Der Oberste Gerichtshof hat durch den Senatspräsidenten Univ. Prof. Dr. Neumayr als Vorsitzenden, die Hofrätin Dr. Hofer-Zeni Rennhofer sowie die Anwaltsrichter Dr. Buresch und Dr. Klaar als weitere Richter in der Anrechnungssache des Antragstellers Mag. W*****, vertreten durch Putz Rischka Rechtsanwälte OG in Wien, über die Berufung des Antragstellers gegen den Bescheid des Ausschusses der Rechtsanwaltskammer Wien (Plenum) vom 14. Juni 2016, GZ 3713/2015, nach mündlicher Verhandlung den
Beschluss
gefasst:
Der Berufung wird nicht Folge gegeben.
Der Berufungswerber hat seine Kosten des Rechtsmittelverfahrens selbst zu tragen.
Begründung:
Mit dem angefochtenen Bescheid vom 14. Juni 2016 wies der Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (Plenum) den Antrag des Berufungswerbers vom 3. Mai 2015 auf Anrechnung von Zeiten der praktischen Verwendung als Rechtsberater beim Verein für Menschenrechte Österreich (VMÖ) im Zeitraum von 5. Dezember 2011 bis 15. Oktober 2012 ab. Der Ausschuss begründete diese Entscheidung im Wesentlichen damit, dass der VMÖ nicht als „Verwaltungsbehörde“ im Sinne des § 2 Abs 1 Satz 1 RAO anzusehen sei und § 2 Abs 3 Z 3 RAO idF BGBl I 2015/156 auf den Kläger nicht anwendbar sei.
Die dagegen aus dem Grund der unrichtigen rechtlichen Beurteilung erhobene Berufung des Antragstellers ist nicht berechtigt.
Vom Berufungswerber werden folgende Punkte in den Vordergrund gestellt:
– Abgesehen davon, dass es sich beim VMÖ nicht um eine private, sondern um eine Einrichtung handle, die explizit mit gesetzlich normierten Verwaltungsaufgaben betraut worden sei und deshalb – als beliehenes Unternehmen – als Verwaltungsbehörde im weiteren Sinn zu qualifizieren sei, komme eine Anrechnung nach der bisherigen Rechtsprechung der Obersten Berufungs- und Disziplinarkommission (OBDK) auch bei Tätigkeiten in Betracht, die denen in einer Verwaltungsbehörde gleichartig seien (etwa weil es sich um ähnliche Ausbildungsstellen handle).
– Wie die nunmehrige Fassung des § 2 Abs 3 RAO zeige, stehe bei der Anrechnung die Dienlichkeit der Tätigkeit im Mittelpunkt und nicht die Einrichtung (oder gar deren Rechtsform), bei der die Tätigkeit ausgeübt worden sei.
– Es sei sachlich nicht zu rechtfertigen, gleiche Tätigkeiten einzig aufgrund des Kriteriums, wann diese begonnen worden seien, unterschiedlich zu beurteilen.
Dazu wurde erwogen:
1. Gemäß § 2 Abs 1 RAO in der im Zeitraum von 1. Juli 2011 bis 31. Dezember 2016 anwendbaren Fassung kann die zur Ausübung der Rechtsanwaltschaft erforderliche praktische Verwendung „ außerdem in der rechtsberuflichen Tätigkeit bei einem Notar oder, wenn die Tätigkeit für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich ist, bei einer Verwaltungsbehörde, an einer Hochschule oder bei einem Wirtschaftsprüfer oder Steuerberater “ bestehen.
1.1. Mit dem insoweit mit 1. Jänner 2016 in Kraft getretenen Bundesgesetz BGBl I 2015/156 wurde § 2 Abs 3 RAO um eine Z 3 dahin ergänzt, dass auf die Dauer der praktischen Verwendung, die nicht zwingend bei Gericht, einer Staatsanwaltschaft oder einem Rechtsanwalt im Inland zu verbringen ist, auch „ eine sonstige praktische rechtsberufliche Tätigkeit im In- oder Ausland, wenn diese Tätigkeit für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich gewesen und sie unter der Verantwortung einer entsprechend qualifizierten Person oder Stelle erfolgt ist “ anzurechnen ist.
1.2. Weiters wurden dem § 2 Abs 3 RAO mit dieser Novelle folgende Sätze angefügt: „ Der Ausschuss der Rechtsanwaltskammer hat Leitlinien dazu zu beschließen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Ausmaß praktische Verwendungen im Sinn der Z 2 und 3 angerechnet werden; diese Leitlinien haben insbesondere auch Angaben dazu enthalten, welche Anforderungen von jener Stelle oder Person, bei der die praktische Verwendung absolviert oder von der diese überwacht wird, zu erfüllen und in welcher Form die erforderlichen Nachweise über Art und Inhalt der praktischen Verwendung zu erbringen sind. Die Leitlinien sind auf der Website der Rechtsanwaltskammer zu veröffentlichen und dort dauerhaft bereitzustellen. “
1.3. Nach der Übergangsbestimmung des § 60 Abs 1 RAO tritt diese Neufassung von § 2 Abs 3 RAO mit 1. Jänner 2016 in Kraft. „ § 2 Abs 3 Z 3 RAO ist auf praktische Verwendungen anzuwenden, die nach dem 31. Dezember 2015 begonnen worden sind. “
2. Nach der älteren Judikatur der OBDK (etwa Bkv 6/90, AnwBl 1991/3846, 563) war die Aufzählung des § 2 Abs 1 RAO eine taxative; die Bestimmung war einer extensiven Interpretation nicht zugängig.
2.1. Nach Bkv 6/89 (AnwBl 1991/3882, 649) ist die Tätigkeit bei einer Verwaltungsbehörde nicht nur anrechenbar, wenn sie in der Hoheitsverwaltung vorgenommen wurde, sondern unter der Voraussetzung ihrer Dienlichkeit auch dann, wenn sie in der Privatwirtschaftsverwaltung einer Behörde ausgeübt worden ist. Verwaltungsbehörde ist allerdings nur ein Organ, das mit Zwangsgewalt ausgestattet ist, wenn es auch nicht erforderlich ist, dass es ausschließlich Zwangsakte setzt (in diesem Sinne auch etwa Bkv 2/90 und Bkv 9/91).
In Fortentwicklung dieser Rechtsprechung war auch eine rechtsberufliche Tätigkeit bei der Zivildienstverwaltungs GmbH, einem „beliehenen Unternehmen“, welchem gemäß § 54a ZDG vom BMI Aufgaben der Zivildienstverwaltung übertragen worden waren, anrechenbar (RIS Justiz RS0120670). Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass die Tätigkeit des damaligen Beschwerdeführers in der Zivildienstverwaltungs-GmbH dieselbe gewesen sei wie als Beamter oder sonst Zugeteilter einer Verwaltungsbehörde, nämlich Bescheide in Zivildienstangelegenheiten zu verfassen und zu unterfertigen sowie Bescheide von Sachbearbeitern zu approbieren (Bkv 3/05, AnwBl 2006/8047, 398 [ Strigl ]).
2.2. In dem Erkenntnis vom 2. 10. 1993, B 381/93, VfSlg 13.560, vertrat der VfGH die Auffassung, dass die Tätigkeit als juristischer Mitarbeiter eines Landesvolksanwalts als Ersatzzeit anrechenbar sei, weil der Begriff der Verwaltungsbehörde nicht „formell-organisatorisch“ nach der Einrichtung als Verwaltungsbehörde zu interpretieren sei. Vielmehr zählten zu Verwaltungsbehörden „ jedenfalls auch jene staatlichen Einrichtungen, die zwar von Verfassungs wegen im Grenzbereich zwischen Verwaltung und Gesetzgebung angesiedelt sind, in deren Rahmen aber juristische Mitarbeiter – inhaltlich gesehen – staatliche Verwaltungstätigkeit im weiteren Sinne entfalten. Gleichgültig ist es dabei, ob sich diese juristische Tätigkeit auf typisch hoheitliches Verwaltungshandeln, auf Akte der staatlichen Privatwirtschaftsverwaltung (...), auf die Vorbereitung von Gesetzen, auf die Mitwirkung an der Verwaltung oder aber auf die Kontrolle der Verwaltung bezieht “.
Unter Bezugnahme auf dieses Erkenntnis kam der VfGH in seinem Erkenntnis vom 11. 10. 1995, B 1962/94, VfSlg 14.305, zum Schluss, dass bei verfassungskonformer Interpretation von § 2 Abs 1 RAO eine rechtsberufliche Tätigkeit bei Kammern und Sozialversicherungsträgern nicht generell unberücksichtigt bleiben könne. Aus diesem Grund habe in jedem Einzelfall eine konkrete Beurteilung zu erfolgen, ob die ausgeübte Tätigkeit für die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs dienlich sei.
Hingegen hat der VfGH wiederholt ausgesprochen, dass keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, die in der Rechtsabteilung eines privaten Unternehmens verbrachten Zeiten nicht als Ersatzzeiten im Sinne des § 2 Abs 1 RAO zu berücksichtigen (etwa 25. 9. 1995, B 68/94).
2.3. Auch nach ständiger Rechtsprechung der OBDK war eine Tätigkeit in der Rechtsabteilung eines privatrechtlich organisierten Unternehmens, mag sie auch für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich gewesen sein, nicht anrechenbar (etwa Bkv 5/93, AnwBl 1994, 529; Bkv 5/95, AnwBl 1996, 701; RIS Justiz RS0071849). Nicht anerkannt wurden zuletzt etwa Tätigkeiten bei der ÖBB Immobilienmanagement GmbH (OBDK Bkv 3/09 [VfGH 19. 9. 2011, B 1351/10, VfSlg 19.458]) bzw eine Tätigkeit als stellvertretender Leiter des Stabes Unternehmensrecht bei der Eisenbahn-Hochleistungs AG bzw bei der ÖBB-Infrastruktur Bau AG (Bkv 4/12).
2.4. In seinem zuletzt zu dieser Thematik ergangenen Erkenntnis vom 28. 11. 2011, B 204/11, VfSlg 19.537, entschied der VfGH, dass eine Tätigkeit beim ÖGB nicht anrechenbar sei, weil es sich beim ÖGB im Gegensatz zur Arbeiterkammer, einer Körperschaft öffentlichen Rechts, um eine auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhende Berufsvertretung der Arbeitnehmerschaft und somit um eine rein private Einrichtung handle. Auch aus dem Umstand der Kollektivvertragsfähigkeit des ÖGB könne keine Qualifikation als Verwaltungsbehörde abgeleitet werden.
3. Auch der VMÖ ist – von seiner inhaltlichen Tätigkeit betrachtet – keine Verwaltungsbehörde im weitesten Sinn:
3.1. Während die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H., der mit § 1 der Übertragungs-Verordnung (BGBl II 2002/140) die dem Bundesminister für Inneres obliegenden Aufgaben der Zivildienstverwaltung übertragen wurden, zur Erlassung von Bescheiden befugt ist (Bkv 3/05, AnwBl 2006/8047, 398 [ Strigl ]), war der VMÖ als im Vereinsregister eingetragener Verein vom Bundesminister für Inneres oder dem Bundeskanzler mit der gesetzlich vorgesehenen Rechtsberatung und Vertretung von Asylwerbern nach dem Asylgesetz sowie der Beratung und Vertretung nach dem Fremdenpolizeigesetz beauftragt (ab 1. Oktober 2011 bzw 1. Dezember 2011 §§ 64 ff AsylG 2005 bzw §§ 84 ff FPG; seit 1. Jänner 2014 §§ 48 ff BFA VG). Die Notwendigkeit einer solchen Rechtsberatung auf Kosten des Bundes ist einerseits in der Judikatur des VfGH und andererseits in Art 13 Abs 3 und 4 der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG begründet. Zwar ist in den Gesetzesmaterialien zur AsylG Novelle 2003, BGBl I 2003/101 festgehalten, dass sich „die Haftung des Rechtsberaters … nach dem Amtshaftungsgesetz“ richtet (ErläutRV 120 BlgNR 22. GP 22), doch fand diese Aussage keinen Niederschlag im Gesetz selbst. Außerdem wurde dieser Standpunkt zu einem Zeitpunkt vertreten, als noch keine Auslagerung der Rechtsberatungstätigkeit auf privatrechtlich organisierte Rechtsträger stattgefunden hatte.
Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ist es unabdingbar, Asylwerbern, die in der Regel nicht der deutschen Sprache mächtig sind und die in Österreich geltenden Gesetze nicht kennen, qualifizierte Rechtsberatung für das für sie existentielle Asylverfahren zur Verfügung zu stellen (vgl ErläutRV 120 BlgNR 22. GP 22). Das Bundesministerium für Inneres, welches selbst bzw durch nachgeordnete Dienststellen über Asylanträge zu entscheiden hat, konnte diese qualifizierte Rechtsberatung nicht selbst übernehmen, weshalb der Bundesminister für Inneres bzw der Bundeskanzler geeignete Rechtsberater zu beauftragen hat. Mit dem Fremdenrechtsänderungsgesetz 2011 (BGBl I 2011/38) wurde in den damaligen § 66a Abs 6 und 7 AsylG bzw § 86 Abs 6 und 7 FPG die Kriterien festgelegt, unter denen auch juristische Personen mit der Rechtsberatung betraut werden können. Der VMÖ wurde aufgrund einer Ausschreibung als geeignete juristische Person mit der Rechtsberatungs- und Vertretungstätigkeit beauftragt.
3.2. Diese gesetzlich vorgeschriebene Rechtsberatung sowie die gesetzliche Vertretung im Verfahren unbegleiteter minderjähriger Asylwerber (§§ 64 ff AsylG 2005) stellt allerdings keine Tätigkeit der Verwaltungsbehörde dar, auch wenn sie im Auftrag des Bundesministers für Inneres bzw des Bundeskanzlers erfolgte.
Die Beauftragung des VMÖ diente dazu, für das behördliche Verfahren die erforderlichen rechtsstaatlichen Voraussetzungen – nämlich die qualifizierte Beratung Rechtsunkundiger in einem für sie existentiellen Verfahren – zu schaffen, ohne dass deswegen dem VMÖ Aufgaben der Verwaltungsbehörde übertragen worden wären. In die Entscheidung über die Anträge der Asylwerber und Fremden nach dem AsylG und dem FPG war der VMÖ nicht eingebunden, weshalb er keine verwaltungsbehördliche Tätigkeit, auch nicht im weiteren Sinn, ausgeübt hat. Insofern ist er auch nicht mit der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. vergleichbar.
3.3. Die vom Berufungswerber erwähnten Maßnahmen der Kontrolle und Aufsicht dienten nicht seiner Ausbildung, sondern der Sicherstellung, dass die vom Auftraggeber für die Rechtsberatung aufgewendeten Mittel im Sinne der Effizienz der Verwaltung ordnungsgemäß verwendet wurden.
3.4. Wie die unter 2. dargestellte Rechtsprechung zeigt, stellt die hier gemäß § 60 RAO anzuwendende Rechtslage für die Anrechnung einer bei einer Verwaltungsbehörde verbrachten Zeit als Ersatz im Grunde auf eine hoheitliche Tätigkeit – in Abgrenzung von einer Tätigkeit in einem privatrechtlich organisierten und tätigen Unternehmen ab. Es sind folglich nicht nur Verwaltungsbehörden im engeren Sinn, sondern auch jene Institutionen, die wegen ihrer historischen Einrichtung in besonderer Organisationsform, etwa die grundsätzlich mit Zwangsmitgliedsschaft verknüpften und zu juristischen Person erhobenen Personenmehrheiten in Form der Personalkörperschaften (Kammern und Sozial-versicherungsträger) und die gesetzlich eingerichteten Kontrolleinrichtungen (wie die nach Art 148a ff B VG und in den Landesverfassungen eingerichteten Volksanwaltschaften) im Zusammenspiel mit ihrem Anteil an der Hoheitsverwaltung (vgl zur Selbstverwaltung Schragel , AHG³ Rz 20 f; zur Volksanwaltschaft Schragel , AHG³ Rz 89) als „Verwaltungsbehörde im weitesten Sinn, die geeignet ist, den dort tätigen Juristen Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln, die für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich sind“ gemäß § 2 Abs 1 RAO in der im hier maßgeblichen Zeitraum anwendbaren Fassung anzusehen. Auch wenn zu diesen Einrichtungen noch – und zwar nur wegen der von ihnen hoheitlich zu vollziehenden Aufgaben – privatrechtlich organisierte Rechtsträger zählen können, die aber wegen ihrer Ausstattung mit hoheitlichen Befugnissen als Organ im Sinne des AHG anzusehen sind (RIS Justiz RS0124590), fallen selbst bei nicht streng formell-organisatorischer Interpretation des in § 2 Abs 1 RAO verwendeten Begriffs „Verwaltungsbehörde“ juristische Personen des Privatrechts ohne hoheitliche Befugnisse und Anteil an der Hoheitsverwaltung nicht mehr darunter.
Eine solche Abgrenzung liegt im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, der erkennbar die Erweiterung der Anrechenbarkeit eng verstanden hat.
4. Der Oberste Gerichtshof teilt auch nicht die vom Berufungswerber vorgetragenen Bedenken, dass die Übergangsregelung des § 60 RAO – letztlich wegen Fehlens einer rückwirkenden Anrechnung – gleichheitswidrig sei.
4.1. Gemäß der ab 1. Jänner 2016 geltenden Neuregelung des § 2 Abs 3 RAO haben die Rechtsanwaltskammern Leitlinien über die Voraussetzungen für die Anrechenbarkeit praktischer Verwendungen zu beschließen und auf ihrer Website nicht nur zu veröffentlichen, sondern dort auch dauerhaft bereitzustellen. Nach den Gesetzesmaterialien (ErläutRV 901 BlgNR 25. GP 15) soll diese Regelung den Betroffenen eine entsprechende Planbarkeit ihrer praktischen Ausbildung gewährleisten, wobei insbesondere auch ältere Fassungen der Leitlinien weiterhin abrufbar gehalten werden müssen, um den Betroffenen eine verlässliche Beurteilung zu ermöglichen, welche Fassung in ihrem konkreten Fall zur Anwendung gelangt.
4.2. Dieser Grundgedanke der besseren Planbarkeit der Ausbildung ist im Sinne der Rechtssicherheit sachgerecht. Ein schützenswertes Vertrauen des Berufungswerbers könnte unter Umständen durch die rückwirkende Anordnung strengerer Anrechnungskriterien verletzt werden, nicht aber durch die Unterlassung einer rückwirkenden Anordnung von Erleichterungen.
5. Der Berufung ist daher der Erfolg zu versagen.
Der Ausspruch, dass der Berufungswerber seine Kosten des Rechtsmittelverfahrens selbst zu tragen hat, beruht auf der Einseitigkeit des Verfahrens (vgl § 78 Abs 2 AußStrG).
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