Der Antrag wird zurückgewiesen.
Begründung:
I.
1. Im Rahmen der gemäß §§21 und 22 des Bundesgesetzes zur Regelung des Glücksspielwesens (Glücksspielgesetz, kurz: GSpG) in der Fassung BGBl. I 111/2010 vorgesehenen öffentlichen Interessentensuche zur Konzessionserteilung zum Betrieb einer Spielbank veröffentlichte die Bundesministerin für Finanzen auf der Homepage des Bundesministeriums für Finanzen am 19. August 2011 u.a. die "Allgemeine Information Strukturierung der Konzession für Spielbanken und Pokersalon im Rahmen der öffentlichen Interessentensuche". Da nicht sämtliche Konzessionserteilungsverfahren nach §§21 und 22 GSpG zeitgleich gestartet wurden, enthält diese Unterlage nähere Bestimmungen über die Strukturierung der Verfahren und deren voraussichtlichen zeitlichen Ablauf.
2. Mit ihrem auf Art139 B-VG gestützten Antrag
begehrt die antragstellende Gesellschaft diese, ihrem Vorbringen nach als Verordnung zu qualifizierende Unterlage, als gesetzwidrig aufzuheben. Zu ihrer Antragslegitimation führt sie Folgendes aus:
"4.2. Eingriff in die Rechtssphäre
4.2.1. Die ACE möchte sich als Spielbankenbetreiber am österreichischen Markt etablieren. Da derzeit und im kommenden Jahr alle 15 in Österreich zu vergebenden Spielbankenkonzessionen sowie die einzige in Österreich zu erlangende PokersaIonkonzession 'ausgeschrieben' werden, will sich die ACE um einige (sic!) dieser Konzessionen bewerben. Die rechtswidrigen Bestimmungen der Allgemeinen Verfahrensunterlage verhindern aber, dass ACE eine Chance auf Erteilung der gewünschten Konzessionen hat. Dadurch sind wir in unseren verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt.
4.2.2. Die Eingriffe in die Rechtspositionen der ACE sind nach Art und Ausmaß durch die Allgemeine Verfahrensunterlage selbst eindeutig bestimmt: So findet sich zB die diskriminierende Festlegung von 'Spielbankenpaketen' in Pkt 2. der Allgemeinen Verfahrensunterlage; eine nähere Ausführung dieser Festlegung ist weder vorgesehen noch notwendig. Da der Eingriff in unsere Rechtssphäre keiner weiteren Konkretisierung bedarf, ist er als unmittelbar zu qualifizieren (zB VfSlg 16.281).
4.3. Aktuelle Beeinträchtigung
4.3.1. Die Allgemeine Verfahrensunterlage 'gilt' seit ihrer Publizierung auf der homepage der BMF am 19.08.2011.
4.3.2. Es ist auch eindeutig, dass sich die BMF in ihrem Konzessionsverfahren an die Bestimmungen dieser Allgemeinen Verfahrensunterlage hält und auch weiter zu halten gedenkt. Die BMF führt das Konzessionsverfahren ganz offensichtlich auf der Grundlage der von ihr publizierten Allgemeinen Verfahrensunterlage durch und erachtet sich und andere daran gebunden.
4.3.3. Die in der Allgemeinen Verfahrensunterlage enthaltenen Normen beeinträchtigen uns daher aktuell und nicht bloß potentiell; dies insofern, als sie im derzeit laufenden Konzessionsverfahren verhindern, dass wir eine Chance auf Erteilung der von uns gewünschten Spielbankenkonzessionen haben.
4.4. Kein zumutbarer Umweg
4.4.1. Uns steht keine andere Möglichkeit offen, um unsere Normbedenken an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen:
a. Gerichtsurteil? Die Erlangung eines Gerichtsurteils ist nicht möglich. Die Erteilung der hier in Rede stehenden Spielbankenkonzessionen erfolgt in einem von der BMF geführten Verwaltungsverfahren.
b. Konzessionsantrag? Die angefochtene Allgemeine Verfahrensunterlage dient dazu, 'den Interessenten vorab die geplanten Verfahren' vorzustellen um so sicherzustellen, 'dass Interessenten ausreichend Zeit für die erforderlichen Anträge samt Standortsuche inklusive Detailplanung und entsprechender Konzepte' bleibt (Pkt 1 der Allgemeinen Verfahrensunterlage). Die Stellung eines Konzessionsantrags ist uns aber deshalb nicht zumutbar, weil dafür umfangreiche Vorarbeiten (vgl insb Pkt 5.5. der Verfahrensunterlage Stadt-Paket) und die Vorauszahlung eines Verfahrensbeitrags in Höhe von EUR 60.000,00 (§59a Abs1 Z1 GSpG) erforderlich wären.
c. Feststellungsbescheid? Für uns besteht auch keine Möglichkeit, einen Feststellungsbescheid zu erlangen. Mit Feststellungsbescheiden wird nämlich das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechts verbindlich festgestellt (VfSIg 4032; VwGH 26.11.1991, 91/05/0165). Sie sind dann zulässig, wenn ihre Erlassung im Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist, eine solche Feststellung im öffentlichen Interesse liegt oder für die beantragende Person von rechtlichem Interesse ist (vgl Hengstschläger, Verwaltungsverfahrensrecht4 [2009] Rz 425). Der Verwaltungsgerichtshof bejaht ein solches rechtliches Interesse dann, wenn mit dem Feststellungsbescheid Rechte und Rechtsverhältnisse zur Abwendung künftiger Rechtsgefährdungen klargestellt werden sollen (VwGH 03.07.1990, 89/08/0287).
Ein Feststellungsbescheid kann mithin nur bei
strittigen oder unklaren Sachverhalten beantragt werden. Im gegebenen Fall ist der Sachverhalt jedoch weder unklar noch strittig. Der Verfassungsgerichtshof hält den Umweg über einen Feststellungsbescheid überdies dann für unzumutbar, wenn das Feststellungsverfahren bloß zum Zweck geführt werden soll, Bedenken an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen (VfSlg 14.591, 16.003). Im gegenständlichen Fall wäre es daher für uns nicht nur unzumutbar, die Erlassung eines Feststellungsbescheids zu begehren; die BMF dürfte einen solchen Feststellungsbescheid - mangels strittigen Rechtsverhältnisses - auch gar nicht erlassen.
d. Strafbescheid? Nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofs ist es unzumutbar, ein Strafverfahren
e. Beteiligung am Konzessionsverfahren? Schließlich ist es uns auch unzumutbar, uns am Konzessionsverfahren zu beteiligen, nur um einen ab- bzw zurückweisenden Bescheid zu erlangen, um unsere Normbedenken an den Verfassungsgerichtshof herantragen zu können. Für eine solche Beteiligung wären nämlich nicht nur umfangreiche (und kostenintensive) Vorarbeiten erforderlich; wir müssten auch vor Einbringung des Konzessionsantrags Antragskosten in der Höhe von EUR 60.000,00 entrichten (vgl Pkt 3.3.1. Verfahrensunterlage Stadt-Paket). Es entspricht der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofs, die Führung derart kostenintensiver Verwaltungsverfahren nur zum Zweck der Geltendmachung von Normbedenken als unzumutbar zu qualifizieren.
Uns steht mithin aus rechtlicher Sicht kein
zumutbarer Umweg zur Bekämpfung der hier in Rede stehenden Bestimmungen der Allgemeinen Verfahrensunterlage offen. Die Antragsvoraussetzungen sind gegeben."
Die antragstellende Gesellschaft bringt weiters vor, dass es sich bei der Unterlage "Allgemeine Information Strukturierung der Konzession für Spielbanken und Pokersalon im Rahmen der öffentlichen Interessentensuche" um eine nicht ordnungsgemäß kundgemachte Verordnung handle, legt dar, wieso einzelne Punkte dieser Unterlage gesetzwidrig seien und beantragt die Unterlage zur Gänze wegen Rechtswidrigkeit ihrer Kundmachung, in eventu näher bezeichnete Teile "wegen "Gesetzund/oder Verfassungswidrigkeit ihres Inhalts" aufzuheben.
3. Die belangte Behörde erstattete eine Äußerung, in der sie die Zurück- bzw. Abweisung des Antrages beantragt.
4. Die antragstellende Gesellschaft erstattete eine Replik, in der sie u.a. Folgendes zur Zulässigkeit des Individualantrags ausführt:
"2.1. Allgemeines
Die BMF vertritt die Ansicht, dass unser Individualantrag unzulässig sei. Sie stützt diese Rechtsansicht darauf, dass wir im Verfahren um die Erteilung der Spielbankenkonzessionen des 'Stadt-Pakets' einen Konzessionsantrag gestellt haben, sodass uns ein zumutbarer Umweg zur Verfügung stehe, um unsere Bedenken an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen. Zur weiteren Begründung verweist die BMF lapidar auf den Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 05.12.2011, V101/11-13 ('LOTTELO'), und unterstellt eine 'gleiche Ausgangslage'. Das ist unrichtig.
2.2. Kein zumutbarer Umweg
2.2.1. Allgemeines
Am 19.08.2011 wurde unter der GZ. BMF-180000/0118-VI/5/2011 die 'Unterlage zur Teilnahme an der öffentlichen Interessentensuche 'Spielbankenkonzession' 'Paket 1' für die Stadt-Standorte: Bregenz, Graz, Innsbruck, Linz, Salzburg-Stadt und Wien' (kurz: 'Verfahrensunterlage Stadt-Paket') sowie am 15.12.2011 unter der GZ. BMF-180000/0208-VI/5/2011 die 'UNTERLAGE ZUR TEILNAHME an der öffentlichen Interessentensuche 'Spielbankenkonzession' 'Paket 2' für die Land-Standorte: NÖ 1, Salzburg-Land, Tirol 1, Tirol 2, Vorarlberg-Land und Kärnten' (kurz: 'Verfahrensunterlage Land-Paket') veröffentlicht.
Wir haben am 12.01.2012 einen Antrag auf Erteilung von Spielbankenkonzessionen gestellt, und zwar für lediglich zwei von den sechs im Rahmen des Stadt-Pakets ausgeschriebenen Standorten. Da die BMF (vermutlich unter Berufung auf die - angeblich: nicht normative - Allgemeine Verfahrensunterlage) davon ausgeht, dass die Spielbankenkonzessionen nur in den von ihr geschnürten Paketen vergeben werden dürfen, wird sie unseren Konzessionsantrag vermutlich zurückweisen.
Wie die BMF letztlich über unseren Konzessionsantrag entscheidet, kann für die Zulässigkeit des gegenständlichen Individualantrags freilich dahingestellt bleiben. Dies deshalb, weil sich dieser Individualantrag (auch) gegen andere Festlegungen wende, als jene, die wir mit einer Bescheidbeschwerde gegen die Erledigung unseres Antrags auf Erteilung von Spielbankenkonzessionen bekämpfen könnten. Hinsichtlich dieses 'differenten Anfechtungsgegenstands' haben wir daher gar nicht die Möglichkeit, den Verfassungsgerichtshof im Weg einer Bescheidbeschwerde anzurufen. Der einzige Weg, diese gesetzwidrigen Bestimmungen der Allgemeinen Verfahrensunterlage zu bekämpfen, ist mithin die Stellung eines Individualantrags. Von einer 'Doppelgleisigkeit' des Rechtsschutzes kann also keine Rede sein. Im Einzelnen:
2.2.2. Mangelnde Präjudizialität
Entgegen dem klaren Gesetzeswortlaut des §21 des 'Bundesgesetzes vom 28. November 1989 zur Regelung des Glücksspielwesens' (BGBI I 620/1989 idF BGBI I 76/2011; kurz:
GSpG) sieht die Allgemeine Verfahrensunterlage vor, dass die Spielbankkonzessionen für die Stadt- sowie für die Land-Standorte jeweils als unteilbares Paket zu je sechs Konzessionen vergeben werden.
Dennoch haben wir uns am 12.01.2012 lediglich für
zwei der insgesamt sechs im Rahmen des Stadt-Pakets ausgeschriebenen Spielbankkonzessionen beworben. Es ist zu vermuten, dass unser Antrag allein aus diesem Grund als unzulässig zurückgewiesen wird. Wir werden daher in einem Bescheidbeschwerdeverfahren gegen diesen Zurückweisungsbescheid keine Gelegenheit haben, auf die anderen Rechtswidrigkeiten der Allgemeinen Verfahrensunterlage einzugehen; präjudiziell wird nämlich nur die Frage der Zulässigkeit der Paketbildung sein. Die Verfassungs-, Gesetz- und Unionsrechtswidrigkeit zB der zeitversetzten Konzessionsvergabe und insb der Standortfestlegungen werden wir so nicht relevieren können.
2.2.3. Unzumutbarer Aufwand/unzumutbare
Verfahrenskosten
Der Verfassungsgerichtshof vertritt in ständiger Rechtsprechung betreffend die Zumutbarkeit eines Umwegs die Ansicht, dass es zB im Raumordnungsrecht unzumutbar sei, dass der Antragsteller die für ein Bauansuchen erforderlichen Planunterlagen allein zu dem Zweck anfertigen lässt, um ein förmliches Baubewilligungsansuchen zu stellen, das absehbar abgewiesen wird und in weiterer Folge zur Möglichkeit der Erhebung einer Bescheidbeschwerde führt (zB VfSlg 9620).
Die dieser Rechtsprechung zugrundeliegende Situation gleicht unserer Situation: Auch für uns wäre es unzumutbar gewesen, einen Antrag auf Erteilung aller sechs Konzessionen des Stadt-Pakets zu stellen (und alle dafür vorgesehen Formalkriterien - wie die Bezahlung der Pauschalgebühren von sechsmal EUR 10.000,00 gemäß §59a Abs1 Z1 GSpG, die Erstellung von detaillierter business-Pläne für sechs Standorte, die Hinterlegung von sechs Sicherstellungen in Höhe von mindestens 10% des Grundkapitals, die Behauptung der Einhaltung der Betriebspflicht für alle sechs Standorte etc - zu erfüllen), nur um die aus unserer Sicht evident rechtswidrigen Bestimmungen der Paketbildung, zeitversetzten Konzessionsvergabe und Standortfestlegungen prüfen lassen zu können. Auf die Einhaltung dieser Formalerfordernisse zu verzichten, hätte freilich bedeutet, unseren Konzessionsantrag mit 'einfachen' Zurückweisungsmängeln zu belasten. Uns stand und steht sohin kein zumutbarer Umweg zur Verfügung, die von uns als gesetzwidrig ausgemachte Festlegungen der Allgemeinen Verfahrensunterlage anzufechten. Die einzige Möglichkeit führt über die Erhebung eines Individualantrags.
2.2.4. Zeitversetzte Ausschreibung
Wir interessieren uns für den Erhalt der Einzelkonzession 'Wien Süd-West', nicht jedoch für den Erhalt einer der in der Verfahrensunterlage Land-Paket enthaltenen Konzessionen. Die Konzessionen werden gemäß der Allgemeinen Verfahrensunterlage zeitversetzt ausgeschrieben: Am 19.08.2011 wurde die Verfahrensunterlage Stadt-Paket und am 15.12.2011 die Verfahrensunterlage Land-Paket veröffentlicht.
Die Allgemeine Verfahrensunterlage sieht weiters vor, dass die Einzelkonzessionen noch im ersten Quartal 2012 veröffentlicht werden.
Wir erleiden durch die zeitversetzte Ausschreibung einen gravierenden Nachteil in unserer wettbewerblichen Stellung. Schließlich ist evident, dass der Inhaber eines Konzessionspakets gegenüber einem Bewilligungswerber für eine Einzelkonzession im Vorteil ist: Dies deshalb, weil der Paketinhaber - noch dazu, wenn ihm das 'Stadt-Paket' zugeschlagen wurde - ganz anders kalkulieren und daher anbieten kann, als ein Bewilligungswerber, der sich, so wie wir, nur für einzelne Konzessionen interessiert (zur Rechtswidrigkeit der Paketlösung vgl Mayer, Spielbanken im 'Paket', ecolex 2012, 175). Sitz dieser Rechtswidrigkeit ist dabei nicht bloß die Bündelung sondern auch die Festlegung, zeitversetzt auszuschreiben.
Die Bestimmung, dass zeitversetzt ausgeschrieben
wird, wird allein in der Allgemeinen Verfahrensunterlage getroffen. Ein Bescheid, der über einen Antrag betreffend die Konzessionen des Stadt- bzw Land-Pakets ergeht, wird sohin nicht auch über die zeitliche Staffelung absprechen. Die einzige Möglichkeit, diese rechtswidrige Bestimmung zu bekämpfen, besteht daher in der Erhebung eines Individualantrags gegen die Allgemeine Verfahrensunterlage.
2.2.5. Standortfestlegung
In Wien kommen insgesamt drei Spielbankenkonzessionen zur Vergabe, davon eine im Bündel des Stadt-Pakets ('Wien 1'), die beiden anderen sollen einzeln ausgeschrieben werden ('Wien Süd-West' und 'Wien Nord-Ost'). In Niederösterreich sind zwei Konzessionen vorgesehen, von denen eine im Bündel des Land-Pakets enthalten ist (Standort: Baden oder Mödling) und die andere Konzession einzeln ausgeschrieben wird (Standort: Niederösterreich außer Baden und Mödling).
Die drei Wiener Konzessionen stehen, bedingt durch das in Wien gegebene gute und dichte Verkehrsnetz, in direkter wirtschaftlicher Konkurrenz zueinander; ebenso konkurriert die von uns begehrte Konzession Wien Süd-West mit der Niederösterreichischen Konzession des Landpakets (Standort: Baden oder Mödling).
Wir halten die in der Allgemeinen Verfahrensunterlage normierte Standortverteilung, da sie - vor allem auch in Anbetracht der zeitversetzten Ausschreibung und der Paketbildung - gleichheitswidrige Wettbewerbsvoraussetzungen schafft, für rechtswidrig; dem GSpG lassen sich solche Standortvorgaben nicht entnehmen.
Wir planen nun, uns für die Konzession Wien Süd-West zu bewerben, haben jedoch kein Interesse am Erhalt der Konzession Wien Nord-Ost und werden uns auch nicht für die Konzessionen des Land-Pakets bewerben. Wie aber sollen wir die unzulässigen Standortvorgaben der Konzession Wien Nord-Ost bzw der Konzession Baden oder Mödling bekämpfen, wenn wir bereits im diesbezüglichen Konzessionsantrag eingestehen müssten, uns dafür gar nicht zu interessieren? Eine Bekämpfung dieser - unseren Standort Süd-West grob benachteiligenden - Standortfestlegungen ist mithin nur auf dem Weg eines Individualantrags gegen die Allgemeine Verfahrensunterlage möglich.
2.2.6. Paketbildung
Sowohl die Allgemeine Verfahrensunterlage als auch die Verfahrensunterlage Stadt-Paket und die Verfahrensunterlage Land-Paket enthält die Festlegung auf Paket- und Einzelvergaben. Wenn wir lediglich die Verfahrensunterlage Stadt-Paket bekämpfen (und dort eine Aufhebung der Paketbildung erreichen), wäre die BMF doch weiter durch die Allgemeine Verfahrensunterlage zur Paketbildung verpflichtet. Gleiches gilt für die Standortfestlegungen. Schon aus diesem Grund muss ein gesondertes Vorgehen gegen die Allgemeine Verfahrensunterlage im Weg der Erhebung eines Individualantrags (die Erlangung eines Bescheids ist nämlich nicht vorgesehen) zulässig sein.
Dagegen kann nun nicht eingewendet werden, dass die Allgemeine Verfahrensunterlage und die Verfahrensunterlage Stadt-Paket bzw die Allgemeine Verfahrensunterlage und die Verfahrensunterlage Land-Paket in einem Stufenbauverhältnis stünden (und also der Verfassungsgerichtshof im Inzidentalverfahren gegen zB die Verfahrensunterlage Stadt-Paket auch die zugrunde liegende Allgemeine Verfahrensunterlage zu prüfen hätte). Die Festlegungen hinsichtlich Paketbildung und Standortfestlegung sind nämlich (nahezu) wortident. Alle drei Verfahrensunterlagen stehen mithin im Stufenbau nebeneinander und bauen nicht aufeinander auf; sie müssen daher gesondert angefochten werden."
II.
1. §§21 und 22 des Bundesgesetzes zur Regelung des Glücksspielwesens (Glücksspielgesetz), über die Änderung des Bundeshaushaltsgesetzes und über die Aufhebung des Bundesgesetzes betreffend Lebensversicherungen mit Auslosung, BGBl. Nr. 620/1989 in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010 lauten:
"Spielbanken
Konzession
§21. (1) Der Bundesminister für Finanzen kann das Recht zum Betrieb einer Spielbank durch Konzession übertragen. Der Konzessionserteilung hat eine öffentliche Interessentensuche voranzugehen, welche den Grundsätzen der Transparenz und der Nichtdiskriminierung zu entsprechen hat. Die Interessentensuche ist öffentlich bekannt zu machen, wobei die Bekanntmachung nähere Angaben zu der zu übertragenden Konzession sowie zur Interessensbekundung und den dabei verpflichtend vorzulegenden Unterlagen sowie eine angemessene Frist für die Interessensbekundung zu enthalten hat. Der Bundesminister für Finanzen kann für die Begutachtung der Interessensbekundungen einen beratenden Beirat einrichten.
(2) Eine Konzession nach Abs1 darf nur einem Konzessionswerber erteilt werden, wenn
1. das Unternehmen in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft mit Aufsichtsrat geführt wird und sein Sitz nach Maßgabe des Abs3 in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem Staat des Europäischen Wirtschaftsraumes liegt und die Abwicklung des Spielbetriebs in einer Form erfolgt, die eine effektive und umfassende ordnungspolitische Aufsicht nach diesem Bundesgesetz erlaubt;
2. die Satzung der Kapitalgesellschaft keine Bestimmungen enthält, die die Sicherheit und die ordnungsgemäße Spieldurchführung gefährden;
3. die Kapitalgesellschaft über ein eingezahltes
Stamm- oder Grundkapital von mindestens 22 Millionen Euro verfügt, deren rechtmäßige Mittelherkunft in geeigneter Weise nachgewiesen wird und die den Geschäftsleitern unbeschränkt und nachgewiesener Maßen für den Spielbetrieb im Inland zur freien Verfügung stehen und im Zeitpunkt der Konzessionsbewerbung nicht durch Bilanzverluste geschmälert worden sind (Haftungsstock);
4. die Personen, die eine Beteiligung am Konzessionär halten und über einen beherrschenden Einfluss verfügen, den Ansprüchen genügen, die im Interesse einer soliden und umsichtigen Führung der Spielbank und der Zuverlässigkeit in ordnungspolitischer Hinsicht liegen;
5. die Geschäftsleiter auf Grund ihrer Vorbildung fachlich geeignet sind, über die für den ordnungsgemäßen Betrieb einer Spielbank erforderlichen Eigenschaften und Erfahrungen verfügen und kein Ausschließungsgrund nach §13 der Gewerbeordnung 1994 gegen sie vorliegt;
6. die Struktur des allfälligen Konzerns, dem der
oder die Eigentümer, die eine qualifizierte Beteiligung an dem Unternehmen halten, angehören, und die Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Sitzstaates eine wirksame Aufsicht über den Konzessionär nicht behindern sowie
7. vom Konzessionswerber insbesondere auf Grund
seiner Erfahrungen, Infrastrukturen, Entwicklungsmaßnahmen und Eigenmittel sowie seiner Systeme und Einrichtungen zur Spielsuchtvorbeugung, zum Spielerschutz, zur Geldwäsche- und Kriminalitätsvorbeugung, zur Betriebssicherheit, zur Qualitätssicherung, zur betriebsinternen Aufsicht und zu anderen ihn treffenden Bestimmungen dieses Bundesgesetzes die beste Ausübung der Konzession zu erwarten ist.
(3) Zur Bewerbung um eine Konzession ist für Interessenten ein Sitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem Staat des Europäischen Wirtschaftsraumes erforderlich. Im Falle der erfolgreichen Bewerbung eines Interessenten mit Sitz außerhalb von Österreich ist die Konzession unter der Bedingung zu erteilen, dass der Sitz der Kapitalgesellschaft in Österreich errichtet wird, und mit der Auflage zu versehen, den Errichtungsnachweis binnen einer bestimmten Frist zu erbringen.
Die Errichtung einer inländischen Kapitalgesellschaft zur Ausübung der Konzession ist nicht erforderlich, wenn die ausländische Kapitalgesellschaft in ihrem Sitzstaat über eine vergleichbare Spielbankkonzession verfügt und einer vergleichbaren staatlichen Glücksspielaufsicht unterliegt, die im Sinne des §31 der österreichischen Aufsicht erforderlichenfalls Kontrollauskünfte übermittelt und für sie Kontrollmaßnahmen vor Ort durchführt (behördliche Aufsichtskette). Können diese Voraussetzungen nachgewiesen werden, ist die Ausübung der Konzession durch eine bloße Niederlassung in Österreich zulässig. Über die Organbeschlüsse der ausländischen Kapitalgesellschaft ist dem Bundesminister für Finanzen unverzüglich zu berichten, soweit sie auch die Geschäftsführung der österreichischen Niederlassung betreffen. Zudem hat eine getrennte Buch- und Geschäftsführung für alle inländischen Betriebe zu erfolgen.
(4) Vor der Entscheidung über den Antrag ist dem Bundesland und der Gemeinde, in deren Bereich eine Spielbank errichtet werden soll, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
(5) Insgesamt dürfen höchstens fünfzehn Konzessionen im Sinne des Abs1 erteilt werden.
(6) Über alle fristgerecht eingebrachten Anträge ist im Zuge der Prüfung der Interessensbekundung bescheidmäßig zu entscheiden. Treten mehrere Konzessionswerber gleichzeitig auf, die die Voraussetzungen des Abs2 Z1 bis 6 erfüllen, so hat der Bundesminister für Finanzen auf Grund des Abs2 Z7 zu entscheiden.
(7) Im Konzessionsbescheid ist insbesondere festzusetzen:
1. Die Dauer der Konzession; sie darf 15 Jahre nicht überschreiten;
2. die Höhe und die Art der zu leistenden Sicherstellung;
diese ist mit mindestens 10 vH des Grundkapitals des Konzessionärs festzusetzen; die finanziellen Verpflichtungen des Konzessionärs gegenüber dem Bund und den Spielern sind hiebei zu berücksichtigen;
3. die Bezeichnung und die Art der Durchführung der Glücksspiele, die in Spielbanken betrieben werden dürfen;
4. die Art der Kontrolle der Besucher gemäß §25;
5. die Spielzeit in den Spielbanken und der Preis der Eintrittskarten;
6. eine Betriebspflicht für Lebendspiele.
(8) Wenn die Gewinnermittlung im Rahmen eines Lebendspiels gemäß Abs7 Z3 erfolgt, ist auch eine elektronische Übertragung des Spiels zur Spielteilnahme innerhalb der Spielbank zulässig. Die Durchführung von den im Konzessionsbescheid bewilligten Glücksspielen außerhalb von Spielbanken oder deren Zugänglichmachung außerhalb von Spielbanken ist verboten.
(9) Der Konzessionär hat dem Bundesminister für
Finanzen für unmittelbar im Spielbetrieb eingesetzte Personen, insbesondere Croupiers, eine Ausbildungsordnung vorzulegen.
Pokersalon
§22. Der Bundesminister für Finanzen kann das Recht zum Betrieb einer weiteren Spielbank durch Erteilung einer Konzession gemäß §21 übertragen, wenn er diese zum ausschließlichen Betrieb eines Pokersalons für Pokerspiele ohne Bankhalter im Lebendspiel beschränkt. Dabei reduziert sich das erforderliche eingezahlte Grundkapital auf mindestens 5 Millionen Euro."
2. Die "Allgemeine Information Strukturierung der Konzession für Spielbanken und Pokersalon im Rahmen der öffentlichen Interessentensuche", GZ. BMF-180000/0124-VI/5/2011, welche während der Antragsfrist auf der Homepage des Bundesministeriums für Finanzen unter der Adresse http://www.bmf.gv.at/Gluecksspiel/_start.htm veröffentlicht war, lautet wie folgt:
"1. Einführung
Das Glücksspielgesetz (GSpG) sieht die Erteilung von bis zu fünfzehn (15) Konzessionen für Spielbanken vor. Dies erlaubt verschiedene Möglichkeiten zur Ausgestaltung dieser Erteilungsverfahren, insbesondere unter Berücksichtigung der bestehenden zwölf (12) Spielbank-Standorte und deren Konzessionslaufzeiten. Zusätzlich ist die Erteilung einer Pokersalonkonzession vorgesehen.
Im Sinne des vom Glücksspielgesetz geforderten
Prinzips der Transparenz und Nichtdiskriminierung stellt die Bundesministerin für Finanzen den Interessenten vorab die geplanten Verfahren vor. Dies soll sicherstellen, dass Interessenten ausreichend Zeit für die erforderlichen Anträge samt Standortsuche inklusive Detailplanungen und entsprechender Konzepte finden.
Es wird darauf hingewiesen, dass die in diesem Dokument angegebenen Zeitachsen lediglich zur besseren zeitlichen Orientierung dienen, jedoch von der Bundesministerin für Finanzen jederzeit geändert oder angepasst werden können. Entscheidend sind allein die Fristen in den Bekanntmachungen zu den einzelnen Konzessionserteilungsverfahren selbst.
2. Festlegungen Spielbanken
Die Erteilung der Spielbanken-Konzessionen wird in verschiedenen Einheiten (als Paket bzw. einzeln) und unter Berücksichtigung von Laufzeiten bestehender Konzessionen sowie regionaler Abgrenzungsprinzipien erfolgen. Dafür werden von der Bundesministerin für Finanzen unter besonderer Berücksichtigung der ordnungspolitischen Ziele räumliche Zonen oder Gebiete festgelegt, in denen sich die Spielbanken-Standorte befinden müssen. Folgende Einheiten werden im Rahmen von parallelen Verfahren für die angegebenen Gebiete vergeben:
1. Paket 1: Betrifft die bestehenden Spielbanken-Konzessionen, die zum 31.12.2012 auslaufen und enthält sechs (6) Standorte, die Landeshauptstädten zugeordnet werden können (kurz 'Stadtpaket'). Das sind die bestehenden Standorte in 6900 Bregenz, 8010 Graz, 6020 Innsbruck, 4020 Linz, 5071 Salzburg/Wals-Siezenheim und 1010 Wien.
Für das Paket 1 ist folgende regional Abgrenzung festgelegt: Grundsätzlich können die Standorte für die Spielbanken in den genannten Städten (Stadtgebiet) frei gewählt werden. In Wien ist das Gebiet jedoch auf die Fläche innerhalb des ersten (1.) Wiener Gemeindebezirks beschränkt. Für Salzburg-Stadt wird die Fläche durch den politischen Bezirk Salzburg-Stadt und die unmittelbar angrenzenden politischen Gemeinden (d.s. Bergheim, Hallwang, Koppl, Elsbethen, Anif, Grödig und Wals-Siezenheim) bestimmt.
2. Paket 2: Betrifft die bestehenden Spielbanken-Konzessionen, die zum 31.12.2015 auslaufen und enthält sechs (6) Standorte, die außerhalb von Landeshauptstädten angesiedelt sind (kurz 'Landpaket'). Das sind die derzeit bestehenden Standorte in 2500 Baden, 5640 Bad Gastein, 6370 Kitzbühel, 6991 Riezlern (Kleinwalsertal), 6100 Seefeld und 9220 Velden.
Für das Paket 2 ist für den Standort folgende
regionale Abgrenzung festgelegt:
a. NÖ 1 (zurzeit Baden): Frei wählbar in den
politischen Bezirken Baden und Mödling.
b. Salzburg-Land (zurzeit Bad Gastein): Frei wählbar im Bundesland Salzburg mit Ausnahme der Fläche für Salzburg-Stadt (=politischer Bezirk Salzburg-Stadt und die unmittelbar angrenzenden politischen Gemeinden Bergheim, Hallwang, Koppl, Elsbethen, Anif, Gröding und Wals-Siezenheim).
c. Tirol 1 (zuzeit Kitzbühel): Frei wählbar im Bundesland Tirol (ausgenommen Stadtgebiet Innsbruck).
d. Vorarlberg-Land (zurzeit Kleinwalsertal): Frei wählbar im Bundesland Vorarlberg (ausgenommen Stadtgebiet Bregenz).
e. Tirol 2 (zurzeit Seefeld): Frei wählbar im Bundesland Tirol (ausgenommen Stadtgebiet Innsbruck).
f. Kärnten (zurzeit Velden): Frei wählbar im Bundesland Kärnten.
3. Einzelkonzession Wien Süd-West: Diese Konzession wird für das Stadtgebiet Wien, das südlich und westlich der Linie Donau - Donaukanal - Donau, aber jedenfalls nicht innerhalb der Fläche des 1. Bezirks liegt, neu vergeben und gilt somit für die politischen Bezirke 3 bis 19 und 23.
4. Einzelkonzession Wien Nord-Ost: Diese Konzession wird für das Stadtgebiet Wien, das nördlich und östlich der Linie Donau - Donaukanals - Donau liegt, neu vergeben und gilt somit für die politischen Bezirke 2 und 20 bis 22.
5. Einzelkonzession NÖ 2: Frei wählbar im Bundesland, außerhalb der politischen Bezirke Baden und Mödling.
Festgelegte Paketeinheiten zu sechs (6) Konzessionen sind nicht teilbar und können nur als Gesamtpaket im Rahmen von sechs (6) Anträgen gemeinsam beantragt werden.
3. Festlegung Pokersalon
Die Vergabe der Pokersalon-Konzessionen wird, wie im Glücksspielgesetz vorgesehen, erfolgen - jedoch ohne regionale Einschränkung. D.h. der Standort kann frei gewählt werden.
4. Zeitachsen
Die Verfahren werden zeitversetzt gestartet und abgearbeitet, damit Interessenten ausreichend Zeit und genügend Ressourcen zur Verfügung stehen, die jeweiligen Unterlagen zu sichten und Anträge zu erstellen. Dies ist auch durch die zu erwartenden, höheren Anforderungen an detaillierte Standortkonzepte begründet.
4.1. Spielbanken - Paket 1
Das Verfahren für das Paket 1 - 'Stadtpaket' der Spielbanken wird als erstes beginnen, da die davon betroffenen, bestehenden Konzessionen zuerst (zum 31.12.2012) auslaufen werden.
Das Verfahren für die Interessentensuche beginnt voraussichtlich im August 2011 und Interessenten werden ca. 5 Monate als Antragsfrist zur Verfügung stehen.
Sollten für einen Bewerber die Zeit zur Errichtung und zum Beginn des Spielbetriebs am beantragten Standort bis zum 01. Jänner 2013 nicht ausreichen, so wird es zulässig sein, zusätzlich zu den vorgestellten Standortkonzepten temporäre Übergangslösungen vorzuschlagen, die aber ebenso einen sicheren und kontrollierten Spielbetrieb gewährleisten müssen. Aus der Inanspruchnahme einer Übergangslösung wird kein Bewertungsnachteil entstehen.
4.2. Spielbanken - Paket 2
Das Verfahren für das Paket 2 - 'Landpaket' der Spielbanken wird als zweites beginnen.
Das Verfahren für diese Interessentensuche beginnt voraussichtlich im Oktober/November 2011 und Interessenten werden ebenso ca. 5 Monate als Antragsfrist zur Verfügung stehen.
4.3. Spielbanken - Einzelkonzessionen
Die drei getrennten Verfahren zur Interessentensuche der Spielbanken Einzelkonzession(en) werden wieder zeitversetzt voraussichtlich Anfang 2012 im ersten Quartal beginnen und ebenso in etwa 5 Monate als Antragsfrist einräumen, Bewerber werden Zeitpunkte für den Beginn der Ausübung der jeweiligen Konzession vorschlagen müssen.
4.4. Pokersalon
Das Verfahren zur Interessentensuche Pokersalon wird voraussichtlich im 2./3. Quartal 2012 gestartet und ca. 3 Monate Antragsfrist einräumen. Bewerber werden Zeitpunkte für den Beginn der Ausübung der jeweiligen Konzession vorschlagen müssen."
(Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
III.
1. Der Verfassungsgerichtshof geht seit dem Beschluss VfSlg. 8058/1977 unter Hinweis auf VfSlg. 8009/1977 in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Antragslegitimation nach Art139 Abs1 letzter Satz B-VG voraussetze, dass durch die bekämpfte Bestimmung die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt werden müssen und dass der durch Art139 Abs1 B-VG dem Einzelnen eingeräumte Rechtsbehelf dazu bestimmt ist, Rechtsschutz gegen rechtswidrige generelle Normen nur insoweit zu gewähren, als ein anderer zumutbarer Weg hiefür nicht zur Verfügung steht (zB VfSlg. 11.684/1988, 14.297/1995, 15.349/1998, 16.345/2001 und 16.836/2003).
2. Ein solcher zumutbarer Weg besteht grundsätzlich dann, wenn ein gerichtliches oder verwaltungsbehördliches Verfahren bereits anhängig ist, das dem von der generellen Rechtsnorm Betroffenen letztlich Gelegenheit bietet, die Einleitung eines amtswegigen Normprüfungsverfahrens durch den Verfassungsgerichtshof anzuregen. Wie der Verfassungsgerichtshof in Zusammenhang mit nach Art139 und 140 B-VG gestellten Individualanträgen mehrfach ausgeführt hat, ist der Partei in einem solchen Fall nur bei Vorliegen besonderer, außergewöhnlicher Umstände das Recht zur Einbringung eines Verordnungs- oder Gesetzesprüfungsantrages eingeräumt; andernfalls gelangte man zu einer Doppelgleisigkeit des Rechtsschutzes, die mit dem Charakter des Individualantrages als eines bloß subsidiären Rechtsbehelfes nicht im Einklang stünde (vgl. zB
VfSlg. 8312/1978, 8552/1979, 8890/1980, 10.251/1984, 11.344/1987, 11.823/1988, 14.867/1997).
3. Wie die belangte Behörde in ihrer als Gegenschrift bezeichneten Äußerung und auch die antragstellende Gesellschaft selbst in ihrem Antrag und ihrer Replik ausführen, hat die antragstellende Gesellschaft mit Schreiben vom 12. Jänner 2012 fristgerecht die Erteilung einer Konzession gemäß §§21 und 22 GSpG, welche den Betrieb einer Spielbank umfasst, beantragt. Gemäß §21 Abs6 GSpG ist über "alle fristgerecht eingebrachten Anträge [...] im Zuge der Prüfung der Interessensbekundung bescheidmäßig zu entscheiden".
Das Verwaltungsverfahren ist noch nicht beendet. Es besteht somit die Möglichkeit, den Verfassungsgerichtshof mit einer auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde gegen den zu erlassenden Bescheid anzurufen und darin die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die in Rede stehenden Regelungen darzulegen. Der Verfassungsgerichtshof wäre für den Fall, dass er gegen eine - im zulässigen Beschwerdeverfahren präjudizielle - Verordnung Bedenken ob ihrer Gesetzmäßigkeit hätte, verpflichtet, ein amtswegiges Verordnungsprüfungsverfahren einzuleiten. Angesichts dessen besteht - selbst unter der Annahme, dass die "Allgemeine Information Strukturierung der Konzession für Spielbanken und Pokersalon im Rahmen der öffentlichen Interessentensuche" eine Verordnung sein könnte - keine Legitimation der antragstellenden Gesellschaft zur Stellung eines Individualantrages (vgl. VfGH 5.12.2011, V101/11).
Dass ein Antrag auf Erteilung einer Konzession gemäß §§21 und 22 GSpG, welche den Betrieb einer Spielbank umfasst, im Falle der antragstellenden Gesellschaft von vornherein voraussichtlich zurückzuweisen wäre, vermag vor dem Hintergrund des die Antragslegitimation begrenzenden und in dieser Beziehung eindeutigen Inhaltes des Art139 Abs1 letzter Satz B-VG die Unzumutbarkeit dieses Weges nicht darzutun (vgl. VfSlg. 8846/1980, 14.673/1996, 14.739/1997). Daran ändert auch das Vorbringen der antragstellenden Gesellschaft in ihrer Replik nichts, dass im Hinblick darauf, dass sie für lediglich zwei von den sechs im Rahmen des "Stadtpaketes 1" ausgeschriebenen Standorten einen Antrag auf Erteilung von Spielbankkonzessionen gestellt hat, die zuständige Bundesministerin für Finanzen den Antrag "vermutlich zurückweisen [werde]".
4. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob es sich bei der Unterlage "Allgemeine Information Strukturierung der Konzession für Spielbanken und Pokersalon im Rahmen der öffentlichen Interessentensuche" um eine Verordnung im Sinne des Art139 B-VG handelt.
IV.
1. Der Antrag ist daher mangels Legitimation der antragstellenden Gesellschaft als unzulässig zurückzuweisen.
2. Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
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