Verfassungswidrigkeit des §23 Abs1 zweiter, dritter und vierter Satz, Abs2 zweiter, dritter, vierter und fünfter Satz und Abs4 bis Abs8 Gesundheits-ZielsteuerungsG - G-ZG) idF BGBl I 26/2017; Inkrafttreten der Aufhebung mit Ablauf des 31.12.2023. Keine Verfassungswidrigkeit der §§18, 19 und 20 Abs1 und 2 G-ZG idF BGBl I 26/2017, des §3a Abs3a Kranken- und KuranstaltenG (KAKuG) idF BGBl I 26/2017, des §17 Nö Gesundheits- und Sozialfonds-Gesetz 2006 (NÖGUS-G 2006) idF LGBl 92/2017, des §10c Abs3 Nö KrankenanstaltenG (NÖ KAG) idF LGBl 93/2017, des §17a Abs4 Oö Gesundheitsfonds-Gesetz 2013 idF LGBl 96/2017, des §6a Abs6a Oö KAG 1997 idF LGBl 97/2017 und des §10 Wr Gesundheitsfonds-Gesetz 2017 idF LGBl 10/2018. Im Übrigen: Einstellung des Gesetzesprüfungsverfahrens hinsichtlich §4 Sbg KrankenanstaltenG (SKAG).
Gesetzwidrigkeit der Verordnung der Gesundheitsplanungs GmbH zur Verbindlichmachung von Teilen des Österreichischen Strukturplans Gesundheit 2017 (ÖSG VO 2018), und der ÖSG VO 2018 idF der Verordnung der Gesundheitsplanungs GmbH zur Verbindlichmachung von Teilen des Österreichischen Strukturplans Gesundheit 2017 (ÖSG VO 2019) soweit sie als Verordnungen des Bundes in Geltung standen. Keine Gesetzwidrigkeit des §4 und der Anlage 2 ÖSG VO 2018 soweit sie als Verordnung des Landes Oberösterreich in Geltung standen. Keine Gesetzwidrigkeit des §4 und der Anlage 2 der ÖSG VO 2018 idF der ÖSG VO 2019 soweit sie als Verordnung des Landes Niederösterreich in Geltung standen.
Vor dem Hintergrund der geteilten Kompetenzrechtslage haben der Bund und die Länder die (unbefristete) Vereinbarung gemäß Art15a B-VG Zielsteuerung-Gesundheit (kundgemacht ua in BGBl I 97/2017) und die Vereinbarung gemäß Art15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens (kundgemacht ua in BGBl I 98/2017) abgeschlossen. Mit letzterer Vereinbarung sind der Bund und die Länder unter anderem übereingekommen, den Österreichischen Strukturplan Gesundheit (ÖSG) und die Regionalen Strukturpläne Gesundheit (RSG) als zentrale Planungsinstrumente für die integrative Versorgungsplanung einzusetzen. Mit Art5 der Vereinbarung gemäß Art15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens haben sich der Bund und die Länder detailliert auf die Vorgangsweise zur Erarbeitung und Verbindlicherklärung des ÖSG und der RSG geeinigt. Gemäß der Präambel zur Art15a B-VG-Vereinbarung Zielsteuerung-Gesundheit sollen "[d]urch das vertragliche Prinzip Kooperation und Koordination [...] die organisatorischen und finanziellen Partikularinteressen der Systempartner überwunden" werden.
Gemäß §19 Abs1 G-ZG sind der ÖSG und die RSG die zentralen Planungsinstrumente für die integrative Versorgungsplanung; dabei soll der ÖSG der österreichweit verbindliche Rahmenplan für die in den RSG vorzunehmende konkrete Gesundheitsstrukturplanung und Leistungsangebotsplanung sein. Der ÖSG hat in näher bestimmten Bereichen verbindliche Vorgaben für die RSG festzulegen.
Die rechtliche Verbindlichkeit der ausgewiesenen Teile des ÖSG bzw der RSG wird durch Verordnung der Gesundheitsplanungs GmbH, die zunächst ein Begutachtungsverfahren durchzuführen hat; wenn sich dabei Änderungen ergeben, ist vor der Verbindlicherklärung eine nochmalige Beschlussfassung in der Bundes-Zielsteuerungskommission (im Fall des ÖSG) bzw der Landes-Zielsteuerungskommission (im Fall eines RSG) "herbeizuführen". Gemäß §23 Abs4 G-ZG erklärt die Gesundheitsplanungs GmbH die von der Bundes-Zielsteuerungskommission bzw den Landes-Zielsteuerungskommissionen ausgewiesenen Teile des ÖSG bzw der RSG, insoweit sie Angelegenheiten des Art10 B-VG betreffen, für verbindlich. §23 Abs5 G-ZG weist als Grundsatzbestimmung die Landesgesetzgeber an, die solcherart ausgewiesenen Teile des ÖSG bzw der jeweiligen RSG, soweit sie Angelegenheiten des Art12 B-VG betreffen, durch die Gesundheitsplanungs GmbH für verbindlich erklären zu lassen. Gemäß §23 Abs6 G-ZG hat die Gesundheitsplanungs GmbH "die für verbindlich zu erklärenden Teile im Wege einer Verordnung zu erlassen und im RIS (www.ris.bka.gv.at) kundzumachen".
Keine Bedenken im Hinblick auf Art20 Abs1, Art76 Abs1, Art105 Abs2 und Art142 B-VG:
Die ÖSG- bzw RSG-Verordnungen werden von der (beliehenen) Gesundheitsplanungs GmbH auf Veranlassung der jeweiligen Zielsteuerungskommissionen erlassen:
Der Bund und die Länder sind in den Art4 f der Vereinbarung nach Art15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens übereingekommen, die - nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung separierten - Materien (vor allem) des Gesundheits- und Krankenanstaltenwesens im Bereich der Planung wegen der gegebenen unauflöslichen (vor allem auch finanziellen) Wechselwirkungen kooperativ zu bewältigen. Die Vereinbarung, die insbesondere mit dem G-ZG umgesetzt wird, sieht in diesem Zusammenhang einen gesetzlich strukturierten politischen Prozess vor.
Zu diesem Zweck richten das G-ZG und die Landesgesundheitsfonds-Gesetze in Umsetzung der genannten Art15a B-VG-Vereinbarung zunächst besondere Koordinationsgremien, die Zielsteuerungskommissionen, ein, die nach ihrer Zusammensetzung und Organisation, ihrer Vorgangsweise und ihrer in finaler Determinierung erfolgenden Bindung an Zielvorgaben, in einem gesetzlich geordneten politischen Prozess, koordiniert eine kompetenzübergreifende Planung bestimmter Themen mit gesundheitsrechtlichen, krankenanstaltenrechtlichen und sozialversicherungsrechtlichen Implikationen abstimmen. Die gesetzliche Regelung dieses Prozesses ist derart gestaltet, dass eine Planung das Einvernehmen des Bundes, der Länder und der Sozialversicherungsträger voraussetzt, wobei die jeweils leitungsbefugten, zuständigen obersten Organe, mithin der für das Gesundheitswesen zuständige Bundesminister und das für Krankenanstaltenangelegenheiten zuständige Mitglied der Landesregierung von Gesetzes wegen leitende Mitglieder dieser Koordinationsgremien sind. Diese sind nicht Teil der staatlichen Verwaltung im organisatorischen Sinn, sondern als Organ der Bundesgesundheitsagentur bzw der Landesgesundheitsfonds Koordinationseinrichtungen mit einer Mischung aus Sachverstand und politischer Legitimation. Als solche Einrichtungen sind sie letztlich durch die politisch letztverantwortlichen obersten Organe der Vollziehung beherrscht. Damit sind im konkreten Fall die Bedenken des VfGH in Hinblick auf Art20 Abs1 B-VG ausgeräumt.
Als Ergebnis des gesetzlich solcherart geregelten, strukturierten politischen Prozesses in diesen Zielsteuerungskommissionen können sich, wenn sich die maßgeblichen politischen Akteure einigen, unverbindliche, aber akkordierte, gemeinsame Planungen bestimmter Themen des Gesundheits-, Sozialversicherungs- und Krankenanstaltenwesens ergeben. Der VfGH hegt keine Bedenken dagegen, dass die jeweils zuständigen Gesetzgeber in Umsetzung der Art4 f der Vereinbarung nach Art15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens und im Bestreben, den Besonderheiten der Kompetenzverteilung auf den Gebieten des Gesundheits-, Sozialversicherungs- und Krankenanstaltenrechts Rechnung zu tragen, eine solchermaßen gestaltete Organisationsstruktur für den genannten geordneten politischen Prozess einrichten.
In weiterer Folge sehen das G-ZG und die komplementären Landesgesetze vor, dass in den jeweiligen Zielsteuerungskommissionen - im Ergebnis wieder einvernehmlich - Teile dieser Planungen ausgewählt werden, von denen die Mitglieder dieser Kommissionen, darunter die zuständigen obersten Organe der Vollziehung, der Auffassung sind, dass sie verbindlich sein sollten. Im Ergebnis handelt es sich bei den gesetzlich vorgesehenen Vorgaben, solche Planteile auszuweisen, gleichsam - wie sich letztlich aus der Gesetzessystematik ergibt - um die Stellung von "Anträgen" der jeweiligen Kommissionen auf Verbindlicherklärung durch die Gesundheitsplanungs GmbH. Die Bundesregierung hat zutreffend darauf hingewiesen, dass es von Verfassungs wegen nicht ausgeschlossen ist, die Erlassung von Verordnungen an darauf gerichtete "Anträge" selbst von Privaten, aber auch - wie hier - von Einrichtungen wie den mit Vertretern des Bundes, der Länder und der Sozialversicherungsträger beschickten Zielsteuerungskommissionen zu binden.
Die Verbindlicherklärung von Planteilen setzt somit einen "Antrag" der jeweils zuständigen Zielsteuerungskommission voraus und fällt in die Zuständigkeit der beliehenen Gesundheitsplanungs GmbH. Diese hat ein Begutachtungsverfahren durchzuführen, das auch zu einer Änderung des Planes führen kann, die einer neuerlichen Beschlussfassung und damit implizit einer neuerlichen "Antragstellung" der jeweiligen Zielsteuerungskommission bedarf.
Die Gesundheitsplanungs GmbH hat den zur Verbindlicherklärung eingereichten Planausschnitt auf seine Gesetzes- und Verfassungskonformität zu prüfen; dies folgt schon aus der behördlichen Verantwortung der Gesundheitsplanungs GmbH für die von ihr zu erlassenden Verordnungen. Diese Prüfung hat jedenfalls die Einhaltung der Vorschriften des Planungsvorganges in der Zielsteuerungskommission sowie der finalen Determinierungskriterien des Planes zu umfassen. Erweist sich der "ausgewiesene" (sohin zur Verbindlicherklärung "beantragte") Planausschnitt als rechtswidrig, so hat die Verbindlicherklärung zu unterbleiben; kommt nachträglich eine Rechtswidrigkeit der Verordnung hervor, so hat die Gesundheitsplanungs GmbH die Verordnung jederzeit aufzuheben. Ein weitergehender rechtspolitischer Beurteilungsspielraum oder ein Planungsermessen kommt der Gesundheitsplanungs GmbH hingegen nicht zu. Im Unterschied zu der dem E v 14.12.2021, G232/2021, zugrundeliegenden Konstellation, in der der regionalen Geschäftsstelle des Arbeitsmarktservice in Bindung an die Beurteilung des Regionalbeirates eine eigenständige Beurteilung des Vorliegens der gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen entzogen war, liegt im hier zu beurteilenden Fall daher keine Bindung der Gesundheitsplanungs GmbH vor, die über eine - verfassungsrechtlich zulässige - "Antragsbindung" hinausgeht.
Die Gesundheitsplanungs GmbH unterliegt bei diesem "antragsgebundenen" Akt der Verordnungserlassung je nach Regelungs- und damit Zuständigkeitsbereich den Weisungen entweder des für das Gesundheitswesen zuständigen Bundesministers oder der zuständigen obersten Organe der Landesvollziehung. Diese obersten Organe können daher die Verbindlicherklärung ausgewiesener Planteile für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich verhindern, dürfen von ihrem Weisungsrecht bei sonstiger Gesetzwidrigkeit der Weisung aber nur Gebrauch machen, wenn es um die Verhinderung der Erlassung (oder um die Aufhebung) einer rechtswidrigen Verordnung geht, können also ebenso wenig wie die Gesundheitsplanungs GmbH das Zustandekommen der Verordnung aus rechtspolitischen oder Gründen des Planungsermessens verhindern. Auch insofern unterscheidet sich der Einwirkungsspielraum der obersten Organe auf die Gesundheitsplanungs GmbH nicht von anderen Fällen, in welchen untergeordnete Behörden eine gebundene Entscheidung zu treffen haben.
Im Ergebnis sieht daher das Gesetz einen strukturierten politischen Planungsprozess unter Einbindung der zuständigen obersten Organe der Vollziehung vor, der die Verwendung öffentlicher Finanzmittel zum Gegenstand hat, dessen Resultate auf "Antrag" der Planungsträger von der beliehenen Gesundheitsplanungs GmbH unter der Voraussetzung der Rechtskonformität mit Verbindlichkeit auszustatten sind, wobei die Rechtmäßigkeitsprüfung durch die Gesundheitsplanungs GmbH und die anschließende Verbindlicherklärung der vollen Weisungsingerenz des jeweils zuständigen obersten Organs unterliegt.
Zulässigkeit der Beleihungen gem §23 Abs4 (und 5) G-ZG, §17 Abs1 NÖGUS-G 2006, §17a Abs4 Oö Gesundheitsfonds-Gesetz 2013 und §10 Abs1 Wiener Gesundheitsfonds-Gesetz 2017:
Die Zulässigkeit einer Beleihung privater Rechtsträger mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Hoheitsverwaltung setzt von Verfassungs wegen jedenfalls die Unterstellung des privaten Rechtsträgers unter die (zumindest mittelbare) Leitungsbefugnis des zuständigen obersten Organes voraus. Da Art20 B-VG gegenüber einem ausgegliederten Rechtsträger nicht unmittelbar wirkt, ist der Gesetzgeber verpflichtet, Rechtsvorschriften zu erlassen, die einem obersten Organ eine effektive Leitungs- und Steuerungsfunktion einräumen, und dabei insbesondere ein umfassendes Weisungsrecht einzurichten. Es müssen hinreichende Instrumente zur Effektuierung der Weisungsbefugnis vorhanden seien. Dazu kann bei beliehenen Gesellschaften mit beschränkter Haftung auch das Gesellschaftsrecht einen Beitrag leisten, etwa, wenn der beleihenden Gebietskörperschaft gesetzlich die Mehrheit der Gesellschaftsanteile vorbehalten ist, womit angesichts des §20 GmbHG sichergestellt ist, dass auch die Gesellschafterrechte durch ein dem Parlament verantwortliches oberstes Organ wahrgenommen werden müssen.
Der VfGH hat bislang nicht abschließend definiert, welche Anforderungen an ein hinreichendes Aufsichtsrecht zu stellen sind, sondern jeweils auf die Umstände des Einzelfalles abgestellt: Welches Maß an Eingriffsmöglichkeiten eingeräumt sein muss, kann nämlich nicht losgelöst von der Art und dem Umfang der übertragenen Aufgaben und weiteren Umständen der Beleihung beurteilt werden. Aus Art20 Abs2 B-VG, der Abs1 leg cit präzisiert und auch auf Beleihungskonstruktionen anzuwenden ist, ergibt sich jedenfalls, dass ein angemessenes Aufsichtsrecht der obersten Organe gegenüber beliehenen Rechtsträgern - grundsätzlich - auch das Recht umfassen muss, Organwalter beliehener Rechtsträger "aus wichtigem Grund abzuberufen".
§23 Abs7 G-ZG und die in Prüfung gezogenen Landesausführungsgesetze zu §23 Abs8 G-ZG räumen (letztlich) dem jeweils zuständigen obersten Organ der Verwaltung neben einer Weisungsbefugnis auch noch die Befugnis zur Ausübung der "Aufsicht" über die Gesundheitsplanungs GmbH ein. Die Landesgesetze verpflichten die Gesundheitsplanungs GmbH überdies auch auf Verlangen der Landesregierung "zur jederzeitigen Information".
§23 Abs7 G-ZG, §17 Abs2 NÖGUS-G 2006, §17a Abs5 Oö Gesundheitsfonds-Gesetz 2013 und §10 Abs3 Wiener Gesundheitsfonds-Gesetz 2017 ermöglichen es (für sich allein) noch nicht, eine Missachtung von Weisungen durch Abberufung zuwiderhandelnder Organwalter effektiv abzustellen.
Es bleibt daher zu prüfen, ob aus dem G-ZG in Verbindung mit dem Gesellschaftsrecht hinreichende Leitungsmöglichkeiten und insbesondere ein Recht zur Abberufung der Gesellschaftsorgane folgen.
Zunächst ist festzuhalten, dass §23 G-ZG die - jeweiligen - Gesellschaftsanteile des Bundes, der Länder und des Dachverbandes der Sozialversicherungsträger an der Gesundheitsplanungs GmbH nicht festlegt, sondern dies der privatautonomen Gestaltung der Gesellschafter überlässt. Wohl aber folgt aus §23 Abs3 G-ZG, dass ausschließlich der Bund, die Länder und der Dachverband der Sozialversicherungsträger als Gesellschafter in Betracht kommen, womit andere Personen von Gesetzes wegen als Gesellschafter ausgeschlossen sind. Der - im Verfahren vorgelegte - Gesellschaftsvertrag der Gesundheitsplanungs GmbH weist aus, dass der Bund und der Dachverband der Sozialversicherungsträger jeweils zu einem Drittel und die neun Bundesländer jeweils zu einem Siebenundzwanzigstel (gemeinsam also wiederum zu einem Drittel) beteiligt sind. Die gesellschaftsrechtliche Relevanz dieser Anteilsverhältnisse wird jedoch durch den Umstand überlagert, dass §23 Abs3 G-ZG anordnet, dass der Bund, die Länder und der Dachverband der Sozialversicherungsträger jeweils einen Vertreter in die Generalversammlung entsenden und dass die Generalversammlung ihre Beschlüsse einstimmig zu fassen hat.
Vor diesem Hintergrund folgt aus §16 Abs1 iVm §34 Abs1 GmbHG, dass die Gesellschafter (nur) gemeinsam in der Gesellschafterversammlung die Abberufung der Geschäftsführung beschließen können. Eine Abberufung eines - etwa weisungswidrig handelnden - Geschäftsführers durch den Bund oder ein Land allein ist damit aber nicht - zumindest nicht ohne weiteres - möglich. Dies schadet jedoch vor dem Hintergrund der Eigenart der der Gesundheitsplanungs GmbH übertragenen Aufgabe nicht: Die Gesundheitsplanungs GmbH hat zur Aufgabe, auf Veranlassung der jeweiligen Zielsteuerungskommission (Teile von) Strukturplänen für verbindlich zu erklären. Ein Strukturplan und die Veranlassung der Verbindlicherklärung kommen aber nach dem Konzept des G-ZG und der entsprechenden Landesgesetze nur zustande, wenn dies vom einvernehmlichen Willen des Bundes, der (beteiligten) Länder und Sozialversicherungsträger getragen wird, wenn sie sohin ohnehin ein gleichgerichtetes Interesse haben. In dieser Konstellation ist aber gleichzeitig auch gesichert, dass ein allfälliges rechtswidriges Verhalten der Geschäftsführung einvernehmlich von den Gesellschaftern unter Einsatz von Instrumenten des Gesellschaftsrechts sanktioniert wird. Es würde die aus Art20 Abs1 und 2 B-VG abzuleitenden Anforderungen überspannen, müsste der Gesetzgeber daneben auch noch jede sonst theoretisch denkbare Eventualität bedenken. Damit ergibt sich, dass die in Prüfung gezogenen aufsichtsrechtlichen Bestimmungen iVm den Befugnissen des Gesellschaftsrechts ein den Umständen der konkret zu beurteilenden Beleihungskonstruktion angemessenes, den Anforderungen des Art20 B-VG Rechnung tragendes Aufsichtsrecht einräumen, das die hinreichend effektive Möglichkeit zur Abberufung der Geschäftsführung einschließt.
Keine Bedenken im Hinblick auf die Grenzen der Beleihung:
Angesichts der Breite der den Staatsorganen insgesamt zur unmittelbaren Wahrnehmung vorbehaltenen Kompetenzen in Angelegenheiten des Gesundheitswesens und des Krankenanstaltenrechts handelt es sich bei der der Gesundheitsplanungs GmbH zur Besorgung übertragenen Verbindlicherklärung von Gesundheits-Strukturplänen um eine bloß vereinzelte Aufgabe. In inhaltlicher Hinsicht übertragen die in Prüfung gezogenen Vorschriften zwar einen wichtigen Teil der strategischen Gesundheitsplanung auf einen beliehenen Rechtsträger; die besondere sachliche Rechtfertigung dieser Rechtsgestaltung liegt jedoch darin, dass sie bei komplexer kompetenzrechtlicher Lage eine Gebietskörperschaften übergreifende Kooperation ermöglicht. Schließlich hat die der Gesundheitsplanungs GmbH übertragene Aufgabe auch keine staatliche Kernaufgabe wie etwa die Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit, die Strafgewalt oder die Außenpolitik zum Gegenstand, zumal die Bundesverfassung den Staat auch nicht verpflichtet, die allgemeine Gesundheitsversorgung in staatlicher Verwaltung zu organisieren.
Verletzung des Art102 B-VG durch §23 Abs4 G-ZG im Hinblick auf die Zustimmung der Länder:
§23 Abs4 G-ZG beleiht die Gesundheitsplanungs GmbH mit der Verbindlicherklärung bestimmter Teile des ÖSG und der jeweiligen RSG durch Verordnung, "insoweit dies Angelegenheiten des Art10 B-VG betrifft". Es ist unbestritten, dass sich diese Beleihung auch auf Angelegenheiten des "Gesundheitswesens" bezieht.
Da Angelegenheiten des "Gesundheitswesens" nicht zu den in Art102 Abs2 B-VG genannten Materien zählen, sieht Art102 B-VG für das Gesundheitswesen den Grundsatz der mittelbaren Bundesverwaltung vor, wonach die Vollziehung des Bundes im Bereich der Länder "der Landeshauptmann und die ihm unterstellten Landesbehörden" ausüben. Soweit Gesetze in Angelegenheiten, die in mittelbarer Bundesverwaltung zu besorgen sind, die die Einbindung von Bundesbehörden in die Vollziehung in Unterordnung unter den Landeshauptmann anordnen, dürfen sie nur mit Zustimmung der beteiligten Länder kundgemacht werden. Die Einrichtung von eigenen Bundesbehörden für andere als die in Art102 Abs2 B-VG genannten Angelegenheiten - also unter Ausschaltung des Landeshauptmannes - kann nach Art102 Abs4 B-VG ebenfalls nur mit Zustimmung der beteiligten Länder erfolgen.
Dass auch die Betrauung von Einrichtungen der nichtterritorialen Selbstverwaltung mit Vollzugsaufgaben des Bundes an das Regelungsmodell des Art102 B-VG gebunden ist, hat der VfGH bereits (wiederholt) festgestellt.
Der VfGH hat in seiner bisherigen Rsp zu Beleihungen privater Rechtsträger betont, dass diese zwar nicht schlechthin unzulässig, allerdings nur insoweit verfassungsmäßig sind, als sich nicht aus dem Organisationskonzept oder aus einzelnen besonderen Bestimmungen der Bundesverfassung eine Einschränkung ergibt.
Die in der Literatur vorherrschende Meinung geht davon aus, dass Fälle der Beleihung nicht per se von der Anwendbarkeit des Art102 B-VG ausgenommen sind. Der VfGH teilt diese in der Literatur überwiegend vertretene Auffassung: Art102 B-VG sichert den Ländern - als "tragendes Element" des bundesstaatlichen Prinzips - eine wesentliche Teilhabe an der Vollziehung des Bundes, was darin zum Ausdruck kommt, dass Abweichungen an eine Zustimmung der Länder gebunden sind. Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich, ob der Anteil der Länder an der Bundesverwaltung durch die Betrauung von Bundesbehörden im organisatorischen Sinn oder durch eine Beleihung privater Rechtsträger geschmälert wird. Die Beleihung privater Rechtsträger mit Aufgaben der Bundesverwaltung im Bereich der Länder bedarf daher in Angelegenheiten, die nicht in Art102 Abs2 B-VG genannt sind, sofern (wie hier) auch keine andere verfassungsrechtliche Ermächtigung besteht, ebenfalls der Zustimmung der Länder.
Die in §23 Abs4 G-ZG angeordnete Überantwortung hoheitlicher Aufgaben auf dem Gebiet des Gesundheitswesens an die Gesundheitsplanungs GmbH führt zu einem Übergang der Vollziehung des Bundes von der mittelbaren Bundesverwaltung zu einer Vollziehung des Bundes in unmittelbarer Bundesverwaltung und bedurfte daher der Zustimmung der Länder nach Art102 Abs1 bzw Abs4 B-VG "in ausdrücklicher und förmlicher Weise". Dass eine solche Zustimmung eingeholt worden wäre, behauptet auch die Bundesregierung nicht. Eine Vereinbarung nach Art15a B-VG kann eine solche Zustimmung von vornherein nicht ersetzen.
Zur Bereinigung der Rechtslage erweist sich die Aufhebung von §23 Abs4 und des damit in Zusammenhang stehenden §23 Abs1 zweiter, dritter und vierter Satz, Abs2 zweiter, dritter, vierter und fünfter Satz, Abs6 und 7 G-ZG als erforderlich.
Hinreichende Bestimmtheit betreffend die Zuständigkeit der Organe der Gesundheitsplanungs GmbH zur Verordnungserlassung:
Der VfGH hegte schon in seiner bisherigen Rsp keine prinzipiellen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Beleihung einer juristischen Person privaten Rechts als solcher (und nicht bloß einzelner ihre Organe) und sieht sich nicht veranlasst, von dieser Rechtsprechung abzugehen.
Die Bundesregierung und die Wiener Landesregierung haben im Ergebnis zutreffend darauf hingewiesen, dass sich aus der Zusammenschau des §23 G-ZG (bzw der entsprechenden landesgesetzlichen Beleihungsanordnungen) mit §18 GmbHG die Zuständigkeit der Geschäftsführung zur Verbindlicherklärung der Gesundheits-Strukturpläne ergibt, weil und solange der zuständige Gesetzgeber keine abweichende Regelung vorsieht.
Verstoß der Beleihungsanordnung des §23 Abs5 G-ZG (sowie der damit in Zusammenhang stehende §23 Abs8 G-ZG) gegen Art12 Abs1 Z1 B-VG:
Der VfGH hat bereits in seinem Prüfungsbeschluss festgehalten, dass er keine kompetenzrechtlichen Bedenken dagegen hegt, dass der Bundes-Grundsatzgesetzgeber (in grundsätzlichen Fragen) die Zuständigkeit zu Vollzugsakten auf dem Gebiet des Krankenanstaltenrechts bestehenden Landesbehörden zuordnet, weil die Festlegung der sachlichen Zuständigkeit zum materiellen Recht iSv Art12 Abs1 Z1 B-VG zählt. Dem Bundesgesetzgeber ist es im Rahmen des Art12 Abs1 Z1 B-VG jedoch verwehrt, den Landesgesetzgeber zur Einrichtung neuer Landesbehörden zu verpflichten, weil er damit in die Landes-Organisationskompetenz eingreifen würde. Auch die Anordnung einer Beleihung geht über den Rahmen der Kompetenz nach Art12 Abs1 Z1 B-VG, den auch der Grundsatzgesetzgeber zu beachten hat, hinaus, weil sie den Landesgesetzgeber zu organisationsrechtlichen Maßnahmen verpflichtet, die nach Art15 Abs1 B-VG in die Gesetzgebungsautonomie der Länder fallen. Aus allgemeinen staatsorganisationsrechtlichen Grundsätzen folgt nämlich, dass eine Beleihung eine gesetzliche Einbindung in den Weisungs-, Leitungs- und Verantwortungszusammenhang zu den obersten Organen der Vollziehung bedingt. Indem der Bundes-Grundsatzgesetzgeber den Landesgesetzgeber zu einer Beleihung verpflichtet, verpflichtet er ihn - sei es explizit wie im §23 Abs8 G-ZG, sei es implizit unmittelbar kraft verfassungsrechtlich gebotener Verantwortungszusammenhänge - auch dazu, die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, um den beliehenen Rechtsträger funktionell in das Organisationsgefüge des Landes einzubinden. Solche Regelungen gehen aber über das materielle Krankenanstaltenrecht iSv Art12 Abs1 Z1 B-VG hinaus und haben bereits landes-organisationsrechtliche Implikationen iSv Art15 Abs1 B-VG.
Darüber hinaus verlangt Art102 Abs1 B-VG bereits bei einer Beleihung eines privaten Rechtsträgers in Unterordnung unter den Landeshauptmann in Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, soweit diese in mittelbarer Bundesverwaltung wahrzunehmen sind, die Zustimmung der Länder. Mit diesen Wertungen des B-VG wäre kaum vereinbar, wenn der Bundesgesetzgeber die Länder selbst gegen deren Willen verpflichten könnte, den ureigenen Bereich der Landesverwaltung, wenn auch nur in einzelnen Angelegenheiten, durch beliehene Rechtsträger (anstatt durch eigene Landesbehörden) wahrnehmen zu müssen.
An diesem Ergebnis vermag auch eine allfällige Vereinbarung nach Art15a B-VG nichts zu ändern, weil diese bloß eine vertragliche Bindung zwischen den Vertragsparteien zur Folge hat, die übernommenen Verpflichtungen im Rahmen der Bundesverfassung zu erfüllen. Solche Vereinbarungen modifizieren daher insbesondere nicht die bundesstaatliche Kompetenzverteilung.
Durch die Aufhebung von §23 Abs5 und 8 G-ZG ist (in dieser Hinsicht) ein grundsatzfreier Raum hergestellt, in dem die Länder ohne Bindung an grundsatzgesetzliche Vorgaben des Bundes entscheiden können, ob sie die Gesundheitsplanungs GmbH mit Aufgaben der Verbindlicherklärung von Strukturplänen beleihen oder nicht bzw eine bereits vorgenommene Beleihung beibehalten oder zurücknehmen (eine andere Frage ist, ob eine Verpflichtung aus einer Vereinbarung nach Art15a B-VG besteht). Die Aufhebung von §23 Abs5 und 8 G-ZG hat daher nicht zur Folge, dass die Länder die erfolgte Beleihung der Gesundheitsplanungs GmbH revidieren müssten.
Kein Verstoß gegen die Bezeichnungspflicht nach Art12 B-VG:
Gemäß §1 Abs1 zweiter Satz G-ZG und im Hinblick auf die Art15a B-VG-Vereinbarung über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens berührt das G-ZG "nicht die Zuständigkeiten der Länder zur Gesetzgebung und Vollziehung". Die §§18, 19 und 20 Abs1 und Abs2 G-ZG sind in diesem Sinne auf Planungsangelegenheiten reduziert, die in Gesetzgebung und Vollziehung, insbesondere als Angelegenheiten des Gesundheits- und des Sozialversicherungswesens, Bundessache sind. Dazu zählen - ungeachtet der Landeskompetenz zur konkreten Krankenanstaltenplanung - auch die gesamthafte integrative Planung im Bereich des Gesundheitswesens (inklusive Krankenanstalten), etwa durch Vorgabe gemeinsamer Planungsziele, dann die Grundlagenforschung durch Erhebung der Tatsachengrundlagen auch betreffend den Krankenanstaltenbereich und die Planung des niedergelassenen Bereiches unter Berücksichtigung der Gegebenheiten im Krankenanstaltenwesen. Die angefochtenen Bestimmungen können im Sinne solcher Inhalte verfassungskonform verstanden werden. Die §§18, 19 und 20 Abs1 und 2 G-ZG sind daher nicht als verfassungswidrig aufzuheben (die landesgesetzlichen Determinanten des ÖSG sind hier nicht zu beurteilen).
Kein Verstoß gegen die Freiheit der Erwerbsausübung (Art6 StGG):
Nach stRsp des VfGH kommt der medizinischen Versorgung der Bevölkerung durch "gemeinnützige Einrichtungen", unabhängig davon, ob diese von einer Gebietskörperschaft, einem sonstigen Rechtsträger oder einer Privatperson betrieben werden, vorrangige Bedeutung zu, und zwar auch deshalb, weil durch öffentliche Mittel eine für den Einzelnen finanziell tragbare medizinische Behandlung sichergestellt wird. Unter "gemeinnützigen Einrichtungen" versteht die Rsp in diesem Zusammenhang vor allem solche, die durch öffentliche Mittel (mit-)finanziert werden und die ein wesentlicher Teil des der Volksgesundheit dienenden Systems der medizinischen Versorgung der Bevölkerung sind. Die Sicherung der wirtschaftlichen Existenz dieser Einrichtungen liegt daher im öffentlichen Interesse, sodass eine dem Konkurrenzschutz (Bestandsschutz) dienende Bedarfsprüfung vor dem die Erwerbsfreiheit verfassungsgesetzlich garantierenden Art6 StGG Bestand haben kann, sofern sie nicht unverhältnismäßig ist. Der bloße Konkurrenzschutz von erwerbswirtschaftlich geführten Krankenanstalten untereinander rechtfertigt jedoch keine Bedarfsprüfung.
Der VfGH bezweifelt nicht, dass eine geordnete Krankenanstaltenplanung der Aufrechterhaltung einer qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen medizinischen Versorgung und der Vermeidung einer erheblichen Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit und damit dem wichtigen öffentlichen Interesse an einem funktionierenden Gesundheitswesen dient.
Die Bundesregierung hat zu Recht darauf hingewiesen, dass ein durch Verordnung für verbindlich erklärter Strukturplan, soweit er Bedarfe nach Ambulatorien etc verbindlich festhält, der Sache nach nichts anderes als eine vorweggenommene, abstrakt-generelle Bedarfsprüfung darstellt. Soweit eine krankenanstaltenrechtliche Bedarfsprüfung zulässig ist, begegnet daher auch eine solche in Planform vorweggenommene abstrakt-generelle Bedarfsprüfung keinen prinzipiellen verfassungsrechtlichen Bedenken. Ob die Bedarfsbeurteilung in solchen als verbindlich erklärten Planungen konkret verfassungskonform festgelegt ist, insbesondere, ob sie dem Schutz der im öffentlichen Interesse liegenden öffentlichen, für den Einzelnen finanziell leistbaren Gesundheitsversorgung und der Sicherung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit dient, ist daher keine Frage der Verfassungsmäßigkeit des §3a Abs3a KAKuG bzw der dazu ergangenen Landes-Ausführungsgesetze, sondern eine Frage der Gesetz-(Verfassungs-)mäßigkeit der konkreten Strukturplan-Verordnung.
Zu den Bedenken gegen die ÖSG VO 2018:
Das Bedenken, die in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen seien vom unzuständigen Organ der Gesundheitsplanungs GmbH erlassen worden, hat sich zerstreut. Die (in Teilen) in Prüfung gezogenen Verordnungen wurden vom Geschäftsführer der Gesundheitsplanungs GmbH erlassen, der auch das dafür zuständige Organ ist.
Der VfGH hat gegen die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der ÖSG VO 2018 bzw der ÖSG VO 2018 idF der ÖSG VO 2019 weiters das Bedenken gehegt, dass es ihnen - im Fall der Aufhebung der §23 Abs4 G-ZG, §17 Abs1 NÖGUS-G 2006, §17a Abs4 Oö Gesundheitsfonds-Gesetz 2013 und §10 Abs1 Wr Gesundheitsfonds-Gesetz 2017 (teilweise) an der gesetzlichen Grundlage fehlen würde. Dieses Bedenken trifft zu, soweit diese Verordnungen in §23 Abs4 G-ZG ihre Grundlage hatten. Die ÖSG VO 2018 idF der ÖSG VO 2019 wurde durch §6 Abs2 der ÖSG VO 2020 mit Ablauf des 18.02.2021 aufgehoben. Es ist daher auszusprechen, dass die ÖSG VO 2018 und die ÖSG VO 2018 idF der ÖSG VO 2019 - soweit sie als Bundesverordnungen in Geltung standen - zur Gänze gesetzwidrig waren.
Der VfGH hat gegen die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der ÖSG VO 2018 bzw der ÖSG VO 2018 idF der ÖSG VO 2019 ferner das Bedenken gehegt, dass sie insofern in Widerspruch zu ihren gesetzlichen Grundlagen stünden, als §23 Abs4 und Abs5 G-ZG (und entsprechend die landesgesetzlichen Ausführungsbestimmungen zu §23 Abs5 G-ZG) vor dem Hintergrund der Trennung der Vollzugsbereiche des Bundes und der Länder die gesonderte Erlassung von Verordnungen einerseits für Angelegenheiten iSd Art10 B-VG und anderseits für Angelegenheiten iSd Art12 Abs1 Z1 B-VG vorsehe. Demgegenüber würden sich die angefochtenen Verordnungsbestimmungen als "gemischte Verordnungen" sowohl auf Angelegenheiten iSd Art10 B-VG als auch auf Angelegenheiten iSd Art12 Abs1 Z1 B-VG beziehen.
Zunächst ist festzuhalten, dass im Prüfungsverfahren nicht bestritten worden ist, dass die in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen Regelungen enthalten, die sowohl dem Gesundheitswesen als auch dem Krankenanstaltenrecht zuzurechnen sind. Aus §4 Abs2 ÖSG VO 2018 ergibt sich, dass die großgerätebezogenen Festlegungen der Anlage 2 zu dieser Verordnung sowohl auf Krankenanstalten als auch auf den "niedergelassenen Bereich" bezogen sind.
Die Texte der den ÖSG- und RSG-Verordnungen zugrunde liegenden gesetzlichen Verordnungsermächtigungen des Bundes bzw der Länder schließen es nicht explizit aus, dass auf ihrer Grundlage gemeinsame, verschiedene kompetenzrechtliche Angelegenheiten in einem behandelnde Verordnungen erlassen werden. Weiters sprechen die Gesetzesmaterialien durchaus dafür, dass der Gesetzgeber mit seinem "umfassenden und integrativen" Ansatz die Erlassung kompetenzübergreifender Verordnungen im Sinn hatte.
Nach stRsp des VfGH ist es auch nicht erforderlich, dass eine Verordnung ihre gesetzliche Grundlage (richtig) angibt; auch ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn sich eine Verordnung auf verschiedene gesetzliche Grundlagen stützt; es ist nur erforderlich, dass sich eine Durchführungsverordnung überhaupt auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen lässt.
Da mit der Gesundheitsplanungs GmbH dieselbe Behörde ermächtigt ist, Verbindlicherklärungen von Strukturplänen sowohl auf dem Gebiet des Gesundheitswesens als auch auf dem Gebiet des Krankenanstaltenrechts vorzunehmen, verlangt auch das Erfordernis der klaren Zuordnung von Verordnungsbestimmungen zu ihrem behördlichen Urheber keine inhaltliche Trennung nach der Zugehörigkeit zu Kompetenzangelegenheiten. In diesem Punkt - eine oder mehrere Behörden als Urheber (und wegen der daran geknüpften, nach Umständen unterschiedlichen Rechtsschutzwege gegen Bescheide) - unterscheidet sich die vorliegende Konstellation von jenen Fällen, in denen der VfGH bei der Erlassung von Bescheiden "unter einem" eine klare Trennung im Spruch des Bescheides nach vollzogenen Materien verlangt hat. Infolge einheitlicher Kundmachungsvorschriften verlangen auch diese nicht, dass inhaltlich nach Kompetenzbereichen getrennte Verordnungen erlassen werden.
Entscheidend ist letztlich, ob ein Verständnis der gesetzlichen Grundlagen der in Prüfung gezogenen Verordnungen als Ermächtigung zur Erlassung von materienübergreifenden Verordnungen mit der Bundesverfassung im Einklang steht. Dies ist der Fall:
Weder steht der Erlassung einer kompetenzübergreifenden Verordnung eine ausdrückliche Verfassungsvorschrift entgegen, noch gebieten sonstige Grundsätze der Bundesverfassung in der vorliegenden Konstellation eine inhaltliche Trennung:
Der VfGH vermag nicht zu erkennen, dass die Ermächtigung zur Erlassung kompetenzübergreifender "gemischter" Verordnungen die Weisungsbefugnisse oberster Organe der Vollziehung oder die parlamentarische Verantwortlichkeit dieser Organe beeinträchtigen würde. Im Fall von inhaltlich nicht kompatiblen Weisungen der jeweiligen, für verschiedene Kompetenzangelegenheiten zuständigen obersten Organe der Vollziehung wird die Gesundheitsplanungs GmbH eine nach Inhalten getrennte Verbindlicherklärung vornehmen müssen; das einfache Gesundheits-Zielsteuerungsrecht steht dem nicht entgegen. Da für den Rechtsschutz gegen Verordnungen unabhängig von ihrer kompetenzrechtlichen Zuordnung allein der VfGH zuständig ist, ist eine Trennung der Verordnungsinhalte auch nicht aus Gründen des Rechtsschutzes erforderlich.
§17 Abs1 NÖGUS-G 2006 und §17a Oö Gesundheitsfonds-Gesetz 2013 schließen daher - im Einklang mit der Bundesverfassung - die Erlassung von Verordnungen, die Angelegenheiten des Gesundheitswesens einerseits und Angelegenheiten des Krankenanstaltenrechtes anderseits in inhaltlicher Einheit regeln, nicht aus.
Das Bedenken, die in Prüfung gezogenen Verordnungen stünden in Widerspruch zu ihren gesetzlichen Grundlagen, weil diese die Erlassung "gemischter" Verordnungen ausschließen würden, erweist sich damit als unzutreffend. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der ÖSG VO 2018 bzw der ÖSG VO 2018 idF der ÖSG VO 2019 waren daher, soweit sie als Verordnungen der Länder Niederösterreich bzw Oberösterreich in Geltung standen, nicht gesetzwidrig.
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