Der Antrag wird zurückgewiesen.
Begründung:
I. 1. Der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich, Außenstelle Mistelbach (im Folgenden: UVS), hat aus Anlass einer bei ihm anhängigen Berufung gegen den Bescheid der Bezirkshauptmannschaft Wien-Umgebung vom 18. Oktober 2005 den auf Art140 Abs1 B-VG gestützten Antrag gestellt, §4 Z5 des Bundesgesetzes über den Schutz der Tiere (Tierschutzgesetz - TSchG), BGBl. I 118/2004, als verfassungswidrig aufzuheben.
Zum Sachverhalt führt der antragstellende UVS insbesondere aus, dass die Bezirkshauptmannschaft Wien-Umgebung dem Verein "Naturpark Purkersdorf-Sandsteinwienerwald" mit Bescheid vom 18. Oktober 2005 gemäß §§23, 26 TSchG und §7 der Verordnung der Bundesministerin für Gesundheit und Frauen über Mindestanforderungen an Zoos (Zoo-Verordnung) in der Stammfassung BGBl. II 491/2004 eine tierschutzrechtliche Zoobewilligung der Kategorie C für die Haltung bestimmter Tiere (Pferdeartige, Schalenwild, Ziegen, Schafe) erteilt habe. Im Tierbestand des Zoos sei u.a. Rehwild enthalten. Gegen diesen Bescheid erhob der NÖ Tierschutzombudsmann mit der Begründung Berufung, dass Zoos der Kategorie C gemäß §7 Abs1 Z1 Zoo-Verordnung iVm §4 Z5 TSchG nicht zur Haltung von Rehwild berechtigt seien.
2. Zur Präjudizialität der angefochtenen Wortfolge weist der UVS darauf hin, dass er im Zuge des - dem Antrag zugrunde liegenden - Berufungsverfahrens zunächst §7 Zoo-Verordnung anzuwenden habe. §7 Abs1 Z1 Zoo-Verordnung knüpfe wiederum an die Legaldefinition des §4 Z5 TSchG an, sodass auch diese Bestimmung im vorliegenden Fall anzuwenden sei. Hinsichtlich des Anfechtungsumfanges geht der UVS davon aus, dass es erforderlich sei, §4 Z5 TSchG zur Gänze zu beheben, um seinen Bedenken Rechnung zu tragen. Eine Beseitigung der angenommenen Rechtswidrigkeit durch Aufhebung des §7 Zoo-Verordnung bzw. eines Teils dieser Bestimmung komme hingegen nicht in Betracht.
In der Sache bringt der UVS im Wesentlichen vor, dass die Differenzierung zwischen Rehwild und sonstigem Schalenwild in §4 Z5 TSchG den Anforderungen des Sachlichkeitsgebots nicht entspreche.
3. Die Bundesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie den Antrag stellt, der Verfassungsgerichtshof wolle den Antrag auf Aufhebung des §4 Z5 TSchG als unzulässig zurückweisen, in eventu aussprechen, dass die angefochtene Bestimmung nicht als verfassungswidrig aufgehoben wird.
Zur Antragslegitimation des UVS wird u.a. Folgendes ausgeführt:
"Der vom Unabhängigen Verwaltungssenat des Landes Niederösterreich angezogene §7 Abs1 Z1 der Verordnung der Bundesministerin für Gesundheit und Frauen über Mindestanforderungen an Zoos (Zoo-Verordnung), BGBl. II Nr. 491/2004, bestimmt:
'Zoos der Kategorie C sind berechtigt, folgende Wildtierarten zu halten:
1. Schalenwild, Przewalskipferde, Wisente, Bisons, Mähnenspringer, Thare, Schraubenziegen, Bezoarziegen, Hirschziegenantilopen, Nilgauantilopen, Steinböcke und Axishirsche, Kamelartige'.
Der antragstellende unabhängige Verwaltungssenat ist der Ansicht, er müsse den Begriff 'Schalenwild', wie er in ... §7 Abs1 Z1 der Zoo-Verordnung verwendet wird, ('gesetzeskonform') in dem durch §4 Z5 TSchG festgelegten Begriffsumfang auslegen. Diese Auslegung des §7 Abs1 Z1 der Zoo-Verordnung mag - was im Rahmen der Präjudizialitätsprüfung nicht zu beurteilen ist - durchaus zutreffen. Es mag auch die offensichtlich dem Antrag zugrundeliegende Auffassung zutreffen, dass die Aufhebung der angefochtenen Gesetzesstelle der geeignetste Weg ist, die vom antragstellenden unabhängigen Verwaltungssenat gesehene Unsachlichkeit der Verordnungsregelung zu beseitigen. Der Sitz dieser allfälligen Unsachlichkeit wäre aber ausschließlich in der Verordnung zu suchen, welche - ohne vom Gesetz dazu genötigt zu werden - an den Begriff des Schalenwildes bestimmte Rechtsfolgen knüpft.
Ob eine gesetzliche Bestimmung präjudiziell ist, kann nach Auffassung der Bundesregierung nur nach dem Gesetz selbst beurteilt werden.
Eine gesetzliche Definition hat nun keine selbständige normative Bedeutung. Sie kann daher nur insoweit normativ relevant und somit nur insoweit präjudiziell sein, als es auch jene Gesetzesstellen sind, in denen der definierte Begriff verwendet wird.
Liegt somit, wie hier, bloß der Fall vor, dass der Verordnung (nach der vom antragstellenden Gericht oder unabhängigen Verwaltungssenat vorgenommenen Auslegung) dasselbe Verständnis eines Begriffs wie dem Gesetz zu unterstellen ist, so bedeutet das durchaus nicht, dass auch das Gesetz selbst im Sinne des Art140 B-VG anzuwenden ist.
Schon aus dem Einleitungssatz des §4 TSchG ('Die nachstehenden Begriffe haben in diesem Bundesgesetz jeweils folgende Bedeutung:') ergibt sich, dass §4 Z5 TSchG lediglich eine Definition des Begriffes 'Schalenwild' für das Tierschutzgesetz schafft (vgl. auch die Erläuterungen zur Regierungsvorlage 446 BlgNR 22. GP, S. 7:
'... Schalenwild im Sinne dieses Bundesgesetzes ...'). Den Sprachgebrauch von Durchführungsverordnungen will das Gesetz somit nicht mit erfassen.
Im Tierschutzgesetz wird nun der Begriff 'Schalenwild' neben der Legaldefinition des §4 Z5 in §24 Abs1 Z1 (Zurechnung zur ungefähr den landwirtschaftlichen Nutztieren entsprechenden Gruppe von Tierarten) und §25 Abs1 zweiter Satz (Anzeigepflicht für die Gehegehaltung von Schalenwild ausschließlich zur Fleischgewinnung) verwendet (Irresberger/Obenaus/Eberhard, Tierschutzgesetz [2005] S. 29; Binder, Das österreichische Tierschutzgesetz [2005] S. 44). §4 Z5 TSchG kann daher nur dann anzuwenden sein, wenn (auch) §24 Abs1 Z1 oder §25 Abs1 zweiter Satz TSchG anzuwenden ist.
Die Zoo-Verordnung ist jedoch nicht in Durchführung des §24 Abs1 Z1 oder des §25 Abs1 zweiter Satz TSchG, sondern - wie sich auch aus ihrer Promulgationsklausel ergibt - in Durchführung des §26 Abs2 TSchG ergangen. §26 Abs2 TSchG normiert:
'Nähere Bestimmungen über Mindestanforderungen für Zoos in Bezug auf die Ausstattung, Betreuung von Tieren, Betriebsführung, über die von den mit der Tierhaltung beschäftigten Personen nachzuweisende Ausbildung sowie über von Zoos, mit Ausnahme von Einrichtungen, in denen keine bedeutende Anzahl von Tieren oder Arten zur Schau gestellt werden und die nicht für den Schutz wildlebender Tiere oder die Erhaltung der biologischen Vielfalt bedeutend sind, zu erbringende Leistungen (Arterhaltung, Aufklärung der Öffentlichkeit, wissenschaftliche Forschung) hat der Bundesminister für Gesundheit und Frauen unter Bedachtnahme auf die Zielsetzung und die sonstigen Bestimmungen dieses Bundesgesetzes sowie den anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und die Ansprüche der gehaltenen Tierarten durch Verordnung festzulegen.'
In der gesetzlichen Grundlage des §26 Abs2 TSchG kommt der Begriff 'Schalenwild' somit überhaupt nicht vor.
Es ist daher auch die Bezeichnung der vom antragstellenden unabhängigen Verwaltungssenat vorgenommenen Interpretation des Verordnungsbegriffs 'Schalenwild' als 'gesetzeskonform' insoweit irreführend, als sie das Verständnis nahelegt, diese Interpretation sei - im Sinne der Auslegungsmethode der verfassungskonformen Interpretation - insofern vom Gesetz selbst geboten, als jener (möglichen) Auslegung der Vorzug zu geben ist, die einen inhaltlichen Widerspruch zur höherrangigen Norm vermeidet. Ein derartiger Inhalt ist aber dem Gesetz nicht zu entnehmen. Das fragliche Auslegungsergebnis kann somit auch nicht dem Gesetzgeber zugerechnet werden.
... Die Wahl des §4 Z5 TSchG als Anfechtungsgegenstand scheint ferner mit den Grundsätzen unvereinbar, die die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum zulässigen Anfechtungsumfang entwickelt hat. Die Grenzen der Aufhebung müssen ua. auch in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren so gezogen werden, dass der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt (und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden; VfSlg. 6674/1972, 8155/1977, 9374/1982, 11455/1987, 12465/1990 und 16542/2002). Von mehreren Möglichkeiten zur Herstellung einer verfassungskonformen Gesetzeslage ist diejenige zu wählen, die die einfachgesetzliche Rechtslage weniger einschneidend verändert (VfSlg. 13772/1994, 15785/2000 ua.). Anders gewendet, soll der zur Beseitigung der Rechtswidrigkeit erforderliche Eingriff in die bestehende Rechtslage so gering wie möglich gehalten werden.
Die vom antragstellenden unabhängigen Verwaltungssenat seiner Meinung nach anzuwendende Rechtslage besteht nun teils aus einer Verordnung, teils aus einer Gesetzesstelle, auf die, wie gesagt werden kann, die Verordnung implizit verweist.
Im Fall einer solchen 'Gemengelage' muss aus dem aus der vorhin skizzierten Judikatur erkennbaren Ziel des geringstmöglichen Eingriffes in die bestehende Rechtslage abgeleitet werden, dass zur Beseitigung der vermeinten Verfassungswidrigkeit keinesfalls das Gesetz, sondern jedenfalls die Verordnung in Prüfung zu ziehen ist.
Der antragstellende unabhängige Verwaltungssenat hat es in diesem Sinne verabsäumt, sich die Frage zu stellen, ob die anzuwendende Verordnungsbestimmung im Gesetz ihre Grundlage findet. Diese Grundlage ist offensichtlich §26 Abs2 TSchG, keinesfalls jedoch §24 Abs1 Z1 oder §25 Abs1 zweiter Satz TSchG, und daher auch keinesfalls §4 Z5 TSchG. Bei der von ihm verabsäumten Prüfung wäre der antragstellende unabhängige Verwaltungssenat ausgehend von seinen fachlichen Prämissen folgerichtig zu der Ansicht gelangt, dass der Verordnungsgeber die Mindestanforderungen für Zoos nicht unter (ausreichender) Bedachtnahme auf (die Zielsetzung und die sonstigen Bestimmungen dieses Bundesgesetzes sowie) den anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse festgesetzt hat. Er hätte sodann die Verordnungsbestimmungen, die aus dem Grund der Gesetzwidrigkeit bei ihm Bedenken hervorrufen, beim Verfassungsgerichtshof anzufechten gehabt.
Das beschriebene Versäumnis vermag nach Ansicht der Bundesregierung nicht dazu zu führen, dass die angefochtene Gesetzesstelle in Prüfung gezogen werden kann.
... Die Bundesregierung ist daher der Auffassung, dass die Prozessvoraussetzungen im vorliegenden Fall nicht gegeben sind.
..."
II. Die maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar (die angefochtene Wortfolge ist hervorgehoben):
1. Die §§4 Z5, 23 und 26 TSchG lauten:
"Begriffsbestimmungen
§4. Die nachstehenden Begriffe haben in diesem Bundesgesetz jeweils folgende Bedeutung:
1. bis 4. ...
5. Schalenwild: Rotwild, Damwild, Sikahirsche, Davidshirsche, Muffelwild und Schwarzwild;
..."
"Bewilligungen
§23. Für Bewilligungen gelten, soweit nicht anderes bestimmt ist, die folgenden Bestimmungen:
1. Die Behörde hat Bewilligungen nur auf Antrag zu erteilen.
2. Die Bewilligung ist zu erteilen, wenn die beantragte Tierhaltung den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes und der auf dessen Grundlage erlassenen Verordnungen sowie dem anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entspricht und kein Tierhaltungsverbot entgegensteht.
3. Bewilligungen können erforderlichenfalls befristet oder unter Auflagen oder unter Bedingungen erteilt werden.
4. Eine befristete Bewilligung ist auf Antrag des Bewilligungsinhabers zu verlängern, wenn der Antrag vor Ablauf der Frist eingebracht wird und die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung weiterhin gegeben sind. Erforderlichenfalls sind die Bedingungen oder Auflagen (Z3) abzuändern.
5. Stellt die Behörde fest, dass die Tierhaltung nicht mehr den Bewilligungsvoraussetzungen entspricht oder die vorgeschriebenen Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten werden, hat sie mit Bescheid die zur Erreichung des rechtmäßigen Zustandes notwendigen Maßnahmen vorzuschreiben und dem Bewilligungsinhaber den Entzug der Bewilligung anzudrohen. Kommt der Bewilligungsinhaber innerhalb der im Bescheid festgesetzten Frist den Vorschreibungen nicht nach, hat die Behörde die Bewilligung zu entziehen. Die betroffenen Tiere sind abzunehmen und solchen Vereinigungen, Institutionen oder Personen zu übergeben, die Gewähr für eine diesem Bundesgesetz entsprechende Haltung bieten."
"Haltung von Tieren in Zoos
§26. (1) Die Haltung von Tieren in Zoos bedarf einer Bewilligung nach §23.
(2) Nähere Bestimmungen über Mindestanforderungen für Zoos in Bezug auf die Ausstattung, Betreuung von Tieren, Betriebsführung, über die von den mit der Tierhaltung beschäftigten Personen nachzuweisende Ausbildung sowie über von Zoos, mit Ausnahme von Einrichtungen, in denen keine bedeutende Anzahl von Tieren oder Arten zur Schau gestellt werden und die nicht für den Schutz wildlebender Tiere oder die Erhaltung der biologischen Vielfalt bedeutend sind, zu erbringende Leistungen (Arterhaltung, Aufklärung der Öffentlichkeit, wissenschaftliche Forschung) hat der Bundesminister für Gesundheit und Frauen unter Bedachtnahme auf die Zielsetzung und die sonstigen Bestimmungen dieses Bundesgesetzes sowie den anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und die Ansprüche der gehaltenen Tierarten durch Verordnung festzulegen.
(3) Wird der Zoo gänzlich oder teilweise geschlossen, so hat die Behörde für den Fall, dass der Eigentümer der Tiere nicht in der Lage ist, für eine diesem Bundesgesetz entsprechende Haltung zu sorgen, zu verfügen, dass die betroffenen Tiere solchen Vereinigungen, Institutionen oder Personen übergeben werden, die Gewähr für eine diesem Bundesgesetz entsprechende oder, sofern die Haltung im Ausland erfolgen soll, gleichwertige Haltung bieten. Ist all dies nicht möglich, kann das Tier schmerzlos getötet werden."
2. §7 Abs1 Z1 der aufgrund des §26 Abs2 TSchG erlassenen Zoo-Verordnung lautet:
"Zoos der Kategorie C
§7. (1) Zoos der Kategorie C sind berechtigt, folgende Wildtierarten zu halten:
1. Schalenwild, Przewalskipferde, Wisente, Bisons, Mähnenspringer, Thare, Schraubenziegen, Bezoarziegen, Hirschziegenantilopen, Nilgauantilopen, Steinböcke und Axishirsche, Kamelartige
..."
III. Der Verfassungsgerichtshof hat zur Zulässigkeit des Antrags erwogen:
1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung den antragstellenden UVS an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieser Behörde in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art140 B-VG bzw. des Art139 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die - angefochtene - generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden UVS im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg. 14.464/1996, 15.293/1998, 16.632/2002, 16.925/2003).
2. Es kann im gegebenen Zusammenhang dahingestellt bleiben, ob der antragstellende UVS §4 Z5 TSchG - etwa im Zuge der Auslegung des §7 Abs1 Z1 Zoo-Verordnung - überhaupt anzuwenden hat. Ebenso erübrigt es sich, die Frage zu erörtern, ob es erforderlich wäre, §4 Z5 TSchG gemeinsam mit §7 Abs1 Z1 Zoo-Verordnung anzufechten.
Der UVS übersieht nämlich, dass der angefochtenen Wortfolge in §4 Z5 TSchG, die lediglich eine Definition des Begriffs "Schalenwild" vorsieht, keine eigenständige normative Bedeutung zukommt. Sie erhält eine solche Bedeutung erst im Zusammenhang mit anderen Regelungen, die diesen Begriff verwenden (vgl. dazu etwa VfSlg. 17.340/2004, S 512, Punkt 3.8.). Der UVS ficht die Definition allerdings isoliert - und nicht etwa gemeinsam mit Bestimmungen, in denen der in Rede stehende Begriff verwendet wird - an.
Die Grenzen der Aufhebung einer auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu prüfenden Gesetzesvorschrift sind aber - wie der Verfassungsgerichtshof sowohl für von Amts wegen als auch auf Antrag eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren (vgl. zB VfSlg. 8155/1977, 8461/1978, 12.464/1990, 14.740/1997 mwH) schon wiederholt darlegte - notwendig so zu ziehen, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle untrennbar zusammenhängenden Bestimmungen auch erfasst werden; der Verfassungsgerichtshof geht bei Bestimmung des Umfangs einer als verfassungswidrig aufzuhebenden Rechtsvorschrift stets vom Grundgedanken aus, dass ein Normenprüfungsverfahren dazu führen soll, eine festgestellte Verfassungswidrigkeit zu beseitigen, dass aber der nach der Aufhebung verbleibende Teil der Norm möglichst nicht mehr verändert werden soll als zur Bereinigung der Rechtslage unbedingt notwendig ist.
3. Der Antrag auf Aufhebung des §4 Z5 TSchG war daher als unzulässig zurückzuweisen.
4. Dies konnte gemäß §19 Abs3 Z2 lite VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
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