
f) In der Judikatur des VfGH wird davon ausgegangen, dass eine 'Enteignung im eigentlichen Sinn' dann vorliegt, wenn eine Sache durch Verwaltungsakt oder unmittelbar kraft Gesetzes dem Eigentümer zwangsweise entzogen und auf den Staat, eine andere Körperschaft oder eine andere gemeinnützige Unternehmung übertragen wird oder wenn daran auf gleiche Weise fremde Rechte begründet werden (VfSlg. 9911/1983).
Für den hier zur Diskussion stehenden Fall sind folgende Elemente dieser Definition wesentlich.
aa) Der VfGH spricht vom Entzug einer 'Sache'. Das liegt daran, dass dem VfGH wohl als paradigmatischer und typischer Fall des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums das Liegenschaftseigentum vorschwebt (Öhlinger, Anmerkungen zur verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie, aaO, 708-709). Darauf kann es indes nach der verfassungsrechtlichen Definition des Eigentumsrechts nicht ankommen, da dieses den Schutz jedes vermögenswerten Privatrechts umfasst. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Entzug eines Privatrechts, auch wenn es sich nicht um ein dingliches Recht bzw ein dingliches Recht an einer unbeweglichen Sache handelt, nicht eine Enteignung, sondern bloß eine Eigentumsbeschränkung darstellen sollte. Der vollwertige verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums würde damit ad absurdum geführt. Es widerspräche auch dem weiten Sachbegriff des ABGB, den die Verfassungsgesetzgebung vorgefunden hat.
bb) In der Judikatur des VfGH wurde bislang - zum durchaus berechtigten Missfallen der Lehre (siehe Korinek, aaO, 18-19 mwN) - davon ausgegangen, dass eine Enteignung nur dann vorliege, wenn das Vermögensrecht an den Staat oder eine andere Körperschaft 'übertragen' wird. In der Tat ist nicht einzusehen, welchen relevanten Unterschied es für den Eigentümer machen soll, ob das Eigentum, das ihm genommen wird, an einen anderen übertragen oder bloß vernichtet wird. Indes wirft die vorliegende Problemstellung bei funktioneller Betrachtung - und diese ist im eigentumsrechtlichen Kontext durchwegs angezeigt (siehe nur Berka, aaO, Rz 717, S 404) - das Problem nicht auf, ob eine 'Übertragung' stattgefunden hat oder nicht. Funktionell betrachtet läuft das BB-PG als Rechtsakt auf dasselbe hinaus wie eine 'Übertragung'. Dadurch, dass Modifikationen der Pensionsordnung nun nicht mehr dem vertraglich vereinbarten Vorbehalt unterliegen, eine Zustimmung der Personalvertretung vorauszusetzen, hat sich der Gesetzgeber die privatrechtliche (wenn auch teilweise durch Ermächtigung autonom eingeschränkte) Dispositionsbefugnis über das Pensionsrecht der ÖBB-Bediensteten gleichsam 'angeeignet'. Bei funktioneller Betrachtung ist also durchaus festzustellen, dass durch die nunmehrige gesetzliche Regelung des Pensionsrechts eine Übertragung der bedingten Änderungskompetenz und insofern eine Enteignung der betroffenen Dienstnehmer stattgefunden hat. Ein enges - gleichsam dingliches - Verständnis der 'Übertragungstheorie' widerspräche jedenfalls dem Wortlaut von Art1 (1.) ZProtEMRK, der einfach den 'Entzug' des Eigentums zum Schutzbereich dieses Rechts erklärt: Nicht auf die Rechtsübertragung, sondern auf den Entzug des Eigentums kommt es an (so auch Korinek, aaO, 18).
cc) Der Entzug der Ansprüche und der auf ihren Schutz bezogenen, vertraglich vereinbarten Veränderungskompetenz wird unmittelbar aufgrund des Gesetzes vollzogen. Damit liegt eine Legalenteignung vor. Sie wird vom VfGH als grundsätzlich zulässig erachtet, eine Rechtsauffassung, mit der der VfGH in krassem Gegensatz zum Wortlaut des Art5 StGG steht, der eine Enteignung nur aufgrund des Gesetzes (und nicht 'durch' das Gesetz) für zulässig erklärt. Die Lehre ist daher überwiegend der Auffassung, dass eine Legalenteignung verfassungsrechtlich unzulässig ist (Korinek, aaO, 19). Wollte man dieser Auffassung folgen, scheiterte des BB-PG schon an dieser Anforderung. Aber man muss die Latte nicht zu hoch legen. An dieser Stelle genügt es festzuhalten, dass auch eine Enteignung, die direkt durch ein Gesetz bewirkt wird, eine 'Enteignung' im Sinne der Rechtsprechung des VfGH darstellt.
Aus diesen Überlegungen folgt also, dass die Regelungen des BB-PG sich, wenn man die orthodoxe Auffassung zugrunde legt, als Enteignung darstellen lassen. Es ist nochmals hervorzuheben, dass es für diese Klassifikation von entscheidender Bedeutung ist, dass das Rechtsverhältnis aus dem privatrechtlichen Bereich herausgerissen und dem öffentlichen Recht unterstellt wird. Es handelt sich nicht um einen bloßen Subjektwechsel, sondern um eine Veränderung der Rechtsbeziehung. Das Recht der Bediensteten, Verschlechterungen ihres Pensionsrechts im Regelfall gegen ihren Willen nicht dulden zu müssen - ein Recht, dessen Ausübung sie in gewissen Grenzen an die Personalvertretung übertragen haben - geht dabei unter. Darin liegt ein Entzug eines für die vertraglichen Beziehungen wesentlichen Teils der Privatautonomie, vor dem Freiheitsrechte schützen. Sie schützen Menschen davor, der Kuratel des Staates unterstellt zu werden.
Seit den Begründern des modernen Liberalismus, allen voran John Locke, war klar, dass das Recht auf Eigentum eben jene Unabhängigkeit gegenüber autoritären staatlichen Maßnahmen schützt. Es entbehrt nicht der Ironie, dass dies einer Regierungspolitik entgegengehalten werden muss, die sich für liberal hält, deren Liberalismus sich allerdings bei näherer Betrachtung in der Verhängung rabiater Sparprogramme erschöpft.
g) Daraus folgt, dass der angefochtene gesetzgeberische Akt als Enteignung zu qualifizieren ist. Für eine solche haben allerdings die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen gefehlt:
Eine Enteignung ist nur dann erlaubt, wenn und soweit es notwendig ist, Privatrechte zu entziehen, um einem Gebot des allgemeinen Besten zu entsprechen (VfSlg. 3666/1959). Es muss demnach ein konkreter Bedarf vorliegen, dessen Deckung im öffentlichen Interesse liegt, es muss weiter das Objekt der Enteignung überhaupt geeignet sein, diesen Bedarf unmittelbar zu decken und es muss schließlich unmöglich sein, den Bedarf anders als durch Enteignung zu decken (vgl. VfSlg. 9763/1983, 10236/1984). Nur dann liegt eine Notwendigkeit im oben umschriebenen Sinne vor.
Daraus ergibt sich, dass Enteignungen nur zulässig sind, wenn
1. ein öffentliches Interesse an dem vermögenswerten Privatrecht besteht
2. die Enteignungsmaßnahme geeignet ist, das öffentliche Interesse zu erreichen
3. wenn sie erforderlich im strikten Sinne ist, das heißt, es also unmöglich ist, das öffentliche Interesse anders als durch die Enteignung genau dieses vermögenswerten Privatrechts zu erreichen.
Ad 1. Die Regelungen des BB-PG verfolgen einen Einsparungszweck. Der Bund ist schon bislang, wenn auch auf privatrechtlicher Grundlage, für die Bedeckung der Pensionen der ÖBB-Bediensteten aufgekommen. Durch die Umwandlung der Pensionsordnung in ein Bundesgesetz soll sichtlich der Widerstand, der seitens der Personalvertretung weiteren Kürzungen entgegengebracht werden könnte, gebrochen werden. Auf diese Weise soll wohl das Erreichen budgetärer Sparziele garantiert werden. In diesem Sinne lässt sich wohl der Hinweis in den EB zur Regierungsvorlage verstehen, dass die Pensionsreform für den öffentlichen Dienst auch im Pensionsrecht der Beamten der österreichischen Bundesbahnen umgesetzt werden soll.
Das Sparziel als solches ist gewiss ein legitimes öffentliches Interesse. Allerdings können Zweifel dahingehend bestehen, ob es als Interesse spezifisch genug ist, um das Interesse an genau diesen Rechten der ÖBB-Bediensteten zu begründen. Wenn man dies verneint - eine Frage, die sich allerdings endgültig erst unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit klären lässt -, dann müsste man das öffentliche Interesse dahingehend spezifizieren, dass aus Gründen des allgemeinen Besten der zu erwartende Widerstand der Personalvertretung gebrochen werden muss, um Sparmaßnahmen durchführen zu können. Daran ist ersichtlich, dass das Interesse, Sparmaßnahmen durchzuführen, ohne mit den Betroffenen in Verhandlungen eintreten und deren Zustimmung einholen zu müssen, sich nur dann als ein öffentliches Interesse darstellen lässt, wenn man begründet, weshalb der Widerstand, den die Betroffenen über die Personalvertretung weiteren Anpassungen des Pensionsrechts entgegenbringen könnten, eine das öffentliche Interesse schädigende Wirkung hätte. Diese Begründung ist die Gesetzgebung schuldig geblieben. Dies entspringt keinem Zufall. Sie hätte dartun müssen, weshalb die Personalvertretung in Verhandlungen Positionen vertreten hat, aufgrund derer der Staatshaushalt in eine konkrete Krise gekommen wäre.
Eine solche Begründung kann von der Gesetzgebung nicht vorgelegt werden. Darüber geben zwei Gründe den Ausschlag: erstens ist die Bundesregierung (als Vertreterin des Bundes) in solche Verhandlungen vor der Erlassung des BB-PG überhaupt nicht eingetreten, zweitens hat die Personalvertretung der ÖBB bei den letzten Sparpakten große Opferbereitschaft erwiesen. Es ist nicht auszuschließen, dass sie eine ähnliche Opferbereitschaft wieder gezeigt hätte. Man hat es nicht einmal in Verhandlungen darauf ankommen lassen. Aber selbst wenn sich die Personalvertretung in Verhandlungen wenig kompromissbereit gezeigt hätte, hätte sie dafür auch einen guten Grund gehabt. Die ÖBB-Bediensteten sind bei der letzten Reform der Bundesbahnpensionsordnung kräftig zur Ader gelassen worden. Es wurde ihnen damals in Aussicht gestellt, dass es mit diesen Kürzungsmaßnahmen genug sei. Diese Vorgeschichte, in der die ÖBB-Bediensteten große Opferbereitschaft bewiesen haben, wäre selbst dann zu berücksichtigen, wenn man verhandelt hätte und die Verhandlungen ergebnislos verlaufen wären.
Jedenfalls ist das Interesse, Kürzungen gegen den Willen der Betroffenen vorzunehmen, kein öffentliches Interesse in einer liberalen Demokratie, wenigstens solange nicht dargetan ist, weshalb das zu erwartende Verhandlungsverhalten der betroffenen Gruppe dem allgemeinen Besten schädlich ist. Denn nicht jedes Interesse, das mit einer Regierungspolitik, die sich in Gesetzen manifestiert, verfolgt wird, ist deswegen, weil es von der Regierung verfolgt wird, bereits ein öffentliches Interesse (Heller, ZÖR 1988, 120; ihm folgend Stelzer, Das Wesensgehaltsargument und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit [1990] 307-309). Das Interesse, den Widerstand der Betroffenen, den vermittels der Personalvertretung auszuüben ihnen aufgrund ihres privaten Rechts möglich ist, zu brechen, ist kein öffentliches Interesse in einem Gemeinwesen, das auf liberalen Grundsätzen beruht. Konkret bedeutet dies, daß die Verfolgung eines eben solchen Interesses durch das Eigentumsrecht ausgeschlossen wird (zur Klassifikation von Grundrechten als Zielverbote in diesem Sinne siehe Somek, Rationalität und Diskriminierung [erscheint 2001], Abschnitt 119).
Ad 2. Damit bleibt nur das mit der Anpassung des Pensionsrechts verfolgte allgemeine Einsparungsziel als denkbares, legitimes öffentliches Interesse. Ob dieses wirklich dazu hinreicht, den 'konkreten Bedarf' zu begründen, der für eine Enteignung notwendig ist, ist unter dem Gesichtspunkt der 'Erforderlichkeit' zu beurteilen. Die Anpassung des Pensionsrechts ist das Mittel, das Sparen das Ziel (die Anpassung des Pensionsrechts isoliert betrachtet kann kein Ziel sein, denn keine Harmonisierung von Rechtsvorschriften ist per se ein Ziel). Wenn man also von einem allgemeinen Einsparziel ausgeht, dann ist - das ist evident - eine wie auch immer geartete Reduktion der Ausgaben des Bundes geeignet, das Sparziel zu erreichen. Bei der Enteignung der Ansprüche der ÖBB-Beamten handelt es sich also nicht um ein gänzlich ungeeignetes Mittel.
Ad 3. Es liegt aber auf der Hand, dass die Enteignung der ÖBB-Bediensteten kein Mittel darstellt, das erforderlich ist, allgemeine Konsolidierungsziele zu erreichen. Um das Ziel der Budgetkonsolidierung zu erreichen, gibt es ein Unzahl anderer, mindestens ebenso geeigneter, dafür aber bei weitem gelinderer Mittel, die von der Gesetzgebung eingesetzt werden können. Einnahmenseitige Maßnahmen (etwa durch Änderungen des Privatstiftungsrechts) oder Sparmaßnahmen in anderen Bereichen zählen ebenso dazu wie etwa Kürzungen bei Ministergehältern. Genau davor, dass das Eigentum der Bürgerinnen und Bürger konfisziert wird, um einen budgetären Bedarf zu decken, den sich die Regierung selbst auferlegt hat, schützt das Grundrecht auf Eigentum. Deswegen ist es auch unbestritten, daß eine Enteignung zu fiskalischen Zwecken von der Verfassung ausgeschlossen ist (Korinek, aaO, 25).
In diesem Zusammenhang ist auch daran zu erinnern, dass aufgrund der Rechtsprechung des VfGH das Legalitätsprinzip die Determination des Enteignungszweckes fordert. Daraus lässt sich der Grundsatz ableiten, wonach unter anderem auch eine 'Enteignung auf Vorrat' unzulässig ist (siehe schon VfSlg. 8981/1980). Eine Enteignung muss in einem unauflöslichen und durchsichtigen Zusammenhang mit dem öffentlichen Zweck stehen, der mit einer Enteignung verfolgt wird. Ihr Ziel ist es nicht, einfach Vermögen für die öffentliche Hand zu beschaffen, sondern eine Sache bereitzustellen, damit die öffentliche Hand eine bestimmte Aufgabe erfüllen kann. Eine Enteignung darf nicht stattfinden, wenn sie zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem die vorgesehene Aufgabe noch nicht unmittelbar bevorsteht. Diese enge Zweckbindung einer Enteignung, die am Verbot der Enteignung auf Vorrat exemplarisch zum Ausdruck kommt, ist Ausdruck des Grundsatzes, wonach Art5 StGG (im Zusammenhalt mit Art18 B-VG und der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung) fordert, dass die enteignende Regelung präzise und hinreichend bestimmt zu sein hat und in ihr insbesondere der Zweck, zu dem die Enteignung vollzogen wird, genau umschrieben wird. Der Zweck des BB-PG, wie er in den EB zur RV umschrieben wird, genügt dieser Anforderung keineswegs. Dort ist, wie erwähnt, bloß davon die Rede, dass 'mit diesen Artikeln [...] die Pensionsreform für den öffentlichen Dienst auch im Pensionsrecht der Beamten der Österreichischen Bundesbahn umgesetzt werden [soll]'.
h) Man mag den vorstehenden Ausführungen vielleicht entgegenhalten wollen, dass sie das öffentliche Interesse, das zu verfolgen der Gesetzgebung unterstellt wird, zu allgemein ansetzen. Die mit dem BB-PG verfolgten Ziele seien, wie nicht zuletzt aus den EB hervorgeht, konkreter. Zum einen seien die Regelungen ein Teil des langfristigen Plans, unterschiedliche Pensionssysteme einander anzugleichen; zum anderen sei der Sparbedarf bei den Pensionen der ÖBB-Bediensteten im Lichte der schwierigen wirtschaftlichen Situation des Unternehmens zu beurteilen.
Diese möglichen Einwände sind hingegen nicht zutreffend:
aa) Erstens ist darauf zu achten, dass die Angleichung der Pensionssysteme kein Thema der Regierungspolitik wäre, wenn sie sich nicht als Mittel verstehen ließen, die durch Leistungen des Bundes entstehende Belastung des Bundeshaushalts zu verringern. Wenn man also den Grund betrachtet, die Angleichung durchzuführen, erweist sich, was als Zweck (und damit als öffentliches Interesse) präsentiert wird, in Wahrheit als ein Mittel. In der grundrechtlichen Analyse darf man sich durch die Camouflage der Mittel als Zwecke nicht täuschen lassen (siehe den mittlerweile klassischen Beitrag von Nagel, Legislative Purpose, Rationality, and Equal Protection, Yale Law Journal 1972, 123). Man mag abermals einwenden, daß sich Angleichung um der Gleichbehandlung selbst willen als ein legitimes Regelungziel verstehen lasse - und dies unabhängig von Sparzielen. Die Regelungen des BB-PG (und die ihnen vorangegangene 27. Novelle der PO 1966 aus 1997) seien als Mittel zu verstehen, den Privilegienabbau im Pensionsrecht voranzutreiben. Nun trifft zwar gewiss die bedrückende soziologische Diagnose Tocquevilles (Über die Demokratie in Amerika, dt. 1976) zu, dass in demokratischen Gesellschaften langfristig eine Tendenz zur Gleichheit und daher ein Zug zur Gleichschaltung und zum Zentralismus besteht; aber die moralischen Gefühle der Angehörigen demokratischer Gesellschaften sind nicht deswegen etwas Gutes, weil Angehörige solcher Gesellschaften von ihnen besessen werden. Schon gar nicht wird ihnen vom österreichischen Verfassungsrecht irgendein Gewicht verliehen. Das gilt auch für das Interesse an der Gleichschaltung der Pensionssysteme, dem - für sich betrachtet - verfassungsrechtlich, insbesondere wenn man die Ordnungssystemjudikatur zugrunde legt, bestenfalls ein höchst zweifelhaftes Gewicht beikommt. Darüber hinaus ist festzuhalten, was sich eigentlich von selbst versteht: die Herstellung von faktischer Gleichheit ist kein gleichheitsrechtliches Gebot. Als Zweck lässt sich ihr keine verfassungsrechtliche Dignität verleihen.
bb) Zweitens lässt sich die wirtschaftliche Lage des Unternehmens Österreichische Bundesbahnen (das auf hohe Bundeszuschüsse angewiesen ist) ebenfalls nicht gegenüber dem allgemeinen Sparziel verselbständigen. Es ist zwar nicht zu bestreiten, dass dieses Unternehmen formal den Pensionsaufwand für vormalige ÖBB-Bedienstete zu tragen hat und deswegen auf erhebliche Zuschüsse des Bundes als Eigentümer des Unternehmens angewiesen ist (§17 Abs2, §21 Abs1 Bundesbahngesetz 1992); allerdings betreffen die finanziellen Belastungen - konkret auch die Bedeckung der Pensionen - aus verfassungsrechtlichen Gründen letztlich den Bund selbst (siehe zu Entgeltansprüchen VfSlg. 14075/1995). Sie sind daher im Lichte der allgemeinen Budgetproblematik und nicht in Relation zum Unternehmen Bundesbahn zu beurteilen und demgemäss vor dem Hintergrund denkbarer Alternativen zu betrachten. Es liefe also auf einen Etikettenschwindel hinaus, die bei der wirtschaftlichen Überführung der ÖBB in ein eigenes Unternehmen auftretenden Finanzierungsprobleme und die Angleichung des Pensionsrechts als öffentliche Interessen im Verhältnis zum mit der Gesetzgebung in Wahrheit verfolgten Sparziel isolieren zu wollen.
cc) Die vorstehenden Überlegungen wollen nicht zu verstehen geben, dass es dem Bund nicht erlaubt sei, allgemeine Sparprogramme zu verfolgen. Das wäre absurd. Er hat dies allerdings in verfassungskonformer Weise zu tun. Und die Grenzen des verfassungskonformen Vorgehens sind erreicht, wenn sich eine Enteignung nur unter allgemeinen budgetpolitischen Erwägungen rechtfertigen lässt.
Die Erforderlichkeit wäre aber selbst dann zu verneinen, wenn man die Verfolgung eines allgemeinen Sparziels im konkreten Fall für zulässig erachtete. Es sind gelindere Mittel denkbar als eine per Gesetz bewirkte vollständige Ausschaltung der Interessenvertretung der Arbeitnehmer (etwa die Einrichtung von Konsultationsverfahren). Davon abgesehen kommen natürlich unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit unterschiedliche Maßnahmen in den Blick, die allesamt gelindere Mittel darstellen als die durch das BB-PG bewirkte Enteignung.
Von der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme kann also auch unter diesem Vorzeichen überhaupt keine Rede sein.
i) Die vorstehenden Überlegungen beweisen zusammengefaßt, dass das Bundesbahn-Pensionsgesetz verfassungswidrig ist, weil es als unzulässige Enteignung zu qualifizieren ist. Es repräsentiert einen leichtfertigen und beängstigend autoritären Umgang mit dem Eigentum einer Gruppe von Menschen, die noch dazu, um die gesetzliche Maßnahme populär zu machen und ihr den Anschein der Rechtmäßigkeit zu geben, mit der in der Öffentlichkeit mittlerweile stigmatisierenden Bezeichnung 'Beamte' belegt werden. Wenn ein solcher Umgang mit den Rechten der Menschen gehäuft aufträte, gäbe er in der Tat zur Besorgnis Anlass, die Republik Österreich verlasse wegen 'schwerwiegender und anhaltender Verletzungen' der Menschenrechte den Boden einer europäischen Demokratie, die den Grundsätzen des Rechtsstaats und der Menschenrechte verpflichtet ist (Art7 EUV; dazu Schorkopf, DVBl 2000, 1037).
7. Aber auch dann, wenn entgegen den vorherigen Ausführungen das angefochtene Gesetz nicht als Enteignung qualifiziert wird, sondern als (bloße) Eigentumsbeschränkung, ist es aus folgenden Gründen verfassungswidrig:
a) Zunächst ist abermals auf eine Vorfrage einzugehen. Die Rechtsprechung des VfGH bietet zur Beurteilung der gesetzlichen Verschlechterung von Anwartschaften und bereits entstandenen Pensionsansprüchen zwei grundrechtlich relevante Anknüpfungstatbestände: Die Bedingungen, denen Eigentumsbeschränkungen zu genügen haben einerseits und den aus dem Sachlichkeitsgebot des Gleichheitssatzes 'abgeleiteten' Vertrauensschutz bezüglich 'wohlerworbener Rechte' bzw 'erworbener Rechtspositionen' andererseits (dazu nur Thienel, aaO, 72; Tomandl, in: FS 75 Jahre Österreichische Bundesverfassung [1995], 617).
Diese Doppelung der Anknüpfungspunkte lässt sich nur historisch erklären. Sie geht darauf zurück, dass der VfGH bis zum Erkenntnis VfSlg. 15129/1998 den Schutz öffentlich-rechtlich begründeter vermögenswerter Rechtspositionen vom Schutz des Eigentumsrechts kategorisch ausnahm. In dem genannten Erkenntnis qualifizierte der VfGH unter Anknüpfung an des Urteil des EuGMR im Fall Gaygusuz (ÖJZ 1996, 955-956) Ansprüche auf Notstandshilfe als 'vermögenswerte Privatrechte' im Sinne des Art1 (1.) ZProtEMRK.
Auf die Frage, in welchem Umfang nunmehr vermögenswerte Ansprüche, die im öffentlichen Recht wurzeln, von der Eigentumsgarantie des Art1 (1.) ZProtEMRK umfasst sind, ist hier nicht einzugehen (siehe etwa Berka, aaO, Rz 713, 718, S 402-404), da es sich bei den betroffenen Ansprüchen und Anwartschaften ohnedies um vermögenswerte Privatrechte handelt. Allerdings hat die Rechtsprechung zu im öffentlichen Recht begründeten 'wohlerworbenen Rechten' bislang die Rolle eines funktionalen Äquivalents für den mangelnden verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums gespielt. Unter Hinweis auf diese funktionale Äquivalenz wurde die Zweigleisigkeit des Schutzes als ihrer Konsequenz nach nicht weiter problematisch betrachtet. Sie ließ nach Ansicht Korineks (ebd, 9) kein Rechtsschutzdefizit [...] befürchten, da öffentlich-rechtliche vermögenswerte Ansprüche einen verfassungsrechtlichen Schutz qua Gleichheitsgrundsatz genießen, der im Effekt, insbesondere seit der Entwicklung der Vertrauensschutzrechtsprechung, gleichwertigen Schutz gewährt.
Die Rechtsprechung des VfGH zu öffentlich-rechtlichen Ansprüchen führte nur deshalb nicht zu Schutzlücken, weil Eingriffe in derartige Rechtspositionen, wie zB eine gesetzliche Beschränkung eines öffentlich-rechtlichen Pensionsanspruchs, am Gleichheitsgrundsatz zu messen sind.
Wenn nunmehr der Schutz von im öffentlichen Recht wurzelnden Rechten (und möglicherweise auch Anwartschaften) dem Eigentumsrecht integriert wird, stellt sich die Frage, welches Schrankeninstrumentarium zur Beurteilung von Eingriffen, die auf eine echte oder unechte Rückwirkung hinauslaufen, im Schutzbereich des Eigentums maßgeblich ist. Diese Frage ist auch im vorliegenden Zusammenhang relevant, weil sie generell die besondere eigentumsrechtliche Schrankensystematik von Ansprüchen und Anwartschaften betrifft, die langfristige Dispositionen im Hinblick auf künftige Leistungen zur Voraussetzung haben.
b) Eigentumsbeschränkungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH seit VfSlg. 9911/1983 nur dann zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse und nicht unverhältnismäßig sind. Die Verhältnismäßigkeitsforderung ist vom VfGH in VfSlg. 14075/1995 folgendermaßen umschrieben worden:
Der Gesetzgeber hat bei Normierung von im öffentlichen Interesse gelegenen Eigentumsbeschränkungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (VfGH vom 17.12.1993, G48/93, V13/93; siehe auch VfGH 14.10.1993, B1633/92, zur gebotenen verfassungskonformen Auslegung gesetzlich normierter Eigentumsbeschränkungen unter Bedachtnahme auf das Prinzip der Verhältnismäßigkeit; vgl. ferner Korinek, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Eigentumsschutzes und des Enteignungsrechts in Österreich, in: ders/Pauger/Rummel [Hg], Handbuch des Enteignungsrechts [1994], S 3 ff , hier S 14 ff). Auch eine im öffentlichen Interesse gelegene Eigentumsbeschränkung muss somit in einem angemessenen Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in das Eigentum stehen: Es muss zum einen bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen und es darf ferner der zur Verwirklichung einer im überwiegenden öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weiter gehen als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig ist.
Was die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne angeht, ist in der Rechtsprechung des EGMR von einem 'billigen Ausgleich' die Rede, vor allem, wenn die Wahrung des Vertrauens in die Rechtslage ansteht, unter der Verträge einmal geschlossen worden sind (bei Holoubek, aaO, 833).
c) Demgegenüber kennt der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz eine differenzierte Schrankensystematik. Sie variiert nach dem Typus des Vertrauens, das durch die Gesetzgebung enttäuscht worden ist. Es lassen sich drei Eingriffskonstellationen unterscheiden (Korinek, Entwicklungstendenzen in der Grundrechtsjudikatur des Verfassungsgerichtshofs [1992] 16-17; Holoubek, Die Interpretation der Grundrechte in der jüngeren Judikatur des VfGH, in: R. Machacek et. al. [Hg], Grund- und Menschenrechte in Österreich I [1991], 77; Berka, aaO, Rz 968,
S 538).
Der Schutz wohlerworbener Rechte betrifft beinahe ausschließlich das nach Ende der Erwerbstätigkeit erwerbslos zufließende Einkommen. Der Schutz des Vertrauens auf den Fortbestand der Rechtslage lässt sich hier als Mittel begreifen, das Gut des erwerbslosen Einkommens zu gewährleisten. Davon sind die beiden anderen Judikaturlinien zu unterscheiden. Sie beschäftigen sich mit rückwirkenden Belastungen einerseits und mit der Frustration wirtschaftlicher Erwartungen andererseits. In der Rechtsprechung des VfGH ergibt sich damit das folgende, von Holoubek (Vertrauensschutz, aaO, 816) zutreffend charakterisierte Bild dreier Anwendungsbereiche:
den Schutz wohlerworbener Rechte, den Schutz gegenüber Rückwirkung und den Schutz wirtschaftlicher Erwartungen. In allen drei Fällen steht das fundamentale Interesse an der Erwartungsfestigkeit des Rechts auf dem Spiel. Im ersten Fall ist es der Schutzmechanismus für das Gut des langfristig geplanten Lebensstandards. In allen drei Fällen enthält der vertrauenschutzrechtliche Standard die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Je schwerwiegender sich der Eingriff in die Folgen der wirtschaftlichen Dispositionen einer Person darstellt, umso gewichtiger hat das öffentliche Interesse zu sein, um ihn gerechtfertigt erscheinen zu lassen (Walzel v Wiesentreu, Grundrechtsfragen der Gewährung von Kammerpensionen bei Ärzten [1999] 91). Der Standard ist gleichwohl in den drei genannten Fällen von unterschiedlicher Strenge. Die Schwere eines Eingriffs in wohlerworbene Rechte durch eine künftig wirkende Beschränkung bemisst sich danach, wie direkt er den langfristig geplanten Lebensstandard betrifft. Sie hängt auch davon ab, ob die Verschlechterung plötzlich eintritt, was bei rückwirkenden Änderungen ex definitione der Fall ist. Am wenigsten schwer dürfte die Durchkreuzung wirtschaftlicher Planungen wiegen. Je weniger schwerwiegend der Eingriff sich darstellt, umso größer ist das Reservoir an Gründen, das der Gesetzgebung zur Rechtfertigung zur Verfügung steht.
d) In unserem Zusammenhang ist, wenn man die rückwirkende Änderung des Pensionsrechts ausklammert, vorwiegend der Schutz wohlerworbener Rechte bzw. erworbener Rechtspositionen von Interesse. Diese schutzwürdige Erwartung ist darauf gerichtet, daß die Konsequenzen einer Rechtslage eintreten, von deren Fortbestand man beim Eingehen eines Rechtsverhältnisses ausging. Mittlerweile dürfte außer Streit stehen, dass der Schutz nur für vergleichsweise Verschlechterungen (zB VfSlg. 14551/1996; VfGH 13.6.1998, G 78/[9]8; Thienel, aaO, 21) besteht und sich nicht auf rechtswidriges Verhalten erstreckt (VfGH 3.3.1999, G132/98, etc.). Die Verschlechterung der Rechtsposition hat unvermutet ('plötzlich'), und intensiv zu sein (VfGH 18.6.1997, G304/96, VfGH 2.10.1998, B4939/96, etc.). Als Faustregel mag man annehmen, daß eine Kürzung einen Beamten, der sich bereits im Ruhestand befindet, schwerer trifft als einen solchen, der noch im Dienststand ist (Holoubek, ZAS 1994, 5, 12; Tomandl, aaO, 621).
Durch den engen Bezug von Rechtspositionen auf die längerfristige (Thienel 1990, 40, 65, 84) Aufrechterhaltung des Standards der Lebensführung lassen sich 'wohlerworbene Rechte' (oder 'erworbene Rechtspositionen') von anderen Rechten unterscheiden. Es ist deswegen konsequent, wenn der VfGH auch Änderungen der Regelungen der Berufsausübung, die für diejenigen, welche einen Beruf bereits ausüben, einem Berufsverbot gleichkommen, unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes thematisiert, auch wenn dieser sich mit dem Normbestandsschutz des Art6 StGG überlappt (VfSlg. 13177/1992). Er identifiziert damit Beeinträchtigungen des Vertrauens mit der Realfolge von Rechtsfolgen, die deswegen intensiv sind, weil sie sich auf den langfristig geplanten Lebensstandard gravierend auswirken. Konsequent hat es der VfGH abgelehnt, Kürzungen von 'Mehrleistungsanteilen' (Vergütungen für Überstunden und zeitliche Mehrleistungen) bei Beamten überhaupt als Problem des Eingriffs in 'wohlerworbene' Rechte zu betrachten (VfGH 26.6.1997, B2159/96). Die Enttäuschung des Vertrauens war nicht intensiv genug, um für die Erhaltung des langfristigen Standards der Lebensführung ein Problem darzustellen (obwohl es in diesem Fall angesichts des gleitenden Prüfungsstandards des VfGH nicht unplausibel ist, von einer abgekürzten Verhältnismäßigkeitsprüfung zu sprechen; Holoubek, Vertrauensschutz, aaO, 804).
Bei wohlerworbenen Rechten geht es also nicht um alte Vorrechte. Es geht um Rechtspositionen, die funktional in einem engen Zusammenhang mit dem langfristig geplanten Lebensstandard stehen.
e) Im folgenden ist die Frage zu beurteilen, ob sich die Schrankensystematik des Vertrauensschutzes auf bestimmte Fälle von Eigentumsbeschränkungen übertragen lässt: Diese Frage ist vorsichtig zu verneinen. Das ergibt sich aus folgender Überlegung bezüglich der Struktur von Grundrechtsnormen.
Der VfGH und über ihn hinausgehend die Lehre (Thienel, aaO, 42-43; Holoubek, Vertrauensschutz, 819) haben einen spezifischen Vertrauensschutz auch aus Freiheitsrechten abgeleitet. Der VfGH hat dies explizit für die Erwerbsfreiheit (VfSlg. 13177/1992; dazu schon Thienel 1990, 46) und implizit für das Eigentumsrecht (VfSlg. 13006/1992) getan. Solche 'Ableitungen' laborieren an der Schwierigkeit, nicht mit hinreichender Deutlichkeit zwischen dem grundrechtsspezifischen und dem auf der Schutzwürdigkeit eines Vertrauens basierenden Normbestandschutz zu unterscheiden. Dabei liegt der Unterschied auf der Hand. Der grundrechtliche Normbestandschutz (Lübbe-Wolff, Die Grundrechte als Eingriffsabwehrrechte [1988] 141) schützt das grundrechtsgünstige einfachgesetzliche Recht gegen Derogation ohne Rücksicht darauf, ob die Rechtslage mit einer langfristigen Disposition - etwa der Sicherung des langfristig geplanten Lebensstandards - verbunden ist. Es geht nicht um das Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage als solcher. An einem Einfamilienhaus darf nicht ohne weiteres ein Wohnrecht für eine fremde Person begründet werden; dies nicht deswegen, weil der Eigentümer des Hauses auf eine Rechtslage vertraut hat, die ihm das alleinige Nutzungsrecht des Hauses verliehen hatte, sondern weil sein Eigentum geschützt ist. An diesem Beispiel erkennt man auch, dass die Position des Eigentümers stärker ist als die des bloß auf den Fortbestand der Rechtslage Vertrauenden. Für die Beurteilung der Eingriffsqualität kommt es nicht darauf an, ob der Grundrechtsträger langfristig unter Vertrauen darauf disponiert hat, dass die Realfolge seines Planens nicht durch eine Änderung der Rechtslage unterlaufen wird. Vor allem das Kriterium der 'Plötzlichkeit' des Eingriffs kann nicht von Relevanz sein. Daher sind Anwartschaften und Pensionsansprüche, insofern sie vom eigentumsrechtlichen Schutz umfasst sind, was die Qualität des Eingriffs angeht, nicht den Bedingungen unterworfen, die für die Enttäuschung eines schutzwürdigen Vertrauens gelten. Die Schrankensystematik ist vom Ansatz her eine andere. Daher ist die Auffassung zutreffend, wonach der Schutz vor Eigentumsbeschränkungen strenger ist als der bloß erworbenen Rechtspositionen zuteil werdende Vertrauensschutz (vorsichtig Öhlinger, Schranken der Gesetzgebung, aaO, 163).
f) Auch wenn eine generelle Übertragung der Schrankensystematik von Eigentumsbeschränkungen auf Verletzungen des Vertrauens in den Fortbestand erworbener Rechtspositionen abgelehnt wird, ist dies allerdings mit einem grundsätzlichen Vorbehalt zu versehen. Ein weiterer, spezieller Vorbehalt betrifft die im konkreten Fall eigentumsrechtlich geschützte Position selbst. Allerdings reicht auch dieser nicht zur Integration des Vertrauensschutzes in die Systematik der Eigentumsbeschränkungen hin.
Der generelle Vorbehalt geht dahin, dass den Vertretern der Auffassung, wonach sich aus einzelnen Freiheitsrechten ein Vertrauensschutz ableiten lasse, nicht entgegenzutreten ist, wenn sie bloß meinen, dass sich bei der Anwendung dieser Rechte ein Effekt einstellt, der dem gleichheitsrechtlichen Vertrauensschutz darin ähnelt, dass auch langfristig angelegte Dispositionen geschützt werden (Thienel aaO, 50). Allerdings dürfen Grund und Folge nicht verwechselt werden. Die Pointe des Grundrechts besteht nicht darin, das Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage zu schützen (so aber ebd. 53). Es schützt das grundrechtsgünstige Recht vor Verschlechterung. Der Vertrauensschutz ist ein Nebeneffekt des Schutzes der grundrechtlich gewährleisteten Freiheit. Wenn, um auf ein Beispiel (VfSlg. 10718/1985) zurückzukommen, das Thienel (aaO, 73 Fn 164) zur Untermauerung seiner Auffassung heranzieht, ein Werbeverbot für einen Erwerbszweig verhängt wird, dann darf dies nur geschehen, wenn der Eingriff verhältnismäßig ist. Der Vertrauensschutz, der sich daraus ergibt, dass eine zuvor bestehende, vergleichsweise liberalere Rechtslage im Effekt wegen der Aufhebung der Beschränkung grundrechtlichen Schutz genießt, ist ein Reflex der Eingriffsabwehr. Es handelt sich dabei nicht um eine ihrer zusätzlichen Funktionen. Thienel (aaO, 83) gelangt schließlich selbst zu dieser Schlussfolgerung, wenn er festhält, dass unter dem Gesichtspunkt der Erwerbsfreiheit die Problematik der Einführung von Ruhensbestimmungen nicht im Vertrauensschutz, sondern in der Beschränkung der Erwerbsmöglichkeiten von Pensionisten besteht.
Der spezielle Vorbehalt betrifft die Ausgestaltung der vom eigentumsrechtlichen Schutz umfassten Positionen im vorliegenden Fall. Sie sind nämlich vertraglich von einem Änderungsvorbehalt erfasst, der zu einseitigen Änderungen der vertraglichen Bestimmungen bei Zustimmung der Personalvertretung und unter der Bedingung ermächtigt, dass diese Änderungen nicht unverhältnismäßig sind. Der verfassungsrechtliche Schutz kann nicht stärker sein als der verfassungsrechtlich geschützte Normbestand. Nur aus diesem Grund ist in dieser Fallkonstellation die partielle Integration einer anderen Schrankensystematik geboten. Denn die eigentumsrechtlich geschützte Position stellt sich so dar, dass sie selbst auf zivilrechtlicher Grundlage eine verhältnismäßige Revision gestattet. Die durch das Zivilrecht gezogenen Schranken dessen, was von der Änderungsermächtigung gedeckt ist, werden damit Bestandteil der verfassungsrechtlich mit Bestandschutz ausgestatteten Position. Diese Schranken machen ebenfalls den privatrechtlichen Anspruch aus, dessen Beschränkung zu beurteilen ist.
g) Diese Auffassung hat zwei Konsequenzen:
Erstens werden zivilrechtliche Schranken durch den vom Eigentumsrecht gewährleisteten Normbestandschutz für die Beurteilung des gesetzlichen Eingriffs relevant. Der Staat darf sich - zumindest prima facie - nicht einfach über die einem Privaten gesetzten Schranken für 'Eigentumsbeschränkungen' (durch einseitige Vertragsrevision) hinwegsetzen. Durch diese Schranken werden Verschlechterungen eng an das wirtschaftliche Schicksal des Unternehmens gebunden. So gelten Eingriffe etwa dann als zulässig, wenn sie durch veränderte äußere Umstände erforderlich geworden sind, insbesondere durch geänderte wirtschaftliche Verhältnisse. An diesem Punkt mag man geneigt sein, den Umstand in Betracht zu ziehen, daß die Österreichischen Bundesbahnen nur aufgrund eines beträchtlichen Bundeszuschusses funktionieren können. Auf 'geänderte' wirtschaftliche Verhältnisse könnte man insofern Bezug nehmen wollen, als die Österreichischen Bundesbahnen durch das Bundesbahngesetz 1992 (BGBl Nr. 895/1992) aus der Bundesverwaltung ausgegliedert und als Gesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit eingerichtet wurden, die nach kaufmännischen Grundsätzen zu betreiben ist. Im Verhältnis dazu nimmt sich der Fortbestand von ÖBB-Beamten mitsamt ihren Pensionsansprüchen wie eine 'Altlast' aus, die nur durch enorme Zuschüsse aus dem Bundesbudget zu bewältigen sind. Allerdings darf sich der Bund zur Rechtfertigung von einschneidenden Maßnahmen nicht auf 'geänderte wirtschaftliche Umstände' berufen, wenn er diese bewusst und durch eine politische Entscheidung hervorgebracht hat. Man böte ihm sonst einen Vorwand, auf die Rechte seiner (vormaligen) Bediensteten zuzugreifen. Zwar könnte man in diesem Zusammenhang auch auf das Unternehmen 'Staat' abstellen, insofern als der Bund den Aufwand der Pensionen trägt, allerdings ist ein konkretes Spar- und Konsolidierungsprogramm mit hochgesteckten Zielen kein 'äußerer Umstand', sondern eine politische Entscheidung, die dem menschlichen Willen unterworfen ist und bei ihrer Durchführung mannigfaltige Alternativen zulässt.
Zweitens könnte man erwägen, ob eine Unterschreitung zivilrechtlicher Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht doch verhältnismäßig sein könnte, wenn sie einem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsmaßstab genügte. Das setzte voraus, daß der verfassungsrechtliche Standard von geringer[er] Strenge als der zivilrechtliche ist. Das kann aber nicht zutreffen, weil damit der Sinn der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte, als deren Ausfluss sich das zivilrechtliche Verhältnismäßigkeitsgebot darstellt, unterlaufen würde. Es wäre ein Hohn, wenn der Staat, der nach wie vor als der erste potentielle Täter im Bereich der Grundrechte in Betracht kommt, an einem geringeren Standard zu messen wäre als Private, die erst in zweiter Linie und indirekt - über die Interpretation von materiellen Grundsätzen der Vertragsgerechtigkeit - zu Adressaten der Grundrechte werden. Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass der Staat - indem er etwa Eigentum im allgemeinen Interesse beschränkt - eben auch mehr vermag als ein Privater; der Umstand, dass der Staat über mehr Rechtsmacht verfügt als Private, impliziert nicht, dass er bei der Ausübung dieser Rechtsmacht an einem geringeren Standard zu messen wäre. Verhielte es sich anders, wäre unverständlich, weshalb es überhaupt die Grundrechte in ihrer Funktion als Eingriffsabwehrrechte gibt.
h) Im Vorstehenden war verschiedentlich davon die Rede, daß die Berufung auf budgetäre Sparziele allein nicht dazu hinreicht, die hier diskutierten Maßnahmen zu rechtfertigen. Dabei wurden bislang zwei verfassungsrechtliche Standards zur Anwendung gebracht, die beide strenger sind als der Standard des gleichheitsrechtlichen Vertrauensschutzes gegen Eingriffe in wohlerworbene Rechte oder erworbene Rechtspositionen.
Es ist nunmehr aber daran zu erinnern, dass in der Rechtsprechung des VfGH die Erreichung eines budgetären Sparziels für sich genommen nicht einmal dazu ausreicht, eine Enttäuschung des Vertrauens zu rechtfertigen. Zwar stellt ein budgetärer Konsolidierungsbedarf aus der Sicht des VfGH ein öffentliches Interesse dar, das Eingriffe in erworbene Rechtspositionen zu begründen vermag (VfSlg. 15269/1998; VfGH 2.10.1998, B4939/98);
allerdings hat der VfGH in einem jüngeren Erkenntnis ... klar
gestellt (3.3.2000, G172/99) ... daß ein budgetärer
Konsolidierungsbedarf allein keinen Grund darstellt, der gewichtig genug wäre, eine Verletzung des Vertrauens zu rechtfertigen. Das Ziel müsste also selbst unter den - vergleichsweise weniger strengen - Vorzeichen des allgemeinen Vertrauensschutzes spezifischer ausformuliert sein. Erst recht muss dies gelten, wenn die strengeren, aus dem Eigentumsrecht ableitbaren Schranken zur Anwendung kommen.
i) Außerdem ist seit dem vertrauensschutzrechtlichen Pendant zur Sonderopferrechtsprechung (siehe dazu nur Korinek, aaO, 29-30) klar gestellt worden, dass Sparmaßnahmen nicht gezielt eine Gruppe besonders belasten dürfen (VfSlg. 11665/1988):
...
Man mag der Auffassung zuneigen, dass bei der Anwendung dieses Grundsatzes des sozial gerechten Sparens bloß eine synchrone Betrachtung anzustellen sei. Bei einer solchen Betrachtung wird man ein Sonderopfer der ÖBB-Bediensteten nicht finden. Es geht ihnen nicht vergleichsweise schlechter als anderen. Bei diachroner Betrachtung - eine Betrachtung, die Tomandl (aaO, 629) unter Hinweis auf eine mögliche gesetzliche 'Salamitaktik' eingemahnt hat - ist allerdings in Betracht zu ziehen, dass die ÖBB-Bediensteten in den letzten Jahren verschiedentlich erhebliche Beiträge zur Budgetkonsolidierung geleistet haben. Es ist nicht auszuschließen, dass das BB-PG - bei Gesamtbetrachtung und unter Berücksichtigung des unterschiedlichen Ausgangsniveaus unterschiedlicher Gruppen - nunmehr im Effekt den Grundsatz des sozial gerechten Sparens verletzt.
Aber darauf muss nicht eingegangen werden, weil die Schrankensystematik des Vertrauensschutzes für diesen Fall nicht relevant ist.
j) Insgesamt ist daher das angefochtene Gesetz auch dann, wenn es nicht als Enteignung qualifiziert wird, weder mit dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz noch mit dem Vertrauensschutz vereinbar. Abschließend ist eine allgemeine Anmerkung zu machen.
In der politischen Diskussion der Pensionen von ÖBB-Bediensteten wird wiederholt darauf hingewiesen, dass diese, nicht zuletzt aufgrund von Übergangs- und 'Einschleifregelungen', nach wie vor im Effekt bei weitem besser dastünden als andere Pensionsempfänger. Wenn man etwa Pensionsalter und Pensionshöhe vergleiche, sage einem doch das gesunde moralische Empfinden, dass, wenn schon gespart werden müsse, bei denen gekürzt werden solle, die besser dastehen als andere.
Ein solcher Konsequentialismus ist nicht nur unter moralischen Gesichtspunkten selektiv und kurzsichtig; er ist für die verfassungsrechtliche Beurteilung irrelevant, ja er verkennt geradezu das Wesen verfassungsrechtlichen Rechtsschutzes, der geradezu intendiert, Minderheiten vor tagespolitisch motivierten Strömungen zu schützen, auch wenn diese unter den Anspruch der Moral gestellt werden. Das Verfassungsrecht denkt über weite Strecken 'deontologisch' und damit 'path-dependent' (Katz, Ill-Gotten Gains [1996] 56). Es achtet auf die Übernahme von Verantwortung. Es berücksichtigt, welche Rechtspositionen Menschen aufgrund bestehender gesetzlicher Regelungen oder aufgrund vertraglicher Vereinbarungen erworben haben, und schränkt die Bedingungen ein, unter denen Eingriffe möglich sind. Auf diese Weise schützt das Verfassungsrecht die Rechte der Menschen vor Beseitigungen und Beschränkungen, bloß weil diese Rechte der demokratisch legitimierten Mehrheit ein Dorn im Auge sind, wenn auch aus Gründen, die dieser Mehrheit selbst als moralisch gerechtfertigt erscheinen mögen. Dem moralischen Empfinden der Mehrheit einen Riegel vorzuschieben, ist eine wesentliche Funktion des Grundrechtsschutzes. Die Rechte der Menschen sind immer dann in der Gefahr, der demokratischen Mehrheit zum Opfer zu fallen, wenn Menschen zum Gegenstand populistisch geschürten Neides werden oder die Gruppe, der sie angehören, als Belastung empfunden wird, derer sich ein gleichgeschalteter Gesellschaftskörper zu entledigen hat. Durch die Grundrechte werden sie aus ihrer ohnmächtigen Position im Verhältnis zur Mehrheit befreit.
...
8. Das Bundesgesetz über die Pensionsversorgung der Beamten der Österreichischen Bundesbahnen - Bundesbahn-Pensionsgesetz (BB-PG), BGBl. I Nr. 86/2001, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 119/2002 ist nach Auffassung der Antragsteller insgesamt betrachtet verfassungswidrig, weil es zur Gänze an die Stelle der Pensionsordnung getreten ist, die die aufgrund einer einzelvertraglichen Regelung zustehenden Pensionsansprüche näher bestimmte. Jede einzelne Bestimmung des Gesetzes tritt daher an die Stelle einer privatautonom vereinbarten Bestimmung, auf jede einzelne Bestimmung treffen daher die ... ausgeführten Bedenken zu.
Allerdings ist auch die Ansicht vertretbar, dass die Verfassungswidrigkeit lediglich in jener Bestimmung liegt, die den Anwendungsbereich des Gesetzes regelt, indem diese Bestimmung vorsieht, dass die Bestimmungen des Gesetzes an die Stelle der einzelvertraglich geltenden Bestimmungen treten. So gesehen wäre lediglich §1 Abs1 aufzuheben.
Da aber die im §1 Abs1 verwendeten Begriffe in den Absätzen 2 bis 8 näher präzisiert werden, wäre es weiters denkbar, den Sitz der Verfassungswidrigkeit in §1 Abs1 bis 8 zu erblicken.
In Ansehung der oben zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg. 14802/1997 ua.) könnte also die Auffassung vertreten werden, dass mit der Aufhebung der den Anwendungsbereich festlegenden Norm - also des §1 Abs1 bzw. des §1 Abs1 bis 8 ... - das Auslangen gefunden werden kann, weil der Aufhebungsumfang einerseits klar abgegrenzt sowie nicht mehr als unbedingt nötig aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, andererseits aber der verbleibende Rest keine Änderung in der Bedeutung erfährt und es dem Gesetzgeber durchaus freisteht, einen neuen, verfassungskonformen Anwendungsbereich für die verbliebenen Bestimmungen festzulegen."
1.2.1. Mit den zu G 22, 26, 27 und 28/03 protokollierten, auf Art140 Abs1 erster Satz B-VG gestützten Anträgen begehrt der Oberste Gerichtshof, das BB-PG, in eventu §1 Abs1 bzw. §1 Abs1 bis 8 dieses Bundesgesetzes bzw. in §1 Abs1 BB-PG den letzten Satz und §2 Abs2 Z3 sowie §54a leg. cit. bzw. in §1 Abs1 BB-PG die Worte "und künftiger" sowie §2 Abs2 Z3 und §54a als verfassungswidrig aufzuheben.
Mit den zu G 24, 25 und 34/03 protokollierten, auf Art140 Abs1 erster Satz gestützten Anträgen begehrt der Oberste Gerichtshof das BB-PG, in eventu §1 Abs1 bzw. §1 Abs1 bis 8 dieses Bundesgesetzes bzw. in §1 Abs1 BB-PG den letzten Satz bzw. in §1 Abs1 die Worte "und künftiger" als verfassungswidrig aufzuheben.
Mit dem zu G35/03 protokollierten, auf Art140 Abs1 erster Satz B-VG gestützten Antrag begehrt der Oberste Gerichtshof, das BB-PG, in eventu §1 Abs1 bzw. §1 Abs1 bis 8 dieses Bundesgesetzes bzw. in §1 Abs1 BB-PG den letzten Satz bzw. §1 Abs1 Z3 leg. cit.; in eventu weiters die §§38 und 62 Abs4 BB-PG, bzw. §38 Abs1 lita leg.cit. bzw. in §38 Abs1 erster Satz BB-PG die Worte "des Dienststandes"; in eventu den §52 Abs2 BB-PG bzw. in §52 Abs2 leg. cit. "den dritten Satz insoweit als auch dort auf §38 verwiesen wird"; in eventu §62 Abs5 BB-PG bzw. in §62 Abs5 leg. cit. den ersten Satz, als verfassungswidrig aufzuheben.
Diesen Anträgen liegen beim Obersten Gerichtshof anhängige Verfahren zu Grunde, in denen es im Wesentlichen um die im Klagswege begehrte Feststellung geht, dass sich der Pensionsanspruch des jeweiligen Klägers gegenüber der beklagten Partei, den Österreichischen Bundesbahnen (im Folgenden: ÖBB), weiterhin nach der Bundesbahn-Pensionsordnung (im Folgenden: BB-PO) bestimme und dass die Regelungen des BB-PG nicht zum Vertragsinhalt der zwischen den Streitteilen vereinbarten Pensionszusage geworden seien bzw. auf diese keine verschlechternde normative Wirkung entfalten würden; im Verfahren, das dem zu G35/03 protokollierten Antrag zu Grunde liegt, geht es um die von der Klägerin, der Witwe nach einem ÖBB-Bediensteten des Ruhestandes, begehrte Zahlung des Bestattungskostenbeitrages in näher bestimmter Höhe.
In der Begründung seines zu G24/03 protokollierten Antrages führt der Oberste Gerichtshof - nach einer Wiedergabe der im Antrag G298/02 artikulierten Bedenken, das BB-PG bzw. einzelne Bestimmungen desselben seien verfassungswidrig, - im Wesentlichen Folgendes aus:
"[1.] Das BB-PG enthält keine Regelung, wonach die Beklagte oder der Bund über die Ansprüche der Dienstnehmer in Ausübung von Hoheitsgewalt durch Bescheid zu entscheiden hätten. Auch der Vollzugsanweisung des §63 BB-PG ist dies nicht zu entnehmen. Für die Zulässigkeit der Erlassung von Hoheitsakten wäre aber eine eindeutige gesetzliche Vorgabe erforderlich (vgl etwa RIS-Justiz RS0050117). Gesetzgebungsakte als solche sind schon im Ansatz nicht als Akte der Vollziehung (vgl zum gewaltenteilenden Grundprinzip etwa Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 162 f) zu beurteilen, sondern nur allenfalls deren Grundlage. Im Ergebnis liegt also die Regelung eines privatrechtlichen Rechtsverhältnisses vor, in dem über das Bestehen konkreter Ansprüche im Streitfall von den ordentlichen Gerichten zu entscheiden ist.
Bei der inhaltlichen Ausgestaltung von Privatrechtsverhältnissen, die der Gesetzgeber unter verschiedenen Aspekten zumeist zum Schutz eines bestimmten Vertragsteils (Arbeitnehmer, Mieter, Konsument etc) vornimmt, wird regelmäßig spiegelbildlich auch in die - bisherige - Rechtsposition des anderen Vertragsteiles eingegriffen (vgl etwa das MRG). Dies wurde aber zumeist ebensowenig als 'Enteignung' beurteilt, wie die Neuregelung eines bisher weitgehend auf vertraglicher Grundlage geregelten Bereichs. Diese Fragen werden vielmehr primär unter dem Aspekt der Sachlichkeit, der Übergangsregelung und des Gleichheitsgrundsatzes geprüft.
Während der Prüfungsantrag der Mitglieder des Nationalrats offensichtlich primär die teilweise im Schrifttum vertretene Ansicht einer Enteignung durch das BB-PG in den Mittelpunkt der Bekämpfung stellt (vgl Gerlach/Somek, Bundesbahn-Pensionsgesetz: Der enteignete Dienstnehmer, DRdA 2002, 110), findet sich in der neueren Lehre gerade zu dem Thema des Eingriffs in Vertragsverhältnisse eher der Ansatz einer Prüfung unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes (vgl Stelzer, Verfassungsrechtliche Grenzen des Eingriffs in Rechte oder Vertragsverhältnisse, DRdA 2001, 508 ff). Freilich wird auch hier die Maßgeblichkeit der Freiheitsrechte, insbesondere des Eigentumsrechtes, betont (vgl zur Begriffsbildung etwa auch zum Eigentumsschutz in der BRD: Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 764, FN 1; aber auch zur Unterschiedlichkeit in den verschiedenen Mitgliedstaaten und zur Einschränkung des Eigentumsbegriffs des Art1 1. ZP MRK auf bestehende Eigentumspositionen: aaO 767 f, bzw entstandene Entgeltansprüche:
770). Insoweit wird aber grundsätzlich eine Prüfung unter dem Aspekt einer Eigentumsbeschränkung und nur bei besonders schweren Eingriffen in bestehende Rechte eine Enteignung bejaht. Solche besonders schweren Eingriffe durch die inhaltliche Veränderung 'bestehender' Rechte werden aber nicht dargestellt, insbesondere fehlt es auch an der Darstellung einer 'Übertragung' konkreter Rechte (vgl VfGHSlg 11.209). Der Entzug der Möglichkeit, in Hinkunft weiter selbständig den Inhalt des Vertragsverhältnisses abzuändern, wird zwar als Einschränkung der Dispositionsfreiheit auch vom Eigentumsschutz erfasst (VfGHSlg 12.227; Berka, Die Grundrechte, 402, 405), doch fällt diese Einschränkung wohl unter den Begriff der Eigentumsbeschränkung und nicht der Enteignung. Allerdings sind auch Eigentumsbeschränkungen unter dem Aspekt des erforderlichen öffentlichen Interesses und der Verhältnismäßigkeit zu prüfen (Berka aaO; Stelzer aaO).
Es darf allerdings nicht übersehen werden, dass auch vor Erlassung des BB-PG die Pensionsansprüche des Klägers nicht auf von ihm ausgehandelten, inhaltlich auch für die Zukunft sicher festgelegten Verträgen beruhten, sondern dass der Dienstvertrag nur auf eine von der Beklagten erlassene Vertragsschablone besonderer Art verwies. In Anbetracht der vom Arbeitgeber vorgegebenen und veränderbaren Vertragsschablone und des Verweises auf allfällige gesetzliche Regelungen scheinen daher im Ergebnis die Fragen der inhaltlichen Veränderung jedenfalls unter dem Aspekt der Eigentumsbeschränkung, wie dies im Antrag der Nationalratsabgeordneten dargestellt wird, überprüfenswert, während es zur Frage der Übertragung der geltenden Vertragsschablonen auf die Ebene des Gesetzes weiterer Überlegungen bedarf:
Soweit im Zusammenhang mit dem behaupteten Eingriff in das verfassungsgesetzlich geschützte Eigentumsrecht releviert wird, dass durch das Erfordernis der Zustimmung der Personalvertretung bisher Schutz zugunsten des Klägers bestanden habe, weil Änderungen nur im Rahmen eines kooperativen Verfahrens möglich gewesen seien, fehlt einerseits eine nähere Darlegung zu den entsprechenden Rechtsgrundlagen und ist andererseits nicht ersichtlich, ob selbst ausgehend von der Verbindlichkeit der einschlägigen Dienstanweisungen diese im Sinne eines absoluten Zustimmungserfordernisses der Personalvertretung zu interpretieren wären.
Bis zur Erlassung des Bahn-Betriebsverfassungsgesetzes (BBVG) mit BGBl 66/1997 bestand keine gesetzlich geregelte Belegschaftsvertretung im Rahmen der ÖBB. Diese ist vom Anwendungsbereich des ArbVG ausgenommen (§33 Abs2 Z3 ArbVG; vgl. zur historischen Entwicklung und den gewerkschaftlichen Interessen an dem gesetzlich nicht geregelten Zustand: Grailer, 10 Jahre Betriebsrätegesetz, 30 ff). Aber auch nunmehr ist im BBVG ein Zustimmungserfordernis betreffend die Änderungen von Vertragsschablonen nicht festgelegt. §69 Abs1 BBVG verweist auf die entsprechenden Bestimmungen des Arbeitsverfassungsgesetzes, die eine solche allgemeine Mitwirkungsbefugnis nicht kennen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs, dass die Mitwirkungsbefugnisse des Betriebsrats zwingend geregelt sind und weder durch eine Betriebsvereinbarung noch durch Kollektivvertrag erweitert werden können (8 ObA 269/95 = DRdA 1996/37 [zust. Jabornegg]; Jabornegg, Absolut zwingendes Betriebsverfassungsrecht, FS Strasser 367).
Zwar gelten nach §69 Abs2 BBVG bestehende Regelungen zwischen Unternehmensleitung und Personalvertretung Mitwirkungsrechte der Personalvertretung - jedenfalls wenn sie der Struktur der Mitwirkungsrechte des ArbVG entsprechen - bis zu einer allfälligen Abänderung durch eine erzwingbare Betriebsvereinbarung weiter; dies setzt aber zumindest voraus, dass diese Mitwirkungsrechte einmal wirksam begründet wurden. §69 Abs2 BBVG kann nämlich nur so verstanden werden, dass er diesen 'alten' Vereinbarungen zwar nicht Gesetzesrang verleiht - enthält er doch auch inhaltlich keine näheren Regelungen (vgl zu deren Erforderlichkeit: Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 569 ff) -, sondern nur deren Beseitigung durch das Gesetz verhindern und Modalitäten für die Abänderung bieten soll.
Eine im Handbuch der Gewerkschaft der Eisenbahner wiedergegebene 'Personalvertretungsvorschrift', die offensichtlich auf Dienstanweisungen beruht, hat in ihrem §1 folgenden Wortlaut:
'1. Zur Wahrung und Förderung der Interessen der aktiven und der im Ruhestand befindlichen Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen sind alle Personalangelegenheiten und Fragen sozialer und wirtschaftlicher Natur, die die gesamten Bundesbahnbediensteten oder einzelne Kategorien betreffen, ferner Dienst- und Verdienstangelegenheiten, die zwar einzelne Bedienstete betreffen, jedoch die Eigenschaft grundsätzlicher Verfügungen tragen, im gegenseitigen Einvernehmen zwischen der die Verfügung erlassenden Dienststelle und den von den Bediensteten aufgrund dieser Dienstvorschrift gewählten Personalvertretungen zu regeln.
2. Diese Personalvertretungen sind auch berufen, bei jenen Dienststellen, für deren Bedienstete sie eingesetzt sind, die Vermittlung in dienstlichen Angelegenheiten eines einzelnen Bediensteten über dessen Verlangen zu übernehmen.
3. Die Personalvertretungen haben auch im Sinne des Betriebsrätegesetzes an der Aufrechterhaltung der Disziplin im Betriebe mitzuwirken und einen Vertreter in die nach den Disziplinarvorschriften zu bildenden Disziplinarkommissionen als deren Mitglied zu entsenden. Die Personalvertretungen sind berechtigt, in ihren Sitzungen auf die Erreichung wirtschaftlicher Betriebsführung abzielende Anfragen und Anträge zu stellen.
4. Dem Zentralausschuss der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen steht über die sonstigen Befugnisse hinaus das Recht der allgemeinen Mitverwaltung der Österreichischen Bundesbahnen zu. Zu diesem Zweck entsendet er drei Vertreter zur Mitwirkung in der Verwaltung der Österreichischen Bundesbahnen. Diese Vertreter sind berechtigt, an allen Beratungen und Sitzungen, bei denen der Generaldirektor, einer seiner Stellvertreter oder einer der dem Generaldirektor unmittelbar unterstellten Beamten den Vorsitz führt, mit beratender Stimme teilzunehmen, Auskünfte von allen Stellen einzuholen, bei allen Stellen Einsicht zu nehmen und Anträge zu stellen. Ein Recht, direkt in die Abwicklung des Betriebes einzugreifen, steht ihnen nicht zu. Anträge, die sie zu stellen beabsichtigen, haben sie im Allgemeinen vorher dem Zentralausschuss vorzulegen; wenn dies nicht möglich ist, haben sie die von ihnen gestellten Anträge dem Zentralausschuss unverzüglich zur Kenntnis zu bringen. Über ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung in der Verwaltung der Österreichischen Bundesbahnen haben sie den Zentralausschuss am Laufenden zu halten. Sie haben über die vom Generaldirektor als vertraulich bezeichneten Mitteilungen gegen jedermann Stillschweigen zu bewahren. Sie können vom Zentralausschuss jederzeit abberufen werden. Sie sind von diesem über Verlangen des zuständigen Bundesministers abzuberufen, wenn sie sich eines gröblichen Verstoßes gegen die Interessen der Österreichischen Bundesbahnen schuldig machen.
5. Die näheren Bestimmungen über den Wirkungskreis der Personalvertretungen werden in den Geschäftsordnungen niedergelegt, die der Genehmigung der Generaldirektion der Österreichischen Bundesbahnen unterliegen.'
§22 der Dienstanweisung sieht unter der Überschrift 'Instanzenzug' vor:
'1. Falls nach der Stellungnahme der Personalvertretung von der Dienststelle den Anträgen nicht Rechnung getragen und auch weiterhin ein Einvernehmen nicht erzielt werden kann, so ist die strittige Angelegenheit weiterzuleiten. In diesen Fällen entscheidet bei Meinungsverschiedenheiten:
a) Zwischen den Vertrauensmännern (Vertrauensmännerausschüssen) bei einer der Bundesbahndirektion unterstehenden Dienststelle und der Dienststelle - die übergeordnete Bundesbahndirektion im Einvernehmen mit dem Personalausschuss;
b) Zwischen den Vertrauensmännern (Vertrauensmännerausschüssen) bei einer im §4. Pkt. 1 lita und c angeführten Dienststelle sowie bei einer Werkstätte und diesen Dienststellen - die Generaldirektion im Einvernehmen mit dem Zentralausschuss;
c) Zwischen einem Personalausschuss und einer Bundesbahndirektion - die Generaldirektion im Einvernehmen mit dem Zentralausschuss;
d) Zwischen der Generaldirektion und dem Zentralausschuss - der zuständige Bundesminister.
Die Bestimmungen über das Dienstverhältnis (Dienstrecht und Besoldung) der Bundesbahnbediensteten einschließlich der Bestimmungen über die Personalvertretungskörper und über die Pensionen sind zwischen der obersten Leitung der Bundesbahnen und dem Zentralausschuss der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen zu vereinbaren. Kommt eine solche Vereinbarung nicht zustande, so ist auf dem verfassungsmäßigen Wege eine Regelung der Angelegenheit durch ein Bundesgesetz herbeizuführen.'
Dabei handelt es sich nun offensichtlich um Dienstanweisungen des Arbeitgebers, der seinen Betrieb in bestimmter Weise organisiert (vgl Kuderna, Über die rechtliche Problematik der Vertretung der Arbeitnehmerschaft in Betrieben auf Grund privatautonomer Gestaltung DRdA 2000, 103). Anders als im Verfahren zu 8 ObA 220/95 = DRdA 1996/13 = ZAS 1995/21 geht es nicht um eine ausdrückliche Verweisung auf eine konkrete Vereinbarung. Durch derartige Organisationsvorschriften kann - ohne dass auf Aspekte wie Gegnerfreiheit, Interessenvertretungsverpflichtung oder des Haftungssubstrates einzugehen wäre - auch kein eigenes neues Rechtssubjekt 'Arbeitnehmerschaft' geschaffen werden.
Die entgeltmäßig relevanten Vertragsschablonen selbst nahmen regelmäßig nicht auf ein Zustimmungserfordernis der 'Personalvertretung' Bezug, sondern auf die damals gemäß Art54 B-VG iVm §2 des Gesetzes vom 13.4.1920 StGBl 180 über die Mitwirkung des Nationalrates an der Regelung von Eisenbahntarifen, Post- und Telegrafen- und Telefongebühren und Preisen der Monopolgegenstände sowie von Bezügen der in staatlichen Betrieben Beschäftigten, erforderliche Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrats. Allerdings könnte aus den in die Dienstverträge aufgenommenen Verweisen auf die 'sonstigen für die Beamten der Österreichischen Bundesbahnen geltenden Bestimmungen in der jeweils gültigen Fassung' eine vertragliche Bindung abgeleitet werden, die jedoch auf Grund der 'Jeweilsklausel' jedenfalls veränderbar war.
Gemäß Art54 B-VG iVm §2 des Gesetzes vom 13.4.1920 StGBl 180 war für die Festlegung die Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates erforderlich. Von diesem Zustimmungserfordernis waren im Übrigen nur die schon durch Gesetz - also auch wieder durch den Nationalrat - festgelegten Entgeltregelungen ausgenommen. Es sollte also der für die Festlegung der Entgeltbedingungen - und damit wohl auch der dabei bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten - verantwortliche Bundesminister entsprechend Art54 B-VG und des Gesetzes aus 1920 offensichtlich verpflichtet werden, seine Gestaltungsbefugnisse bei der Festlegung des Entgeltes (der Pension) nur in Übereinstimmung mit dem Nationalrat auszuüben. Inwieweit damit auch eine absolute Bindung an eine vom Bundesminister selbst geschaffene 'Personalvertretung' vereinbar wäre, könnte fraglich erscheinen.
Wenngleich auch sonst im Bundesbereich im Rahmen der gesetzlichen Regelungen des Bundes-Personalvertretungsgesetzes zwar eine Beteiligung, aber regelmäßig keine Mitbestimmung im Sinne eines absoluten Zustimmungserfordernisses der Personalvertretung vorgesehen ist (vgl Schragel, Bundes-Personalvertretungsgesetz, 156 f; zum Grundsatz der Ministerverantwortlichkeit auch Art19 B-VG sowie Art21 Abs3 B-VG und Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 555, 657 und 662), könnten doch in Anbetracht dieser besonderen Regelung die im Antrag der Nationalratsabgeordneten geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Überführung der Vertragsschablonen auf gesetzliche Ebene aus folgender Erwägung zutreffen:
Auch wenn sich vorweg eine rechtliche Verbindlichkeit (Gesetz; Vertrag) der in den alten Dienstanweisungen festgelegten 'Vetorechte' der Personalvertretung, die einer gesetzlichen Änderung entgegenstehen würde, nicht feststellen ließ, so scheint doch prüfenswert, inwieweit nicht dem offenkundig über Jahrzehnte hinweg gegenüber den Dienstnehmern zum Ausdruck gebrachten politischen Willen, nur im Konsens mit der Personalvertretung vorzugehen, insbesondere bei der Beurteilung der Übergangsbestimmungen für die inhaltlichen Änderungen Bedeutung zukommt. Könnte dies doch dahin verstanden werden, dass sich auch der Gesetzgeber dadurch, dass er dazu jahrzehntelang keine Regelungen getroffen hat, im Sinne der Vertrauensschutz-Judikatur (vgl Walter/Mayer Bundesverfassungsrecht9 Rz 1350/2; VfSlg 11.665; RIS-Justiz RS0008687 mwN) bei der Vornahme von Veränderungen, zumindest was den zeitlichen Ablauf anlangt, selbst gebunden hat.
Für die Übernahme der im Prüfungsantrag eines Drittels der Mitglieder des Nationalrats formulierten Bedenken durch den Obersten Gerichtshof sprechen darüber hinaus folgende Überlegungen:
Das Gericht ist gemäß [Art.] 89 Abs2 B-VG zur Stellung eines Antrags nicht erst dann verpflichtet, wenn es von der Verfassungswidrigkeit des anzuwendenden Gesetzes überzeugt ist; diese Pflicht trifft es vielmehr schon dann, wenn gegen die Verfassungsmäßigkeit nur Bedenken bestehen ... Dabei reicht es nicht aus, dass eine Partei solche Bedenken vorbringt oder diese im Schrifttum geäußert wurden, sondern es muss vom Obersten Gerichtshof geprüft werden, ob die Bedenken objektiv bestehen (RIS-Justiz RS0053641; SZ 66/97).
Hier wurden nun die Bedenken in einem Antrag eines Drittels der Mitglieder des Nationalrats nach Art140 Abs1 B-VG ähnlich jenen vom Kläger vorgetragenen formuliert. Art140 Abs1 B-VG sieht keine weiteren Voraussetzungen für die Prüfung des Gesetzes durch den Verfassungsgerichtshof vor. Insoweit stuft also offensichtlich die Verfassung selbst die Bedenken der Nationalratsabgeordneten als entsprechend gewichtig ein. Der Kläger kann aber nur dann in den Genuss der Anlassfallwirkung in diesem Verfahren kommen, wenn der Oberste Gerichtshof nicht sofort entscheidet, sondern nunmehr einen Prüfungsantrag nach Art89 Abs2 B-VG stellt (vgl auch Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 1170). In einem solchen Fall ist jedenfalls dann, wenn die geltend gemachten Bedenken nicht bereits aufgrund der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes völlig eindeutig widerlegt werden können, davon auszugehen, dass hier objektive Bedenken im Sinn des Art89 Abs2 B-VG vorliegen. Zu einer vergleichbaren Regelung eines bisher im Wesentlichen im Rahmen einer Vertragsschablone festgelegten Rechtsverhältnisses durch ein Gesetz und zu den im Antrag geltend gemachten Bedenken liegt - soweit ersichtlich - keine Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes vor.
Sowohl der Verfassungsgerichtshof als auch der Oberste Gerichtshof haben sich seit der Ausgliederung der ÖBB aus der Bundesverwaltung wiederholt mit der Beurteilung dieses neuen Rechtsträgers befasst. So hat der Oberste Gerichtshof zuletzt in seiner Entscheidung 8 ObA 110/O1m (DRdA 2002/43 [zust. Obereder]) bei einem ebenfalls bereits seit 1984 bei der Beklagten beschäftigten Dienstnehmer ausgeführt, dass durch die Ausgliederung durch das Bundesbahngesetz 1992 und die Neuregelung der AVB der öffentlich-rechtliche Einschlag der Dienstverhältnisse weggefallen sei und nunmehr die Dienstverträge rein privatrechtlich zu beurteilen seien. Auch der Verfassungsgerichtshof hat mittlerweile mehrmals ausgesprochen, dass die ÖBB bzw die Dienstverhältnisse der Bediensteten nunmehr im Allgemeinen wie sonstige Privatrechtssubjekte zu beurteilen seien (VfGHSlg 14.842; 15.366 [zur Unbedenklichkeit der Einbeziehung in die Arbeitslosenversicherung]; G128/00 [zur teilweisen Gleichheitswidrigkeit der Befreiung von der Körperschaftssteuer]; VfGHSlg 14.805 [zur Kommunalsteuerbefreiung]). Allerdings wurde als Besonderheit aufgrund der für die Bediensteten der Beklagten beim VfGH erkämpften teilweisen Aufhebung der Vorläuferbestimmung des §21 Bundesbahngesetz 1992 die Haftung des Bundes als Ausfallbürge vorgesehen, aber hinsichtlich der Pensionsansprüche durch §21 Abs2 und 6 BBG beschränkt (VfGHSlg 15.535).
[2.] Bedenklich scheint auch die Festlegung des Anwendungsbereiches des Gesetzes durch die Verweisung auf bestimmte Paragraphen der sogenannten 'AVB'. Diese wurden nicht allgemein kundgemacht. Es ist daher weder gesichert, dass die unmittelbar Betroffenen noch andere am politischen Meinungsbildungsprozess interessierte Staatsbürger davon Kenntnis haben, auf wen dieses Gesetz anzuwenden ist. Auch für die Gerichte ist dies nicht abstrakt nachvollziehbar. Nach ständiger Judikatur des Verfassungsgerichtshofes muss aber der Gesetzgeber der breiten Öffentlichkeit den Inhalt seines Gesetzesbeschlusses in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis bringen, da anderenfalls der Normunterworfene nicht die Möglichkeit hat, sich der Norm gemäß zu verhalten (vgl zum Verbot von Normen, deren Inhalt nur mit archivarischem Fleiß ermittelt werden kann - 'Denksport-Aufgaben' VfGHSlg 12.420; 13.740). Die hier vorgenommene Festlegung des Anwendungsbereichs durch Verweisung auf Paragraphen der 'AVB' scheint daher dem rechtsstaatlichen Prinzip, insbesondere dem Art18 Abs1 B-VG zu widersprechen (vgl auch Walter/Mayer aaO Rz 165 ff).
[3.] Zur Kompetenzgrundlage wird in der Regierungsvorlage (RV 175 BlgNR 21. GP) auf Art10 Abs1 Z16 B-VG verwiesen. Danach fallen in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes 'Einrichtung der Bundesbehörde und sonstigen Bundesämter; Dienstrecht und Personalvertretungsrecht der Bundesbediensteten'. Die ÖBB-Bediensteten sind aber wohl nicht mehr als Bundesbedienstete zu betrachten. Lediglich die Tragung des Pensionsaufwandes durch den Bund könnte allenfalls noch einen Anknüpfungsmoment bieten. Dies gilt aber jedenfalls insofern nicht, als §1 BB-PG unter anderem festlegt, dass dieses Gesetz an die Stelle 'zukünftiger' Vereinbarungen tritt.
Prüft man eine allfällige andere Kompetenzgrundlage unabhängig von den Angaben in der Regierungsvorlage, so scheidet der Kompetenztatbestand des 'Sozial- und Versicherungswesens' wohl schon im Hinblick auf die Bezugnahme auf einen einzigen Arbeitgeber und das aufrechte Arbeitsverhältnis zu diesem aus (Mayer, B-VG2 45). Der eigene Kompetenztatbestand 'Arbeitsrecht' (vgl allgemein zur Abgrenzung des Zivilrechtswesens in Art10 Abs1 Z6 B-VG: Mayer aaO 24) könnte allerdings vorliegen.
Insoweit ergeben sich aber die im Folgenden dargestellten gleichheitsrechtlichen Bedenken: Allgemein wird zwar kein Schutz 'wohlerworbener Rechte' angenommen, jedoch wird bei gesetzlichen Veränderungen von Rechtspositionen geprüft, inwieweit nicht durch diese Veränderung nachträglich eine Belastung für denjenigen geschaffen wird, der im Zeitpunkt seiner - insbesondere langfristigen - Dispositionen auf eine bestimmte Rechtsposition vertraut hat, wobei auch hier wieder der sachlichen Begründung für die Änderung entscheidende Bedeutung zukommt (Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 1350/2; VfGHSlg 11.665; RIS-Justiz RS0008687). Dem Vertrauen in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage als solchem wurde dabei im Hinblick auf das Demokratieprinzip kein besonderer verfassungsrechtlicher Schutz zugemessen (10 ObS 21/02i mwH; Walzel v. Wiesentreu, Vertrauensschutz und generelle Norm, ÖJZ 2000, 1 ff).
Vom Verfassungsgerichtshof wurde als sachlicher Grund für den Eingriff in bestehende Rechtspositionen unter dem Aspekt des Gleichheitssatzes - jedenfalls wenn davon nicht bloß eine kleine Gruppe betroffen ist - unter anderem grundsätzlich auch die Entlastung des Bundeshaushaltes angesehen, wobei die Angemessenheit der Intensität zu prüfen bleibt (VfGHSlg 14.846). In seiner Entscheidung vom 28.6.2002 zu G8/02 (mit insoweit zustimmender Glosse von Mazal, ZAS 2002/23) hat der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass die Herkunft eines Bezuges aus öffentlichen Mitteln nicht geeignet ist, jedwede Ungleichbehandlung im Verhältnis zu anderen Arbeitsentgelten und Pensionsbezügen sachlich zu rechtfertigen. Den Umstand, dass Zusatzpensionen von im §73 Absla ASVG bezeichneten Rechtsträgern 'im Regelfall' aufgrund eines 'gesetzlichen Auftrages' zu gewähren sind, erachtete der Verfassungsgerichtshof in Bezug auf die Krankenversicherung als nicht geeignet, einen sachlichen Unterschied zu anderen Pensionsleistungen zu argumentieren, da auf alle diese Pensionen aus der Sicht des Leistungsbeziehers ein (einzel- oder kollektivvertraglich begründeter) Rechtsanspruch bestehe.
Der Umstand, dass der Bund für pensionsrechtliche Ansprüche der Dienstnehmer der Beklagten einzustehen hat, kann also nicht jede Differenzierung rechtfertigen. Dies umso weniger, als es dem Gesetzgeber wohl zumindest in den dem Wettbewerb unterliegenden Bereichen freistünde, die Haftung des Bundes nur auf die bestehenden, allenfalls - soweit sachlich gerechtfertigt - reduzierten Pensionsansprüche zu beschränken.
Mit der Regelung, dass das BB-PG auch an die Stelle allfälliger 'zukünftiger' von der Geschäftsführung der Beklagten im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Verantwortung vereinbarten Pensionszusagen tritt, wurde ein vom allgemeinen System der Betriebspensionen, wie es im Betriebspensionsgesetz für alle Arbeitnehmer vorgesehen ist, die in die Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers fallen, abweichendes 'Sonderprivatrecht' geschaffen. Die sachliche Rechtfertigung solcher Sonderregelungen wird allgemein selbst für privatrechtliche Dienstverhältnisse zum Bund in Frage gestellt (8 ObA 178/00k; Schrammel, Sonderarbeitsrecht der Gebietskörperschaften auf dem Prüfstand, ZAS 1988, 187; Mazal, DRdA 1992, 288; Grassl-Palten, ZAS 1992, 163). Noch weniger kann aber eine Rechtfertigung für die Schaffung eines Sonderprivatrechts für einen Rechtsträger gesehen werden, der nun grundsätzlich den anderen Privatrechtssubjekten gleichgestellt wird, wenn davon ausgegangen werden kann, dass ohnehin die Bundeshaftung entsprechend beschränkbar wäre. Mag es auch wirtschaftlich derzeit nicht geboten sein, allfällige zusätzliche Leistungen zu gewähren, so steht es doch allgemein in der Verantwortung der entsprechenden Entscheidungsorgane des jeweiligen Wirtschaftssubjekts, ob sie die Gewährung solcher Leistungen für wirtschaftlich sinnvoll und tragbar erachten. Dabei ist zu bemerken, dass die Fragen der Entgeltgestaltung nicht nur unter dem Aspekt der Kostenbelastung, sondern auch etwa unter jenem der Mitarbeitermotivation oder der Positionierung am Arbeitsmarkt betrachtet werden können.
Nach der bereits dargestellten Judikatur des Verfassungsgerichtshofes können auch Einschränkungen der privatrechtlichen Dispositionsfreiheit als Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsrecht qualifiziert werden, insbesondere wenn der Abschluss bestimmter Verträge verboten wird (VfGHSlg 12.100; 14.075). Es handelt sich hier - wie schon dargestellt - um eine Eigentumsbeschränkung, die nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfGHSlg 12.227; 14.075) vom Gesetzgeber verfassungsrechtlich unbedenklich verfügt werden kann, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechtes auf Unversehrtheit des Eigentums berührt oder in anderer Weise gegen einen auch ihn bindenden Grundsatz verstößt und soweit die Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt (VfGHSlg 14.075). Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung von im öffentlichen Interesse gelegenen Eigentumsbeschränkungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (VfGHSlg 14.075; Korinek, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Eigentumsschutzes und des Enteignungsrechtes in Österreich in Korinek/Pauger/Rummel, Handbuch des Enteignungsrechts, 3 ff). Es muss zum einen bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen und es darf ferner der zur Verwirklichung einer im überwiegenden öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weiter gehen als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig ist (VfGHSlg 14.075).
Wenn man es nun auch als legitimes Regelungsziel ansehen könnte, im Hinblick auf die Bundeshaftung den Pensionsaufwand aufgrund der 'alten' Zusagen, die dem einzelnen Arbeitnehmer ohnehin keine gesicherte von ihm ausgehandelte Rechtsposition verliehen ('Jeweilsklausel') zu beschränken, so ist aber auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit nicht zu ersehen, warum dies auch für 'neue' Zusagen ('zukünftige') gelten muss, für die eine Bundeshaftung wohl nicht mehr vorgesehen werden müsste.
[4.] Nach neuerer Judikatur hat das Gericht bei einer etwaigen Antragstellung nach Art89 Abs2 B-VG bei Zusammenspiel mehrerer Rechtsvorschriften zu gewährleisten, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird als erforderlich und andererseits die verbleibenden Normen keine Veränderung ihrer Bedeutung erfahren (Mayer, B-VG2 Art89 Rz II 4). Dazu ist auch auf die Ausführungen in dem übernommenen Drittelantrag des Nationalrates zu verweisen. Um den verschiedenen Bedenken adäquat Rechnung tragen zu können, wurden die Anträge differenziert gestellt."
Die Begründung der übrigen Anträge des Obersten Gerichtshofes ist im Wesentlichen wortgleich formuliert. In dem zu G35/03 protokollierten Antrag wird ergänzend noch Folgendes ausgeführt:
"Der hier zu Entscheidung stehende Fall lässt besonders erhebliche Bedenken an einer sachlichen Rechtfertigung aufkommen:
Während das mit 1.10.2000 in Kraft getretene BB-PG 2000 in seinem §38 den Anspruch auf Todesfallsbeitrag auch noch für Witwen/Witwer nach im Ruhestand verstorbenen ÖBB-Beamten/Beamtinnen vorsah, wurden mit dem am 31. Juli 2001 verlautbarten, rückwirkend in Wirksamkeit gesetzten BB-PG 2001, BGBl. I Nr. 86/2001, Ansprüche von Hinterbliebenen von nach dem 31.12.2000 verstorbenen ÖBB-Beamten des Ruhestandes auf Todesfallsbeiträge ohne jede Übergangsfrist beseitigt. Damit war aber diesem Personenkreis, der bislang hiezu auch keine besondere Veranlassung gehabt hatte, die Möglichkeit genommen, für die mit dem plötzlichen Todesfall des ÖBB-Beamten (- hier: 10 Tage nach Wirksamkeit der verschlechternden Regelung -) verbundenen Auslagen, zu deren Abdeckung der Todesfallsbeitrag zweifelsohne auch dienen sollte, anderweitig - insbesondere durch Ansparung entsprechender Mittel - Sorge zu tragen."
2. Die Bundesregierung erstattete zu den vorliegenden Gesetzesprüfungsanträgen Äußerungen, in denen sie beantragt, die Anträge als unzulässig zurückzuweisen, in eventu auszusprechen, dass die angefochtenen Bestimmungen nicht als verfassungswidrig aufzuheben sind.
Zu den vorliegenden Gesetzesprüfungsanträgen des Obersten Gerichtshofes erstatteten auch die ÖBB als beklagte Partei in den Anlassverfahren vor diesem Gerichtshof Äußerungen, in denen sie den Bedenken, die angefochtenen Bestimmungen seien verfassungswidrig, entgegentritt.
3.1.1. Das hier angefochtene BB-PG (Art12 des als Sammelgesetz ergangenen PensionsreformG 2001, BGBl. I 86, idF BGBl. I 2002/87 und BGBl. I 2002/119) regelt die Pensionsversorgung der als "Beamte" bezeichneten Bediensteten der ÖBB sowie deren Hinterbliebener oder Angehöriger.
Die §§1 bis 3 BB-PG lauten wie folgt:
"Anwendungsbereich
§1. (1) Dieses Bundesgesetz regelt
1. die Versetzung in den dauernden Ruhestand der Angestellten der Österreichischen Bundesbahnen, für die §67 Abs3 der Allgemeinen Vertragsbedingungen für Dienstverträge bei den Österreichischen Bundesbahnen (AVB) gilt bzw. die gemäß §67 Abs7 oder 8 AVB übergeleitet wurden, sowie der gemäß §65 Abs3 Z5 AVB gleichgestellten Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen,
2. die Pensionsansprüche der Angestellten der Österreichischen Bundesbahnen, für die §67 Abs3 AVB gilt bzw. die gemäß §67 Abs7 oder 8 AVB übergeleitet wurden, der gemäß §65 Abs3 Z5 AVB gleichgestellten Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen und der Bundesbahnbeamten i. R.; diese Personen werden im Folgenden als Beamte bezeichnet, sowie
3. die Pensionsansprüche der Hinterbliebenen und Angehörigen der in Z2 angeführten Beamten.
Die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes treten an die Stelle bisheriger und künftiger vertraglicher Regelungen über die Versetzung in den dauernden Ruhestand und über Pensionsansprüche der in Z1 bis 3 angeführten Personen.
(2) Bundesbahnbeamte i. R. im Sinne dieses Bundesgesetzes sind
1. Beamte, die vor In-Kraft-Treten der AVB in den Ruhestand versetzt wurden und
2. Angestellte der Österreichischen Bundesbahnen, auf die §67 Abs3, 7 oder 8 AVB Anwendung findet und die nach In-Kraft-Treten der AVB in den Ruhestand versetzt wurden.
(3) Hinterbliebene sind der überlebende Ehegatte, die Kinder und der frühere Ehegatte des verstorbenen Beamten.
(4) Überlebender Ehegatte (Witwe, Witwer) ist, wer im Zeitpunkt des Todes des Beamten mit diesem verheiratet gewesen ist.
(5) Kinder sind
(6) Früherer Ehegatte ist, wessen Ehe mit dem Beamten für nichtig erklärt, aufgehoben oder geschieden worden ist.
(7) Angehörige sind die Personen, die im Fall des Todes des Beamten Hinterbliebene wären.
(8) Dieses Bundesgesetz ist auch auf Personen anzuwenden, die im §1 der Bundesbahn-Pensionsüberleitungsverordnung, BGBl. Nr. 267/1949, angeführt und nicht schon durch die Bestimmung des Abs2 erfasst sind, sowie auf deren Hinterbliebene und Angehörige.
(9) Ob und inwieweit dieses Bundesgesetz auf andere als in den Abs1 bis 8 genannte Bedienstete, auf ihre Hinterbliebenen und Angehörigen anzuwenden ist, wird jeweils im Dienstvertrag bestimmt.
(10) Die in diesem Bundesgesetz verwendeten personenbezogenen Ausdrücke wie zB 'Beamter' umfassen Frauen und Männer gleichermaßen.
Versetzung in den dauernden Ruhestand
§2. (1) Angestellte der Österreichischen Bundesbahnen im Sinne des §1 Abs1 Z1 sind auf ihr Ansuchen von den Österreichischen Bundesbahnen in den dauernden Ruhestand zu versetzen
1. mit Vollendung des 65. Lebensjahres,
2. wegen körperlicher oder geistiger Gebrechen, die sie zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig machen,
3. frühestens 18 Monate, nachdem sie die Anwartschaft auf Ruhegenuss im Höchstausmaß erreicht haben.
Ein solches Ansuchen kann rechtswirksam frühestens zwölf Monate vor dem beabsichtigten Wirksamkeitstermin der Ruhestandsversetzung gestellt werden.
(2) Angestellte der Österreichischen Bundesbahnen im Sinne des §1 Abs1 Z1 können von Dienstes wegen von den Österreichischen Bundesbahnen in den dauernden Ruhestand versetzt werden
1. bei Zutreffen einer der Voraussetzungen für die Versetzung in den dauernden Ruhestand über eigenes Ansuchen,
2. bei Verlust der Eigenberechtigung,
3. wenn sie durch Krankheit ein Jahr ununterbrochen an der Ausübung des Dienstes verhindert wurden und ihre Wiederverwendung nicht zu gewärtigen ist,
4. wenn sie nicht innerhalb von drei Jahren nach der Versetzung in den zeitlichen Ruhestand reaktiviert werden konnten,
5. wenn dienstliche Interessen ihre Entfernung vom Dienst erfordern, ohne dass durch Versetzung auf einen anderen Dienstposten gleichen Ranges Abhilfe getroffen werden kann.
(3) Soweit die Beurteilung eines Rechtsbegriffes im Abs1 Z2 oder Abs2 Z1 (wenn Versetzung in den dauernden Ruhestand aus den Gründen des Abs1 Z2 erfolgen soll) oder Z3 von der Beantwortung von Fragen abhängt, die in das Gebiet ärztlichen oder berufskundlichen Fachwissens fallen, ist von der Pensionversicherungsanstalt der Angestellten (ab 1. Jänner 2003: Pensionsversicherungsanstalt) Befund und Gutachten einzuholen.
(4) Eine Versetzung in den dauernden Ruhestand nach Abs1 Z2 oder Abs2 Z1 (wenn die Versetzung in den dauernden Ruhestand aus den Gründen des Abs1 Z2 erfolgen soll) oder Z3 bedarf der Zustimmung des Bundesministers für Finanzen.
Anwartschaft
§3. (1) Der Beamte erwirbt vom Wirksamkeitsbeginn seiner Anstellung als Beamter an Anwartschaft auf Pensionsversorgung für sich und seine Angehörigen, es sei denn, dass er vorher auf die Pensionsversorgung verzichtet hat.
(2) Die Anwartschaft erlischt durch
a) Verlust der österreichischen Staatsbürgerschaft oder der Staatsangehörigkeit im Sinne des §20 Abs1 Z5 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 (BDG 1979), BGBl. Nr. 333,
Abschn. II (§§3a bis 12) BB-PG enthält die Regelungen über den Ruhebezug der Beamten der ÖBB, Abschn. III (§§13 bis 22) über die Versorgungsbezüge der Hinterbliebenen und Abschn. IV (§§23 bis 37a) gemeinsame Bestimmungen für Beamte des Ruhestandes und Hinterbliebene. Abschn. V (§§38 bis 41) regelt den Todesfall-, Bestattungskosten- und Pflegekostenbeitrag - in diesem Zusammenhang bestimmen die §§38 und 39 Folgendes:
"Anspruch auf Todesfallbeitrag
§38. (1) Stirbt ein Beamter des Dienststandes, so haben nacheinander Anspruch auf Todesfallbeitrag:
a) der überlebende Ehegatte, der am Sterbetag des Beamten mit diesem in häuslicher Gemeinschaft gelebt hat, es sei denn, dass die Gatten nur wegen der Erziehung der Kinder, aus Gesundheitsrücksichten, aus wirtschaftlichen oder ähnlichen nicht in ihren persönlichen Beziehungen gelegenen Gründen abgesondert gelebt haben,
b) das Kind, das am Sterbetag des Beamten dessen Haushalt angehört hat. Ist kein anspruchsberechtigtes Kind vorhanden, so ist das Enkelkind anspruchsberechtigt, das am Sterbetag des Beamten dessen Haushalt angehört hat,
c) das Kind, das die Kosten der Bestattung ganz oder teilweise bestritten hat. Ist kein anspruchsberechtigtes Kind vorhanden, so ist das Enkelkind anspruchsberechtigt, das die Kosten der Bestattung ganz oder teilweise bestritten hat.
Der Tod im Monat des Wirksamwerdens der Ruhestandsversetzung ist dem Tod im Dienststand gleichzuhalten.
(2) Mehreren nebeneinander anspruchsberechtigten Kindern (Enkelkindern) gebührt der Todesfallbeitrag zur ungeteilten Hand.
(3) Nach einem mehr als drei Jahre abgängigen Beamten besteht unabhängig vom Zeitpunkt des Todes des Beamten kein Anspruch auf Todesfallbeitrag. Es gebührt jedoch statt des Todesfallbeitrages ein Beitrag zur Deckung der Kosten, die durch den Tod des Beamten entstanden sind. Dieser Beitrag darf das Ausmaß des Todesfallbeitrages nicht übersteigen.
(4) Die Bestimmungen des §13 Abs5 sind sinngemäß anzuwenden.
Ausmaß des Todesfallbeitrages
§39. Der Todesfallbeitrag beträgt 150% des jeweiligen Gehaltes der Gehaltsstufe 2 der Dienstklasse V eines Beamten der Allgemeinen Verwaltung nach §118 Abs5 des Gehaltsgesetzes 1956, BGBl. Nr. 54."
Abschn. VI (§§42 bis 44) enthält Regelungen über die Versorgung bei Abgängigkeit eines Beamten, Abschn. VII (§45) über den Unterhaltsbeitrag für Angehörige eines entlassenen Beamten, Abschn. VIII (§§46 bis 50) über die Anrechnung von Ruhegenussvordienstzeiten sowie von im Ruhestand verbrachten Zeiten und Abschn. IX (§§51 bis 54b) Übergangsbestimmungen - in diesem Zusammenhang ist in §52 Folgendes geregelt:
"Überleitungsbestimmungen für Leistungsempfänger nach den bisherigen
pensionsrechtlichen Vorschriften
§52. (1) Die im Zeitpunkt der Kundmachung der Bundesbahn-Pensionsordnung 1966 nach den bis zu diesem Zeitpunkt geltenden pensionsrechtlichen Bestimmungen bestehenden Ansprüche auf Pensionsversorgung werden durch dieses Bundesgesetz nicht berührt. Die Ruhe- und Versorgungsbezüge, Unterhaltsbeiträge und dergleichen sind, sofern dies für den Anspruchsberechtigten günstiger ist, nach den bis zu diesem Zeitpunkt geltenden pensionsrechtlichen Bestimmungen weiter zu gewähren. Waisen, für die auf Grund der bisher geltenden pensionsrechtlichen Bestimmungen Erziehungsbeiträge gebührt haben und die nach der Bundesbahn-Pensionsordnung 1966 keinen Anspruch auf Waisenversorgung hatten, sind die Erziehungsbeiträge als Waisenversorgungsgenüsse weiter zu gewähren.
(2) Dieses Bundesgesetz ist auf ab 1. Oktober 2000 neu anfallende Ruhe- oder Versorgungsgenüsse anzuwenden. Auf Personen, die am 30. September 2000 Anspruch auf Pensionsversorgung gegen die Österreichischen Bundesbahnen haben, sind die am 30. September geltenden Regelungen über die Pensionsversorgung der Beamten der Österreichischen Bundesbahnen, ihrer Angehörigen und Hinterbliebenen abweichend von §1 Abs1 Z2 und 3 weiterhin anzuwenden. Abweichend davon gelten die §§37 bis 41 dieses Bundesgesetzes sowie §21 Abs3c und 4 des Bundesbahngesetzes 1992, BGBl. Nr. 825, auch für diese Personen."
§54a sieht für einen Übergangszeitraum vom 1. Oktober 2000 bis zum 30. September 2002 eine zeitlich gestaffelte Erhöhung des Pensionsantrittsalters (§2 Abs1 Z3) vor.
Abschn. X (§§55 bis 60) enthält Bestimmungen über das Ruhen monatlicher Geldleistungen sowie über die Teilpension beim Zusammentreffen von Pension und Erwerbseinkommen, Abschn. XI (§§61 bis 63) die Schlussbestimmungen - in diesem Zusammenhang ist in §62 Folgendes bestimmt:
"In-Kraft-Treten
§62. (1) Dieses Bundesgesetz tritt mit Ausnahme der §§55 bis 60 und 64 mit 1. Oktober 2000 in Kraft.
(2) Die §§55 bis 60 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 86/2001 treten mit 1. Jänner 2001 in Kraft.
(3) §64 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 86/200l tritt mit 1. Jänner 2003 in Kraft.
(4) §9 samt Überschrift, §38 Abs1, §39, §40 Abs1, §41 Abs1, §52 Abs2 und §62 Abs5 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 86/2001 treten mit 1. Jänner 2001 in Kraft.
(5) Ansprüche auf Todesfall- oder Bestattungskostenbeitrag für Todesfälle, die nach dem 31. Dezember 2000 eingetreten sind, können nur bestehen, wenn der Tod im Dienststand eingetreten ist. Ein Pflegekostenbeitrag kann für Todesfälle, die nach dem 31. Dezember 2000 eingetreten sind, nur im Fall des Todes im Dienststand gewährt werden. Auf Todesfälle, die vor dem 1. Jänner 2001 eingetreten sind, sind die §§38 bis 41 und die auf sie verweisenden Bestimmungen in der am 31. Dezember 2000 geltenden Fassung weiterhin anzuwenden.
(6) In der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 87/2002 treten in Kraft:
1. §5 Abs1 in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2002 geltenden Fassung, §10 Abs1 und §14e Abs3 mit 1. Oktober 2000,
2. §16 Abs11 litb mit 1. April 2001,
3. §16 Abs11 litc mit 1. Juli 2001,
4. §14b Abs1 und 2, §25 Abs3, §49 Abs2 litb, §56 Abs2 Z3 lita, b und c, §57 Abs2, §59 und der Entfall des §31 mit 1. Jänner 2002,
5. §16 Abs1, §22 Abs3, §23 samt Überschrift und §32 Abs5 mit 1. April 2002,
6. §5 in der ab 1. Jänner 2003 geltenden Fassung, §53c Abs3 und §53d Abs3, 4 und 5 mit 1. Jänner 2003.
(7) §27 samt Überschrift, §32 Abs3 und 4 und §54b samt Überschrift in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 119/2002 treten mit 1. Jänner 2003 in Kraft."
Abschn. XII (§64) enthält mit 1. Jänner 2003 wirksam gewordene Änderungsbestimmungen hinsichtlich der §§4, 5 sowie 25 und "Übergangsbestimmungen zur Durchrechnung" (§§53 bis 53d).
3.1.2. Im Bericht des Verfassungsausschusses 699 BlgNR 21. GP, 5 und 13 f wird zum Entwurf des BB-PG und der damit zusammenhängenden Änderung des BundesbahnG 1992 (betreffend den Beitrag der ÖBB zur Deckung des vom Bund zu tragenden Pensionsaufwandes für die Ruhe- und Versorgungsgenussempfänger der ÖBB sowie betreffend den Pensionsbeitrag und der Pensionssicherungsbeitrag; s. dazu unten Pkt. 3.3.2.) Folgendes ausgeführt:
"F. Zuständigkeit
Die Zuständigkeit des Bundes zur Erlassung dieses Bundesgesetzes ergibt sich
...
5. hinsichtlich der Art11 und 12 (BB-PG und Bundesbahngesetz 1992) aus Art10 Abs1 Z11 B-VG.
...
Zu den Art12 und 13 (BB-PG und Bundesbahngesetz 1992):
Das Pensionsrecht der Bundesbahnbeamten wird neu gefasst. Neu geregelt werden die Voraussetzungen der Versetzung in den dauernden Ruhestand, wobei das Pensionsantrittsalter gegenüber der derzeitigen Rechtslage um 18 Monate angehoben wird, sowie die Bemessung von ab dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens (1. Oktober 2000) neu anfallenden Ruhe- und Versorgungsbezügen. Für Bundesbahnbeamte i.R. und Hinterbliebene, die am 30. September 2000 bereits Anspruch auf Pensionsversorgung haben, bleiben dagegen die bisherigen Regelungen aufrecht; auf sie sind ausschließlich die Bestimmungen über die Pensionsanpassung, den Wertausgleich, den Todesfall-, Bestattungskosten- und Pflegekostenbeitrag und den Pensionssicherungsbeitrag anzuwenden (§52 Abs2 BB-PG).
Inhaltlich bleibt das bisherige Pensionsrecht der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen, ihrer Angehörigen und Hinterbliebenen im Großen und Ganzen unverändert. Angepasst an die entsprechenden Regelungen für Beamte werden die Regelungen über die Bemessung von Hinterbliebenenpensionen und über die Pensionsanpassung, den Wertausgleich und den Todesfall-, Bestattungskosten- und Pflegekostenbeitrag.
Die Änderung im Bundesbahngesetz 1992 hebt einerseits das Beitragsrecht der Bundesbahnbeamten einheitlich auf Gesetzesstufe (die bisherige Regelung hatte auf Grund ihrer Diktion - '... beträgt mindestens ...' - eher programmatischen Charakter) und bewirkt andererseits eine Anhebung der von den Beamten des Aktivstandes, des Ruhestandes und den Beziehern von Versorgungsgenüssen zu leistenden Pensionssicherungsbeiträge um 0,8 Prozentpunkte samt Übergangsbestimmungen, wie dies auch für die Bundesbeamten vorgesehen ist. Weiters wird die jeweils heranzuziehende Bemessungsgrundlage normiert."
3.1.3. Mit Art18 des - als Sammelgesetz ergangenen - BudgetbegleitG 2003, BGBl. I 71 (das am 20. August 2003 ausgegeben wurde), wurde das hier angefochtene BB-PG hinsichtlich der §§2, 4, 8, 37, 53, 53a, 53b, 54a, 60 und 64 geändert bzw. ergänzt. Zu Folge §60 Abs5 BB-PG idFd BudgetbegleitG 2003 treten §2 Abs1 und 2, §4, §8, §53 Abs2, §53a Abs2, §54a und §64 samt Überschrift sowie die Aufhebung des 53a Abs3, idFd Bundesgesetzes BGBl. I 71, mit 1. Jänner 2004 in Kraft; §37 Abs1 und 2 letzter Satz und §53b Abs1 und 2 BB-PG, idFd Bundesgesetzes BGBl. I 71, traten gemäß Art49 Abs1 B-VG mit 21. August 2003 in Kraft.
3.1.4. Die §§65 und 67 der Allgemeinen Vertragsbedingungen für Dienstverträge bei den Österreichischen Bundesbahnen (AVB), diese verlautbart im Nachrichtenblatt der ÖBB Generaldirektion,
13. Stück/1995, 249 bis 296, auf die in §1 Abs1 Z1 und 2 BB-PG partiell verwiesen wird, lauteten in der vor dem Inkrafttreten des BB-PG geltenden Fassung auszugsweise wie folgt:
"§65 Übergangsbestimmungen für Bahnbetriebsärzte
...
(3) Für den Bahnbetriebsarzt (Bahnbetriebsfacharzt, Arbeitnehmerschutzarzt), der vor dem Inkrafttreten der AVB [d.i. gemäß §66 Abs1 AVB mit 1. Jänner 1996] nach den Bestimmungen des §2 der BOBÄ 1977 [Besoldungsordnung für Bahnbetriebsärzte] in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung aufgenommen worden ist, gelten die Bestimmungen der AVB unter Berücksichtigung der nachfolgenden Abweichungen:
1. Ist das Dienstverhältnis im Zeitpunkt des Inkrafttretens der AVB nach den Bestimmungen des §2 Abs4 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung bereits unkündbar (definitiv), bleibt es unkündbar.
2. Ist das Dienstverhältnis im Zeitpunkt des Inkrafttretens der AVB provisorisch, gelten die Bestimmungen des §2 Abs4 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung weiter.
§47 findet auf diese Dienstverhältnisse keine Anwendung.
3. Die Bestimmungen des §43 finden keine Anwendung.
4. Anstelle der Bestimmungen des §61 Abs2 gelten die Bestimmungen des §13 Abs2 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung (siehe auch §67 Abs3 Z. 10 und 11).
5. Die §§17, 19 und 20 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung gelten weiter.
6. Anstelle der Bestimmungen der §§45 bis 51 gelten die Bestimmungen des §21 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
7. Anstelle der Bestimmungen des §55 Abs3 gelten die Bestimmungen des §3 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
8. Anstelle der Bestimmungen des §57 Abs1 und der Anlage 3 gelten die Bestimmungen des §5 Abs1 und 2 und der Anlage 1 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung, soferne der Bahnbetriebsarzt nicht bereits Anspruch auf Gehalt nach den Ansätzen der Beschäftigungsgruppe 3 hat.
9. Anstelle der Bestimmungen des §30 Abs1, erster Satz und Abs2 gelten die Bestimmungen des §14 Abs1, erster Halbsatz der BO 1963 [Bundesbahnbesoldungsordnung] in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
10. Anstelle der Bestimmungen des §16 Abs1 bis 3 und des §41 gelten die Bestimmungen des §9 Abs1 der BOBÄ 1977 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
11. Die Bestimmungen des §67 Abs3 Z. 6 und 7 sind anzuwenden.
12. Die Bestimmungen des §42 sind nicht anzuwenden.
13. Wird ein Bahnbetriebsarzt (Bahnbetriebsfacharzt, Arbeitnehmerschutzarzt), dessen Dienstvertrag vor dem 1.1.1995 abgeschlossen wurde, in ein vollbeschäftigtes Dienstverhältnis (Chefarzt, Sanitätschef) übernommen, gelten für dieses die Bestimmungen des §67 Abs3."
"§67 Übergangsbestimmungen
...
(3) Für den Bediensteten, der vor dem Inkrafttreten der AVB nach den Bestimmungen des §2 BO 1963 angestellt worden ist (Bundesbahn-Beamter), gelten die Bestimmungen der AVB unter Berücksichtigung der nachfolgenden Abweichungen:
1. Ist das Dienstverhältnis im Zeitpunkt des Inkrafttretens der AVB nach den Bestimmungen des §2 Abs4 und 5 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung definitiv (unkündbar), bleibt es unkündbar.
2. Ist das Dienstverhältnis im Zeitpunkt des Inkrafttretens der AVB oder unter Anwendung der Bestimmungen des Abs7 oder 8 provisorisch, gelten anstelle der Bestimmungen des §47 die Bestimmungen des §2 Abs6 bis 8 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung weiter. Desweiteren gelten für diese Dienstverhältnisse die Bestimmungen des §2 Abs4 und 5 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung weiter.
3. Die Bestimmungen des §8 Abs4 und des §43 finden keine Anwendung.
4. Anstelle der Bestimmungen des §16 Abs1 bis 3 und 6 und des §41 gelten die Bestimmungen der §§55, 56 und 57 der Dienstordnung in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
5. Anstelle der Bestimmungen des §24 Abs2, vierter Satz gelten die Bestimmungen des §2 Abs2, zweiter Satz der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
6. Bei dem Bediensteten, für den die Bundesbahn-Pensionsordnung 1966 gilt, ist das Unternehmen im Sinne des §24 Abs4 berechtigt, auch die nach deren Bestimmungen festgelegten Kürzungen und Einbehaltungen von den finanziellen Leistungen aus dem Dienstverhältnis durchzuführen.
7. Der Anspruch auf Monatsentgelt endet im Sinne des §29 Abs1 auch mit der Versetzung in den dauernden oder zeitlichen Ruhestand (siehe auch Z. 14).
8. Anstelle der Bestimmungen des §30 Abs1, erster Satz und Abs2 gelten die Bestimmungen des §14 Abs1, erster Halbsatz der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
9. Anstelle der Bestimmungen des §35 gelten die Bestimmungen des §3 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
10. Anstelle der Bestimmungen des §39 Abs3 gelten die Bestimmungen des §27a Abs3 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
11. Anstelle der Bestimmungen des §39 Abs4 lita) und b) gelten die Bestimmungen des §27a Abs4 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
12. Anstelle der Bestimmungen des §42 gelten die Bestimmungen der §§31 und 32 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
13. Die Bestimmungen des Artikel II Z. 1 der 20. Novelle der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung gelten weiter.
14. Die Bestimmungen des VIII. Abschnittes (Versetzung in den Ruhestand) der Dienstordnung in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung gelten weiter.
15. Anstelle der Bestimmungen der §§45 bis 51 gelten die Bestimmungen des IX. Abschnittes (Von der Auflösung des Dienstverhältnisses) der Dienstordnung in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
16. Die Bestimmungen der §§4 und 40 der Dienstordnung in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung gelten weiter.
17. §52 gilt auch bei freiwilligem Dienstaustritt gemäß §137 Dienstordnung in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
18. Als Auflösung des Dienstverhältnisses im Sinne des §53 gilt auch die Versetzung in den Ruhestand gemäß den Bestimmungen der §§130 und 131 der Dienstordnung in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
19. Beamte mit voller Hochschulbildung, denen ein Dienstposten der ONr. 801 verliehen wurde, erlangen die Überstellung in Geh.Gr. VIII spätestens mit Ablauf von 8 Jahren ab Vorrückungsstichtag.
20. Diensttitel gemäß Anlage 4 der BO 1963 können bei Entlohnung nach der entsprechenden Gehaltsgruppe aufgrund der ständigen Verwendung (§26 Abs6 bzw. §27 Abs1) vom Bediensteten geführt werden. Im dienstlichen Verkehr sind sie jedoch nicht mehr zu verwenden.
(4) Für den Bediensteten, der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der AVB in einem Dienstverhältnis steht, auf das die Bestimmungen der Bundesbahn-Dienst- und Lohnordnung 1954 (Lohnbedienstete) oder der Gastarbeiterordnung (Gastarbeiter) Anwendung finden, gelten die Bestimmungen der AVB unter Berücksichtigung der nachfolgenden Abweichungen bis zu jenem Zeitpunkt, ab dem die Bestimmungen des Abs7 angewendet werden:
1. Anstelle der Gehaltstabelle gemäß Anlage 2 gilt die Gehaltstabelle gemäß Anlage 2a.
2. Bei Überstellungen gemäß Spalten 4 und 5 der Anlage 1 über die Gehaltsgruppe IVb hinaus gebührt bei Überstellungen in Gehaltsgruppe Va ein Gehalt, das um zwei Gehaltsstufen höher ist, als der vom ÖBB-Angestellten innegehabten Gehaltsstufe entspricht bzw. bei erreichter Endgehaltsstufe dieses Gehalt um den doppelten letzten Vorrückungsbetrag übersteigt. Bei Überstellungen in Gehaltsgruppe Vb gebührt ein um zwei weitere Gehaltsstufen höheres Gehalt als nach den vorstehenden Bestimmungen ermittelt wurde; bei erreichter Endgehaltsstufe ist sinngemäß vorzugehen. Überstellungen in eine höhere als die Gehaltsgruppe Vb sind ausgeschlossen.
Zeiten, für die ein Gehalt nach Gehaltsgruppe IVb zuzüglich zweier Gehaltsstufen gebührt, sind für allfällige Zurechnungen - auch nach Anwendung des Abs7 - als Zeiten der Gehaltsgruppe Va, solche, für die ein Gehalt nach Gehaltsgruppe IVb zuzüglich vier Gehaltsstufen gebührt, als Zeiten der Gehaltsgruppe Vb zu behandeln.
3. Die Bestimmungen des §8 Abs4 und des §43 finden keine Anwendung.
4. Der Bedienstete darf nicht für Verwendungen herangezogen werden, die gemäß Spalte 3 der Anlage 1 eine höhere als die Gehaltsgruppe IVb vorsehen, ausgenommen bei Verwendung als Fahrdienstleiter (Ordnungsnummer 514 der Anlage 1). Diesfalls gilt Z2 sinngemäß.
5. Anstelle der im §47 Abs3 genannten Kündigungsfristen betragen diese für beide Teile nach einer Dauer des Dienstverhältnisses im Zeitpunkt des Ausspruches der Kündigung von
bis zu 2 Jahren 6 Wochen,
mehr als 2 Jahren bis zu 5 Jahren2 Monate,
mehr als 5 Jahren bis zu 10 Jahren3 Monate,
mehr als 10 Jahren bis zu 15 Jahren4 Monate,
mehr als 15 Jahren 5 Monate.
6. Anstelle der Bestimmungen des §24 Abs2, vierter Satz und des §35 gelten die Bestimmungen des §13 der Bundesbahn-Dienst- und Lohnordnung 1954 bzw. des §4 der Gastarbeiterordnung, beide in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
7. Anstelle der Bestimmungen des §39 Abs3 gelten die Bestimmungen des §17 Abs3 der Bundesbahn-Dienst- und Lohnordnung 1954 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung.
...
(6) Für einen Bediensteten, der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der AVB in einem Dienstverhältnis steht, das ausschließlich durch einen Sondervertrag gemäß §36 Vertragsbedienstetengesetz 1948 geregelt ist (Sondervertragsbedienstete), gelten anstelle der AVB folgende Bestimmungen bis zu jenem Zeitpunkt, ab dem die Bestimmungen des Abs8 anzuwenden sind:
1. Die Bestimmungen des Sondervertrages bleiben bis zu seinem Ablauf weiter in Geltung.
2. Die Auszahlung des Monatsentgeltes erfolgt weiterhin monatlich im vorhinein.
(7) Die in Abs4 genannten Bediensteten, deren Dienstvertrag vor dem 1.1.1995 abgeschlossen wurde, können nach Erfüllung der in §2 Abs4 und 5 der BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung genannten Voraussetzungen in ein definitives Dienstverhältnis übernommen werden, auf das die AVB unter Berücksichtigung der in Abs3 Z. 3 bis 12, 14 bis 18 und 20 angeführten Abweichungen Anwendung finden, soferne auch nach den bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Bestimmungen eine An- bzw. Definitivstellung vorgesehen war.
Die in Abs4 genannten Bediensteten, deren Dienstvertrag vor dem 1.1.1995 abgeschlossen wurde und die als Fahrdienstleiter verwendet werden, können in ein provisorisches Dienstverhältnis gemäß §2 Abs1 BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung übernommen werden, auf das die AVB unter Berücksichtigung der im Abs3 Z. 2 bis 12, 14 bis 18 und 20 angeführten Abweichungen Anwendung finden.
(8) Die in Abs6 genannten Bediensteten, deren Dienstvertrag vor dem 1.1.1995 abgeschlossen wurde, können in ein provisorisches Dienstverhältnis gemäß §2 Abs1 BO 1963 in der bis zum Inkrafttreten der AVB geltenden Fassung übernommen werden, auf das die AVB unter Berücksichtigung der in Abs3 Z. 2 bis 18 und 20 angeführten Abweichungen Anwendung finden.
..."
3.1.5. Zu dem in Pkt. 3.1.1. näher dargestellten BB-PG ist weiters noch auf Folgendes hinzuweisen:
Bereits mit Art13 des - als Sammelgesetz ergangenen - PensionsreformG 2000, BGBl. I 95, war eine als Bundesbahn-PensionsG (BB-PG) bezeichnete bundesgesetzliche Regelung erlassen worden. Mit Erkenntnis VfSlg. 16.151/2001 wurde diese Rechtsvorschrift - von einzelnen bereits außer Kraft getretenen Bestimmungen (darunter insbesondere §38 Abs1 BB-PG, welche Bestimmung mit Art64 Z2 und 3 des BudgetbegleitG 2001, BGBl. I 2000/142, dahingehend geändert worden war, dass der Todesfallbeitrag nur mehr im Falle des Todes eines Beamten des Dienststandes zusteht, so in der Folge auch §38 Abs1 BB-PG, BGBl. I 2001/86; s. dazu oben Pkt. 3.1.1.) abgesehen - vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig aufgehoben, wobei das Inkrafttreten dieser Aufhebung mit Ablauf des 31. Juli 2001 bestimmt wurde. Daraufhin wurde das BB-PG als Art12 des PensionsreformG 2001, BGBl. I 86 - die Ausgabe dieses BGBl. erfolgte am 31. Juli 2001 -, (erneut) erlassen und - so wie seinerzeit das BB-PG, BGBl. I 2000/95, - im Wesentlichen mit 1. Oktober 2000, also rückwirkend, in Kraft gesetzt.
3.2. Bis zum Inkrafttreten des BB-PG waren die Pensionsansprüche der Bediensteten der ÖBB sowie ihrer Hinterbliebenen und Angehörigen im Wesentlichen durch die Bundesbahn-Pensionsordnung 1966, BGBl. 313, (im Folgenden: BB-PO) geregelt. Dabei handelte es sich - ungeachtet ihrer "Erlassung" mit Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates und Kundmachung im Bundesgesetzblatt (vgl. dazu VfSlg. 3140/1957) - um eine ausschließlich nach Privatrecht zu beurteilende Vertragsschablone (lex contractus), die bloß die Grundlage für die Gestaltung der privatrechtlichen Dienstverhältnisse der Bediensteten der ÖBB bildete und erst mit dem Abschluss der Einzeldienstverträge rechtlich wirksam wurde (VfSlg. 12.330/1990, 14.075/1995, 15.535/1999). Dazu führte der Oberste Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 24.10.1990, 9 Ob A270/90 Folgendes aus:
"Nach herrschender Auffassung bringt der jeweilige
Bedienstete seinen Unterwerfungswillen dadurch ... zum Ausdruck, daß
er den im Verleihungsschreiben enthaltenen ausdrücklichen Hinweis,
daß 'auf das Dienstverhältnis die DO ... in ihrer letzten Fassung
sowie die sonstigen für die Beamten der Österreichischen Bundesbahnen jeweils geltenden Bestimmungen Anwendung finden', widerspruchslos zur Kenntnis nimmt. Der jeweilige Bedienstete, von dem die Beklagte [ÖBB] nach Treu und Glauben annehmen muß, er werde im Fall der Ablehnung der betreffenden Klausel Widerspruch erheben, unterwirft sich durch sein Schweigen der Vertragsbestimmung (4 Ob 56/68, 14 Ob 91/86; ZAS 1986/15 [Jabornegg] ua.)."
3.3.1. Bis zum Inkrafttreten des BundesbahnG 1992, BGBl. 825, bildete der damals bestehende Wirtschaftskörper "Österreichischen Bundesbahnen" einen Zweig der Betriebsverwaltung des Bundes; die Geschäfte dieses Wirtschaftskörpers wurden vom Bund unter der Firma "Österreichische Bundesbahnen" bzw. "ÖBB" betrieben (§1 BundesbahnG BGBl. 1969/137). Die in diesem Bereich tätigen Bediensteten waren solche des Bundes.
3.3.2. Mit dem BundesbahnG 1992 wurde der "als Zweig der Betriebsverwaltung des Bundes gebildete Wirtschaftskörper 'Österreichische Bundesbahnen' eine Gesellschaft [sui generis] mit eigener Rechtspersönlichkeit" (§1 Abs1 BundesbahnG 1992). Hinsichtlich der Übernahme der Bediensteten und der Ruhe- und Versorgungsgenussempfänger sowie des Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrechtes sahen die §§21 und 22 BundesbahnG 1992 BGBl. 825, Folgendes vor:
"§21. (1) Das Unternehmen Österreichische Bundesbahnen setzt die Rechte und Pflichten des Bundes gegenüber den aktiven Bediensteten und den Empfängern von Ruhe- und Versorgungsgenüssen fort.
(2) Der Bund trägt den Pensionsaufwand für die Ruhe- und Versorgungsgenußempfänger der Österreichischen Bundesbahnen.
(3) Die Österreichischen Bundesbahnen haben an den Bund monatlich einen Beitrag zur Deckung des Pensionsaufwandes zu leisten. Dieser Beitrag beträgt 26% des Aufwandes an Aktivbezügen für Bundesbahnbeamte. Die von den Bediensteten zu leistenden Pensionsbeiträge verbleiben beim Unternehmen Österreichische Bundesbahnen."
"§22. (1) Bis zu ihrer Neuregelung bleiben durch dieses Bundesgesetz die Bestimmungen über das Dienst-, Besoldungs- und Pensionsverhältnis unberührt.
(2) Der Vorstand hat die notwendigen Verhandlungen zur Erarbeitung neuer Rechtsgrundlagen für nach dem Inkrafttreten dieser neuen Rechtsgrundlagen in ein Arbeitsverhältnis zu den Österreichischen Bundesbahnen eintretende Bedienstete zu führen und längstens bis 31. Dezember 1994 abzuschließen. Das Arbeitsverhältnis für längstens ab 1. Jänner 1995 neu eintretende Bedienstete beruht auf einem privatrechtlichen Vertrag unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Eisenbahnbetriebes.
(3) Kommt eine Vereinbarung über das Arbeitsverhältnis für neu eintretende Bedienstete (Dienst-, Besoldungs-, Pensions- und Personalvertretungsrecht) zwischen dem Vorstand der Österreichischen Bundesbahnen und der betrieblichen Arbeitnehmervertretung bis zum 31. Dezember 1994 nicht zustande, ist auf verfassungsmäßigem Wege eine Regelung der Angelegenheit durch ein Bundesgesetz herbeizuführen.
(4) Die nach den im Abs1 genannten Bestimmungen in ein Dienstverhältnis zu den Österreichischen Bundesbahnen aufgenommenen Bediensteten haben, wenn sie innerhalb eines Jahres nach dem Inkrafttreten der in Abs2 genannten neuen Rechtsgrundlagen ihre Bereitschaft zum Ausscheiden aus dem Dienstverhältnis nach den im Abs1 genannten Rechtsgrundlagen erklären, Anspruch auf gleichzeitige Aufnahme in ein Arbeitsverhältnis zu den Österreichischen Bundesbahnen nach den Rechtsgrundlagen für neu eintretende Bedienstete.
(5) Der Anwendungsbereich von Rechtsvorschriften des Bundes, in ihrer jeweils geltenden Fassung, die auf Regelungsinhalte gemäß Abs1 und die diesen Regelungsinhalten bis zum 31. Dezember 1992 zugrunde liegenden Rechtsverhältnisse abstellen, bleibt unberührt."
3.3.3. Mit Erkenntnis VfSlg. 14.075/1995 wurden in der Folge die Worte "den aktiven Bediensteten und" in §21 Abs1 BundesbahnG 1992 als verfassungswidrig aufgehoben; dabei wertete der Verfassungsgerichtshof die mit dem BundesbahnG 1992 bewirkte "Auswechslung" des Dienstgebers (bisher Bund, nunmehr ÖBB) als Eigentumsbeschränkung und qualifizierte den Ausschluss der Haftung des Bundes als früherer Dienstgeber für Bezugs- und Entgeltansprüche der bis zum Inkrafttreten des BundesbahnG 1992 in einem Dienstverhältnis zum Bund gestandenen Bediensteten als Verletzung des aus dem Eigentumsschutz folgenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.
3.3.4. Daraufhin wurde §21 Abs1 BundesbahnG mit der Novelle BGBl. 1996/182 wie folgt neu gefasst:
"(1) Das Unternehmen Österreichische Bundesbahnen setzt die Rechte und Pflichten des Bundes gegenüber den aktiven Bediensteten und den Empfängern von Ruhe- und Versorgungsgenüssen fort. Der Bund hat wie ein Ausfallsbürge (§1356 ABGB) jedem aktiven Bediensteten, der sich zum Stichtag 31. Dezember 1992 in einem Dienstverhältnis zum Bund/Wirtschaftskörper Österreichische Bundesbahnen befunden hat, für die Befriedigung seiner aus dem Dienstverhältnis zum Unternehmen Österreichische Bundesbahnen erwachsenden Forderungen bis zu dem im nachfolgenden Satz festgelegten Betrag zu haften. Die Höhe der Haftung ist mit jenem Betrag begrenzt, der sich zum Stichtag 31. Dezember 1992 aus dem für den aktiven Bediensteten maßgeblich gewesenen Besoldungsverhältnis unter Berücksichtigung seiner Verwendung zu diesem Zeitpunkt zuzüglich der in diesem Besoldungsverhältnis vorgesehenen regelmäßigen Vorrückungen ergibt. Diese Haftung gilt für jene Bediensteten, die in ein Arbeitsverhältnis zu den Österreichischen Bundesbahnen nach den Rechtsgrundlagen für neu eintretende Bedienstete übergetreten sind, nur für die bis zum Zeitpunkt dieses Übertrittes entstandenen Forderungen aus dem Dienstverhältnis zum Unternehmen Österreichische Bundesbahnen."
Im Bericht des Verkehrsausschusses zum zu Grunde liegenden Gesetzesentwurf, 84 BlgNR 20. GP, 1, wird dazu Folgendes ausgeführt:
"Die ... vorliegende Lösung geht davon aus, daß die vom Stichtag betroffenen Bediensteten (soweit sie sich nicht durch Option freiwillig des 'Vertrauensschutzes' zum Dienstgeber Bund begeben) und ihre zu diesem Stichtag dem Bund gegenüber erfaßten Entgeltansprüche (einschließlich Berücksichtigung der Vorrückungen, die nach den damaligen Rechtsgrundlagen zu erwarten waren) einer Ausfallshaftung des Bundes unterliegen sollen.
Der §21 Abs1 wird nunmehr dermaßen präzisiert, daß sich nur mehr jene Bediensteten, die nach den alten Rechtsgrundlagen vor dem 1. Jänner 1993 aufgenommen wurden, rechtlich darauf berufen können, daß sie in ein Vertrauensverhältnis zum Bund - und noch nicht zum neuen Unternehmen Österreichische Bundesbahnen - als Dienstgeber eingetreten sind. Die Altbediensteten bleiben wie bisher Bedienstete der Österreichischen Bundesbahnen. Für ihre Bezugs- bzw. Entgeltansprüche gegenüber dem Unternehmen Österreichische Bundesbahnen haftet der Bund als Ausfallsbürge. Die Haftung als Ausfallsbürge erstreckt sich jedoch nicht auf Monatsentgeltsforderungen der Altbediensteten, die sich nach einem Umstieg derselben in das für neu eintretende Bedienstete geltende Dienstrecht aus diesem ergeben. Die Haftung des Bundes ist jedoch mit einem Höchstbetrag bemessen, dessen Höhe sich nach den Umständen zum 31. Dezember 1992 richtet, weil bis zu diesem Zeitpunkt die Bediensteten darauf vertrauen konnten, und bis zu diesem Zeitpunkt der Bund die Höhe der Entgeltansprüche beeinflussen und verantworten konnte."
3.3.5. Mit ArtIII Z2 bis 4 des EisenbahnrechtsanpassungsG 1997, BGBl. I 1998/15, wurden die Abs2 bis 6 des §21 BundesbahnG 1992 neu gefasst; sie laute(te)n dem gemäß - auszugsweise - wie folgt:
"(2) Der Bund trägt den Pensionsaufwand für die Ruhe- und Versorgungsgenußempfänger der Österreichischen Bundesbahnen in jenem Ausmaß, das auf Grund der Umsetzung der Maßnahmen gemäß Abs6 nachvollziehbar ist.
(3) Die Österreichischen Bundesbahnen haben an den Bund monatlich einen Beitrag zur Deckung des Pensionsaufwandes zu leisten. Dieser Beitrag beträgt 26% des Aufwandes an Aktivbezügen für Bundesbahnbeamte und erhöht sich ab 1. Jänner 2003 jährlich um 0,13 Prozentpunkte des Aufwandes an Aktivbezügen für Bundesbahnbeamte bis zu einem Betrag in Höhe von 30% des Aufwandes an Aktivbezügen für Bundesbahnbeamte. Er ist von den Österreichischen Bundesbahnen an den Bund zu leisten. Zusätzlich sind 3% bzw. 4% ab 1. Juli 1999 als Pensionssicherungsbeitrag von den aktiven Bundesbahnbeamten und Ruhegenußempfängern zu leisten. Die Pensionsbeiträge der aktiven Bundesbahnbeamten verbleiben beim Unternehmen.
(4) Der Pensionssicherungsbeitrag für Aktive beträgt mindestens 3%, ab 1. Juli 1999 4% zusätzlich zu dem Pensionsbeitragsatz von 10,25% nach dem ASVG. Der Pensionssicherungsbeitrag für Ruhegenußempfänger beträgt mindestens 3%, ab 1. Jänner 2000 3,25%, ab 1. Jänner 2001 3,5%, ab 1. Jänner 2002 3,75% und ab 1. Jänner 2003 4%.
(5) Der Pensionssicherungsbeitrag vermindert sich wie folgt:
...
(6) Durch die Vereinbarung vom 9. Dezember 1997 zwischen dem Vorstand der Österreichischen Bundesbahnen und der betrieblichen Interessenvertretung über eine Änderung der Bundesbahn-Pensionsordnung wurde auf privatvertraglicher Basis unter Bedachtnahme auf die Abs3, Abs4 und Abs5 das bisherige Pensionssystem der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen wie folgt verändert:
1. Einführung eines Durchrechnungszeitraumes bei der Berechnung der Pension und prozentuelle Begrenzung des Durchrechnungsverlustes während des Übergangszeitraumes analog dem 1. Budgetbegleitgesetz,
2. Anpassung der Pensionen nach dem Anpassungssystem des ASVG,
3. Einführung von Teilpensionsregelungen, wenn Pension und Erwerbseinkommen den Betrag von 12 000 S überschreiten,
4. Annäherung des Berechnungssystems der Nebengebühren bei der Pension an jenes der Bundesbeamten durch schrittweise Anhebung des pauschalierten Nebengebührendurchschnittssatzes von 10% auf 15% und schrittweise Anhebung der fixen Obergrenze um 25%."
Gemäß ArtIII Z5 EisenbahnrechtsanpassungsG 1997 traten diese Bestimmungen mit 1.1.1998 in Kraft.
Die in §21 Abs6 BundesbahnG, in der soeben wiedergegebenen Fassung, erwähnte Vereinbarung vom 9. Dezember 1997 zwischen dem Vorstand der Österreichischen Bundesbahnen und der betrieblichen Interessenvertretung über eine Änderung der Bundesbahn-Pensionsordnung hat folgenden Wortlaut:
"Bezugnehmend auf den Brief von BM Dr. Einem vom 10.10.1997 schließen der Zentralausschuß der ÖBB und der Vorstand der ÖBB auf Basis der privatrechtlichen Dienstverhältnisse der ÖBB-Bediensteten folgende Vereinbarung. Der Inhalt dieser Vereinbarung entspricht dem Sinne nach den Tendenzen der Verhandlungen zur Harmonisierung der Pensionssysteme, die mit den Vertretern der Bundesregierung und den Vertretern des Zentralausschusses der Bediensteten der ÖBB bis zum 04.12.1997 geführt wurden.
Die Vereinbarung umfaßt folgende Punkte, die im Detail in den Anlagen 1 und 2 festgehalten sind:
1. Berechnung der Pension auf der Basis der höchsten 216 Beitragsmonate,
2. Annäherung des Berechnungssystems der Nebengebühren bei der Pension an jenes der Bundesbeamten,
3. Schaffung eines Anreizsystems für den längeren Verbleib im Erwerbsleben,
4. Übernahme analoger Abfederungsmaßnahmen und Übergangsregelungen zur Abfederung der Auswirkungen des Durchrechnungszeitraumes,
5. analoge Regelung einer Teilpension bei Zusammentreffen von Pensionen und Erwerbseinkommen,
6. Anpassung von Ruhe- und Versorgungsbezügen ab 01.01.2000 mit dem Anpassungsfaktor gem. §108 Abs5 und §108 f ASVG."
Die Anlage 1 zu dieser Vereinbarung enthält den Entwurf einer 27. Novelle der Bundesbahn-Pensionsordnung 1966 betreffend nähere Regelungen über den Pensionssicherungsbeitrag, die Ruhegenussermittlungs- sowie Ruhegenussbemessungsgrundlage, die Nebengebührenzulage, die jährliche Anpassung der Ruhe- und Versorgungsbezüge sowie die allfällige Erhöhung des Ruhegenusses. Die Anlage 2 enthält den Entwurf einer Richtlinie über das Zusammentreffen von Ruhegenussansprüchen gemäß der Bundesbahn-Pensionsordnung 1966 mit Erwerbseinkommen (Teilpensions- und Ruhensbestimmungen).
3.3.6. Sodann wurden mit Art13 des - als Sammelgesetz ergangenen - PensionsreformG 2001, BGBl. I 86, die Abs3 bis 5 des §21 BundesbahnG 1992 erneut geändert; sie laute(te)n dem gemäß - auszugsweise - wie folgt:
"(3) Die Österreichischen Bundesbahnen haben an den Bund monatlich einen Beitrag zur Deckung des Pensionsaufwandes zu leisten. Dieser Beitrag beträgt 26% des Aufwandes an Aktivbezügen für Bundesbahnbeamte und erhöht sich ab 1. Jänner 2003 jährlich um 0,13 Prozentpunkte bis zu einem Betrag in Höhe von 30% des Aufwandes an Aktivbezügen für Bundesbahnbeamte.
(3a) Der aktive Beamte hat
1. einen monatlichen Pensionsbeitrag sowie einen Pensionsbeitrag von jeder Sonderzahlung und
2. einen monatlichen Pensionssicherungsbeitrag sowie einen Pensionssicherungsbeitrag von jeder Sonderzahlung
zu entrichten, es sei denn, dass er auf die Pensionsversorgung verzichtet hat. Für die nicht ruhegenussfähige Zeit einer Beurlaubung gegen Karenz der Gebühren sind keine Pensionsbeiträge zu leisten.
(3b) Die Bemessungsgrundlage für den Pensionsbeitrag und den Pensionssicherungsbeitrag bilden das Gehalt, der der jeweiligen besoldungsrechtlichen Stellung des Beamten entsprechende Nebengebührendurchschnittssatz und die ruhegenussfähigen Zulagen. Die Bemessungsgrundlage für den Pensionsbeitrag und den Pensionssicherungsbeitrag von der Sonderzahlung bildet der dem Gehalt und den ruhegenussfähigen beitragspflichtigen Zulagen entsprechende Teil der Sonderzahlung. Der Pensionsbeitrag beträgt 10,25%, der Pensionssicherungsbeitrag 4,8%.
(3c) Der Ruhegenussempfänger hat von den monatlich wiederkehrenden Geldleistungen, die ihm nach dem Bundesbahn-Pensionsgesetz (BB-PG), BGBl. I Nr. 86/2001, gebühren oder gewährt werden, einen Pensionssicherungsbeitrag von 4,05%, ab 1. Jänner 2001 von 4,3%, ab 1. Jänner 2002 von 4,55% und ab 1.Jänner 2003 von 4,8% zu leisten.
(4) Der Versorgungsgenussempfänger hat von den monatlich wiederkehrenden Geldleistungen, die ihm nach dem BB-PG gebühren oder gewährt werden, einen Pensionssicherungsbeitrag von 0,8% zu leisten.
(4a) Die Haushaltszulage und die Zulage nach §23 Abs3 BB-PG bleiben für die Bemessung von Pensionsbeiträgen und Pensionssicherungsbeiträgen außer Betracht.
(4b) Die Pensionsbeiträge verbleiben beim Unternehmen Österreichische Bundesbahnen, die Pensionssicherungsbeiträge sind an den Bund abzuführen. Rechtmäßig entrichtete Pensionsbeiträge und Pensionssicherungsbeiträge sind nicht zurückzuzahlen.
(5) Der Pensionssicherungsbeitrag vermindert sich wie folgt:
..."
Diese Neuregelung trat mit 1. Oktober 2000 in Kraft.
3.3.7. Mittlerweile wurde §21 Abs3c, 4, 5 Z1 und 4 BundesbahnG 1992 mit Art19 des - als Sammelgesetz ergangenen - BudgetbegleitG 2003, BGBl. I 71, wiederum geändert; die diesbezüglichen Änderungen werden mit 1. Jänner 2004 in Kraft treten.
4. Der Verfassungsgerichtshof hat nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung erwogen:
4.1. Zur Zulässigkeit
4.1.1. Zu G298/02
4.1.1.1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG ist ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates berechtigt, die Verfassungswidrigkeit bundesgesetzlicher Bestimmungen beim Verfassungsgerichtshof geltend zu machen. Die antragstellenden 64 Abgeordneten zum Nationalrat verkörpern mehr als ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates. Daher ist die in Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG normierte Antragsvoraussetzung gegeben.
Der Antrag wurde auch nicht dadurch unzulässig, dass der Nationalrat nach Einbringung des vorliegenden Antrages seine Auflösung beschlossen hat (BGBl. I 2002/154) und mittlerweile - am 24. November 2002 - Wahlen zum Nationalrat stattgefunden haben (vgl. VfSlg. 8644/1979, S 109 ff).
4.1.1.2. Wie sich aber aus Art140 Abs4 B-VG ergibt, ist ein Antrag eines Drittels der Mitglieder des Nationalrates als Fall einer abstrakten Normenkontrolle nur gegen geltende, nicht aber gegen schon außer Kraft getretene Rechtsvorschriften zulässig (vgl. VfSlg. 14.802/1997, 15.895/1997, 16.151/01 und 16.152/01).
Wie oben unter Punkt 3.1.3. dargestellt, traten §37 Abs1 und 2 sowie §53b BB-PG, in der hier angefochtenen Fassung, mit 21. August 2003 außer Kraft, so dass der Antrag insoweit als unzulässig zurückzuweisen ist.
4.1.1.3. Die Bundesregierung äußerte sich zur Zulässigkeit des Antrages ua. wie folgt:
"Um die von den Antragstellern behauptete Verfassungswidrigkeit, nämlich den Eingriff in die Privatautonomie der Dienstnehmer zu beseitigen, wäre es aber ausreichend, §1 Abs1 letzter Satz aufzuheben. Entfällt diese Bestimmung, so würde es den Bediensteten offen stehen, für sie günstigere pensionsrechtliche Regelungen mit dem Dienstgeber ÖBB auszuhandeln. Das BB-PG stellt dann nur noch ein Gesetz dar, das pensionsrechtliche Mindeststandards aufstellen würde."
Sollte damit gemeint sein, dass im Hinblick darauf der in Rede stehende Antrag nur insoweit zulässig ist, als er sich gegen §1 Abs1 letzter Satz BB-PG richtet, so teilt der Verfassungsgerichtshof diese Auffassung nicht. Die Bedenken der antragstellenden Abgeordneten gehen auf das Wesentliche zusammengefasst dahin, dass das BB-PG - in behaupteter Maßen verfassungswidriger (nämlich im Besonderen "die verfassungsgesetzlich gewährleistete Freiheit des Eigentums, durch die auch die Privatautonomie mitgeschützt ist", verletzender) Weise - "privatrechtliche Ansprüche der Bediensteten der ÖBB in gesetzliche umgewandelt" und "dadurch in die privatrechtliche Autonomie der Bediensteten der ÖBB durch die Beseitigung vertraglicher Ansprüche eingegriffen" habe. Dieser Vorwurf richtet sich aber als solcher gegen jede einzelne Bestimmung des bekämpften BB-PG; sollte er zutreffen, so könnte die gegebene Verfassungswidrigkeit daher allein durch Aufhebung all dieser Bestimmungen, im Ergebnis also - mit Ausnahme der unter Pkt. 4.1.1.2. genannten Vorschriften - des gesamten BB-PG, beseitigt werden.
Insoweit ist der zu G298/02 protokollierte Antrag somit zulässig.
Angesichts dessen verschlägt es auch nichts, dass der Antrag, insoweit er auf dem Vorwurf gründet, das bekämpfte BB-PG habe die bisher bestehenden privatrechtlichen Ansprüche der Bediensteten der ÖBB (nicht nur "in gesetzliche Ansprüche umgewandelt", sondern) "gleichzeitig [auch] verschlechtert", nicht sämtlichen Prozessvoraussetzungen genügt, die sich aus Art140 Abs1 B-VG ergeben. Ein Antrag auf Gesetzesprüfung muss nämlich sowohl das Begehren auf Aufhebung als auch eine Darlegung der Bedenken enthalten, die gegen die Verfassungsmäßigkeit der aufzuhebenden Normen im Einzelnen sprechen; dabei genügt es nicht, dass vom Antragsteller bestimmte Gesetzesstellen mit der Behauptung bekämpft werden, sie verstießen gegen - wenn auch näher bezeichnete - Verfassungsbestimmungen; es muss vielmehr im Einzelnen belegt werden, aus welchen Gründen den jeweils angefochtenen Normen die behauptete(n) Verfassungswidrigkeit(en) anzulasten seien, denn der Verfassungsgerichtshof ist bei der Beurteilung des Antrages auf die Behauptungen des Antragstellers beschränkt (vgl. zB VfGH 10.6.2002 G145/00 mwH). Dem zu Folge wäre im vorliegenden Antrag in der hier in Rede stehenden Hinsicht darzutun gewesen, gegen welche Bestimmungen des bekämpften BB-PG sich der Vorwurf der behaupteter Maßen verfassungswidrigen Verschlechterung bisher bestehender privatrechtlicher Ansprüche im Einzelnen richtet.
4.1.2. Zu G 22, 24-28 und 34/03
Gemäß Art89 Abs2 B-VG hat der Oberste Gerichtshof, falls er gegen die Anwendung eines Gesetzes aus dem Grund der Verfassungswidrigkeit Bedenken hat, beim Verfassungsgerichtshof die Aufhebung dieses Gesetzes zu beantragen (vgl. auch Art140 Abs1 erster Satz B-VG).
Wie der Verfassungsgerichtshof mehrfach ausgesprochen hat, hält er sich nicht für berechtigt, bei der Prüfung der Frage, ob die Vorschrift, deren Verfassungswidrigkeit behauptet wird, für die Entscheidung des Gerichtes präjudiziell ist, das Gericht an eine bestimmte Auslegung zu binden und damit auf diese Art der gerichtlichen Entscheidung indirekt vorzugreifen. Ein Mangel der Präjudizialität liegt daher nur dann vor, wenn die zur Prüfung beantragte Bestimmung ganz offenbar und schon begrifflich überhaupt nicht - dh. denkunmöglich - als eine Voraussetzung des vom antragstellenden Gericht zu fällenden Urteils in Betracht kommen kann (zB VfSlg. 9811/1983, 10.296/1984, 11.565/1987, 12.189/1989).
In den hier in Rede stehenden Anlassverfahren vor dem Obersten Gerichtshof geht es jeweils um die im Klagswege begehrte Feststellung, dass sich der Pensionsanspruch des Klägers gegenüber der beklagten Partei, den ÖBB, weiterhin nach der BB-PO bestimme und dass die Regelungen des BB-PG nicht zum Vertragsinhalt der zwischen den Streitteilen vereinbarte Pensionszusage geworden seien bzw. auf diese keine verschlechternde normative Wirkung entfalteten.
In Begründung seines zu G22/03 protokollierten Antrages führt der Oberste Gerichtshof ua. Folgendes aus:
"Die dagegen erhobene Revision des Klägers ist ... zulässig.
Nach §228 ZPO kann unter anderem die Feststellung eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger daran ein rechtliches Interesse hat. Die Feststellung eines privatrechtlichen Pensionsanspruches auf Grundlage einer einzelvertraglichen Zusage ist als Feststellung eines Rechtsverhältnisses zu beurteilen ... Gleiches gilt für den hier strittigen Fortbestand einzelvertraglicher Ansprüche infolge behaupteter Nichtanwendbarkeit eingreifender gesetzlicher Regelungen. Auch das rechtliche Interesse ist zu bejahen, weil einerseits die Beklagte in Ausübung ihres Gestaltungsrechts und andererseits der Gesetzgeber durch das BB-PG in einzelvertragliche Ansprüche eingegriffen haben und der Kläger den von der Beklagten nicht geteilten Rechtsstandpunkt vertritt, dass diese Eingriffe unwirksam seien. Durch diese aktuellen Rechtsgestaltungen unterscheidet sich der vorliegende Fall auch von Feststellungsbegehren, in denen es nur um die Frage allfälliger Pensionsansprüche auf Grundlage bestehender Pensionsregelungen ging."
Die Begründung der übrigen hier in Rede stehenden Anträge des Obersten Gerichtshofes ist in dieser Hinsicht im Wesentlichen wortgleich formuliert.
Im Hinblick darauf ist es aber jedenfalls nicht denkunmöglich, wenn der Oberste Gerichtshof - was aus der gegen das BB-PG insgesamt gerichteten Antragstellung deutlich wird - offenbar davon ausgeht, dass in den hier in Rede stehenden Anlassverfahren das gesamte BB-PG als eine Voraussetzung des vom Obersten Gerichtshof zu fällenden Urteiles in Betracht kommt.
Die zu G 22, 24-28 und 34/03 protokollierten Anträge des Obersten Gerichtshofes sind daher zulässig.
Insoweit diese Anträge auch auf dem Vorwurf gründen, dass das bekämpfte BB-PG auf die zwischen den ÖBB und ihren Bediensteten vereinbarten Pensionszusagen "verschlechternde normative Wirkung entfalte" wird auf den vorstehenden Pkt. 4.1.1.3. letzter Absatz verwiesen.
4.1.3. Zu G35/03
In diesem Anlassverfahren geht es um das von der Klägerin, der Witwe nach einem ÖBB-Bediensteten des Ruhestandes, an die ÖBB gerichtete Begehren auf Zahlung des Todesfallbeitrages in näher bestimmter Höhe.
Im Hinblick darauf hätte der Oberste Gerichtshof in diesem Verfahren §1 Abs1 iVm §38 Abs1 lita BB-PG (betreffend den Ausspruch des überlebenden Ehegatten auf Todesfallbeitrag) anzuwenden. Der genannte Antrag ist daher nur insoweit zulässig; im Übrigen ist er unzulässig.
4.2. In der Sache
Dazu wird vorweg darauf hingewiesen, dass der Verfassungsgerichtshof dabei nur zu prüfen hat, ob die im Antrag vorgebrachten Bedenken zutreffen, denn der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem Antragsverfahren auf Gesetzesprüfung auf die Erörterung der aufgeworfenen Bedenken zu beschränken (VfSlg. 14.802/1996 mwH).
4.2.1. Zu G298/02
4.2.1.1. Die Bedenken der antragstellenden Abgeordneten gehen in erster Linie dahin, dass das BB-PG das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums (Art5 StGG, Art1 des 1. ZPEMRK) verletzt. Begründend führen sie dazu - auf das Wesentliche zusammengefasst - Folgendes aus:
Durch das angefochtene Gesetz, im Besonderen durch dessen §1 Abs1, würden die den Bediensteten der ÖBB auf Grund eines privatrechtlichen Vertrages zustehenden Ansprüche abgeschafft und durch öffentlich-rechtliche Ansprüche ersetzt, und zwar verbunden mit drastischen Verschlechterungen. Dieser gesetzgeberische Akt stelle einen Eingriff in die Privatautonomie der Bediensteten dar, ihre Privatautonomie werde in diesem Bereich beseitigt. Dadurch würden die betroffenen Bediensteten der ÖBB im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt.
Bei genauerer Betrachtung sei zu erkennen, dass durch das BB-PG nicht nur die Umwandlung der Anspruchs- und Anwartschaftsgrundlage erfolge, sondern zwei weitere Eingriffe vollzogen würden:
Zum einen würden durch die Umwandlung privatrechtlicher Ansprüche in gesetzliche bereits bestehende privatrechtliche Anwartschaften und Ansprüche in gewisser Hinsicht verschlechtert (zB durch Erhöhung des Pensionsantrittsalters um letztlich 18 Monate oder durch die Verschärfung der Ruhensbestimmungen). Dies geschehe direkt und unmittelbar auf Grund des Gesetzes. Den betroffenen ÖBB-Bediensteten werde ein bestehendes privates Recht genommen und dieses durch einen vergleichsweise schlechteren öffentlich-rechtlichen Anspruch ersetzt.
Zum anderen werde den ÖBB-Bediensteten durch diese Umwandlung die privatrechtliche Position genommen, die sie im Hinblick auf die künftige Modifikation von Anwartschaften und Ansprüchen hatten. Diese Position habe darin bestanden, dass im Rahmen der Einzelverträge die gesetzliche Personalvertretung und der Dienstgeber dazu ermächtigt worden seien, Änderungen im Pensionsrecht der ÖBB-Bediensteten vorzunehmen. Dabei sei es selbstverständlich, dass das Erfordernis der Mitwirkung der gesetzlichen Personalvertretung im Interesse der Dienstnehmer gelegen sei. Jegliche Änderung des Pensionsrechts habe daher den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit - im Sinne von "Treu und Glauben" oder "billigem Ermessen" - genügen müssen.
Die Beseitigung privatrechtlich begründeter Anwartschaften und Ansprüche und ihre Ersetzung und effektive Verschlechterung durch gesetzliche Anwartschaften und Ansprüche sei jedenfalls ein Eingriff in das Eigentumsrecht. Das Selbe gelte für die Beseitigung der privatrechtlich begründeten Position der ÖBB-Bediensteten, wonach Änderungen ihrer Pensionsansprüche nur innerhalb vertraglich bestimmter Grenzen zulässig seien. Zum einen sei diese Position vertraglich begründet worden. Sie stelle ein Privatrecht dar, das gegenüber einseitigen Änderungen immun sei. Die vertraglich begründete Position der ÖBB-Bediensteten könne gegen ihren Willen auf privatrechtlicher Grundlage durch niemanden beseitigt werden. Die Position sei daher zweifelsfrei ein "vermögenswertes Privatrecht". Zum anderen umfasse das Eigentum im Sinne von Art5 StGG bzw. Art1 des
1. ZPEMRK auch das Recht zum Abschluss privatrechtlicher Verträge. Dieses werde durch das BB-PG dahingehend eingeschränkt, dass es den Abschluss günstigerer Regelungen mit dem Dienstnehmer sichtlich ausschließe.
Die genannten Eingriffe seien jedenfalls zumindest als "Eigentumsbeschränkungen" im Sinne der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu qualifizieren. Nach Auffassung der antragstellenden Abgeordneten seien sie aber - darüber hinaus - als Enteignung zu werten.
Diese Qualifikation sei deswegen von wesentlicher Bedeutung, weil die Unterscheidung zwischen Enteignung und Eigentumsbeschränkung wesentliche verfassungsrechtliche Konsequenzen nach sich ziehe. Eine Enteignung sei nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes nur unter höchst eingeschränkten Bedingungen zulässig, insbesondere nur dann, wenn ein spezifisches öffentliches Interesse am Objekt der Enteignung vorliege und es unmöglich sei, den auf das öffentliche Interesse bezogenen Bedarf anders als durch die Übertragung des Enteignungsobjektes zu decken. Dem gegenüber seien Eigentumsbeschränkungen zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismäßig sind.
Die bekämpfte Regelung bewirke einen Statuswechsel: Der Status der Bediensteten der ÖBB als Träger eines privatrechtlich kontrahierten Pensionsanspruches, dessen Änderung einem von diesem Bediensteten gebilligten Verfahren unterliege, wandle sich in den Status des Trägers eines gesetzlichen Anspruches. Letzen Endes werde damit der privatrechtliche Anspruch der ÖBB-Bediensteten zur Gänze zum Erlöschen gebracht. Dieser Eingriff komme daher einer Enteignung völlig gleich. Der früher der Privatautonomie unterliegende Anspruch, der nur mit Zustimmung des Bediensteten verändert werden konnte, werde dessen Ingerenz völlig entzogen. Der Anspruch könne in Zukunft auch einseitig verschlechtert werden. Darin liege eine positionsbezogene Verschlechterung im Hinblick auf künftige inhaltliche Änderungen des Pensionsrechtes, zumal diese in Hinkunft nur mehr den im Verhältnis zum eigentumsrechtlichen Schutz geringeren Standard des Schutzes erworbener Rechtspositionen genügen müssten.
Wenn man bestehende Anwartschaften und Ansprüche nicht isoliert betrachte - so als ob es sich um vermögenswerte Privatrechte handle, denen eine Beschränkung widerfahren sei, weil der Anspruchsgegner gewechselt habe - sondern darauf achte, dass Anwartschaften und Ansprüche intern und ihrer Qualität nach mit dem Verfahren im Zusammenhang stehen, auf Grund dessen die Pensionsordnung abgeändert werden kann, dann erkenne man, dass diese Ansprüche nicht bloß modifiziert, sondern durch etwas anderes ersetzt worden seien. Für diese privaten Rechte sei wesentlich, nur mit Zustimmung ihrer Inhaber oder mit Zustimmung der Personalvertretung (und auch diesfalls nur im Rahmen billigen Ermessens) abgeändert werden zu können. Diese Position hätten sich die ÖBB-Bediensteten in einem privatrechtlichen Vertrag verschafft. Diese Position werde ihnen nunmehr durch ein Gesetz genommen. Die Gesetzgebung derogiere in einem Machtakt der zwischen den ÖBB und ihren Bediensteten bestehenden vertraglichen Ordnung, um die finanzielle Belastung des Bundes zu reduzieren. Keinem Arbeitgeber in der Privatwirtschaft wäre es möglich, in einer vergleichbaren Situation so zu handeln, da ihm das Machtmittel des Gesetzes nicht zur Verfügung stehe.
Funktionell betrachtet laufe das BB-PG als Rechtsakt auf das Selbe hinaus wie eine "Übertragung". Dadurch, dass Modifikationen der Pensionsordnung nicht mehr dem vertraglich vereinbarten Vorbehalt unterliegen, eine Zustimmung der Personalvertretung vorauszusetzen, habe sich der Gesetzgeber die privatrechtliche (wenn auch teilweise durch Ermächtigung autonom eingeschränkte) Dispositionsbefugnis über das Pensionsrecht der ÖBB-Bediensteten gleichsam "angeeignet". Durch die nunmehrige gesetzliche Regelung des Pensionsrechts habe eine Übertragung der bedingten Änderungskompetenz und insofern eine Enteignung der betroffenen Bediensteten stattgefunden. Das Recht der Bediensteten, Verschlechterungen ihres Pensionsrechts im Regelfall gegen ihren Willen nicht dulden zu müssen - ein Recht, dessen Ausübung sie in gewissen Grenzen an die Personalvertretung übertragen hätten - gehe unter. Darin liege ein Entzug eines für die vertraglichen Beziehungen wesentlichen Teiles der Privatautonomie, vor dem Freiheitsrechte schützten. Sie schützten Menschen davor, der "Kuratel des Staates" unterstellt zu werden.
Aus all dem folge, dass der angefochtene gesetzgeberische Akt als Enteignung zu qualifizieren sei. Für eine solche fehlten allerdings die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen:
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes seien Enteignungen nämlich nur zulässig, wenn ein öffentliches Interesse an dem vermögenswerten Privatrecht bestehe, die Enteignungsmaßnahme geeignet sei, das öffentliche Interesse zu erreichen und wenn es unmöglich sei, das öffentliche Interesse anders als durch die Enteignung genau dieses vermögenswerten Privatrechts zu erreichen.
Die Regelungen des BB-PG verfolgten einen Einsparungszweck. Der Bund sei schon bislang, wenn auch auf privatrechtlicher Grundlage, für die Bedeckung der Pensionen der ÖBB-Bediensteten aufgekommen. Durch die Umwandlung der Pensionsordnung in ein Bundesgesetz soll sichtlich der Widerstand, der seitens der Personalvertretung weiteren Kürzungen entgegengebracht werden könnte, gebrochen werden. Auf diese Weise soll wohl das Erreichen bugdetärer Sparziele garantiert werden.
Das Sparziel als solches sei gewiss ein legitimes öffentliches Interesse. Allerdings könnten Zweifel dahin gehend bestehen, ob es spezifisch genug sei, um das Interesse an genau diesen Rechten der ÖBB-Bediensteten zu begründen. Wenn man dies verneine, dann müsste man das öffentliche Interesse dahingehend spezifizieren, dass aus Gründen des allgemeinen Besten der zu erwartende Widerstand der Personalvertretung gebrochen werden müsse, um Sparmaßnahmen durchführen zu können. Daraus sei ersichtlich, dass das Interesse, Sparmaßnahmen durchzuführen, ohne mit den Betroffenen in Verhandlungen eintreten und deren Zustimmung einholen zu müssen, sich nur dann als ein öffentliches Interesse darstellen lasse, wenn man begründet, weshalb der Widerstand, den die Betroffenen über die Personalvertretung weiteren Anpassungen des Pensionsrechts entgegenbringen könnten, eine das öffentliche Interesse schädigende Wirkung hätte. Diese Begründung sei der Gesetzgeber schuldig geblieben. Er hätte dartun müssen, weshalb die Personalvertretung in Verhandlungen Positionen vertreten habe, auf Grund derer der Staatshaushalt in eine konkrete Krise gekommen wäre.
Eine solche Begründung könne von der Gesetzgebung nicht vorgelegt werden.
Das Interesse, den Widerstand der Betroffenen, den - mittels der Personalvertretung - auszuüben ihnen auf Grund ihres privaten Rechtes möglich ist, zu brechen, sei kein öffentliches Interesse in einem Gemeinwesen, das auf liberalen Grundsätzen beruhe. Konkret bedeute dies, dass die Verfolgung eines solchen Interesses durch das Eigentumsrecht ausgeschlossen werde.
Damit bleibe aber nur das mit der Anpassung des Pensionsrechts verfolgte allgemeine Einsparungsziel als denkbares legitimes öffentliches Interesse. Es liege aber auf der Hand, dass die Enteignung der ÖBB-Bediensteten jedenfalls kein Mittel darstelle, das erforderlich sei, um allgemeine Konsolidierungsziele zu erreichen. Um das Ziel der Budgetkonsolidierung zu erreichen, gebe es eine Unzahl anderer, mindestens ebenso geeigneter dafür aber bei weitem gelinderer Mittel, die von der Gesetzgebung eingesetzt werden könnten. Einnahmenseitige Maßnahmen (etwa durch Änderungen des Privatstiftungsrechts) oder Sparmaßnahmen in anderen Bereichen zählten ebenso dazu, wie etwa Kürzungen bei Ministergehältern. Genau davor, dass das Eigentum der Bürgerinnen und Bürger konfisziert werde, um einen bugdetären Bedarf zu decken, den sich die Regierung selbst auferlegt habe, schütze das Grundrecht auf Eigentum.
In diesem Zusammenhang sei auch daran zu erinnern, dass auf Grund der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes das Legalitätsprinzip die Determination des Enteignungszweckes erfordere. Demgemäß müsse die enteignende Regelung präzise und hinreichend bestimmt sein und im Besonderen den Zweck genau umschreiben, dem die Enteignung dient. Der Zweck des BB-PG, wie er in den Erläuterungen zur Regierungsvorlage umschrieben wird, genüge dieser Anforderung keineswegs. Dort sei bloß davon die Rede, dass "mit diesen Artikeln ... die Pensionsreform für den öffentlichen Dienst auch im Pensionsrecht der Beamten der Österreichischen Bundesbahnen umgesetzt werden [soll]".
Aber auch dann, wenn das angefochtene Gesetz nicht als Enteignung, sondern als bloße Eigentumsbeschränkung qualifiziert werde, sei es verfassungswidrig.
Eigentumsbeschränkungen seien nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes nur dann zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse und nicht unverhältnismäßig sind. Demgemäß müsse auch eine im öffentlichen Interesse gelegene Eigentumsbeschränkung in einem angemessenen Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in das Eigentum stehen: Es müsse zum einen bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen und es dürfe ferner der zur Verwirklichung einer im überwiegenden öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weiter gehen als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig sei.
Die Erreichung eines budgetären Sparzieles reiche aber für sich genommen nicht einmal dazu aus, eine Enttäuschung des Vertrauens - im Sinne des allgemeinen Vertrauensschutzes - zu rechtfertigen. Erst recht müsse dies gelten, wenn die strengeren, aus dem Eigentumsrecht ableitbaren Schranken zur Anwendung kämen.
4.2.1.2. Dazu vertritt der Verfassungsgerichtshof die folgende Auffassung:
Das BB-PG regelt - auf das Wesentliche zusammengefasst - Folgendes:
a) die Versetzung in den dauernden Ruhestand der in §1 Abs1 leg. cit. näher bezeichneten aktiven Bediensteten der ÖBB sowie
b) die Pensionsansprüche dieser Bediensteten und der in §2 Abs2 leg. cit. näher bezeichneten Ruhestandsbediensteten sowie deren Hinterbliebener bzw. Angehöriger (u.zw. soweit es sich um ab 1. Oktober 2000 neu anfallende Ruhe- und Versorgungsgenüsse handelt - vgl. §52 Abs2 BB-PG)
Dabei treten die Bestimmungen des BB-PG - wie §1 Abs1 letzter Satz leg. cit. ausdrücklich vorsieht - an die Stelle bisheriger und künftiger vertraglicher Regelungen über die Versetzung in den Ruhestand und über Pensionsansprüche der genannten Personen.
Im Hinblick darauf bewirkt das angefochtene Gesetz aber eine Änderung des vertraglich begründeten, privatrechtlichen Dienstverhältnisses (vgl. etwa VfSlg. 12.330/1990 mwH) zwischen diesen Bediensteten und den ÖBB (vgl. auch VfSlg. 14.075/1995), also ungeachtet des Umstandes inwieweit dieses Dienstverhältnis im Übrigen inhaltliche Änderungen erfährt, was jedenfalls hinsichtlich der Voraussetzungen für die Versetzung in den dauernden Ruhestand sowie hinsichtlich der Bemessung der Ruhe- und Versorgungsbezüge der Fall ist (vgl. AB 699 BlgNR 21. GP, 13).
Ebenso wie ein Gesetz, das den Abschluss bestimmter Verträge verhindert (vgl. in diesem Zusammenhang etwa das Erkenntnis VfSlg. 12.100/1989) oder umgekehrt zum Abschluss bestimmter Verträge zwingt, in das durch Art5 StGG und Art1 des 1. ZPEMRK verfassungsgesetzlich gewährleistete Eigentumsrecht seiner Adressaten eingreift (VfSlg. 12.227/1989 mwH), greift auch ein Gesetz, das wie das hier angefochtene einen privatrechtlichen Vertrag in der oben dargestellten Weise unmittelbar verändert, allein schon dadurch in das Eigentumsrecht beider Vertragsteile ein (vgl. VfSlg. 14.075/1995). Ein Eigentumseingriff wäre in einem solchen Fall selbst dann gegeben, wenn (auch) die aus dem Vertrag erfließenden Rechte und Pflichten des Dienstgebers bzw. des Dienstnehmers inhaltlich keine Änderung erführen (vgl. VfSlg. 14.075/1995, S 363; 14.500/1995, S 379).
Das BB-PG greift somit in das Eigentumsrecht der beiden Vertragsteile ein. Es bildet eine Eigentumsbeschränkung.
Die von den antragstellenden Abgeordneten vertretene Auffassung, dass das BB-PG als eine Enteignung zu qualifizieren sei, teilt der Verfassungsgerichtshof nicht. Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes liegt eine Enteignung dann vor, wenn eine Sache durch Verwaltungsakt oder unmittelbar kraft Gesetzes dem Eigentümer zwangsweise entzogen und auf den Staat, eine andere Körperschaft oder eine gemeinnützige Unternehmung übertragen wird oder wenn daran auf gleiche Weise fremde Rechte begründet werden (vgl. etwa VfSlg. 11.209/1987).
Davon kann im hier vorliegenden Zusammenhang nicht die Rede sein. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass - anders als die antragstellenden Abgeordneten meinen - der privatrechtliche Charakter des zwischen den ÖBB und den in Rede stehenden Bediensteten bestehenden Dienstverhältnisses als solcher keine Änderung erfährt. Es trifft somit nicht zu, dass "ein privatrechtliches Verhältnis aufgehoben und durch eine öffentlich-rechtliche Subordinationsbeziehung ersetzt" bzw. "der privatrechtliche Anspruch der Bediensteten zur Gänze zum Erlöschen gebracht" wird (S 16 f des Anfechtungsschriftsatzes).
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg. 12.227/1989, 14.075/1995 mwH) kann der Gesetzgeber verfassungsrechtlich unbedenklich Eigentumsbeschränkungen verfügen, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechtes auf Unversehrtheit des Eigentums berührt oder in anderer Weise gegen einen auch ihn bindenden Grundsatz verstößt und soweit die Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt; bei der Normierung von im öffentlichen Interesse liegenden Eigentumsbeschränkungen hat der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten - auch eine im öffentlichen Interesse gelegene Eigentumsbeschränkung muss somit in einem angemessenen Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in das Eigentum stehen: Es muss zum einen bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen und es darf ferner der zur Verwirklichung einer im überwiegenden öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weiter gehen als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig ist.
Aus den Gesetzesmaterialien (699 BlgNR 18. GP, S 1 f) zum BB-PG ergibt sich zur Frage, ob die hier in Rede stehende Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt, so viel, dass der Entwurf des PensionsreformG 2001, der auch jenen des BB-PG einschließt, dem Erfordernis der "langfristigen Sicherung des Pensionssystems" bzw. der "langfristigen Finanzierbarkeit des öffentlichen Pensionssystems" und dem "Erfordernis der Budgetentlastung" dient, und dass diese Ziele insbesondere durch entsprechende Pensionsreformmaßnahmen, darunter jene die im BB-PG vorgesehen sind, erreicht werden sollen; weiters wird betont, dass das Pensionsrecht der Bediensteten der ÖBB, ihrer Angehörigen und Hinterbliebenen "an die entsprechenden Regelungen für Beamte ... über die Bemessung von Hinterbliebenenpensionen und über die Pensionsanpassung, den Wertausgleich und den Todesfall-, Bestattungskosten- und Pflegekostenbeitrag" angepasst werden soll (aaO, S 14).
In der Äußerung der Bundesregierung im vorliegenden Gesetzesprüfungsverfahren wird zu dieser Frage Folgendes ausgeführt:
"Zum öffentlichen Interesse
Die Bundesbahn-Pensionsordnung 1966 stammt aus einer Zeit, als die ÖBB Teil der Privatwirtschaftsverwaltung des Bundes war. Damit war der Bund Dienstgeber der ÖBB-Bediensteten. Durch die Ausgliederung der ÖBB durch das Bundesbahngesetz 1992 wurde das Rechtsverhältnis des Bundes zu den ÖBB-Bediensteten faktisch gesplittet: Dienstgeber auch der pensionierten Bediensteten ist nunmehr das Unternehmen ÖBB (§21 Abs1 Bundesbahngesetz 1992), Träger des Pensionsaufwandes ist allerdings der Bund (§21 Abs2 leg. cit.). Eine mögliche Folge dieser Rechtslage liegt darin, dass die ÖBB andere personalpolitische Ziele verfolgt als der Bund. Der Bund wäre nun auf vertraglichem Wege nicht in der Lage, in diese Gestaltung direkt einzugreifen, er hätte allerdings die Kosten solcher Maßnahmen zu tragen.
Eine mögliche rechtspolitische Maßnahme, um eine Kostendeckelung für den Bund zu erreichen, wurde mit §21 Abs2 Bundesbahngesetz 1992 gewählt. Eine derartige Kostenbegrenzungsregelung ist allerdings nur dann sinnvoll, wenn der Bund bestimmte Maßnahmen setzen will, und die ÖBB diese Maßnahmen umsetzen sollen. Für den Fall, dass sich ÖBB und Bedienstete auf Vereinbarungen einigen, deren Kosten der Bund zu tragen hätte, ließe sich dies im Vorhinein wohl nicht verhindern, weil die Fülle an möglichen Vereinbarungen, die der Gesetzgeber zur Vermeidung von zusätzlichen Kosten im Vorhinein verhindern müsste, mangels Vorhersehbarkeit nicht taxativ festgehalten werden kann. Es war daher notwendig, generell das Leistungsrecht der ÖBB-Pensionen gesetzlich zu regeln und zu normieren, dass darüber hinaus keine pensionsrechtlichen Leistungen, für die eben der Bund aufzukommen hätte, getroffen werden dürfen.
Besonders anschaulich wird das öffentliche Interesse an einer solchen Vorgangsweise bei den durch das Pensionsreformgesetz 2001 getroffenen Maßnahmen gemacht.
Der Bund hat ein Interesse daran, dass das tatsächliche Pensionsantrittsalter - nicht nur, aber auch bei den ÖBB-Bediensteten - angehoben wird. ...
Diese Interessenlage wird nun möglicherweise von ÖBB-Bediensteten, aber auch seitens der Generaldirektion der ÖBB, nicht so gesehen: Die Österreichischen Bundesbahnen haben ihren Personalstand im Zeitraum vom 1. Jänner 1993 bis 31. August 2002 um
18.629 Bedienstete bzw. um rund 27,8% reduziert; im Fünfjahreszeitraum von 2003 bis 2007 ist eine weitere Personalreduktion um 5.895 Stellen bzw. 12,2% geplant. In der weitaus überwiegenden Mehrzahl der Fälle erfolgt die Personalreduktion durch Nichtnachbesetzung von durch Pensionsantritt frei gewordenen Stellen. Es musste nun angenommen werden, dass vor dem Hintergrund der dargestellten Interessenlage der ÖBB die Generaldirektion der ÖBB mit den Bediensteten eine großzügige (Vor )Ruhestandsregelung getroffen hätte, deren Kosten jedoch der Bund zu tragen gehabt hätte.
An dieser Stelle kann daher festgehalten werden, dass ein wesentliches öffentliches Interesse darin besteht, eine Reduktion einer hohen Belastung durch Pensionsverpflichtungen herbeizuführen. Eine Verminderung dieses Kostenaufwandes stellt ein legitimes Eingriffsziel dar, zumal dem Gesetzgeber in diesem Zusammenhang ein relativ weiter Spielraum zusteht, um Eingriffsziele zu legitimieren.
Die gesetzliche Kodifizierung des ÖBB-Pensionsrechts erfolgte aber auch unter dem Gesichtspunkt, dass dem Vorstand der Österreichischen Bundesbahnen nicht zugemutet werden sollte, mit der Personalvertretung gegen die in Geschäftsplänen niedergelegten Interessen des von ihm vertretenen Unternehmens eine Anhebung des Pensionsalters der Bediensteten zu vereinbaren.
Dass sich aus der Ausgliederung der ÖBB und der Tatsache, dass der Bund jedenfalls indirekt weiterhin für die Personalkosten der von den ÖBB bei der Ausgliederung mitübernommenen Bediensteten aufzukommen hat (VfSlg. 14.075/1995), Konflikte ergeben können, wenn das bisherige Dienstrecht aufrecht bleibt, hat der Gesetzgeber des Bundesbahngesetzes 1992 im Übrigen bereits vorhergesehen. Darum hat er in §22 Abs1 grundsätzlich eine Neuregelung des ÖBB-Dienstrechtes in Aussicht gestellt.
Besteht aber an einer solchen gesetzlichen Kodifikation ein öffentliches Interesse, so ist es zwingende Konsequenz, dass damit auch insofern die Mitbestimmung der Personalvertretung beseitigt wird. Dasselbe gilt im Übrigen für das von den Antragstellern nur kurz angeführte, aber nicht weiter verfolgte Problem, dass mit dem BB-PG der Abschluss günstigerer Regelungen verhindert wird. Wie bereits ausgeführt, liegt in der Verhinderung solcher günstigerer Regelungen (für die dann der Bund aufzukommen hätte) gerade das öffentliche Interesse."
Vor die Frage gestellt, ob die - wie oben erwähnt - mit dem BB-PG bewirkte Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt, ist vorweg zu berücksichtigen, dass auch die bis zum Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes bestehende Rechtslage (vgl. dazu im Einzelnen oben Pkt. 3.2., insbesondere die so genannte "Jeweilsklausel") für den einzelnen Bediensteten der ÖBB im Ergebnis keine Gewähr für die Unabänderbarkeit seiner pensionsrechtlichen Position bot.
In diese - grundsätzlich veränderbare - Position hat der Gesetzgeber mit dem in Prüfung stehenden Gesetz eingegriffen. Aus den oben zitierten Gesetzesmaterialien sowie aus der wiedergegebenen Äußerung der Bundesregierung ergibt sich, dass der Gesetzgeber dabei im Wesentlichen die folgenden Ziele verfolgt:
Im Hinblick darauf kann der Einschätzung des Bundesgesetzgebers nicht entgegengetreten werden, dass die mit dem BB-PG verbundene Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt.
Die bekämpfte gesetzliche Regelung erscheint auch nicht unverhältnismäßig. Dabei ist zu berücksichtigen, dass - wie schon oben erwähnt - die nunmehrige bundesgesetzliche Regelung des Pensionsrechts der hier in Rede stehenden Bediensteten der ÖBB nicht beliebig abänderbar ist, zumal auch (künftige) Änderungen dieses Bundesgesetzes dem aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz unterliegen (vgl. VfGH 27.6.2003 G300/02 [Pensionsreform]). Der Umstand, dass dem Bundesgesetzgeber auch ein anderer Weg offen stünde, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel der Reduzierung der finanziellen Belastung des Bundes zu verfolgen, die aus dessen Verpflichtung resultiert, den Pensionsaufwand für die Ruhe- und Versorgungsgenussempfänger der ÖBB zu tragen (vgl. dazu die Ausführungen in Pkt. 3.3.5. zum EisenbahnrechtsanpassungsG 1997), führt gleichfalls nicht zur Unverhältnismäßigkeit der mit dem bekämpften Gesetz verbundenen Eigentumsbeschränkung.
Insgesamt folgt daraus, dass die von den antragstellenden Abgeordneten behauptete Verfassungswidrigkeit des BB-PG nicht vorliegt. Ihr Antrag ist daher, soweit er zulässig ist, als unbegründet abzuweisen.
4.2.2. Zu G 22, 24-28, 34/03
4.2.2.1. Insoweit sich diese Anträge im Wesentlichen auf die gleichen Bedenken stützen wie der zu G298/02 protokollierten Antrag, ist auf die Ausführungen in Pkt. 4.2.1.2. zu verweisen.
4.2.2.2. Darüber hinaus werden vom Obersten Gerichtshof mit diesen Anträgen - auf das Wesentliche - zusammengefasst die folgenden Bedenken erhoben:
a) Bedenklich sei auch die Festlegung des Anwendungsbereiches des Gesetzes durch die Verweisung auf bestimmte Paragraphen der AVB. Diese seien nicht allgemein kundgemacht worden. Daher sei nicht gesichert, dass die unmittelbar Betroffenen oder auch andere am politischen Meinungsbildungsprozess interessierte Staatsbürger Kenntnis davon haben, auf wen das Gesetz anzuwenden sei. Auch für die Gerichte sei dies nicht abstrakt nachvollziehbar. Die Festlegung des Anwendungsbereiches des BB-PG durch Verweisung auf Paragraphen der AVB scheine dem rechtstaatlichen Prinzip, im Besonderen dem Art18 Abs1 B-VG, zu widersprechen.
b) Ausgehend davon, dass das BB-PG auf dem Kompetenztatbestand "Arbeitsrecht" beruhe, würden sich die folgenden gleichheitsrechtlichen Bedenken ergeben:
Der Verfassungsgerichtshof habe in seinem Erkenntnis VfGH 28.6.2002 G8/02, ausgeführt, dass die Herkunft eines Bezuges aus öffentlichen Mitteln nicht geeignet sei, jedwede Ungleichbehandlung im Verhältnis zu anderen Arbeitsentgelten und Pensionsbezügen sachlich zu rechtfertigen. Den Umstand, dass Zusatzpensionen von in §73 Abs1a ASVG bezeichneten Rechtsträgern "im Regelfall" auf Grund eines "gesetzlichen Auftrages" zu gewähren seien, habe der Verfassungsgerichtshof in Bezug auf die Krankenversicherung als nicht geeignet erachtet, einen sachlichen Unterschied zu anderen Pensionsleistungen zu rechtfertigen, da auf alle diese Pensionen aus der Sicht des Leistungsbeziehers ein (einzel- oder kollektivvertraglich begründeter) Rechtsanspruch bestehe.
Der Umstand, dass der Bund für pensionsrechtliche Ansprüche der Dienstnehmer der ÖBB einzustehen habe, könne demgemäß nicht jede Differenzierung rechtfertigen. Dies umso weniger, als es dem Gesetzgeber wohl zumindest in den dem Wettbewerb unterliegenden Bereichen freistünde, die Haftung des Bundes nur auf die bestehenden, allenfalls - soweit sachlich gerechtfertigt - reduzierten Pensionsansprüche zu beschränken.
Mit der Regelung, dass das BB-PG auch an die Stelle allfälliger "zukünftiger", von der Geschäftsführung der ÖBB im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Verantwortung vereinbarter Pensionszusagen tritt, sei ein vom allgemeinen System der Betriebspensionen - wie es im Betriebspensionsgesetz für alle Arbeitnehmer vorgesehen sei, die in die Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers fallen - abweichendes "Sonderprivatrecht" geschaffen worden. Die sachliche Rechtfertigung solcher Sonderregelungen werde allgemein selbst für privatrechtliche Dienstverhältnisse zum Bund in Frage gestellt. Noch weniger könne eine Rechtfertigung für die Schaffung eines Sonderprivatrechts für einen Rechtsträger gesehen werden, der grundsätzlich den anderen Privatrechtssubjekten gleichgestellt sei, wenn davon ausgegangen werden könne, dass ohnehin die Bundeshaftung entsprechend beschränkbar wäre. Auch wenn es wirtschaftlich derzeit nicht geboten sein mag, allfällige zusätzliche Leistungen zu gewähren, so stehe es doch allgemein in der Verantwortung der entsprechenden Entscheidungsorgane des jeweiligen Wirtschaftssubjektes, ob sie die Gewährung solcher Leistungen für wirtschaftlich sinnvoll und tragbar erachteten. Dabei sei zu bemerken, dass die Fragen der Entgeltgestaltung nicht nur unter dem Aspekt der Kostenbelastung, sondern etwa auch unter jenem der Mitarbeitermotivation oder der Positionierung am Arbeitsmarkt betrachtet werden könnten.
c) Schließlich bringt der Oberste Gerichtshof im Zusammenhang mit den vom BB-PG verfügten Einschränkungen der privatrechtlichen Dispositionsfreiheit ua. noch Folgendes vor:
"Wenn man es nun auch als legitimes Regelungsziel ansehen könnte, im Hinblick auf die Bundeshaftung den Pensionsaufwand auf Grund der 'alten' Zusagen, die dem einzelnen Arbeitnehmer ohnehin keine gesicherte von ihm ausgehandelte Rechtsposition verliehen ('Jeweilsklausel') zu beschränken, so ist aber auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit nicht zu ersehen, warum dies auch für 'neue' Zusagen ('zukünftige') gelten muß, für die eine Bundeshaftung wohl nicht mehr vorgesehen werden müsste."
Dazu vertritt der Verfassungsgerichtshof die folgende Auffassung:
zu a): Das Bedenken trifft nicht zu.
§1 Abs1 BB-PG enthält, insoweit er auf die AVB Bezug nimmt, keine Verweisung auf eine andere Norm, sondern eine Anknüpfung an bestimmte Sachverhalte (vgl. VfSlg. 11.281/1987), nämlich an Dienstverhältnisse (an den Inhalt von Dienstverträgen), die zu bestimmten, in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkten zu den ÖBB bestanden. Angesichts dessen ist der Umstand, dass die AVB bloß im Nachrichtenblatt der ÖBB Generaldirektion kundgemacht sind, im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip nicht bedenklich.
Zu b) und c): Dazu wird auf die oben unter Punkt 4.2.1.2. angestellten Erwägungen verwiesen.
4.2.3. Zu G35/03
4.2.3.1. Insoweit dieser Antrag gegen §1 Abs1 BB-PG gerichtet ist, wird auf die Ausführungen in Pkt. 4.2.1.2. verwiesen.
Im genannten Antrag G35/03 wird darüber hinaus auch noch Folgendes vorgebracht:
Während das mit 1. Oktober 2000 in Kraft getretene BB-PG 2000 in seinem §38 den Anspruch auf Todesfallbeitrag auch noch für Witwen/Witwer nach im Ruhestand verstorbenen ÖBB-Beamten/Beamtinnen vorsah, seien mit dem am 31. Juli 2001 verlautbarten, rückwirkend in Wirksamkeit gesetzten BB-PG 2001 Ansprüche von Hinterbliebenen von nach dem 31. Dezember 2000 verstorbenen ÖBB-Beamten des Ruhestandes auf Todesfallbeitrag ohne jede Übergangsfrist beseitigt worden. Damit sei aber diesem Personenkreis, der bislang hiezu auch keine besondere Veranlassung gehabt hatte, die Möglichkeit genommen worden, für die mit dem plötzlichen Todesfall des ÖBB-Beamten verbundenen Auslagen, zu deren Abdeckung der Todesfallbeitrag zweifelsohne auch dienen sollte, anderweitig - insbesondere durch Ansparen entsprechender Mittel - Sorge zu tragen.
Dieses Bedenken trifft aber nicht zu.
Der Oberste Gerichtshof übersieht dabei nämlich, dass die hinsichtlich des Todesfallbeitrages für Hinterbliebene von ÖBB-Bediensteten des Ruhestandes geltende Rechtslage durch §38 Abs1 iVm §52 Abs2 BB-PG, idF BGBl. I 2001/86, gar keine rückwirkende inhaltliche Veränderung erfuhr. Vielmehr war die vordem geltende Regelung, die sich aus §38 Abs1 iVm §62 Abs4 und 5 BB-PG, BGBl. I 2000/95, idF des Art64 Z2 und 8 BudgetbegleitG 2001, BGBl. I 2000/142, ergab, identisch.
5. Aus all diesen Erwägungen war daher spruchgemäß zu entscheiden.
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