Der Antrag wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Landesvolksanwalt von Vorarlberg stellt gemäß Art60 Abs2 der Vbg. Landesverfassung, LGBl. 9/1999, iVm Art148i B-VG den Antrag auf
"Behebung des Flächenwidmungsplanes der Gemeinde Egg in der Fassung der Kundmachung der Gemeinde Egg vom 26.02.2003 auf Grund des Beschlusses der Gemeindevertretung der Gemeinde Egg vom 10.02.2003 und der Genehmigung der Vorarlberger Landesregierung vom 24.02.2003, Zl VIIa-602.23, soweit sie die Umwidmung einer Teilfläche der GST Nr 4058 KG Egg (Hub) von Freifläche-Landwirtschaft in Sondergebiet-Holzlagerplatz betrifft, wegen Gesetzwidrigkeit".
2. Der Landesvolksanwalt schildert folgenden "Sachverhalt":
In einem Gebiet der Gemeinde Egg im Winkel zwischen der ehemaligen Bahntrasse der Bregenzerwaldbahn und der Landesstraße L 29 bestehe "bereits lange Zeit" ein Sägewerk. Der Flächenwidmungsplan 1977 habe für das Gebiet der damaligen Ausdehnung des Betriebes die Widmung "Baufläche/Mischgebiet" (BM) festgelegt, weiter im Osten für ein Wohngebiet die Widmung "Baufläche/Wohngebiet" (BW) und für die Fläche dazwischen "Freifläche/Landwirtschaft" (FL).
Im Jahr 1979 habe die damalige Betreibergesellschaft für einen Neubau des Sägewerks die Baubewilligung, die gewerbebehördliche Genehmigung und die Bewilligung nach dem Landschaftsschutzgesetz erhalten und schon davor mit der Ausführung begonnen. Das neue Betriebsgebäude liege zu etwa einem Drittel auf der damals als BM und zu zwei Drittel auf der damals als FL gewidmeten Fläche; insbesondere der Platz für die Rundholzsortierung befinde sich im damaligen FL-Gebiet. Da dieser Platz zur Rundholzsortierung bis etwa 35 m an das Wohngebiet im Osten heranreiche, sei es ab 1980 immer wieder zu Anrainerbeschwerden über die Lärmimmissionen und seit 1986 zur Einschaltung des Landesvolksanwalts gekommen. Gegenstand sei dabei vor allem "die raumordnungsrechtliche Problematik der Errichtung des Holzlagerplatzes" gewesen. Den Beteiligten sei als einzige für den Betrieb und die Nachbarn verträgliche Lösung die Verlegung des "Rundholzlagers" nach Süden erschienen. Das sei zunächst daran gescheitert, dass die dafür erforderlichen Grundflächen nicht erworben werden konnten. Als schließlich im Jahr 2001 doch ein Kaufvertrag der nunmehrigen Betreibergesellschaft mit den Eigentümern dieser südlich gelegenen Grundstücke vorgelegen sei, sei dessen grundverkehrsbehördliche Genehmigung "wegen der derzeitigen Widmung FL" dieser Flächen gescheitert, obwohl die Betreibergesellschaft mehrmals die Umwidmung dieser südlich gelegenen Flächen beantragt habe.
Ein gewerberechtliches Sanierungskonzept des Jahres 2003 zur Hintanhaltung unzumutbarer Erschütterungs- und Lärmbelastungen sehe - ohne Verlegung des Holzlagerplatzes - die Errichtung einer Lärmschutzwand gegenüber dem nahe gelegenen Wohngebiet vor. Zur Bewilligung der Errichtung dieser Lärmschutzwand habe die Widmung des Areals des bestehenden Holzlagerplatzes als FL nicht "ausgereicht".
Daraufhin habe die verordnungserlassende Behörde die hier in Rede stehende Änderung des Flächenwidmungsplans beschlossen; diese umfasse die Umwidmung des Areals des Sägewerks ieS in BB I (Betriebsgebiet Kategorie I) und die zur Aufhebung beantragte Umwidmung des Holzlagerplatzes in FS (Freifläche/Sondergebiet) Holzlagerplatz.
3. Der Landesvolksanwalt legt folgende Bedenken dar:
3.1. Mit den vorgenommenen Umwidmungen habe ein seit mehr als 22 Jahren bestehender rechtswidriger Zustand saniert werden sollen. Gemäß §14 Abs4 RPG 1973, LGBl. 15/1973, hätten in Mischgebieten lediglich Verwaltungs- und Dienstleistungsgebäude sowie Wohnungen und nicht störende Klein- und Mittelbetriebe (gemäß §14 Abs4 RPG 1996: "die das Wohnen nicht wesentlich stören") errichtet werden dürfen. Da ein Sägewerk wohl kaum als "nicht störender Betrieb" angesehen werden könne, sei schon aus diesem Grund ein Widerspruch zum Flächenwidmungsplan gegeben (s. VfSlg. 10.703/1985, 12.231/1989). Tatsächlich habe sich jedoch der überwiegende Teil des Sägewerksareals und des Betriebsgebäudes auf einer als Freifläche/Landwirtschaft gewidmeten Fläche befunden. Nach der im Jahr 1979 geltenden Rechtslage hätte daher weder eine Baubewilligung noch eine Genehmigung nach dem Landschaftsschutzgesetz erfolgen dürfen. Vielmehr hätten gemäß §20 Abs1 und 2 RPG 1973 beide Bewilligungen wegen Nichtigkeit aufgehoben werden müssen.
3.2. Zum anderen sei es der Zweck der zur Aufhebung beantragten Umwidmung gewesen, es zu ermöglichen, unter Beibehaltung des Holzlagerplatzes Lärmschutzwände zu errichten, um eine Einschränkung des Betriebes aufgrund des Gewerberechts zu vermeiden. Auch wenn die Errichtung von Lärmschutzwänden eine gewisse Erleichterung für die betroffenen Anrainer gebracht habe, widerspreche die vorgenommene Umwidmung des gesamten "Rundholzlagerplatzes" bis 35 m an das bereits vor Neuerrichtung des Sägewerks bestehende Wohngebiet heran den Raumplanungszielen. Gemäß §2 Abs3 litf RPG sollten Gebiete und Flächen für Wohnen, Arbeiten, Freizeit, Einkauf und sonstige Nutzungen so einander zugeordnet werden, dass Belästigungen möglichst vermieden würden. Auch nach Errichtung der Lärmschutzwände durchgeführte Lärm- und Erschütterungsmessungen ließen immer noch eine Gesundheitsgefährdung befürchten.
Gemäß §3 RPG seien bei der Raumplanung alle berührten Interessen unter Berücksichtigung der in §2 angeführten Ziele so gegeneinander abzuwägen, dass sie dem Gesamtwohl der Bevölkerung am besten entspricht. Statt eine solche Interessenabwägung vorzunehmen und von einer Widmung bis in unmittelbare Nähe des Wohngebietes abzusehen, habe die verordnungserlassende Behörde fast ausschließlich das Interesse des Sägewerksbetriebes an der Nutzung des gesamten bisherigen Betriebsgeländes und der "aufgrund des medizinischen Gutachtens" (gemeint: im Zusammenhang mit dem gewerberechtlichen Sanierungskonzept) nur durch Aufstellung von Lärmschutzwänden möglichen Aufrechterhaltung des Betriebes im bisherigen Umfang berücksichtigt.
3.3. Vor allem sei der Gemeindevertretung wie auch ihrem Raumplaner vorzuwerfen, dass sie bei der Prüfung alternativer Widmungsmöglichkeiten einem "logischen Fehlschluss" unterlegen seien, "veranlasst durch die von den Sägewerksbetreibern vorgelegte Bestätigung der Eigentümer der südlich gelegenen Liegenschaften [über ihre mangelnde Bereitschaft, ihre Grundstücke zu verkaufen]". Die Möglichkeit der Verlegung des "Rundholzlagerplatzes" nach Süden sei bereits in den 80er Jahren als den Raumplanungszielen eher entsprechende Lösung erkannt und auch im Vorfeld der in Rede stehenden Umwidmung von mehreren Seiten verlangt worden. Dies werde auch in der Stellungnahme des Raumplaners vom 7. Februar 2003 als "aus Sicht der örtlichen Raumplanung primär anzustrebende räumliche Entflechtung" angesehen, welche nur aktuell an der Verfügbarkeit dieser Flächen scheitere.
Tatsache sei, dass die Betreiber des Sägewerkes die südlich des Betriebes gelegenen Flächen mit Kaufvertrag vom 15. März 2001 erworben und sowohl um eine Umwidmung wie auch um eine grundverkehrsbehördliche Genehmigung angesucht hätten. Die grundverkehrsbehördliche Genehmigung sei ausschließlich daran gescheitert, dass die verordnungserlassende Behörde selbst diese Flächen nicht umgewidmet habe und diese somit weiter "Freifläche/Landwirtschaft" seien. Es könne somit keine Rede davon sein, dass diese den Raumplanungszielen sehr viel eher entsprechenden Grundflächen nicht verfügbar gewesen wären.
3.4. Die Umwidmung des gesamten bisherigen Rundholzlagerplatzes anstelle der zuvor beantragten südlichen Liegenschaften widerspreche auch dem Raumplanungsziel einer nachhaltigen Sicherung der räumlichen Existenzgrundlagen der Menschen, besonders für Wohnen und Arbeiten (§2 Abs2 lita RPG). Wie auch der Raumplaner ausgeführt habe, könne die vorgenommene Umwidmung den aktuellen Nachbarschaftskonflikt und die problematische widmungsrechtliche Situation kurzfristig lösen, nicht aber den alteingesessenen Sägereistandort durch die Öffnung räumlicher und betriebstechnischer Entwicklungsspielräume nachhaltig sichern.
3.5. Bedenken bestünden auch "an der Eignung der Widmungskategorie Freifläche/Sondergebiet Holzlagerplatz". Gemäß §18 Abs4 RPG könnten als Sondergebiete Flächen festgelegt werden, auf denen Gebäude oder sonstige Anlagen errichtet werden dürfen, die ihrer Zweckwidmung nach an einen bestimmten Standort gebunden seien oder sich an einem bestimmten Standort besonders eignen. Denkbar wäre eine solche Widmungskategorie etwa am Rande eines Waldes, in dem regelmäßig Holz geschlagen wird, wo die Baumstämme auf einem befestigten Gelände länger gelagert werden müssen. Hier handle es sich allerdings nicht um einen reinen Lagerplatz, sondern um einen zentralen Teil des Betriebsgeländes, der nicht etwa der längerfristigen Lagerung des Holzes diene, sondern der laufenden Manipulation im Zusammenhang mit dem Betriebsablauf einschließlich Anlieferung, Zwischenlagerung und Abholung zur Verarbeitung der Holzstämme. Trotz der rechtlichen Bedenken sei anzuerkennen, dass bei einer - raumplanungsrechtlich verfehlten - Beibehaltung dieses Teiles des Betriebsgeländes die gewählte Widmungskategorie für die Anrainer noch relativ günstiger sei als es eine Betriebsflächenwidmung gewesen wäre.
4. Die verordnungserlassende Behörde wie auch die Vorarlberger Landesregierung legten Akten betreffend das Zustandekommen der bekämpften Verordnung vor und erstatteten jeweils eine Äußerung, in der sie beantragen, den Antrag des Landesvolksanwalts als unbegründet abzuweisen. Auf diese Äußerungen wird im Folgenden im jeweiligen Zusammenhang eingegangen.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Die Legitimation des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg zur Antragstellung vor dem Verfassungsgerichtshof ergibt sich aus Art60 Abs2 der Vbg. Landesverfassung, LGBl. 9/1999, sowie aus Art148i Abs2 iVm Art148e B-VG. Der Antrag ist sohin zulässig (VfSlg. 11.990/1989, 14.642/1996, 15.273/1998, 17.656/2005).
2. In der Sache:
Der Verfassungsgerichtshof ist in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren auf Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt (vgl. VfSlg. 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung der Anträge dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg. 15.644/1999, 17.222/2004).
2.1. Der Landesvolksanwalt macht zunächst das Bedenken geltend, mit der angefochtenen Verordnung habe "der seit mehr als 22 Jahren bestehende rechtswidrige Zustand saniert" werden sollen. Den angesprochenen "rechtswidrigen Zustand" erblickt der Landesvolksanwalt darin, dass ein Sägewerk im "Mischgebiet" nicht errichtet werden hätte dürfen und sich überdies der überwiegende Teil des Sägewerkareals auf einer als "Freifläche/Landwirtschaft" gewidmeten Fläche befinde. Gleichzeitig führt der Landesvolksanwalt in seiner Darstellung des Sachverhalts jedoch aus, im Jahre 1979 sei für den Neubau des Sägewerks samt der Anlage des Platzes für die Rundholzsortierung eine Baubewilligung, eine gewerbepolizeiliche Genehmigung und eine Bewilligung nach dem Landschaftsschutzgesetz erteilt worden. Sein Bedenken begründet der Landesvolksanwalt vor diesem Hintergrund damit, dass die Baubewilligung und die Genehmigung nach dem Landschaftsschutzgesetz gemäß §20 Abs1 und 2 RPG 1973 wegen Nichtigkeit aufgehoben werden hätten müssen; weder die Gemeinde noch die Bezirkshauptmannschaft Bregenz, noch die Vorarlberger Landesregierung hätten jedoch konkrete Maßnahmen zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes gesetzt.
Dem ist zu entgegnen, dass die Frage der Vernichtbarkeit von vorliegenden Bewilligungen nicht in einem Verordnungsprüfungsverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof, sondern in entsprechenden Verwaltungsverfahren, die gegebenenfalls in die Erlassung eines die Bewilligungen aufhebenden Bescheides münden, zu klären ist. Der Verfassungsgerichtshof muss vielmehr - insoweit dem Vorbringen des Landesvolksanwalts folgend - vom Vorliegen der Bewilligungen ausgehen. Bei der Beurteilung der Gesetzmäßigkeit der Verordnung ist daher kein rechtswidriger Bauzustand anzunehmen.
2.2. Weiters bringt der Landesvolksanwalt vor, der Zweck der vorgenommenen Umwidmung, die baurechtliche Bewilligung der Errichtung einer Lärmschutzwand auf der nunmehr als "FS Holzlagerplatz" gewidmeten Fläche zu ermöglichen, berücksichtige "fast ausschließlich das Interesse des Sägewerksbetriebes an der Nutzung des gesamten bisherigen Betriebsgeländes". Die verordnungserlassende Behörde habe die gemäß §3 RPG gebotene Abwägung aller berührten Interessen, um dem Gesamtwohl der Bevölkerung am besten zu entsprechen, unterlassen. Bei Durchführung dieser Abwägung hätte die verordnungserlassende Behörde von einer "Widmung bis in unmittelbare Nähe des Wohngebietes abzusehen" gehabt.
Dem ist zu entgegnen, dass die beabsichtigte Ermöglichung der baubehördlichen Bewilligung der Errichtung einer Lärmschutzwand auf einem Grundstück, auf dem sich ein bereits errichteter und bewilligter Holzlagerplatz befindet, der Natur der Sache nach vornehmlich im Interesse der Nachbarschaft erfolgt und an sich nicht auf eine fehlerhafte Interessenabwägung schließen lässt.
2.3. Zum Vorwurf der mangelhaften Prüfung alternativer Widmungsmöglichkeiten, da entgegen den Angaben der verordnungserlassenden Behörde Flächen für eine Verlegung des Holzlagerplatzes nach Süden zur Nutzungsentflechtung sehr wohl verfügbar gewesen seien:
Die verordnungserlassende Behörde führt dazu in ihrer Äußerung aus:
"Richtig ist, dass die [Betreibergesellschaft] bereits mit Eingabe vom 25.02.2000 einen Antrag auf Umwidmung der im Süden gelegenen Grundstücke ... stellte. Im besagten Antrag wurde aber ausdrücklich festgehalten, es bestehe das Vorhaben, jene Fläche zu befestigen, zu asphaltieren und darauf eine Rundholzsortieranlage zu errichten. Seitens des Betreibers des Sägewerks war daher eine Betriebserweiterung beabsichtigt, nicht aber die Verlagerung des bestehenden Rundholzlagerplatzes nach Süden. ...
Mit Schreiben vom 07.07.2000 stellte sodann die Gemeinde Egg klar, dass vor einer allfälligen Umwidmung sinnvollerweise zunächst die erforderlichen Bewilligungen nach dem Gewerberecht bei der BH Bregenz eingeholt werden müssen.
Richtig ist, dass die [Betreibergesellschaft] mit Kaufvertrag vom 15.03.2001 die südlich des Sägewerks-Areals gelegenen
Liegenschaften ... erwerben wollte und die Grundverkehrs-Landeskommission mit Bescheid vom 06.03.2002 ... jenem
Kaufvertrag die grundverkehrsbehördliche Genehmigung versagte. Entgegen der Ausführung des Landesvolksanwaltes hielt die besagte Behörde im Bescheid nicht fest, dass 'bei einer allfälligen Umwidmung der Kaufvertrag genehmigungsfähig wäre', vielmehr erfolgte lediglich ein Hinweis, dass nach Abschluss des Umwidmungsverfahrens eine neue Antragstellung möglich sei.
Hätte die Gemeinde Egg noch vor Abschluss der gewerbebehördlichen Verfahren zum damaligen Zeitpunkt eine Umwidmung vorgenommen, hätte dies nicht - wie der Landesvolksanwalt von Vorarlberg durchklingen lässt - die Konsequenz gehabt, dass der Betreiber des Sägewerks dazu genötigt gewesen wäre, den bestehenden Holzlagerplatz nach Süden zu verlagern, vielmehr hätte eine Umwidmung der im Süden gelegenen Flächen dem Betreiber des Sägewerks die Möglichkeit eröffnet, den bereits vorhandenen Betrieb nach Süden zu erweitern mit der Konsequenz, dass damit den Interessen der im Osten gelegenen Nachbarn in keinster Weise Rechnung getragen worden wäre.
...
Im Rahmen der Gemeindevertretungssitzung vom 10.02.2003 ... wurde ausdrücklich festgehalten, dass als 'herausragende Gemeinsamkeit' zwischen den Mitgliedern der Gemeindevertretung eine südliche Verlegung des Holzlagerplatzes anerkannt wurde. Diese Lösung solle auch pro futuro nicht aus den Augen verloren werden. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung lag aber der belangten Behörde ein Schreiben der im Süden gelegenen Grundstückseigentümer vor ..., aus welchem hervorgeht, dass diese auch an einem Verkauf einer Teilfläche nicht mehr interessiert sind.
... Aufgrund der aktuell fehlenden Alternative ... und den Empfehlungen des [Raumplaners] [fasste die verordnungserlassende Behörde] zur Ermöglichung der Errichtung von Schallschutzwänden mehrheitlich den Beschluss ..., jene Fläche, auf welcher bereits derzeit der Holzlagerplatz steht, als Freifläche Sondergebiet Holzlagerplatz zu widmen.
... Die Gemeinde Egg kann ... die Rechtsauffassung nicht
teilen, wonach die vorgenommene Widmung deshalb rechtswidrig sei,
weil es die Gemeinde Egg im Jahre 2001 versäumt habe, die 'Gunst der
Stunde' zu nutzen und damals eine Umwidmung der südlichen Flächen
vorzunehmen. Zudem hätte ... diese Umwidmung nicht zu einer
Verlagerung, sondern lediglich zu einer Erweiterung des Betriebs geführt, somit zu einer klaren Verschlechterung der Situation der Nachbarn."
Vor diesem Hintergrund ist dem Bedenken des Landesvolksanwalts, die verordnungserlassende Behörde sei bei der Prüfung von alternativen Widmungsmöglichkeiten einem "logischen Fehlschluss unterlegen" und die Entscheidung beruhe nicht nur auf unzureichenden, sondern auch falschen Grundlagen, nicht zu folgen.
2.4. Dem Bedenken, die Umwidmung des gesamten bisherigen Rundholzlagerplatzes anstelle der zuvor beantragten südlichen Liegenschaften widerspreche auch dem Raumplanungsziel einer nachhaltigen Sicherung der räumlichen Existenzgrundlagen der Menschen, besonders für Wohnen und Arbeiten (§2 Abs2 lita RPG), ist ebenso nicht zu folgen.
Der Landesvolksanwalt übernimmt bei Darlegung seiner Bedenken die Darstellung des Raumplaners der Gemeinde, die vorgenommene Umwidmung könne den aktuellen Nachbarschaftskonflikt und die problematische widmungsrechtliche Situation kurzfristig lösen, nicht aber den alteingesessenen Sägereistandort durch die Öffnung räumlicher und betriebstechnischer Entwicklungsspielräume nachhaltig sichern. Damit wird schon auf der Grundlage der vorgebrachten Bedenken deutlich, dass sich die Gemeinde bewusst zu einer Planung entschlossen hat, die zur Lösung der akuten Probleme geeignet und auch umsetzbar ist. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kommt es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Planungsmaßnahme nicht darauf an, ob die vom Verordnungsgeber im Rahmen seines planerischen Gestaltungsspielraums getroffene Lösung die bestmögliche ist. Im Rahmen der Normenkontrolle gemäß Art139 B-VG hat der Verfassungsgerichtshof nicht darüber zu befinden, welche der dem Verordnungsgeber im Rahmen des Gestaltungsspielraums offen stehenden Möglichkeiten die zweckmäßigste ist; sie muss (nur) mit dem Gesetz in Einklang stehen (VfSlg. 10.711/1985, 16.373/2001).
2.5. Weiters macht der Landesvolksanwalt das Bedenken geltend, die hier getroffene Festlegung "Freifläche/Sondergebiet Holzlagerplatz" widerspreche §18 Abs4 RPG. Denkbar wäre eine solche Widmungskategorie etwa am Rande eines Waldes, in dem regelmäßig Holz geschlagen wird, wo die Baumstämme auf einem befestigten Gelände länger gelagert werden müssten. Hier handle es sich allerdings nicht um einen reinen Lagerplatz, sondern um einen zentralen Teil des Betriebsgeländes.
Die angesprochene Bestimmung lautet:
"§18
Freiflächen
(1) Alle Flächen, die nicht als Bauflächen, Bauerwartungsflächen oder Verkehrsflächen gewidmet sind, sind Freiflächen.
(2) Die Freiflächen sind nach Erfordernis und Zweckmäßigkeit als Landwirtschaftsgebiet, Sondergebiet oder Freihaltegebiet zu widmen.
(3) ...
(4) Als Sondergebiete können Flächen festgelegt werden, auf denen Gebäude und Anlagen errichtet werden dürfen, die ihrer Zweckwidmung nach an einen bestimmten Standort gebunden sind oder sich an einem bestimmten Standort besonders eignen, wie z.B. Flächen für Kleingärten, gewerbliche Gärtnereien, Erholungs- und Sportanlagen, Campingplätze, Ausflugsgasthöfe, Schutzhütten, Steinbrüche, Kiesgruben, Anlagen zur Fassung von Quell- sowie zur Entnahme von Grundwasser, Schießstätten und Sprengmittellager. Der vorgesehene Verwendungszweck ist in der Widmung anzuführen."
Der bereits bestehende und bewilligte Holzlagerplatz, für dessen Ausstattung mit einer Lärmschutzmauer erklärtermaßen die raumplanungsrechtliche Grundlage geschaffen werden sollte, ist als solcher "an einen bestimmten Standort gebunden", nämlich an jenen des Sägewerks. Die Aufzählung zulässiger Arten von Sondergebieten ist demonstrativ. Weiters ist der vorgesehene Verwendungszweck in der Widmung angeführt. Damit ist kein Verstoß gegen §18 Abs4 RPG ersichtlich.
3. Der Antrag war daher abzuweisen.
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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