Kein Verstoß von Bestimmungen der Kostenverordnung 2016 der Finanzmarktaufsichtsbehörde betreffend die Pflicht von Dienstleistern virtueller Währungen zur Leistung eines pauschalierten Kostenbeitrags als Ersatz für die Aufwendungen der Aufsicht gegen den Gleichheitsgrundsatz; keine Bedenken gegen die gesetzliche Nichtzuordnung der Dienstleister virtueller Währungen zum – alle der Aufsicht der FMA unterworfene Rechtsträger betreffenden – Rechnungskreis gemäß §19 FMABG; Zulässigkeit der Anknüpfung der Kostenvorschreibung an Bruttoentgelte als Bemessungsgrundlage; Verhältnismäßigkeit der Höhe der – sich an den tatsächlichen und laufend evaluierten Aufwendungen aus der Beaufsichtigung orientierenden – Kostenbeiträge
Zurückweisung der Hauptanträge des BVwG auf Aufhebung des §21a Abs3 FMA-Kostenverordnung 2016 (FMA-KVO 2016) idF BGBl II 408/2021 wegen zu engen Anfechtungsumfangs. Im Übrigen: Abweisung der Eventualanträge auf Aufhebung von §21a Abs2 und 3 FMA-KVO 2016 leg cit.
Der Verweis in §28 Abs6 erster Satz Finanzmarkt-GeldwäscheG (FM-GwG) auf §19 Abs2 zweiter Satz FinanzmarktaufsichtsbehördenG (FMABG) ist (nur) dahingehend zu verstehen, dass die Kosten für die Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen nicht gemäß §19 Abs1 FMABG direkt einem Rechnungskreis zuordenbare Kosten sind. Eine darüber hinausgehende Bedeutung kann dem in §28 Abs6 FM-GwG enthaltenen Verweis nicht beigemessen werden. Die Prämisse der Bedenken des BVwG, wonach die Kosten für die Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen nach dem in §19 Abs2 FMABG vorgesehenen Kostenaufteilungsmodell nach einer Verhältniszahl aliquot auf die in §19 Abs1 FMABG genannten Rechnungskreise aufzuteilen sind, ist daher im Ansatz verfehlt. Das folgt auch daraus, dass §28 Abs6 vierter Satz FM-GwG die verordnungsgebende Behörde ermächtigt, die Kostenvorschreibung mittels Pauschalbeträgen festzusetzen. Ein Kostenaufteilungsmodell außerhalb der Rechnungskreise des §19 Abs1 FMABG und ohne aliquote Aufteilung der Kosten nach einer gemäß §19 Abs2 FMABG ermittelten Verhältniszahl entspricht aus diesem Grund den Vorgaben des §28 Abs6 FM‑GwG.
§28 Abs6 FM-GwG verlangt nicht, dass die tatsächlichen Aufwendungen aus der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen ausschließlich und exakt durch die Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen zu tragen sind. Eine exakte Kostendeckung ohne Fehl- oder Überschussbeträge ist durch die vom Gesetz vorgeschlagene Festsetzung von Pauschalbeträgen faktisch auch kaum erreichbar. §28 Abs6 zweiter Satz FM-GwG spricht von einem "Kostenbeitrag", der von den registrierten Dienstleistern als "Ersatz der Aufwendungen aus der Aufsicht" zu leisten ist. Eine Verpflichtung der FMA, durch das von ihr gewählte Modell Kostenbeiträge in exakt der Höhe der tatsächlichen Aufwendungen einzuheben, ist darin nicht zu erkennen. Im Hinblick auf das gesetzlich verankerte Verursacherprinzip dürfen die von den Dienstleistern in Bezug auf virtuelle Währungen eingehobenen Kostenbeiträge allerdings die tatsächlichen Aufwendungen aus der Aufsicht nicht wesentlich übersteigen.
Das Abgehen vom aliquoten, Rechnungskreis basierten Kostenaufteilungsmodell des §19 Abs1 und 2 FMABG in §28 Abs6 FM-GwG für die Ermittlung der Kostenbeiträge der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen stellt eine sachlich gerechtfertigte unterschiedliche Behandlung der Kostenpflichtigen dar.
Dem Gesetzgeber ist nicht entgegen zu treten, wenn er Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen nicht den Rechnungskreisen (vgl §19 Abs1 FMABG) zuordnet. Bei der Zuordnung zu diesen Rechnungskreisen trügen alle der Aufsicht der Finanzmarktaufsicht (FMA) unterworfenen Rechtsträger mit Ausnahme der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen die Kosten der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen. Die Bestimmung des §28 Abs6 FM-GwG begegnet daher unter diesem Gesichtspunkt keinen gleichheitsrechtlichen Bedenken.
Dem Gesetzgeber ist es bei der Regelung der Kostentragung der durch die FMA Beaufsichtigten nicht verwehrt, einfache und leicht handhabbare Regelungen zu treffen und so eine am Ziel der Verwaltungsökonomie orientierte Gesetzesvollziehung zu ermöglichen. Der Anknüpfungspunkt der Kostentragung muss jedoch tauglich sein und darf zu keinen willkürlichen Belastungsergebnissen führen. Die Einziehung einer Höchstgrenze erachtete der VfGH nicht zwingend als verfassungsrechtlich erforderlich, sofern die Kosten der Aufsicht insgesamt – etwa durch das im FMABG gewählte System eines verbindlichen Finanzplans und die Bindung an die verfassungsrechtlichen Effizienzkriterien der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit – limitiert sind.
Die in §21a Abs2 und 3 FMA-KVO 2016 gewählte Bemessungsgrundlage der gemeldeten Bruttoentgelte aus Dienstleistungen in Bezug auf virtuelle Währungen stellt einen tauglichen Anknüpfungspunkt dar. Aus den Bruttoentgelten aus den Dienstleistungen in Bezug auf virtuelle Währungen kann auf das Geschäftsvolumen der jeweiligen Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen geschlossen werden. All dies erweist sich als ein tauglicher Anknüpfungspunkt für das mögliche Risiko von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in diesem Geschäftszweig, der von der FMA zu beaufsichtigen ist. Der VfGH kann daher nicht erkennen, dass das Abstellen auf die Bruttoentgelte in §21a Abs2 und 3 FMA-KVO 2016 außerhalb der Relation zum Aufsichtsaufwand der FMA steht.
Die Einbeziehung der Umsatzerlöse aus Geschäften mit Kunden mit Sitz im Ausland in die Bemessungsgrundlage ändert nichts an der Tauglichkeit, an sämtliche Bruttoentgelte der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen anzuknüpfen. Es ist nämlich die Aufgabe der FMA bei ihrer Aufsicht nach dem FM-GwG, die Systeme und Verfahren der Dienstleiter auf die ordnungsgemäße Vorsorge vor Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu prüfen. Diese Prüfung ist im Fall von grenzüberschreitenden Geschäften erfahrungsgemäß aufwändiger (Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden); es ist nachvollziehbar, dass solche Geschäfte einem höheren Risiko der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung unterliegen können.
Der VfGH kann nicht erkennen, dass Kostenbeiträge in Höhe von 0,4 vH der Bemessungsgrundlage zu einer willkürlichen Belastung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen führen. Durch die Anknüpfung an die Bruttoentgelte aus Dienstleistungen in Bezug auf virtuelle Währungen wird auf die am Markt faktisch vorhandenen Unterschiede der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen betreffend die Umsatzstärke und den Marktanteil Rücksicht genommen und werden willkürlich hohe Belastungen von vergleichsweise kleinen Marktteilnehmern – wie sie etwa bei der Vorschreibung von Fixbeträgen entstehen können – vermieden.
Gleichzeitig wirkte die FMA einer Überdeckung der Aufsichtskosten entgegen, indem sie den auf die Bemessungsgrundlage anzuwendenden Faktor (zunächst mit 1 vH, später mit 0,4 vH) an die tatsächlichen Aufwendungen aus der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen anpasste. Die FMA stellte dabei auf die gemeldeten Bruttoentgelte der Kostenpflichtigen und die Vollkostenbasis für die im Vorjahr benötigten Vollzeitäquivalente ab. Aus dem Verordnungsakt zu BGBl II 408/2021 geht hervor, dass der in §21a Abs3 FMA-KVO 2016 gewählte Faktor iHv 0,4 vH der Bruttoentgelte aus Dienstleistungen in Bezug auf virtuelle Währungen an den tatsächlichen Aufwendungen aus der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen für das FMA-Geschäftsjahr 2021 orientiert ist. Diese Kosten betrugen – wie aus dem Verordnungsakt hervorgeht – für das FMA-Geschäftsjahr 2021 (ausgehend von 4,38 Vollzeitäquivalenten) € 773.000,–. Der in §21a Abs3 FMA-KVO 2016 ursprünglich gewählte Faktor iHv 1 vH entsprach nach den Angaben im Verordnungsakt der FMA ebenso den – in diesem Jahr wegen der erstmaligen Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen höheren – tatsächlichen Kosten für die Aufsicht. Der Kostenbemessungsfaktor ist Gegenstand laufender Evaluierungen der FMA.
Es wird nicht verlangt, dass der Verordnungsgeber eine exakte Deckung der Aufsichtskosten ohne jegliche Fehl- oder Überschussbeträge festlegt. Der Verordnungsgeber hat dementsprechend bei der Festsetzung der Kostenbeiträge einen Spielraum; zu beachten ist dabei nur, dass die von den Dienstleistern in Bezug auf virtuelle Währungen zu tragenden Kosten nicht außer Verhältnis zum Aufwand der FMA für die Aufsicht über diese Dienstleister stehen.
Eine unangemessene Belastung ist auch anhand der der Partei des Anlassverfahrens vor dem antragstellenden BVwGt tatsächlich auferlegten Kostenbeiträge nicht ersichtlich. Es ist richtig, dass die Partei des Anlassverfahrens einen Großteil der Kosten für die Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen für die FMA-Geschäftsjahre 2021, 2022 und 2023 tragen muss. Die hohen Kostenbeiträge sind aber dem Umstand geschuldet, dass die Partei des Verfahrens vor dem antragstellenden Gericht die mit Abstand umsatzstärkste Dienstleisterin in Bezug auf virtuelle Währungen ist. Ihre Bruttoentgelte aus Dienstleistungen in Bezug auf virtuelle Währungen machten beispielsweise im FMA-Geschäftsjahr 2021 über 98 Prozent der Bruttoentgelte aus Dienstleistungen in Bezug auf virtuelle Währungen aller Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen aus. Vor diesem Hintergrund ist die überwiegende Kostentragung der Aufwendungen aus der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen durch die Partei des Verfahrens vor dem antragstellenden Gericht als angemessen anzusehen.
Die Einziehung einer Höchstgrenze für die Kostenbeiträge der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen ist verfassungsrechtlich nicht zwingend erforderlich, weil die Kosten für die Beaufsichtigung insgesamt – durch §17 FMABG iVm Art126b Abs1 und 5 B‑VG – limitiert sind. Zwar unterscheidet sich das in §21a Abs2 und 3 FMA-KVO 2016 gewählte Kostenaufteilungsmodell von der in §19 FMABG vorgesehenen Kostentragung insofern, als §19 FMABG die tatsächlichen Kosten der FMA ("Nettogesamtkosten") als Ausgangsgröße heranzieht und diese in Folge anhand der Verhältniszahl gemäß §19 Abs2 FMABG auf die Kostenpflichtigen in den jeweiligen Rechnungskreisen aufteilt, während §21a FMA-KVO 2016 nicht auf die tatsächlichen Aufsichtskosten abstellt. Aus den Verordnungsakten zu BGBl II 368/2020 und BGBl II 408/2021 ergibt sich jedoch, dass die verordnungsgebende Behörde den Faktor in §21a Abs3 FMA-KVO 2016 im Hinblick auf die tatsächlichen Aufwendungen aus der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen gewählt hat.
Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zu den anderen durch die FMA beaufsichtigten Kostenpflichtigen besteht im Absehen von einer Höchstgrenze nicht. Die verordnungsgebende Behörde hat die tatsächlichen Gegebenheiten im Sektor der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen berücksichtigt und darauf aufbauend ein Kostenaufteilungsmodell geschaffen, das die Deckung der Aufwendungen aus der Beaufsichtigung der Dienstleister in Bezug auf virtuelle Währungen auch dann sicherstellt, wenn einer dieser Dienstleister einen Großteil der Bruttoentgelte generiert.
VfSlg 20.309/2019 betrifft die Frage, ob sich eine verordnungserlassende Behörde auf die ausbleibenden Meldungen eines Kostenpflichtigen, die dazu geführt haben, dass sich die Verordnung auf falsche Zahlen stützt, berufen kann, wenn die Richtigkeit der ermittelten Werte angezweifelt wird. Das ist nur zulässig, wenn die gesetzliche Bestimmung, auf der die Verordnung basiert, ausdrücklich anordnet, dass die Behörde bei der Verordnungserlassung auf Daten, die auf Grund solcher Meldungen erstellt wurden, zurückgreifen darf. Die vom BVwG in diesem Zusammenhang geäußerten Bedenken sind insofern unbegründet, als sich eine übertragbare Frage betreffend ausbleibende Meldungen der Kostenpflichtigen in Bezug auf §21a Abs2 und 3 FMA-KVO 2016 iVm §28 Abs6 FM-GwG hier nicht stellt.
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