8ObA165/02a – OGH Entscheidung

Mit Erkenntnis vom 9. 3. 1995, G 28/93 (VfSlg 14.075) hob der Verfassungsgerichtshof in § 21 Abs 1 BBG die Wortfolge "den aktiven Bediensteten und" auf, weil die Auswechslung des Dienstgebers ohne seine Weiterhaftung für Bezugs- und Entgeltansprüche der bis zum Inkrafttreten des BBG in einem Dienstverhältnis zum Bund gestandenen Bediensteten als Eingriff in das Eigentumsrecht verfassungswidrig sei. Durch BGBl 182/1996 wurde daraufhin die Haftung des Bundes als Ausfallsbürge für jeden aktiven Bediensteten, der sich zum Stichtag 31. 12. 1992 in einem Dienstverhältnis zum Bund/Wirtschaftskörper Österreichische Bundesbahnen befunden hat, für die Befriedigung seiner aus dem Dienstverhältnis zum Unternehmen Österreichische Bundesbahnen erwachsenden Forderungen bis zu einem im Einzelnen beschriebenen Höchstbetrag festgelegt. Die Haftung gelte für jene Bediensteten, die in ein Arbeitsverhältnis zu den Österreichischen Bundesbahnen nach den Rechtsgrundlagen für neu eintretende Bedienstete übergetreten sind, nur für die bis zum Zeitpunkt dieses Übertrittes entstandenen Forderungen aus dem Dienstverhältnis zum Unternehmen Österreichische Bundesbahnen.

§ 21 Abs 6 BBG verweist nun darauf, dass durch die Vereinbarung vom 9. Dezember 1997 zwischen dem Vorstand der Österreichischen Bundesbahnen und der betrieblichen Interessenvertretung über eine Änderung der Bundesbahn-Pensionsordnung auf privatvertraglicher Basis unter Bedachtnahme auf die Abs 3, Abs 4 und Abs 5 das bisherige Pensionssystem der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen wie folgt verändert wurde: 1. Einführung eines Durchrechnungszeitraumes bei der Berechnung der Pension und prozentuelle Begrenzung des Durchrechnungsverlustes während des Übergangszeitraumes analog dem 1. Budgetbegleitgesetz, 2. Anpassung der Pensionen nach dem Anpassungssystem des ASVG, 3. Einführung von Teilpensionsregelungen, wenn Pension und Erwerbseinkommen den Betrag von ATS 12.000,-- überschreiten, 4. Annäherung des Berechnungssystems der Nebengebühren bei der Pension an jenes der Bundesbeamten durch schrittweise Anhebung des pauschalierten Nebengebührendurchschnittssatzes von 10 % auf 15 % und schrittweiser Anhebung der fixen Obergrenze um 25 %. Die im Gesetz genannte Vereinbarung wurde - wie sich aus einem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 18. 6. 1999, G 38/98 (VfGSlg 15.535) ergibt - zwischen dem zuständigen Bundesminister, dem Zentralausschuss der ÖBB und dem Vorstand der ÖBB tatsächlich abgeschlossen.

Mit 1. Oktober 2000 trat - nach Aufhebung des Pensionsreformgesetzes 2000 durch den Verfassungsgerichtshof wegen eines Formfehlers - das mit Pensionsreformgesetz 2001, BGBl 86/2001 geschaffene Bundesgesetz über die Pensionsversorgung der Beamten der Österreichischen Bundesbahnen - Bundesbahn-Pensionsgesetz (BB-PG) in Kraft. Dieses Gesetz regelt gemäß seinem § 1 Abs 1 Z 1 unter anderem die Versetzung in den dauernden Ruhestand der Angestellten der Österreichischen Bundesbahnen, für die § 67 Abs 3 der Allgemeinen Vertragsbedingungen für Dienstverträge bei den Österreichischen Bundesbahnen (AVB) gilt. Nach dem letzten Satz des Abs 1 dieser Gesetzesstelle treten die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes an die Stelle bisheriger und künftiger vertraglicher Regelungen über die Versetzung in den dauernden Ruhestand und über Pensionsansprüche der in Z 1 bis 3 angeführten Personen. Gemäß § 2 Abs 1 Z 3 BB-PG sind Angestellte der Österreichischen Bundesbahnen im Sinn des § 1 Abs 1 Z 1 auf ihr Ansuchen von den Österreichischen Bundesbahnen in den dauernden Ruhestand zu versetzen, frühestens 18 Monate, nachdem sie die Anwartschaft auf Ruhegenuss im Höchstausmaß erreicht haben. Mit § 54a BB-PG wurden Übergangsbestimmungen zu § 2 dergestalt geschaffen, dass für die Zeit vom 1. Oktober 2000 bis 30. September 2002 anstelle von 18 Monaten gestaffelte Zeiträume, beginnend mit zwei Monaten und endend mit 16 Monaten, zu treten haben.

Mit seiner am 6. 11. 2000 beim Erstgericht eingelangten Klage begehrt der Kläger die Feststellung, dass sich sein Pensionsanspruch gegenüber der Beklagten weiterhin nach der Pensionsordnung 1966 in ihrer Fassung vor der im Veröffentlichungsorgan der Beklagten "Arbeits- und Sozialrechts-Info 4/1999" kundgemachten "27. Novelle der BB-PO 1966", "Richtlinien 57 und 58", sowie in ihrer Fassung vor dem mit BGBl I 95/2000 erlassenen Bundesbahn-Pensionsgesetz bestimme. Die mit der 27. Novelle der BB-PO 1966 sowie mit BGBl I 95/2000 (Bundesbahn-Pensionsgesetz) eingeführten neuen Regelungen seien nicht zum Vertragsinhalt der zwischen den Streitteilen vereinbarten Pensionszusage geworden bzw entfalteten auf diese keine verschlechternde normative Wirkung. Das Dienstverhältnis des Klägers zur Beklagten sei immer schon als privatrechtliches Dienstverhältnis qualifiziert worden. Die BB-PO sei "in ihrer jeweils geltenden Fassung" trotz ihrer Verlautbarung im Bundesgesetzblatt kein Gesetz, sondern eine ausschließlich nach Privatrecht zu beurteilende Vertragsgrundlage der Einzeldienstverträge und damit auch des Dienstvertrages des Klägers. Mit dem Eisenbahnrechtsanpassungsgesetz 1997 BGBl 15/1998 sei dem § 21 Bundesbahngesetz 1992 ein neuer Abs 6 angefügt worden, der auf eine Vereinbarung zwischen Personalvertretung und ÖBB-Vorstand vom 9. 12. 1997 verweise. Inhalt dieses Gesetzes und der Vereinbarung vom 9. 12. 1997 ("27. Novelle zur PO 1966") sei eine einseitige, also ohne Zustimmung der Dienstnehmer vorgenommene wesentliche Verschlechterung der zwischen den Dienstnehmern der ÖBB und der Beklagten einzelvertraglich vereinbarten "Pensionsordnung". Die wesentlichen Verschlechterungen beruhten in der Einführung eines Durchrechnungszeitraumes bei der Berechnung der Pension und einer prozentuellen Begrenzung des Durchrechnungsverlustes während des Übergangszeitraumes analog dem ersten Budgetbegleitgesetz; einer Anpassung der Pensionen nach dem Anpassungssystem des ASVG; der Einführung von Teilpensionsregelungen, wenn Pensions- und Erwerbseinkommen den Betrag von S 12.000 überschritten und der Annäherung des Berechnungssystems der Nebengebühren bei der Pension an jene der Bundesbeamten. Diese Änderungen überschritten den der Beklagten zustehenden Gestaltungsspielraum, auch wenn die Änderungen mit Zustimmung der Personalvertretung vorgenommen worden seien.

Mit dem Bundesbahn-Pensionsgesetz (BB-PG Art 13 BGBl I 95/2000) seien weitere schwerwiegende Eingriffe in die Pensionsansprüche des Klägers erfolgt. Diese beträfen die Erhöhung des Pensionsalters um 18 Monate, Erhöhung des Pensionssicherungsbeitrages um 0,8 % sowie die Verschärfung der Ruhensbestimmungen im Fall des Bezuges einer Witwenpension. Der Gesetzgeber greife, ohne Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien abzuwarten, in bestehende Dienstverhältnisse ein. Dieser Eingriff des Gesetzgebers in einen privatrechtlichen Vertrag erfolge zum Nachteil einer der beiden Arbeitsvertragsparteien. Die Legitimation ziehe der Gesetzgeber offenbar daraus, dass er gemäß § 21 Bundesbahngesetz 1992 den Pensionsaufwand für die Ruhe- und Versorgungsgenussempfänger der Österreichischen Bundesbahnen trage. Der Gesetzgeber erachte sich also offenbar für berechtigt, seine finanzielle Leistungsverpflichtung nach Belieben zu reduzieren. Dieser Eingriff sei am privatrechtlichen Grundsatz "pacta sunt servanda" zu messen. Das Gesetz sei auch deshalb verfassungswidrig, weil es übermäßig in einem einzelvertraglichen Pensionsanspruch eingreife. Das BB-PG sei in seiner Gesamtheit verfassungswidrig, weil es durch die Ersetzung des vertraglichen Pensionsanspruches des Klägers durch einen gesetzlichen Pensionsanspruch das Eigentumsrecht des Klägers durch Enteignung verletze. Der Kläger werde durch § 1 Abs 1 BB-PG einem "Statuswechsel" unterworfen: Seine Rechtsposition ändere sich von jener eines Privatrechtssubjektes mit Mitbestimmungsrechten zu der eines Normunterworfenen. Bloße Sparmaßnahmen könnten das für eine Enteignung notwendige öffentliche Interesse nicht begründen. Die Enteignung sei auch kein erforderliches Mittel.

Das Feststellungsbegehren sei zulässig, weil nach der Rechtsprechung des VfGH Individualanträge zurückzuweisen seien, wenn für den Beschwerten die Möglichkeit bestehe, bei einem Zivilgericht eine korrespondierende Antragstellung anzuregen.

Die Beklagte bestritt das Klagebegehren und beantragte dessen Abweisung. Sie wendete ein, dass der Kläger kein rechtliches Interesse an der von ihm begehrten Feststellung habe. Die Vertragsschablone "Bundesbahn-Pensionsordnung 1966" sei durch das BB-PG verdrängt worden. Feststellungsfähig sei nur das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses des Privatrechts oder des Zivilverfahrensrechts, nicht jedoch die Wirkung oder Nichtwirkung eines im Bundesgesetzblatt kundgemachten Gesetzes.

Die gesetzlichen Regelungen im BB-PG seien gerechtfertigt. Die davor liegenden Änderungen der BB-PO seien im Einvernehmen mit der Personalvertretung (im Sinn einer "Selbstbindung" der Beklagten) im Hinblick auf die "Jeweils"-Klausel zulässig erfolgt und stellten auch keine wesentliche Verschlechterung der Pensionszusage dar. Es sei davon auszugehen, dass die Personalvertretung, die ihre Zustimmung zu den Änderungen nie angefochten habe, die Interessen ausgewogen berücksichtige.

Die Beklagte könne ohne die Kostenbeiträge des Bundes wirtschaftlich nicht existieren.

Im Unternehmen der Beklagten bestünden zwei Gruppen von Dienstnehmern. Die größere Gruppe der "Bundesbahn-Beamten" unterliege gesonderten, dem Pensionsrecht der Beamten nachgebildeten Pensionsbestimmungen. Seit 1. Jänner 1995 werde neu eintretenden Mitarbeitern dieser Sonderstatus nicht mehr verliehen. Das Dienstverhältnis der neu eintretenden Mitarbeiter unterliege den allgemeinen arbeits- und sozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen. Die Beklagte habe ein besonderes Interesse, auch innerbetrieblich eine Gleichstellung ihrer Mitarbeiter auf lange Sicht zu erreichen. Ganz generell bestehe überdies ein Interesse daran, verschiedene Pensionssysteme einander anzugleichen. Die Einigung mit der Personalvertretung, die die Basis der 27. Novelle zur BB-PO 1966 darstelle, sei nur ein Spiegelbild der Änderungen für die Bundesbeamten und des ASVG-Systems. Durch die von der Beklagten näher dargestellten Übergangsbestimmungen ergebe sich, dass die Änderungen als maßvoll zu beurteilen seien. Schließlich sei noch zu beachten, dass die Regelungen des BB-PG in BGBl I 95/2000 mittlerweile durch den Verfassungsgerichtshof aufgehoben worden seien. Das Erstgericht wies beide Feststellungsbegehren ab. Es verneinte die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens, soweit es sich auf die Wirksamkeit des BB-PG beziehe. Es sei den ordentlichen Gerichten verwehrt, die Gültigkeit eines Gesetzes zu überprüfen. Ein gehörig kundgemachtes Gesetz sei ungeachtet seines etwaigen verfassungswidrigen Inhaltes anzuwenden. Aber auch soweit sich das Feststellungsbegehren auf die BB-PO beziehe, sei es unzulässig: Ab Inkrafttreten des BB-PG entfalte die PO weder in der Fassung vor der 27. Novelle noch in der Fassung nach der 27. Novelle für das Dienstverhältnis des Klägers Wirksamkeit.

Das Berufungsgericht - das in seine Entscheidung den Beschluss auf Zurückweisung des Antrages auf Einleitung eines Gesetzesprüfungsverfahrens beim Verfassungsgerichtshof aufnahm - bestätigte dieses Urteil über Berufung des Klägers. Rechtlich erklärte sich das Berufungsgericht den umfassenden Rechtsausführungen des Berufungsgerichtes im Parallelverfahren zu 10 Ra 394/01m des OLG Wien anzuschließen. Im Einzelnen führte das Berufungsgericht aus, dass das Feststellungsbegehren des Klägers, soweit es sich auf die Wirksamkeit der 27. Novelle zur BB-PO 1966 richte, schon deshalb nicht berechtigt sei, weil die als Vertragsschablone anzusehende 27. Novelle durch das BB-PG wirkungslos geworden sei. Die diesbezügliche Bestimmung (§ 1 Abs 1) sei nach Aufhebung des Pensionsreformgesetzes 2000 durch den VfGH im Pensionsreformgesetz 2001 inhaltsgleich übernommen worden. Das Feststellungsbegehren, soweit es sich auf das Pensionsreformgesetz 2000 BGBl I Nr 95/2000 beziehe, sei schon deshalb nicht berechtigt, weil dieses Gesetz als verfassungswidrig aufgehoben worden sei. Selbst wenn man ein Feststellungsinteresse des Klägers bejahen wollte, wäre dieses durch die Aufhebung des beanstandeten Gesetzes weggefallen. Der Wegfall des Feststellungsinteresses sei noch im Rechtsmittelverfahren von Amts wegen wahrzunehmen. Weil sich das Klagebegehren nach seinem Wortlaut ausdrücklich auf das aufgehobene Gesetz BGBl I Nr 95/2000 beziehe, könne diesem nicht ohne Verstoß gegen § 405 ZPO im Hinblick auf das Pensionsreformgesetz 2001 BGBl I Nr 86/2001 stattgegeben werden. Davon abgesehen erscheine eine Feststellungsklage als ein zur Rechtsverfolgung im gegenständlichen Fall ungeeignetes Mittel. Die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes sei in der Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte noch nie als feststellungsfähiges Recht oder Rechtsverhältnis gewertet worden.

Schließlich könnten aber auch die inhaltlichen Bedenken des Klägers gegen die Verfassungskonformität des BB-PG nicht geteilt werden. Dazu sei auf die Ausführungen in einem weiteren Parallelverfahren des Oberlandesgerichtes Wien (8 Ra 339/01h) zu verweisen. Zusammenfassend sei dort davon ausgegangen worden, dass die mit dem BB-PG beschlossenen Maßnahmen der Sicherung der österreichischen Pensionssysteme dienten und damit nicht unverhältnismäßig in die Rechtsposition der Kläger eingegriffen werde. Das Berufungsgericht sehe sich daher nicht veranlasst, amtswegig ein Gesetzesprüfungsverfahren einzuleiten.

Ein Ausspruch über die Zulässigkeit der Revision erübrige sich, weil die Voraussetzungen des § 46 Abs 3 Z 3 ASGG auch bei auf Gesetz beruhenden Pensionsansprüchen vorlägen (DRdA 1996/33; 8 ObA 18/99a).

Das Dienstverhältnis der ÖBB-Bediensteten beruhte bis zum Inkrafttreten des Bundesbahngesetzes 1992 auf einem privatrechtlichen Vertrag zum Bund (vgl Posch in der Entscheidungsbesprechung ZAS 2001/16). Das Vertragsbedienstetengesetz, das im Allgemeinen die Ansprüche der Dienstnehmer auf Grund privatrechtlicher Dienstverhältnisse zum Bund bestimmt, legt in seinem § 1 Abs 4 fest, dass unter anderem für die Vertragsbediensteten der Österreichischen Bundesbahnen die bestehenden Dienstordnungen in Geltung bleiben und dass das Vertragsbedienstetengesetz nicht zur Anwendung gelangt. Nach ständiger Judikatur des Obersten Gerichtshofes, aber auch des Verfassungsgerichtshofes, stellten und stellen die Dienstvorschriften wie Dienstordnung, Bundesbahnpensionsordnung, Disziplinarordnung und Besoldungsordnung nur Vertragsschablonen dar, die mit dem Abschluss der jeweiligen Einzeldienstverträge rechtlich wirksam werden (RIS-Justiz RS0052622; RS0054759; RS0071251; RS0052693; RS0052649; VfGHSlg 8132). Die im Bundesgesetzblatt kundgemachten Dienstvorschriften hatten demnach keinen normativen Charakter (VfGHSlg 12.313; 14.075; 15.535 ua).

Der im Verleihungsschreiben enthaltene ausdrückliche Hinweis, dass auf das Dienstverhältnis die DO (= Dienstordnung) in ihrer jeweiligen Fassung sowie die sonstigen für die Beamten der Österreichischen Bundesbahnen jeweils geltenden Bestimmungen Anwendung finden, wird durch die widerspruchslose Annahme Inhalt des Arbeitsvertrags (ArbSlg 8580; DRdA 1991, 246; ArbSlg 11.883; RIS-Justiz RS0052618). Der "Änderungsvorbehalt" im Sinne dieser "Jeweilsklausel" wurde vom Obersten Gerichtshof dahin interpretiert, dass davon eine Änderung nach billigem Ermessen erfasst sei, selbst wenn es zu einer

zumutbaren Verschlechterung komme (9 ObA 77/00i = DRdA 2001/28

[Resch] = ZAS 2001/16 [Posch]).

Die Entwicklung der Rechtslage seit Ausgliederung der Österreichischen Bundesbahnen durch das Bundesbahngesetz 1992 wurde bereits eingangs dargestellt.

Der Kläger hält auch in der Revision seinen Standpunkt aufrecht, das BB-PG stelle eine unzulässige Enteignung dar, weil bisher Pensionsvereinbarungen privatrechtlich, also nur mit Zustimmung des Betroffenen, abänderbar gewesen seien. Durch die "Verstaatlichung" eines vertraglich vereinbarten kooperativen Rechtssetzungsverfahrens werde die Regelungskompetenz für das Privatrechtssubjekt vernichtet. Selbst wenn eine Enteignung nicht vorläge, sondern nur eine bloße Eigentumsbeschränkung, müsste das BB-PG als verfassungswidrig angesehen werden. Die Bejahung des öffentlichen Interesses reiche nicht, die Verfassungskonformität der Eigentumsbeschränkung zu begründen. Der Eingriff müsse vielmehr erforderlich und ausgewogen sein. Diese beiden Voraussetzungen träfen nicht zu. Durchaus ähnliche Bedenken artikuliert der Antrag eines Drittels der Mitglieder des Nationalrats im Sinn des Art 140 Abs 1 B-VG, mit dem die Aufhebung des BB-PG § 1 BB-PG bzw von Teilen davon begehrt wird (G 298/02 des VfGH. Dieser Antrag lautet im Wesentlichen wie folgt:

Durch § 54a iVm § 2 Abs 1 Z 3 BB-PG verlängere sich die Anwartschaft nach Erreichen des höchstmöglichen Ausmaßes des Ruhegenusses auf Grund einer Anwartschaft nach 35 Dienstjahren um schließlich (ab 1. 10. 2002) 18 Monate. Der Pensionssicherungsbeitrag betrage ab 1. 10. 2000 für alle Aktiven 4,8 % und es werde durch die Vereinbarung vom 9. 12. 1997 zwischen dem Vorstand der Österreichischen Bundesbahnen und der betrieblichen Interessenvertretung über eine Änderung der Bundesbahn-Pensionsordnung das bisherige Pensionssystem der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen geändert. Es komme zur Einführung eines Durchrechnungszeitraums, Anpassung der Pensionen an das System des ASVG, Einführung von Teilpensionsregelungen, wenn Pension und Erwerbseinkommen den Betrag von ATS 12.000 überschreiten, Annäherung des Berechnungssystems der Nebengebühren bei der Pension an jenes der Bundesbeamten durch schrittweise Anhebung des pauschalierten Nebengebührendurchschnittssatzes von 10 % auf 15 % und schrittweise Anhebung der fixen Obergrenze um 25 %, sowie Kürzungen im Bereich der Witwen- und Witwerpensionen. Durch das Bundesbahnpensionsgesetz seien privatrechtliche Ansprüche der Bediensteten der ÖBB in gesetzliche Ansprüche umgewandelt und diese gleichzeitig verschlechtert worden. Dadurch werde in die privatrechtliche Autonomie der Bediensteten der ÖBB durch Beseitigung der vertraglichen Ansprüche eingegriffen. Es würden die den Bediensteten gegenüber den ÖBB in den Grenzen der Billigkeit durch die Personalvertretung wahrzunehmenden Mitbestimmungsbefugnisse beseitigt sowie die Möglichkeit genommen, unverhältnismäßige Eingriffe in den Pensionsanspruch zivilgerichtlich zu bekämpfen. Darüber hinaus werde dem Gesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt, durch Änderung des Gesetzes den Pensionsanspruch der Bediensteten der ÖBB weiter zu verschlechtern. Das Gesetz verstoße daher gegen die verfassungsgesetzlich gewährleistete Freiheit des Eigentums und gegen den aus dem Gleichheitsgebot abzuleitenden verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz. Diese Bedenken richteten sich gegen das gesamte Bundesgesetz, weil dieses anstelle der früher auf Grund der Vertragsschablone geltenden einzelvertraglichen Pensionsregelung getreten sei. Es sei allerdings auch die Auffassung vertretbar, dass der Sitz dieser Verfassungswidrigkeit lediglich im § 1 (genauer § 1 Abs 1, allenfalls § 1 Abs 1 bis 8) liege.

Bereits der Verfassungsgerichtshof habe festgestellt, dass die "Pensionsvorschrift für die Bediensteten der Unternehmung Österreichische Bundesbahnen" - ungeachtet ihrer Kundmachung im Bundesgesetzblatt - keine Verordnung darstelle, sondern lediglich eine Vertragsschablone. Auch nach Umwandlung des Unternehmens Österreichische Bundesbahnen in einen eigenen Rechtsträger sei der Verfassungsgerichtshof bei dieser Rechtsprechung geblieben, wobei in all diesen Fällen die Mitarbeiter nicht den Rechtsschutz in Anspruch nehmen könnten, wie ihn sonstige Beamte hätten, obwohl es sich nach dem äußeren Anschein um Rechtsverhältnisse ganz ähnlich einem öffentlich-rechtlichen handle. Durch das angefochtene Gesetz und hier wiederum durch § 1 Abs 1 seien die auf Grund eines privatrechtlichen Vertrages zustehenden Ansprüche der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen abgeschafft und unter drastischen Verschlechterungen durch öffentlich-rechtliche Ansprüche ersetzt worden. Dadurch seien die Mitarbeiter im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums (Art 5 Staatsgrundgesetz, Art 1 des 1. Zusatzprotokolls zur MRK) verletzt worden. Wie der Verfassungsgerichtshof in VfGHSlg 12.227 zusammenfassend ausgeführt habe, bewirke aber ein Gesetz, das zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages verpflichte, einen Eingriff in das Eigentumsrecht seiner Normadressaten, und zwar ebenso wie ein Hoheitsakt, der ein bestimmtes Rechtsgeschäft über einen Vermögenswert des Privatrechts im Einzelfall unmöglich mache. Die Umwandlung der den Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen zustehenden Pensionen in gesetzliche Ansprüche und deren Kürzung verstießen aber nicht nur gegen das Recht auf Freiheit des Eigentums, sondern stellten wegen des völligen Entzugs aus der privatautonomen Gestaltung eine Enteignung dar. Durch die "Verstaatlichung" des Pensionsrechts der ÖBB-Bediensteten werde auch das kooperative Verfahren beseitigt, wonach eine Veränderung des Pensionsrechts nur unter Mitwirkung der gesetzlichen Personalvertretung nach "billigem Ermessen" habe vorgenommen werden können.

Diese vom Gesetzgeber erstmalig gewählte Vorgangsweise werfe aus verfassungsrechtlicher Sicht das Problem der Umwandlung privatrechtlicher Arrangements in gesetzliche Regelungen, der Verschlechterung bestehender Anwartschaften und Pensionsansprüche, der Beseitigung der Mitbestimmung sowie der Möglichkeit, günstigere Regelungen zu vereinbaren, auf.

Der bekämpfte gesetzgeberische Akt sei nicht bloß als Eigentumsbeschränkung, sondern als Enteignung zu qualifizieren. Letztere sei nach der Judikatur des VfGH nur unter höchst eingeschränkten Bedingungen zulässig, insbesondere nur dann, wenn ein spezifisches öffentliches Interesse am Objekt der Enteignung vorliege und es unmöglich sei, den auf das öffentliche Interesse bezogenen Bedarf anders als durch Übertragung des Enteignungsobjekts zu decken. Demgegenüber seien Eigentumsbeschränkungen zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse lägen und verhältnismäßig seien. Es sei ein "billiger Ausgleich" zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses und denen des Grundrechtsschutzes des Einzelnen herzustellen. Die vorliegende Regelung bewirke aber einen Statuswechsel. Der privatrechtliche Anspruch der Bediensteten werde zur Gänze zum Erlöschen gebracht, sodass der Eingriff eine Enteignung darstelle. Im Hinblick auf die Rechtsprechung des VfGH sei es wesentlich, bereits die Umwandlung als solche zu bekämpfen, weil bereits die darauf folgende inhaltliche Verkürzung nicht mehr strengeren Standards unterstellt werde. Nach ihrer Qualität seien die durch das BB-PG vollzogenen Eingriffe nicht voneinander isolierbar. Die Beseitigung der vertraglich vereinbarten Mitbestimmung der Interessenvertretung sei intensiv, weil sie an alles andere als eine Verbesserung der materiellen Lage der Betroffenen geknüpft sei. Eine Gesamtbetrachtung lege die Schlussfolgerung nahe, dass die "Verstaatlichung" der ÖBB-Pensionen über eine bloße Eigentumsbeschränkung weit hinausgehe. Der Entzug der Ansprüche und der auf ihren Schutz bezogenen vertraglich vereinbarten Veränderungskompetenz werde unmittelbar auf Grund des Gesetzes vollzogen, sodass eine Legalenteignung vorliege. Diese werde zwar vom Verfassungsgerichtshof grundsätzlich als zulässig erachtet, stehe aber im krassen Gegensatz zum Wortlaut des Art 5 StGG. Nach überwiegender Lehre sei eine Legalenteignung verfassungsrechtlich unzulässig, sie stelle aber jedenfalls eine Enteignung im Sinne der Rechtsprechung des VfGH dar.

Für die im angefochtenen gesetzgeberischen Akt zu sehende Enteignung fehle es an den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. Das Interesse, Sparmaßnahmen durchzuführen, ohne mit den Betroffenen in Verhandlungen einzutreten, und deren Zustimmung einholen zu müssen, lasse sich nur dann als öffentliches Interesse darstellen, wenn man begründe, weshalb der Widerstand, den die Betroffenen über die Personalvertretung weiteren Anpassungen des Pensionsrechts entgegenbringen könnten, eine das öffentliche Interesse schädigende Wirkung habe. Diese Begründung sei die Gesetzgebung schuldig geblieben und hätte sie auch nicht geben können, weil die Personalvertretung der ÖBB bei den letzten Sparpaketen bereits große Opferbereitschaft erwiesen habe. Es sei nicht auszuschließen, dass sie eine ähnliche Opferbereitschaft wieder gezeigt hätte. Selbst wenn das nicht der Fall gewesen wäre, hätte die Personalvertretung in Anbetracht der bereits erbrachten Opfer dafür einen guten Grund gehabt, zumal damals in Aussicht gestellt worden sei, "dass es mit diesen Kürzungsmaßnahmen genug sei". Das Interesse, den Widerstand der Betroffenen, den sie auf Grund ihres privaten Rechts durch die Personalvertretungen ausüben könnten, zu brechen, sei kein öffentliches Interesse in einem Gemeinwesen, das auf liberalen Grundsätzen beruhe. Es liege zudem auf der Hand, dass die Enteignung der ÖBB-Bediensteten kein Mittel darstelle, das erforderlich sei, allgemeine Konsolidierungsziele zu erreichen, weil es eine Unzahl anderer, mindestens ebenso geeigneter, dafür aber bei weitem gelinderer Mittel gäbe, die von der Gesetzgebung eingesetzt werden könnten. Genau davor, dass das Eigentum der Bürgerinnen und Bürger konfisziert werde, um einen budgetären Bedarf zu decken, den sich die Regierung selbst auferlegt habe, schütze das Grundrecht auf Eigentum. Auch müsse eine Enteignung in einem unauflöslichen und durchsichtigen Zusammenhang mit dem öffentlichen Zweck stehen, der mit einer Enteignung verfolgt werde und dürfe sich nicht in dem Ziel erschöpfen, einfach Vermögen für die öffentliche Hand zu beschaffen. Eine Angleichung der Pensionssysteme stelle sich in Wahrheit nicht als Zweck, sondern lediglich als Mittel dar, die durch Leistungen des Bundes entstehende Belastung des Bundeshaushalts zu verringern. Es komme ihr verfassungsrechtlich bestenfalls ein höchst zweifelhaftes Gewicht zu. Auch sei die Herstellung von faktischer Gleichheit kein gleichheitsrechtliches Gebot. Die wirtschaftliche Lage des Unternehmens Österreichische Bundesbahnen (das auf hohe Bundeszuschüsse angewiesen sei) lasse sich nicht gegenüber dem allgemeinen Sparziel verselbständigen. Es liefe auf einen Etikettenschwindel hinaus, die bei der wirtschaftlichen Überführung der ÖBB in ein eigenes Unternehmen auftretenden Finanzierungsprobleme und die Angleichung des Pensionsrechts als öffentliche Interessen im Verhältnis zum mit der Gesetzgebung in Wahrheit verfolgten Sparziel darstellen zu wollen.

Aber auch wenn die Maßnahmen des Gesetzgebers nicht als Enteignung, sondern lediglich als Eigentumsbeschränkung zu sehen wären, seien sie verfassungswidrig. Nach der neueren Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs stelle ein budgetärer Konsolidierungsbedarf allein keinen Grund dar, der gewichtig genug wäre, eine Verletzung des Vertrauens zu rechtfertigen. Das Ziel müsse also selbst unter dem - vergleichsweise weniger strengen - Vorzeichen des Vertrauensschutzes spezifischer ausformuliert sein. Erst recht müsse dies gelten, wenn die strengeren aus dem Eigentumsrecht ableitbaren Schranken zur Anwendung kämen. Die Position des Eigentümers sei stärker als die des bloß auf den Fortbestand der Rechtslage Vertrauenden. Der Staat dürfe sich - zumindest prima facie - nicht einfach über die einem Privaten gesetzten Schranken für Eigentumsbeschränkungen durch einseitige Vertragsrevision hinwegsetzen. Zur Rechtfertigung von einschneidenden Maßnahmen dürfe sich der Bund nicht auf "geänderte wirtschaftliche Umstände" berufen, wenn er diese bewusst und durch politische Entscheidung hervorgebracht habe. Man böte ihm sonst einen Vorwand, auf die Rechte seiner vormaligen Bediensteten zuzugreifen. Zwar habe der Bund den Aufwand der Pensionen zu tragen, allerdings sei ein konkretes Spar- und Konsolidierungsprogramm mit hochgesteckten Zielen kein "äußerer Umstand", sondern eine politische Entscheidung, die dem menschlichen Willen unterworfen sei und bei ihrer Durchführung mannigfaltige Alternativen zulasse. Der verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsmaßstab könne nicht von geringerer Strenge sein als der zivilrechtliche. Es wäre ein Hohn, wenn der Staat, der nach wie vor als der erste potenzielle Täter im Bereich der Grundrechte in Betracht komme, an einem geringeren Standard zu messen wäre als Private, die erst in zweiter Linie und indirekt zu Adressaten der Grundrechte würden. Der Umstand, dass der Staat über mehr Rechtsmacht verfüge als Private, impliziere nicht, dass er bei der Ausübung dieser Rechtsmacht an einem geringeren Standard zu messen wäre. Verhielte es sich anders, wäre unverständlich, weshalb es überhaupt die Grundrechte in ihrer Funktion als Eingriffsabwehrrechte gäbe. Außerdem dürften Sparmaßnahmen nicht gezielt eine Gruppe besonders belasten. Es sei nicht auszuschließen, dass das BB-PG - bei Gesamtbetrachtung und unter Berücksichtigung des unterschiedlichen Ausgangsniveaus unterschiedlicher Gruppen - nunmehr im Effekt den Grundsatz des sozial gerechten Sparens verletze. Insgesamt sei das angefochtene Gesetz auch dann, wenn es nicht als Enteignung qualifiziert werde, weder mit dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz noch mit dem Vertrauensschutz vereinbar. In der politischen Diskussion der Pensionen von ÖBB-Bediensteten werde wiederholt darauf hingewiesen, dass diese nicht zuletzt auf Grund von Übergangs- und "Einschleifregelungen" nach wie vor im Effekt bei weitem besser dastünden als andere Pensionsempfänger. Eine derartige Betrachtungsweise sei für die verfassungsrechtliche Beurteilung irrelevant, ja sie verkenne geradezu das Wesen verfassungsrechtlichen Rechtsschutzes, der intendiere, Minderheiten vor tagespolitisch motivierten Strömungen zu schützen. Die Rechte der Menschen seien immer dann in Gefahr, der demokratischen Mehrheit zum Opfer zu fallen, wenn Menschen zum Gegenstand populistisch geschürten Neides würden oder die Gruppe, der sie angehörten, als Belastung empfunden werde, derer sich ein gleichgeschalteter Gesellschaftskörper zu entledigen habe. Durch die Grundrechte würden sie aus ihrer ohnmächtigen Position im Verhältnis zur Mehrheit befreit.

Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichshofs müssten die Grenzen der Aufhebung einer in Prüfung stehenden Gesetzesbestimmung so gezogen werden, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekomme und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in einem untrennbaren Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst würden. Andererseits sei es nach der Rechtsprechung nicht erforderlich, auch die Aufhebung all jener Bestimmungen zu beantragen, auf die sich die angefochtenen Bestimmungen bezögen oder die durch die Aufhebung von angefochtenen Bestimmungen einen anderen Anwendungsbereich bekämen. Das BB-PG sei nach Auffassung der Antragsteller insgesamt betrachtet verfassungswidrig, weil es zur Gänze an die Stelle der Pensionsordnung getreten sei, die die auf Grund einer einzelvertraglichen Regelung zustehenden Pensionsansprüche näher bestimmt habe. Allerdings sei auch die Ansicht vertretbar, dass die Verfassungswidrigkeit lediglich in jener Bestimmung liege, die den Anwendungsbereich des Gesetzes regle, in dem diese Bestimmung vorsehe, dass die Bestimmungen des Gesetzes an die Stelle der einzelvertraglich geltenden Bestimmungen treten. Es könnte also die Auffassung vertreten werden, dass mit der Aufhebung des § 1 Abs 1 bzw des § 1 Abs 1 bis 8 des BB-PG das Auslangen gefunden werden könne, weil der Aufhebungsumfang klar abgegrenzt sei, der verbleibende Rest keine Änderung in der Bedeutung erfahre und es dem Gesetzgeber durchaus freistehe, einen neuen verfassungskonformen Anwendungsbereich für die verbliebenen Bestimmungen festzulegen. Soweit der Antrag der Abgeordneten.

Der erkennende Senat lässt sich bei seiner Antragstellung an den Verfassungsgerichtshof unter Berücksichtigung der vorstehend zusammengefasst wiedergegebenen Gründe des Drittelantrags von folgenden Erwägungen leiten:

Das BB-PG enthält keine Regelung, wonach die Beklagte oder der Bund in Ausübung von Hoheitsgewalt durch Bescheid über die Ansprüche der Dienstnehmer zu entscheiden hätten. Auch der Vollzugsanweisung des § 63 BB-PG ist dies nicht zu entnehmen. Für die Zulässigkeit der Erlassung von Hoheitsakten wäre aber eine eindeutige gesetzliche Vorgabe erforderlich (vgl etwa RIS-Justiz RS0050117). Gesetzgebungsakte als solche sind schon im Ansatz nicht als Akte der Vollziehung (vgl zum gewaltenteilenden Grundprinzip etwa Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 162 f) zu beurteilen, sondern nur allenfalls deren Grundlage. Im Ergebnis liegt also die Regelung eines privatrechtlichen Rechtsverhältnisses vor, in dem über das Bestehen konkreter Ansprüche im Streitfall von den ordentlichen Gerichten zu entscheiden ist.

Bei der inhaltlichen Ausgestaltung von Privatrechtsverhältnissen, die der Gesetzgeber unter verschiedenen Aspekten zumeist zum Schutz eines bestimmten Vertragsteils (Arbeitnehmer, Mieter, Konsument etc) vornimmt, wird regelmäßig spiegelbildlich auch in die - bisherige - Rechtsposition des anderen Vertragsteiles eingegriffen (vgl etwa das MRG). Dies wurde aber zumeist ebensowenig als "Enteignung" beurteilt, wie die Neuregelung eines bisher weitgehend auf vertraglicher Grundlage geregelten Bereichs. Diese Fragen werden vielmehr primär unter dem Aspekt der Sachlichkeit, der Übergangsregelung und des Gleichheitsgrundsatzes geprüft.

Während der Prüfungsantrag der Mitglieder des Nationalrats offensichtlich primär die teilweise im Schrifttum vertretene Ansicht einer Enteignung durch das BB-PG in den Mittelpunkt der Bekämpfung stellt (vgl Gerlach/Somek, Bundesbahn-Pensionsgesetz: Der enteignete Dienstnehmer, DRdA 2002, 110), findet sich in der neueren Lehre gerade zu dem Thema des Eingriffs in Vertragsverhältnisse eher der Ansatz einer Prüfung unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes (vgl Stelzer, Verfassungsrechtliche Grenzen des Eingriffs in Rechte oder Vertragsverhältnisse, DRdA 2001, 508 ff). Freilich wird auch hier die Maßgeblichkeit der Freiheitsrechte, insbesondere des Eigentumsrechtes, betont (vgl zur Begriffsbildung etwa auch zum Eigentumsschutz in der BRD: Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 764, FN 1; aber auch zur Unterschiedlichkeit in den verschiedenen Mitgliedstaaten und zur Einschränkung des Eigentumsbegriffs des Art 1 1. ZP MRK auf bestehende Eigentumspositionen: aaO 767 f, bzw entstandene Entgeltansprüche: 770). Insoweit wird aber grundsätzlich eine Prüfung unter dem Aspekt einer Eigentumsbeschränkung und nur bei besonders schweren Eingriffen in bestehende Rechte eine Enteignung bejaht. Solche besonders schweren Eingriffe durch die inhaltliche Veränderung "bestehender" Rechte werden aber nicht dargestellt, insbesondere fehlt es auch an der Darstellung einer "Übertragung" konkreter Rechte (vgl VfGHSlg 11.209). Der Entzug der Möglichkeit, in Hinkunft weiter selbständig den Inhalt des Vertragsverhältnisses abzuändern, wird zwar als Einschränkung der Dispositionsfreiheit auch vom Eigentumsschutz erfasst (VfGHSlg 12.227; Berka, Die Grundrechte, 402, 405), doch fällt diese Einschränkung wohl unter den Begriff der Eigentumsbeschränkung und nicht der Enteignung. Allerdings sind auch Eigentumsbeschränkungen unter dem Aspekt des erforderlichen öffentlichen Interesses und der Verhältnismäßigkeit zu prüfen (Berka aaO; Stelzer aaO).

Es darf allerdings nicht übersehen werden, dass auch vor Erlassung des BB-PG die Pensionsansprüche des Klägers nicht auf einem von ihm ausgehandelten inhaltlich auch für die Zukunft sicher festgelegten Vertrag beruhten, sondern dass dieser nur auf eine von der Beklagten erlassene Vertragsschablone besonderer Art verwies. In Anbetracht der vom Arbeitgeber vorgegebenen und veränderbaren Vertragsschablone und des Verweises auf allfällige gesetzliche Regelungen scheinen daher im Ergebnis die Fragen der inhaltlichen Veränderung jedenfalls unter dem Aspekt der Eigentumsbeschränkung, wie dies im Antrag der Nationalratsabgeordneten dargestellt wird, überprüfenswert. Die Aufhebungsanträge waren unter dem Aspekt der Bindung von Eigentumsbeschränkungen an das Vorliegen öffentlicher Interessen sowie der Vertrauensschutzjudikatur entsprechend den konkret geltend gemachten Bedenken hinsichtlich der Erhöhung des "Pensionsantrittsalters" um die Anfechtung des § 2 Abs 1 Z 3 sowie des § 54a BB-PG zu ergänzen. Die Frage der Übertragung der geltenden Vertragsschablonen auf die Ebene des Gesetzes bedarf weiterer Überlegungen:

Soweit im Zusammenhang mit dem behaupteten Eingriff in das verfassungsgesetzlich geschützte Eigentumsrecht releviert wird, dass durch das Erfordernis der Zustimmung der Personalvertretung bisher Schutz zugunsten des Klägers bestanden habe, weil Änderungen nur im Rahmen eines kooperativen Verfahrens möglich gewesen seien, fehlt einerseits eine nähere Darlegung zu den entsprechenden Rechtsgrundlagen und ist andererseits nicht ersichtlich, ob selbst ausgehend von der Verbindlichkeit der einschlägigen Dienstanweisungen diese im Sinne eines absoluten Zustimmungserfordernisses der Personalvertretung zu interpretieren sind.

Bis zur Erlassung des Bahn-Betriebsverfassungsgesetzes (BBVG) mit BGBl 66/1997 bestand keine gesetzlich geregelte Belegschaftsvertretung im Rahmen der ÖBB. Diese ist vom Anwendungsbereich des ArbVG ausgenommen (§ 33 Abs 2 Z 3 ArbVG; vgl zur historischen Entwicklung und den gewerkschaftlichen Interessen an dem gesetzlich nicht geregelten Zustand: Grailer, 10 Jahre Betriebsrätegesetz, 30 ff). Aber auch nunmehr ist im BBVG ein Zustimmungserfordernis betreffend die Änderungen von Vertragsschablonen nicht festgelegt. § 69 Abs 1 BBVG verweist auf die ensprechenden Bestimmungen des Arbeitsverfassungsgesetzes, die eine solche allgemeine Mitwirkungsbefugnis nicht kennen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs, dass die Mitwirkungsbefugnisse des Betriebsrats zwingend geregelt sind und weder durch eine Betriebsvereinbarung noch Kollektivvertrag erweitert werden können (8 ObA 269/95 = DRdA 1996/37 [zust. Jabornegg]; Jabornegg, Absolut zwingendes Betriebsverfassungsrecht, FS Strasser 367).

Zwar gelten nach § 69 Abs 2 BBVG bestehende Regelungen zwischen Unternehmensleitung und Personalvertretung über Mitwirkungsrechte der Personalvertretung - jedenfalls wenn sie der Struktur der Mitwirkungsrechte des ArbVG entsprechen - bis zu einer allfälligen Abänderung durch eine erzwingbare Betriebsvereinbarung weiter; dies setzt aber zumindest voraus, dass diese Mitwirkungsrechte einmal wirksam begründet wurden. § 69 Abs 2 BBVG kann nämlich nur so verstanden werden, dass er diesen "alten" Vereinbarungen zwar nicht Gesetzesrang verleiht - enthält er doch auch inhaltlich keine näheren Regelungen (vgl zu deren Erforderlichkeit: Walter/Mayr, Bundesverfassungsrecht9 Rz 569 ff) -, sondern soll er nur nur deren Beseitigung durch das Gesetz verhindern und Modalitäten für die Abänderung bieten.

Eine im Handbuch der Gewerkschaft der Eisenbahner wiedergegebene "Personalvertretungsvorschrift", die offensichtlich auf Dienstanweisungen beruht, hat in ihrem § 1 folgenden Wortlaut:

"1. Zur Wahrung und Förderung der Interessen der aktiven und der im Ruhestand befindlichen Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen sind alle Personalangelegenheiten und Fragen sozialer und wirtschaftlicher Natur, die die gesamten Bundesbahnbediensteten oder einzelne Kategorien betreffen, ferner Dienst- und Verdienstangelegenheiten, die zwar einzelne Bedienstete betreffen, jedoch die Eigenschaft grundsätzlicher Verfügungen tragen, im gegenseitigen Einvernehmen zwischen der die Verfügung erlassenden Dienststelle und den von den Bediensteten aufgrund dieser Dienstvorschrift gewählten Personalvertretungen zu regeln.

2. Diese Personalvertretungen sind auch berufen, bei jenen Dienststellen, für deren Bedienstete sie eingesetzt sind, die Vermittlung in dienstlichen Angelegenheiten eines einzelnen Bediensteten über dessen Verlangen zu übernehmen.

3. Die Personalvertretungen haben auch im Sinne des Betriebsrätegesetzes an der Aufrechterhaltung der Disziplin im Betriebe mitzuwirken und einen Vertreter in die nach den Disziplinarvorschriften zu bildenden Disziplinarkommissionen als deren Mitglied zu entsenden.

Die Personalvertretungen sind berechtigt, in ihren Sitzungen auf die Erreichung wirtschaftlicher Betriebsführung abzielende Anfragen und Anträge zu stellen.

4. Dem Zentralausschuss der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen steht über die sonstigen Befugnisse hinaus das Recht der allgemeinen Mitverwaltung der Österreichischen Bundesbahnen zu. Zu diesem Zweck entsendet er drei Vertreter zur Mitwirkung in der Verwaltung der Österreichischen Bundesbahnen. Diese Vertreter sind berechtigt, an allen Beratungen und Sitzungen, bei denen der Generaldirektor, einer seiner Stellvertreter oder einer der dem Generaldirektor unmittelbar unterstellten Beamten den Vorsitz führt, mit beratender Stimme teilzunehmen, Auskünfte von allen Stellen einzuholen, bei allen Stellen Einsicht zu nehmen und Anträge zu stellen. Ein Recht, direkt in die Abwicklung des Betriebes einzugreifen, steht ihnen nicht zu. Anträge, die sie zu stellen beabsichtigen, haben sie im Allgemeinen vorher dem Zentralausschuss vorzulegen; wenn dies nicht möglich ist, haben sie die von ihnen gestellten Anträge dem Zentralausschuss unverzüglich zur Kenntnis zu bringen. Über ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung in der Verwaltung der Österreichischen Bundesbahnen haben sie den Zentralausschuss am Laufenden zu halten. Sie haben über die vom Generaldirektor als vertraulich bezeichneten Mitteilungen gegen jedermann Stillschweigen zu bewahren. sie können vom Zentralausschuss jederzeit abberufen werden. Sie sind von diesem über Verlangen des zuständigen Bundesministers abzuberufen, wenn sie sich eines gröblichen Verstoßes gegen die Interessen der Österreichischen Bundesbahnen schuldig machen.

5. Die näheren Bestimmungen über den Wirkungskreis der Personalvertretungen werden in den Geschäftsordnungen niedergelegt, die der Genehmigung der Generaldirektion der Österreichischen Bundesbahnen unterliegen."

§ 22 der Dienstanweisung sieht unter der Überschrift "Instanzenzug" vor:

"1. Falls nach der Stellungnahme der Personalvertretung von der Dienststelle den Anträgen nicht Rechnung getragen und auch weiterhin ein Einvernehmen nicht erzielt werden kann, so ist die strittige Angelegenheit weiterzuleiten. In diesen Fällen entscheidet bei Meinungsverschiedenheiten:

a) Zwischen den Vertrauensmännern (Vertrauensmännerausschüssen) bei einer der Bundesbahndirektion unterstehenden Dienststelle und der Dienststelle - die übergeordnete Bundesbahndirektion im Einvernehmen mit dem Personalausschuss;

b) Zwischen den Vertrauensmännern (Vertrauensmännerausschüssen) bei einer im § 4. Pkt. 1 lit a und c angeführten Dienststelle sowie bei einer Werkstätte und diesen Dienststellen - die Generaldirektion im Einvernehmen mit dem Zentralausschuss;

c) Zwischen einem Personalausschuss und einer Bundesbahndirektion - die Generaldirektion im Einvernehmen mit dem Zentralausschuss;

d) Zwischen der Generaldirektion und dem Zentralausschuss - der zuständige Bundesminister.

Die Bestimmungen über das Dienstverhältnis (Dienstrecht und Besoldung) der Bundesbahnbediensteten einschließlich der Bestimmungen über die Personalvertretungskörper und über die Pensionen sind zwischen der obersten Leitung der Bundesbahnen und dem Zentralausschuss der Bediensteten der Österreichischen Bundesbahnen zu vereinbaren. Kommt eine solche Vereinbarung nicht zustande, so ist auf dem verfassungsmäßigen Wege eine Regelung der Angelegenheit durch ein Bundesgesetz herbeizuführen."

Dabei handelt es sich nun offensichtlich um Dienstanweisungen des

Arbeitgebers, der seinen Betrieb in bestimmter Weise organisiert (vgl

Kuderna, Über die rechtliche Problematik der Vertretung der

Arbeitnehmerschaft in Betrieben auf Grund privatautonomer Gestaltung

DRdA 2000, 103). Anders als im Verfahren zu 8 ObA 220/95 = DRdA

1996/13 = ZAS 1995/21 geht es nicht um eine ausdrückliche Verweisung

auf eine konkrete Vereinbarung. Durch derartige

Organisationsvorschriften kann - ohne dass auf Aspekte wie

Gegnerfreiheit, Interessenvertretungsverpflichtung oder des

Haftungssubstrates einzugehen wäre - auch kein eigenes neues

Rechtssubjekt "Arbeitnehmerschaft" geschaffen werden.

Die entgeltmäßig relevanten Vertragsschablonen selbst nahmen regelmäßig nicht auf ein Zustimmungserfordernis der "Personalvertretung" Bezug, sondern auf die damals gemäß Art 54 B-VG iVm § 2 des Gesetzes vom 13. 4. 1920 StGBl 180 über die Mitwirkung des Nationalrates an der Regelung von Eisenbahntarifen, Post- und Telegrafen- und Telefongebühren und Preisen der Monopolgegenstände sowie von Bezügen der in staatlichen Betrieben Beschäftigten, erforderliche Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrats. Allerdings könnte aus den in die Dienstverträge aufgenommenen Verweisen auf die "sonstigen für die Beamten der Österreichischen Bundesbahnen geltenden Bestimmungen in der jeweils gültigen Fassung" eine vertragliche Bindung abgeleitet werden, die jedoch auf Grund der "Jeweilsklausel" jedenfalls veränderbar war.

Gemäß Art 54 B-VG iVm § 2 des Gesetzes vom 13. 4. 1920 StGBl 180 war für die Festlegung die Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates erforderlich. Von diesem Zustimmungserfordernis waren im Übrigen nur die schon durch Gesetz - also auch wieder durch den Nationalrat - festgelegten Entgeltregelungen ausgenommen. Es sollte also der für die Festlegung der Entgeltbedingungen - und damit wohl auch der dabei bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten - verantwortliche Bundesminister entsprechend Art 54 B-VG und des Gesetzes aus 1920 offensichtlich verpflichtet werden, seine Gestaltungsbefugnisse bei der Festlegung des Entgeltes (der Pension) nur in Übereinstimmung mit dem Nationalrat auszuüben. Inwieweit damit auch eine absolute Bindung an eine vom Bundesminister selbst geschaffene "Personalvertretung" vereinbar wäre, könnte fraglich erscheinen.

Wenngleich auch sonst im Bundesbereich im Rahmen der gesetzlichen Regelungen des Bundes-Personalvertretungsgesetzes zwar eine Beteiligung, aber regelmäßig keine Mitbestimmung im Sinne eines absoluten Zustimmungserfordernisses der Personalvertretung vorgesehen ist (vgl Schragel, Bundes-Personalvertretungsgesetz, 156 f; zum Grundsatz der Ministerverantwortlichkeit auch Art 19 B-VG sowie Art 21 Abs 3 B-VG und Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 555, 657 und 662), könnten doch in Anbetracht dieser besonderen Regelung die im Antrag der Nationalratsabgeordneten geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Überführung der Vertragsschablonen auf gesetzliche Ebene aus folgender Erwägung zutreffen:

Auch wenn sich vorweg eine rechtliche Verbindlichkeit (Gesetz; Vertrag) der in den alten Dienstanweisungen festgelegten "Vetorechte" der Personalvertretung, die einer gesetzlichen Änderung entgegenstehen würde, nicht feststellen ließ, so scheint doch prüfenswert, inwieweit nicht dem offenkundig über Jahrzehnte hinweg gegenüber den Dienstnehmern zum Ausdruck gebrachten politischen Willen, nur im Konsens mit der Personalvertretung vorzugehen, insbesondere bei der Beurteilung der Übergangsbestimmungen für die inhaltlichen Änderungen Bedeutung zukommt. Könnte dies doch dahin verstanden werden, dass sich auch der Gesetzgeber dadurch, dass er dazu jahrzehntelang keine Regelungen getroffen hat im Sinne der Vertrauensschutz Judikatur ( vgl Walter/Mayer Bundesverfassungsrecht9 Rz 1350/2; VfSlg 11.665; RIS-Justiz RS0008687 mwN) bei der Vornahme von Veränderungen zumindest was das zeitlichen Ablauf anlangt selbst gebunden hat.

Für die Übernahme der im Prüfungsantrag eines Drittels der Mitglieder des Nationalrats formulierten Bedenken durch den Obersten Gerichtshof sprechen darüber hinaus folgende Überlegungen:

Das Gericht ist gemäß § 89 Abs 2 B-VG zur Stellung eines Antrags nicht erst dann verpflichtet, wenn es von der Verfassungswidrigkeit des anzuwendenden Gesetzes überzeugt ist; diese Pflicht trifft es vielmehr schon dann, wenn gegen die Verfassungsmäßigkeit nur Bedenken bestehen (RIS-Justiz RS0053977; Mayr aaO, 269). Dabei reicht es nicht aus, dass eine Partei solche Bedenken vorbringt oder diese im Schrifttum geäußert wurden, sondern es muss vom Obersten Gerichtshof geprüft werden, ob die Bedenken objektiv bestehen (RIS-Justiz RS0053641; SZ 66/97).

Hier wurden nun die Bedenken in einem Antrag eines Drittels der Mitglieder des Nationalrats nach Art 140 Abs 1 B-VG ähnlich jenen vom Kläger vorgetragenen formuliert. Art 140 Abs 1 B-VG sieht keine weiteren Voraussetzungen für die Prüfung des Gesetzes durch den Verfassungsgerichtshof vor. Insoweit stuft also offensichtlich die Verfassung selbst die Bedenken der Nationalratsabgeordneten als entsprechend gewichtig ein. Der Kläger kann aber nur dann in den Genuss der Anlassfallwirkung in diesem Verfahren kommen, wenn der Oberste Gerichtshof nicht sofort entscheidet, sondern nunmehr einen Prüfungsantrag nach Art 89 Abs 2 B-VG stellt (vgl auch Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 1170). In einem solchen Fall ist jedenfalls dann, wenn die geltend gemachten Bedenken nicht bereits aufgrund der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes völlig eindeutig widerlegt werden können, davon auszugehen, dass hier objektive Bedenken im Sinn des Art 89 Abs 2 B-VG vorliegen. Zu einer vergleichbaren Regelung eines bisher im Wesentlichen im Rahmen einer Vertragsschablone festgelegten Rechtsverhältnisses durch ein Gesetz und zu den im Antrag geltend gemachten Bedenken liegt - soweit ersichtlich - keine Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes vor. Sowohl der Verfassungsgerichtshof als auch der Oberste Gerichtshof haben sich seit der Ausgliederung der ÖBB aus der Bundesverwaltung wiederholt mit der Beurteilung dieses neuen Rechtsträgers befasst. So hat der Oberste Gerichtshof zuletzt in seiner Entscheidung 8 ObA 110/01m (DRdA 2002/43 [zust. Obereder]) bei einem ebenfalls bereits seit 1984 bei der Beklagten beschäftigten Dienstnehmer ausgeführt, dass durch die Ausgliederung durch das Bundesbahngesetz 1992 und die Neuregelung der AVB der öffentlich-rechtliche Einschlag der Dienstverhältnisse weggefallen sei und nunmehr die Dienstverträge rein privatrechtlich zu beurteilen seien. Auch der Verfassungsgerichtshof hat mittlerweile mehrmals ausgesprochen, dass die ÖBB bzw die Dienstverhältnisse der Bediensteten nunmehr im Allgemeinen wie sonstige Privatrechtssubjekte zu beurteilen seien (VfGHSlg 14.842; 15.366 [zur Unbedenklichkeit der Einbeziehung in die Arbeitslosenversicherung]; G 128/00 [zur teilweisen Gleichheitswidrigkeit der Befreiung von der Körperschaftssteuer]; VfGHSlg 14.805 [zur Kommunalsteuerbefreiung]). Allerdings wurde als Besonderheit aufgrund der für die Bediensteten der Beklagten beim VfGH erkämpften teilweisen Aufhebung der Vorläuferbestimmung des § 21 Bundesbahngesetz 1992 die Haftung des Bundes als Ausfallbürge vorgesehen, aber hinsichtlich der Pensionsansprüche durch § 21 Abs 2 und 6 BBG beschränkt (VfGHSlg 15.535).

Bedenklich scheint auch die Festlegung des Anwendungsbereiches des Gesetzes durch die Verweisung auf bestimmte Paragraphen der sogenannten "AVB". Diese wurden nicht allgemein kundgemacht. Es ist daher weder gesichert, dass die unmittelbar Betroffenen noch andere am politischen Meinungsbildungsprozess interessierte Staatsbürger davon Kenntnis haben, auf wen dieses Gesetz anzuwenden ist. Auch für die Gerichte ist dies nicht abstrakt nachvollziehbar. Nach ständiger Judikatur des Verfassungsgerichtshofes muss aber der Gesetzgeber der breiten Öffentlichkeit den Inhalt seines Gesetzesbeschlusses in klarer und erschöpfender Weise zur Kenntnis bringen, da anderenfalls der Normunterworfene nicht die Möglichkeit hat, sich der Norm gemäß zu verhalten (vgl zum Verbot von Normen, deren Inhalt nur mit archivarischem Fleiß ermittelt werden kann - "Denksport-Aufgaben" VfGHSlg 12.420; 13.740). Die hier vorgenommene Festlegung des Anwendungsbereichs durch Verweisung auf Paragraphen der "AVB" scheint daher dem rechtsstaatlichen Prinzip, insbesondere dem Art 18 Abs 1 B-VG zu widersprechen (vgl auch Walter/Mayer aaO Rz 165 ff). Zur Kompetenzgrundlage wird in der Regierungsvorlage (RV 175 BlgNR 21. GP) auf Art 10 Abs 1 Z 16 B-VG verwiesen. Danach fallen in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes "Einrichtung der Bundesbehörde und sonstigen Bundesämter; Dienstrecht und Personalvertretungsrecht der Bundesbediensteten". Die ÖBB-Bediensteten sind aber wohl nicht mehr als Bundesbedienstete zu betrachten. Lediglich die Tragung des Pensionsaufwandes durch den Bund könnte allenfalls noch einen Anknüpfungsmoment bieten. Dies gilt aber jedenfalls insofern nicht, als § 1 BB-PG unter anderem festlegt, dass dieses Gesetz an die Stelle "zukünftiger" Vereinbarungen tritt.

Prüft man eine allfällige andere Kompetenzgrundlage unabhängig von den Angaben in der Regierungsvorlage, so scheidet der Kompetenztatbestand des "Sozial- und Versicherungswesens" wohl schon im Hinblick auf die Bezugnahme auf einen einzigen Arbeitgeber und das aufrechte Arbeitsverhältnis zu diesem aus (Mayer, B-VG2 45). Der eigene Kompetenztatbestand "Arbeitsrecht" (vgl allgemein zur Abgrenzung des Zivilrechtswesens in Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG: Mayer aaO

24) könnte allerdings vorliegen.

Insoweit ergeben sich aber die im Folgenden dargestellten gleichheitsrechtlichen Bedenken: Allgemein wird zwar kein Schutz "wohlerworbener Rechte" angenommen, jedoch wird bei gesetzlichen Veränderungen von Rechtspositionen geprüft, inwieweit nicht durch diese Veränderung nachträglich eine Belastung für denjenigen geschaffen wird, der im Zeitpunkt seiner - insbesondere langfristigen - Dispositionen auf eine bestimmte Rechtsposition vertraut hat, wobei auch hier wieder der sachlichen Begründung für die Änderung entscheidende Bedeutung zukommt (Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9 Rz 1350/2; VfGHSlg 11.665; RIS-Justiz RS0008687). Dem Vertrauen in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage als solches wurde dabei im Hinblick auf das Demokratieprinzip kein besonderer verfassungsrechtlicher Schutz zugemessen (10 ObS 21/02i mwH; Walzel v. Wiesentreu, Vertrauensschutz und generelle Norm, ÖJZ 2000, 1 ff).

Vom Verfassungsgerichtshof wurde als sachlicher Grund für den Eingriff in bestehende Rechtspositionen unter dem Aspekt des Gleichheitssatzes - jedenfalls wenn davon nicht bloß eine kleine Gruppe betroffen ist - unter anderem grundsätzlich auch die Entlastung des Bundeshaushaltes angesehen, wobei die Angemessenheit der Intensität zu prüfen bleibt (VfGHSlg 14.846). In seiner Entscheidung vom 28. 6. 2002 zu G 8/02 (mit insoweit zustimmender Glosse von Mazal, ZAS 2002/23) hat der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass die Herkunft eines Bezuges aus öffentlichen Mitteln nicht geeignet ist, jedwede Ungleichbehandlung im Verhältnis zu anderen Arbeitsentgelten und Pensionsbezügen sachlich zu rechtfertigen. Den Umstand, dass Zusatzpensionen von im § 73 Abs 1a ASVG bezeichneten Rechtsträgern "im Regelfall" aufgrund eines "gesetzlichen Auftrages" zu gewähren sind, erachtete der Verfassungsgerichtshof in Bezug auf die Krankenversicherung als nicht geeignet, einen sachlichen Unterschied zu anderen Pensionsleistungen zu argumentieren, da auf alle diese Pensionen aus der Sicht des Leistungsbeziehers ein (einzel- oder kollektivvertraglich begründeter) Rechtsanspruch bestehe.

Der Umstand, dass der Bund für pensionsrechtliche Ansprüche der Dienstnehmer der Beklagten einzustehen hat, kann also nicht jede Differenzierung rechfertigen. Dies umso weniger, als es dem Gesetzgeber wohl zumindest in den dem Wettwerb unterliegenden Bereichen freistünde, die Haftung des Bundes nur auf die bestehenden, allenfalls - soweit sachlich gerechtfertigt - reduzierten Pensionsansprüche zu beschränken.

Mit der Regelung, dass das BB-PG auch an die Stelle allfälliger "zukünftiger" von der Geschäftsführung der Beklagten im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Verantwortung vereinbarten Pensionszusagen tritt, wurde ein vom allgemeinen System der Betriebspensionen, wie es im Betriebspensionsgesetz für alle Arbeitnehmer vorgesehen ist, die in die Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers fallen, abweichendes "Sonderprivatrecht" geschaffen. Die sachliche Rechtfertigung solcher Sonderregelungen wird allgemein selbst für privatrechtliche Dienstverhältnisse zum Bund in Frage gestellt (8 ObA 178/00k; Schrammel, Sonderarbeitsrecht der Gebietskörperschaften auf dem Prüfstand, ZAS 1988, 187; Mazal, DRdA 1992, 288; Grassl-Palten, ZAS 1992, 163). Noch weniger kann aber eine Rechtfertigung für die Schaffung eines Sonderprivatrechts für einen Rechtsträger gesehen werden, der nun grundsätzlich den anderen Privatrechtssubjekten gleichgestellt wird, wenn davon ausgegangen werden kann, dass ohnehin die Bundeshaftung entsprechend beschränkbar wäre. Mag es auch wirtschaftlich derzeit nicht geboten sein, allfällige zusätzliche Leistungen zu gewähren, so steht es doch allgemein in der Verantwortung der entsprechenden Entscheidungsorgane des jeweiligen Wirtschaftssubjekts, ob sie die Gewährung solcher Leistungen für wirtschaftlich sinnvoll und tragbar erachten. Dabei ist zu bemerken, dass die Fragen der Entgeltgestaltung nicht nur unter dem Aspekt der Kostenbelastung, sondern auch etwa unter jenem der Mitarbeitermotivation oder der Positionierung am Arbeitsmarkt betrachtet werden können.

Nach der bereits dargestellten Judikatur des Verfassungsgerichtshofes können auch Einschränkungen der privatrechtlichen Dispositionsfreiheit als Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsrecht qualifiziert werden, insbesondere wenn der Abschluss bestimmter Verträge verboten wird (VfGHSlg 12.100; 14.075). Es handelt sich hier - wie schon dargestellt - um eine Eigentumsbeschränkung, die nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfGHSlg 12.227; 14.075) vom Gesetzgeber verfassungsrechtlich unbedenklich verfügt werden kann, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechtes auf Unversehrtheit des Eigentums berührt oder in anderer Weise gegen einen auch ihn bindenden Grundsatz verstößt und soweit die Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt (VfGHSlg 14.075). Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung von im öffentlichen Interesse gelegenen Eigentumsbeschränkungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (VfGHSlg 14.075; Korinek, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Eigentumsschutzes und des Enteignungsrechtes in Österreich in Korinek/Pauger/Rummel, Handbuch des Enteignungsrechts, 3 ff). Es muss zum einen bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Regelung und dem Interesse des Betroffenen an der Vermeidung des Eigentumseingriffes das öffentliche Interesse überwiegen und es darf ferner der zur Verwirklichung einer im überwiegenden öffentlichen Interesse getroffenen Regelung vorgenommene Eigentumseingriff nicht weiter gehen als dies zur Erreichung des Regelungszieles notwendig ist (VfGHSlg 14.075).

Wenn man es nun auch als legitimes Regelungsziel ansehen könnte, im Hinblick auf die Bundeshaftung den Pensionsaufwand aufgrund der "alten" Zusagen, die dem einzelnen Arbeitnehmer ohnehin keine gesicherte von ihm ausgehandelte Rechtsposition verliehen ("Jeweilsklausel") zu beschränken, so ist aber auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit nicht zu ersehen, warum dies auch für "neue" Zusagen ("zukünftige") gelten muss, für die eine Bundeshaftung wohl nicht mehr vorgesehen werden müsste.

Nach neuerer Judikatur hat das Gericht bei einer etwaigen Antragstellung nach Art 89 Abs 2 B-VG bei Zusammenspiel mehrerer Rechtsvorschriften zu gewährleisten, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird als erforderlich und andererseits die verbleibenden Normen keine Veränderung ihrer Bedeutung erfahren (Mayer, B-VG2 Art 89 Rz II 4). Dazu ist auch auf die Ausführungen in dem übernommenen Drittelantrag des Nationalrates zu verweisen. Um den verschiedenen Bedenken adäquat Rechnung tragen zu können, wurden die Anträge differenziert gestellt. Bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes wird gemäß § 62 Abs 3 VfGG mit dem Verfahren innegehalten.