Der Oberste Gerichtshof hat als Revisionsgericht durch den Vizepräsidenten des Obersten Gerichtshofs Dr. Schlosser als Vorsitzenden und durch die Hofräte des Obersten Gerichtshofs Dr. Schiemer, Dr. Gerstenecker, Dr. Rohrer und Dr. Zechner als weitere Richter in der Rechtssache der klagenden Parteien 1. Herbert M*****, 2. Mag. Christina M*****, 3. Leo M*****, 4. Eduard M*****, und 5. Dietmar M*****, alle vertreten durch Dr. Walter Simma, Rechtsanwalt in Bregenz, wider die beklagten Parteien 1. Gemeinde E*****, vertreten durch Dr. Clement Achammer, Mag. Martin Mennel, Dr. Rainer Welte, Mag. Clemens Achammer und Dr. Thomas Kaufmann, Rechtsanwälte in Feldkirch, und 2. Land Vorarlberg, vertreten durch Dr. Rolf Philipp, Rechtsanwalt in Feldkirch, wegen S 1,082.160,37 sA, infolge Revision der klagenden Parteien gegen das Urteil des Oberlandesgerichts Innsbruck als Berufungsgericht vom 30. März 1999, GZ 1 R 52/99b 27, womit infolge Berufung der klagenden Parteien das Urteil des Landesgerichts Feldkirch vom 23. November 1998, GZ 8 Cg 19/98s 20, bestätigt wurde, in nichtöffentlicher Sitzung den
Beschluss
gefasst:
Der Revision wird Folge gegeben.
Die Urteile der Vorinstanzen werden aufgehoben. Die Rechtssache wird zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung an das Erstgericht zurückverwiesen.
Die Kosten des Revisionsverfahrens sind weitere Verfahrenskosten.
Begründung:
Die Kläger waren Miteigentümer einer Liegenschaft im Gemeindegebiet der Erstbeklagten. Diese war im rechtskräftigen Flächenwidmungsplan der Erstbeklagten als "Baufläche/Betriebsgebiet" ausgewiesen. Am 11. 12. 1990 schlossen die Kläger mit einem Mineralölunternehmen über eine Teilfläche der Liegenschaft einen Bestandvertrag, mit welchem sie diesem Unternehmen die Berechtigung einräumten, eine Tankstelle samt Nebenanlagen und Nebenbetrieben als Superädifikate im Sinn des § 435 ABGB zu errichten und zu betreiben. Das Bestandverhältnis begann mit 1. 11. 1990 und wurde auf unbestimmte Zeit abgeschlossen.
In den späteten Achtzigerjahren hatten die Betreiber einer auf einem Nachbargrundstück bereits bestehenden Tankstelle eines anderen Mineralölkonzerns mit den Klägern wegen Abschlusses eines Mietvertrags Kontakt aufgenommen. Die Erstbeklagte stand dem Ansinnen einer Verlegung des Standorts dieser Tankstelle positiv gegenüber. Als aber die spätere Bestandnehmerin mit den Klägern in Verhandlungen eintrat und ein günstigeres Angebot unterbreitete, ließen Vertreter der Erstbeklagten die Kläger wissen, dass diese bestrebt sein werde, die Errichtung einer zweiten Tankstelle zu verhindern. Vor Abschluss des Bestandvertrags hatte das Mineralölunternehmen eine Standortprüfung vorgenommen und war zuversichtlich, dass ihr die erforderlichen behördlichen Bewilligungen, nämlich die Baubewilligung, die gewerberechtliche und die wasserrechtliche Bewilligung erteilt werden würden.
Der mit dem Mineralölunternehmen abgeschlossene Bestandvertrag hat unter anderem folgenden Inhalt:
"§ 3
Bestandzins, Nebenkosten:
Der monatliche Bestandzins beträgt ab 1. 11. 1990 bis zum Tag der Rechtskraft der Baubewilligungs , gewerbepolizeilichen Genehmigungs und des wasserrechtlichen Bewilligungsbescheides S 6.000.
Ab Rechtskraft der vorgenannten Bescheide beträgt der monatliche Bestandzins S 12.000, und zwar bis zur Inbetriebnahme, längstens jedoch 10 Monate ab Rechtskraft der vorgenannten Bescheide.
Ab dem Tag der Inbetriebnahme, spätestens jedoch 10 Monate ab der Rechtskraft der vorgenannten Bescheide, beträgt der monatliche Bestandzins S 20.000.
Die Bestandnehmerin verpflichtet sich zu diesen vorbezeichneten, gestaffelten Bestandzinsen die jeweils gesetzliche Mehrwertsteuer zusätzlich zu bezahlen.
Der vorbezeichnete Bestandzins wird wertgesichert vereinbart ...
§ 4
Bestandzeit:
...
Die Bestandgeber verzichten für die Zeit bis 31. 12. 2012 auf das ihnen zustehende Kündigungsrecht, insbesondere auf eine Aufkündigung wegen Eigenbedarfs, beabsichtigter Bauführung, Wegfall der Geschäftsgrundlage oder Existenzgefährdung.
§ 5
Vorzeitige Auflösung des Bestandverhältnisses durch die Bestandnehmerin; Rücktrittsrecht:
Der Bestandnehmerin steht das Recht zu, die vorzeitige Auflösung dieses Vertrages zu verlangen, falls während der Dauer dieses Bestandverhältnisses die von den Behörden erteilten oder zu erteilenden Bewilligungen oder Genehmigungen, insbesondere Baubewilligung, gewerbepolizeiliche Genehmigung, Bewilligung nach dem Straßengesetz zur Errichtung oder zum Betrieb der Anlagen nicht erteilt, eingeschränkt oder widerrufen werden oder von Bedingungen abhängig gemacht werden, welche die Errichtung bzw den Betrieb der Anlagen für die Bestandnehmerin erkennbar unwirtschaftlich erscheinen lassen.
Bis zum Baubeginn bzw bis zur Inbetriebnahme kann die Bestandnehmerin jederzeit auch den Rücktritt vom Vertrag erklären."
Am 17. 4. 1991 richtete der Klagevertreter namens der Kläger und des Mineralölunternehmens das Ansuchen um grundverkehrsbehördliche Genehmigung an die Erstbeklagte. Die Grundverkehrsortskommission der Erstbeklagten nahm dazu am 20. 6. 1991 gegenüber der Grundverkehrs Landeskommission dahin Stellung, dass sie sich in ihrer Sitzung vom 10. 6. 1991 zum Antrag ablehnend geäußert habe. Der Flächenwidmungsplan der Erstbeklagten weise nur vier Betriebsgebiete aus. Aus der Nutzung dieser vier Gebiete ergebe sich, dass in der Gemeinde der Erstbeklagten sehr wenig verwertbare Betriebsflächen zur Verfügung stünden. Im Grundverkehrsverfahren ergebe sich insbesondere die Frage, ob für das geplante Tankstellenprojekt ein so gewichtiger Bedarf bestehe, dass der Entzug der für die Tankstelle benötigten Fälche aus der landwirtschaftlichen Nutzung im Sinne des Grundverkehrsgesetzes vertretbar erscheine. Diese Frage sei zu verneinen, weil in unmittelbarer Nähe der geplanten Tankstelle bereits ein derartiger Betrieb seit Jahren bestehe, der durchaus in der Lage sei, den vorhandenen Bedarf zu decken. Für den Entzug der Fläche aus der landwirtschaftlichen Nutzung müsse aber ein ins Gewicht fallender Bedarf vorhanden sein. Es komme daher der Versagungsgrund des § 6 lit a GVG zum Tragen. Auch sei der Pachtpreis von solcher Höhe, dass ungünstige Rückwirkungen auf andere Pachtpreise im Gemeindegebiet zu befürchten seien.
Mit Bescheid vom 2. 7. 1991 versagte die Grundverkehrs Landeskommission die Genehmigung zur Errichtung einer baulichen Anlage auf der Liegenschaft der Kläger. Sie führte dazu aus:
"Die Grundverkehrs Landeskommission hat dazu erwogen, dass sich die vertragsgegenständlichen Teilflächen nach dem rechtsgültigen Flächenwidmungsplan der ... (Erstbeklagten) im Betriebsgebiet befinden, dass aber derzeit eine landwirtschaftliche Nutzung erfolgt, sodass die Flächen eindeutig unter die Bestimmungen des Grundverkehrsgesetzes fallen. Es ist andererseits amtsbekannt, dass gerade die Gemeinden des ... sehr wenig Betriebsgebiet gewidmet haben, sodass es immer wieder zu Umwidmungswünschen kommt, die andererseits landwirtschaftliche Interessen benachteiligen. Auch im Gemeindegebiet ... (der Erstbeklagten) sind die für die Betriebe möglichen Standorte schon weitgehend belegt, wie dies aus der Äußerung der Grundverkehrs Ortskommission nachweislich hervorgeht. Eine weitere Umwidmung von Landwirtschaftsgebiet in Betriebsgebiet wird gerade auch in einer bäuerlichen Gemeinde wie ... (Erstbeklagte) äußerst kritisch zu prüfen sein. Da sich die Gemeinden des ... und das Land ... sehr um die Förderung des öffentlichen Verkehrs bemühen, kann davon ausgegangen werden, dass die Nachfrage nach Kraftstoff für private Zwecke mehr abnehmen wird, sodass weitere derartige Versorgungseinrichtungen nicht mehr zur Bedarfsdeckung neu errichtet werden müssen.
Nach Ansicht der Grundverkehrs Landes- kommission überwiegt die derzeitige landwirtschaftliche Nutzung offenbar das Interesse an der neuen Verwendung, sodass die beantragte Genehmigung nicht erteit werden konnte."
Mit Bescheid vom 1. 10. 1991 gab der Grundverkehrssenat der Berufung der Kläger und des Mineralölunternehmens Folge und erteilte die grundverkehrsbehördliche Genehmigung zur Errichtung einer baulichen Anlage auf dem Bestandobjekt. Der Grundverkehrssenat habe anlässlich der Besichtigung der Liegenschaft zwar festgestellt, dass es sich um landwirtschaftlich genutzte Grundstücke handle, sei aber zu dem Ergebnis gekommen, dass die Grundstücke auf Grund der Flächenwidmung ohnehin einer betrieblichen Nutzung zugeführt werden sollten. Es sei daher davon auszugehen, dass das Interesse der Erhaltung der bisherigen Nutzung der Grundstücke offenbar nicht das Interesse an der neuen Nutzung der Grundstücke überwiege.
Am 16. 10. 1991 beschloss die Gemeindevertretung der Erstbeklagten, für die im Flächenwidmungsplan als Betriebsfläche ausgewiesenen Grundstücke der Kläger zwecks Änderung des Flächenwidmungsplans eine Bausperre zu erlassen und hiezu die entsprechende Verordnung kundzumachen. Zur Begründung wurde ausgeführt:
"Im Flächenwidmungsgebiet der ... (Erstbeklagten) sind im Verhältnis zur örtlichen Wirtschaftsstruktur sowie zur Stellung der Gemeinde in regionaler Sicht sehr wenig Betriebsflächen ausgewiesen. Die Widmung zusätzlicher Betriebsflächen erscheint derzeit nicht oder kaum absehbar zu sein. Es ist daher notwendig, die vorhandenen Betriebsflächen möglichst dem tatsächlichen Bedarf der Wirtschaft und Bevölkerung vorzubehalten.
Aus diesen Gründen ist beabsichtigt, das in der Verordnung ausgewiesene Betriebsgebiet gemäß § 14 Abs 5 letzter Satz des Raumplanungsgesetzes zu 'zonieren'. Damit soll erreicht werden, dass die gewidmete Betriebsfläche nicht von solchen Betrieben beansprucht wird, für welche kein örtlicher Bedarf besteht."
Mit Schreiben vom 18. 10. 1991 setzte die Erstbeklagte den Fünftkläger von der Bausperre in Kenntnis. Über Intervention des Landesvolksanwalts richtete die zuständige Bezirkshauptmannschaft am 16. 12. 1991 folgendes Schreiben an die Erstbeklagte:
"Aus der vom Landesvolksanwalt gleichfalls übermittelten Kopie der Verhandlungsschrift über die Sitzung der Gemeindevertretung der ... (Erstbeklagten) vom 16. 10. 1991 ist ersichtlich, dass Grund für die Bausperre im Wesentlichen die Verhinderung der Errichtung einer Tankstelle ist, was mit einer Zonierung iSd § 14 Abs 5 letzter Satz des RaumplanungsG erreicht werden soll.
Gemäß § 14 Abs 5 letzter Satz des RaumplanungsG können Betriebsgebiete nach der zulässigen Art der Betriebe und nach dem zulässigen Maß der Störungwirkungen in Zonen unterteilt werden. Eine 'Bedarfsprüfung' ist durch § 14 Abs 5 letzter Satz sicherlich nicht gedeckt. Da die Bausperre somit einer von vornherein als gesetzwidrig zu wertenden Umwidmung dienen soll, erscheint sie der Bezirkshauptmannschaft ... ebenfalls gesetzwidrig.
Es ist beabsichtigt, diese Verordnung gemäß § 84 Abs 2 des GemeindeG als gesetzwidrig aufzuheben. ..."
In ihrer Äußerung vom 29. 1. 1992 teilte die Erstbeklagte der Bezirkshauptmannschaft mit, dass sie sehr wohl wisse, dass sie zu einer gewerberechtlichen Bedarfsprüfung nicht berechtigt sei. Eine solche werde aber auch nicht vorgenommen. Am 17. 2. 1992 fasste die Gemeindevertretung den Beschluss, gemäß § 14 Abs 5 letzter Satz des Raumplanungsgesetzes die im Flächenwidmungsplan der Erstbeklagten als Betriebsgebiet ausgewiesenen Flächen der im Eigentum der Kläger stehenden Grundstücke als Zone für gewerbliche und industrielle Produktionsbetriebe festzulegen. In der am 20. 2. 1992 kundgemachten Verordnung wird dies wie folgt erläutert:
"Gemäß § 2 Abs 2 lit e RaumplanungsG zählt die Vorsorge für geeignete Standortbereiche unter anderem für Betriebe des Gewerbes und der Industrie zu einem der Raumplanungsziele. Die Gemeinde hat ihre raumplanerische Arbeit unter anderem auch an diesem Ziel auszurichten.
Die im Flächenwidmungsplan der ... (Erstbeklagten) ausgewiesenen Betriebsgebiete sind verhältnismäßig geringen Umfanges und außerdem nicht für jede Betriebsart in gleicher Weise geeignet. Das gegenständliche Betriebsgebiet im Ortsteil ... eignet sich auf Grund seiner Lage wesentlich besser als die anderen Betriebsgebiete für produzierende Unternehmen des Gewerbes und der Industrie. Die Gemeinde möchte daher für solche Betriebe eine standortmäßige Vorsorge im Wege einer Zonierung gemäß § 14 Abs 5 RaumplanungsG treffen."
Am 20. 2. 1992 teilte die zuständige Bezirkshauptmannschaft dem Volksanwalt mit, die durchgeführte Verordnungsprüfung habe ergeben, dass bei Erlassung der Bausperre keine Bedarfsprüfung im strengeren Sinn beabsichtigt gewesen, sondern eine Zonierung unter Berücksichtigung des § 2 Abs 1 des Raumplanungsgesetzes erfolgt sei. Das Raumplanungsgesetz räume ein relativ weites Planungsermessen ein und es sei die Ansicht vertretbar, die Umwidmung und die diese Umwidmung sichernde Bausperre bewege sich im Rahmen dieses Ermessens. Die zuständige Bezirkshauptmannschaft gehe bis zu einer allfälligen anderslautenden Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs davon aus, dass die geprüfte Bausperre den Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes entspreche.
Die Zweitbeklagte genehmigte mit Bescheid vom 28. 8. 1992 den von der Erstbeklagten vorgelegten geänderten Flächenwidmungsplan aufsichtsbehördlich; dazu führte sie aus:
"Nach den Ausführungen der ... (Erstbeklagten) wird es zunehmend schwieriger, Standorte für störungsintensive Betriebe, d.s. vor allem Produktionsbetriebe, zu finden. Richtig ist, dass sich für solche Betriebe nach der Systematik des Vlbg RPG auf Grund der Unzulässigkeit störender Betriebe in Baumischgebieten nur im Flächenwidmungsplan als Betriebsgebiet ausgewiesene Flächen eignen; dies umso mehr, als die Anforderungen des Umweltschutzes im Vergleich zu früher ungleich gestiegen sind; darüber hinaus aber vor allem auch die erhöhte Sensibilität von Nachbarn hinsichtlich auftretender Emissionen die Realisierung von derartigen Vorhaben im Baumischgebiet oft scheitern lässt. Diese Entwicklung rechtfertigt aus der Sicht der Aufsichtsbehörde im Hinblick auf die bestehende Knappheit an noch unverbauten Betriebsflächen im Gemeindegebiet von ... (Erstbeklagte) die Überlegung zu einer Neugestaltung der Nutzung dieser Flächen und damit die Annahme eines 'wichtigen Grundes' zur Änderung des Flächenwidmungsplans (als Ausführung zum Vorliegen eines wichtigen Grundes gemäß § 21 Abs 1 RPG).
Zur Zonierung selbst:
Gemäß § 14 Abs 5 des RPG sind Betriebsgebiete Gebiete, in denen nur gewerbliche und industrielle Betriebsanlagen errichtet werden dürfen. Betriebsgebiete können nach der zulässigen Art der Betriebe und nach dem zulässigen Maß der Störwirkungen in Zonen unterteilt werden. Nach der Definition des Gesetzes sind somit Betriebsgebiete für Großbetriebe und im Umkehrschluss zu § 14 Abs 4 RPG Mischgebiete für störende Klein und Mittelbetriebe vorgesehen. Mit der Möglichkeit einer Unterteilung des Gebietes in Zonen entweder nach der zulässigen Art der Betriebe oder nach dem zulässigen Maß der Störwirkungen hat der Gesetzgeber ein Instrumentarium für eine differenzierte Nutzungsregelung innerhalb von Betriebsflächen geschaffen, um auf diese Weise für eine nachhaltige und bestmögliche Nutzung und Sicherung der für die Erweiterung von für Wirtschaftsbetriebe vorgesehenen Flächen innerhalb eines Gemeindegebiets vorsorgen zu können. Weder dem Gesetz selbst noch der Zonierungsverordnung der ... (Erstbeklagten) liegen dabei Bedarfsüberlegungen iS einer Einführung eines gewerblichen Zulassungssystems zugrunde. Mit dieser Regelung werden keineswegs bestimmte gewerbliche Betriebe in einem Gemeindegebiet schlechthin verboten, sondern es werden einzelne Flächen für bestimmte Betriebsarten, nämlich gewerbliche und industrielle Produktionsbetriebe, festgelegt. Diese Vorgangsweise entspricht der durchaus üblichen Praxis hinsichtlich Sonderwidmungen von Flächen für Einkaufszentren und ähnliche Einrichtungen ...".
Das Mineralölunternehmen hatte schon am 21. 10 1991 um Bewilligung des Baus der Tankstelle angesucht. Dieser Antrag wurde mit Bescheid der Erstbeklagten vom 2. 12. 1991 unter Hinweis auf die verhängte Bausperre abgewiesen. Der dagegen am 17. 12. 1991 erhobenen Berufung des Mineralölunternehmens gab die Gemeindevertretung der Erstbeklagten mit Bescheid vom 23. 9. 1992 nicht Folge. Die zuständige Bezirkshauptmannschaft habe als Aufsichtsbehörde keinen Anlass gefunden, die verhängte Bausperre wegen Gesetzwidrigkeit aufzuheben.
Nachdem mit Verordnung der Erstbeklagten vom 13. 11. 1992 die Bausperre aufgehoben worden war, stellte das Mineralölunternehmen am 25. 1. 1993 ein neuerliches Bauansuchen. Mit Bescheid vom 9. 2. 1993 wurde die baurechtliche Bewilligung ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf die ergangene Zonierungsverordnung versagt. Die dagegen am 24. 2. 1993 erhobene Berufung des Mineralölunternehmens wies die Gemeindevertretung der Erstbeklagten mit Bescheid vom 29. 3. 1993 ab.
Der Vorstellung des Mineralölunternehmens vom 19. 4. 1993 gab die zuständige Bezirkshauptmannschaft mit Bescheid vom 13. 5. 1993 nicht Folge. Das Bauvorhaben stehe unbestrittenermaßen im Widerspruch zum Flächenwidmungsplan. Die Prüfung der Gesetzmäßigkeit eines präjudiziellen Flächenwidmungsplanes sei der Vorstellungsbehörde verwehrt.
Am 28. 6. 1993 erhob das Mineralölunternehmen Bescheidbeschwerde gemäß Art 144 B VG an den Verfassungsgerichtshof verbunden mit einem Eventualantrag auf Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Mit Beschluss vom 1. 3. 1994 lehnte der Verfassungsgerichtshof die Behandlung der Beschwerde ab und trat sie dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung ab. Das Beschwerdevorbringen lasse im Hinblick auf die ständige Judikatur des Verfassungsgerichtshofs zu unbestimmten Gesetzesbegriffen unter dem Aspekt des Art 18 B VG sowie im Hinblick auf die nachvollziehbaren, gegen § 2 Abs 2 lit e und § 21 Abs 1 RPG nicht verstoßenden Erwägungen des Verordnungsgebers die behaupteten Rechtsverletzungen wegen Anwendung rechtswidriger genereller Normen als so wenig wahrscheinlich erscheinen, dass die Beschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg habe. Mit Beschluss vom 30. 6. 1994 stellte der Verwaltungsgerichtshof gemäß Art 139 B VG an den Verfassungsgerichtshof den Antrag, die Änderung des Flächenwidmungsplans der Erstbeklagten, Verordnung vom 20. Februar 1992, beruhend auf dem Beschluss der Gemeindevertretung der Erstbeklagten vom 17. 2. 1992 als gesetzwidrig aufzuheben. Gemäß § 21 Abs 1 des Gesetzes über die Raumplanung dürfe der Flächenwidmungsplan nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Dem vorgelegten Verordnungsakt könne nach Ansicht des erkennenden Senats kein im Sinne der zitierten Gesetzesbestimmung wichtiger Grund für die Erlassung der Zonierungsverordnung und damit der Änderung des Flächenwidmungsplanes entnommen werden. Nicht jede Änderung ihrer Planungsabsichten berechtige eine Gemeinde zu einer Änderung des Flächenwidmungsplans. Es sei kein Hinweis dafür hervorgekommen, dass sich seit der Erstellung des Flächenwidmungsplans die Notwendigkeit oder auch nur die Gelegenheit der Ansiedlung von Produktionsbetrieben im Gemeindegebiet ergeben habe, für die keine geeigneten Flächen im Betriebsgebiet zur Verfügung gestanden wären. Die Gemeinde habe vor der Änderung des Flächenwidmungsplans weder eine Grundlagenforschung noch andere Erhebungen dahin angestellt, inwieweit ein sachliches Erfordernis für die Erlassung der "Zonierungsverordnung" gegeben sein sollte. Das einzige auf Gemeindeebene durchgeführte Ermittlungsverfahren habe das Ergebnis gezeitigt, dass im Ort bereits eine Tankstelle zur Verfügung stehe und ein weiterer Bedarf für Tankstellen nicht gegeben sei, während die Grundverkehrsortskommission wie sich aus dem Bericht an den Gemeinderat ergebe - noch einen Bedarf nach landwirtschaftlicher Nutzung angenommen habe. Der Gemeinde stehen insgesamt vier Betriebsbaugebiete zur Verfügung. Dem Akt sei zu entnehmen, dass eines dieser Gebiete fast zur Gänze, ein anderes nur teilweise verbaut sei. Dem Akt könnten aber keine Hinweise darauf entnommen werden, dass alle der Gemeinde zur Verfügung stehenden Betriebsbaugebiete bereits zur Gänze verbaut wären, dort daher kein Platz mehr für Produktionsbetriebe wäre und das hier maßgebliche Gebiet das einzige Betriebsgebiet wäre, in dem Produktionsbetriebe errichtet werden könnten oder das dafür besonders geeignet wäre. Vielmehr sei davon auszugehen, dass in den bisher nicht bzw nur teilweise bebauten Betriebsgebieten auch Produktionsbetriebe errichtet werden können. Durch die Zonierungsverordnung sei auch kein zusätzliches Gebiet für Produktionsbetriebe geschaffen worden. Die Zonierungsverordnung beruhe daher weder auf einem erst nach Erlassung des Flächenwidmungsplans eingetretenen wichtigen Grund, noch sei sie objektiv geeignet, das vorgeblich verfolgte Ziel, Produktionsbetriebe auf hiefür besser geeigneten Flächen anzusiedeln, zu erreichen. Sie habe
Der Verfassungsgerichtshof beschloss daraufhin am 29. 2. 1996, den 4. Satz des § 14 Abs 5 des Gesetzes über die Raumplanung gemäß Art 140 Abs 1 B VG von Amts wegen auf seine Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Mit Erkenntnis vom 26. 2. 1997 stellte der Verfassungsgerichtshof fest, dass der 4. Satz des § 14 Abs 5 des Gesetzes über die Raumplanung, Vorarlberger LGBl Nr 15/1973 idF LGBl Nr 27/1993, verfassungswidrig war, und hob (die Nachfolgebestimmung des) § 14 Abs 7 des Gesetzes über die Raumplanung, Vorarlberger LGBl Nr 15/1973 idF LGBl Nr 34/1996, neu kundgemacht in LGBl Nr 39/1996, als verfassungswidrig auf. § 14 Abs 5 4. Satz RPG 1993 überlasse es der Verwaltungsbehörde, Betriebsgebiete "nach der zulässigen Art der Betriebe und nach dem zulässigen Maß der Störwirkungen in Zonen" zu unterteilen und dadurch die Nutzungsbefugnisse der privatrechtlich Nutzungsberechtigten nach Belieben einzuschränken. Der Hinweis des Gesetzgebers auf das "zulässige Maß der Störwirkungen" reiche keinesfalls aus, um Umfang und Art der jeweils zulässigen Betriebe in einer den Anforderungen des Art 18 Abs 2 B VG entsprechenden Form, also in voraussehbarer Art und Weise vorherzubestimmen, sondern sage lediglich aus, dass auch das jeweilige Störmaß neben der Art der Betriebe ein mögliches Zoneneinteilungskriterium bilde. Der verfassungsrechtlich zulässige planerische Gestaltungsspielraum, der der planenden Behörde daraus erwachse, dass sie zwischen mehreren vom Gesetz vorgesehenen Raumordnungszielen wählen und sich dementsprechend entscheiden könne, umfasse nicht die nähere Festlegung möglicher Verwendungszwecke von Betriebsgebieten für konkrete Betriebe. Der Hinweis des Gesetzgebers auf das zulässige Maß der Störwirkungen für die Untergliederung des Betriebsgebietes durch Verordnung überlasse es in Wahrheit der planenden Verwaltungsbehörde, beliebige Einschränkungen der vom Gesetzgeber für "gewerbliche und industrielle Betriebsanlagen" vorgesehenen Betriebsgebiete durch eine Zonierung vorzunehmen. Soweit die Erstbeklagte in der aus den Verordnungsakten hervorgehenden Absicht, die Ansiedlung einer weiteren Tankstelle zu verhindern, eine bestimmte als Betriebsgebiet ausgewiesene Fläche in ihrer Zonierungsverordnung "als Zone für gewerbliche und industrielle Produktionsbetriebe festgelegt" hat, habe sie damit zwar den gesetzlichen Anforderungen einer Zonierung "nach der zulässigen Art der Betriebe und nach dem zulässigen Maß der Störwirkungen" gemäß § 14 Abs 5 4. Satz RPG 1993 genügt. Daraus werde aber umgekehrt deutlich, dass die vom Gesetzgeber der Gemeinde eingeräumte planerische Definitionsmacht so weit gehe, dass ihr praktisch freies Belieben bei Bestimmung der im Betriebsgebiet zulässigen Betriebe eingeräumt werde. Dies widerspreche Art 18 Abs 2 B VG.
Als Folge dieses Erkenntnisses hob der Verfassungsgerichtshof am 26. 6. 1997 die Verordnung der Erstbeklagten, mit der die als Betriebsgebiet ausgewiesenen Grundstücke der Kläger als Zone für gewerbliche und industrielle Produktionsbetriebe festgelegt wurden, als gesetzwidrig auf. Am 3. 9. 1997 hat schließlich der Verwaltungsgerichtshof den die Baubewilligung versagenden Bescheid der zuständigen Bezirkshauptmannschaft wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts aufgehoben.
Bis zum 31. 12. 1992 zahlte das Mineralölunternehmen vereinbarungsgemäß den monatlichen Bestandzins von S 6.000. Als jedoch die Zonierungsverordnung aufsichtsbehördlich genehmigt worden war, stellte es die Kläger vor die Wahl, sich entweder mit einem reduzierten Bestandzins von S 3.000 monatlich abzufinden oder den Rücktritt vom Bestandvertrag hinnehmen zu müssen. Die Kläger waren mit einer Reduzierung des Bestandzinses ab 1. 1. 1993 auf monatlich S 3.000 und sodann ab 1. 4. 1996 auf monatlich S 2.000 zuzüglich USt bis zum Eintritt der Rechtskraft aller behördlichen Bewilligungen einverstanden.
Das Mineralölunternehmen erklärte sich daraufhin bereit, vom Vertrag nicht zurückzutreten und das Verfahren durch alle Instanzen zu führen. Es beabsichtigte auch, die Tankstelle im Zeitraum von 1990 bis 1992 zu errichten. Angesichts der sodann eingetretenen Verfahrensverzögerungen erwies sich der Bau der Tankstelle aus wirtschaftlichen Überlegungen aber nicht mehr als rentabel. Einerseits hatten sich die Umweltauflagen seit 1993 geändert, andererseits bedurfte es seit 1. 7. 1994 einer Wiederaufbereitungsanlage für Abwässer.
Das Erstgericht konnte nicht feststellen, dass, hätte die Erstbeklagte die Zonierungsverordnung nicht erlassen, sämtliche Genehmigungsverfahren nicht binnen zwei Jahren abgeschlossen gewesen wären.
Am 23. 2. 1998 verkauften die Kläger die strittige Liegenschaft an die Erstbeklagte. Die Parteien des Bestandvertrags lösten diesen am 11. 3. 1998 einvernehmlich auf.
Mit ihrer am 29. 1. 1998 beim Erstgericht eingelangten Amtshaftungsklage begehrten die Kläger zuletzt (ON 7), die Beklagten zur ungeteilten Hand zur Zahlung eines Betrags von S 1,082.160,37 sA schuldig zu erkennen. In der Zeit vom 1. 1. 1993 bis Februar 1998 sei ihnen in dieser Höhe ein Bestandzins entgangen, weil Organe der Beklagten die Errichtung und den Betrieb der Tankstelle in grob rechtswidriger und schuldhafter Weise verhindert hätten, indem sie sowohl im grundverkehrsbehördlichen Verfahren als auch im Raumplanungsverfahren und im Bauverfahren in gehäufter Verkennung der Rechtslage infolge unzulässiger und unvertretbarer Rechtsauffassung in die Rechte der Kläger als Grundeigentümer eingegriffen hätten. Die Grundverkehrs Landeskommission habe die beantragte grundverkehrsbehördliche Genehmigung trotz Kenntnis der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs rechtswidrig und schuldhaft mit der unhaltbaren Begründung abgelehnt, es handle sich dabei trotz Widmung als Betriebsgebiet um landwirtschaftliche Grundstücke. Die Bausperre sei einzig und allein zu dem Zweck verhängt worden, die konkrete Betriebsanlage zu verhindern. Dies gelte auch für den das Bauansuchen abweisenden Bescheid. Grundsätzlich hätten die Organe der Erstbeklagten immer dann ungewöhnlich rasch oder unerträglich langsam gehandelt, wenn eine solche Verhaltensweise den Klägern rechtlich bzw wirtschaftlich zum Nachteil gereichte. Die Kläger und das Mineralölunternehmen hätten mehrfach auf die im Verfahren unterlaufenen Rechtswidrigkeiten hingewiesen, diese Hinweise seien jedoch ebenso missachtet worden wie die Argumentation des Landesvolksanwalts. Die Erstbeklagte habe trotz dieser Einwände die Zonierungsverordnung erlassen und damit den Flächenwidmungsplan, auf dessen Bestand die Kläger vertrauen durften, plötzlich, überraschend und ohne sachlichen Grund während eines laufenden Genehmigungsverfahrens geändert. Damit sei insbesondere gegen den Regelungsgehalt des § 3 RPG verstoßen worden. Den geänderten Flächenwidmungsplan habe die Zweitbeklagte rechtswidrig und schuldhaft aufsichtsbehördlich genehmigt. Die Zonierungsverordnung habe ausschließlich den Zweck verfolgt, das Bauvorhaben willkürlich und in sachwidriger Weise zu verhindern. Die von den Beklagten eingenommenen Rechtsstandpunkte seien unvertretbar gewesen. Bei korrekter Vorgangsweise der Organe beider Rechtsträger wäre die verhinderte Tankstelle längst in Betrieb gegangen und die Kläger hätten schon mehrere Jahre hindurch den vereinbarten monatlichen Bestandzins lukrieren können. Die Verhinderung von Einnahmen aus einer rechtlich gesicherten Einkunftsquelle sei nicht entgangener Gewinn, sondern positiver Schaden. Die Kläger hätten eine Reduzierung des Bestandzinses hinnehmen müssen, um den Rücktritt des Mineralölunternehmens vom Bestandvertrag zu vermeiden. Beide Vertragsteile hätten das Bauprojekt retten wollen, weshalb sich das Mineralölunternehmen verpflichtet habe, den Instanzenzug im Bauverfahren bis zu den Höchstgerichten auszuschöpfen. Durch diese Vereinbarung seien die Kläger ihrer Schadensminderungspflicht nachgekommen. In der Zeit vom 1. 1. 1993 bis 28. 2. 1998 sei den Klägern Bestandzins in der Gesamthöhe von S 1,002.241,77 entgangen.
Die Beklagten wendeten dagegen ein, sie hätten in Anwendung der damals geltenden gesetzlichen Regelungen bei Erlassung der Bausperre und der Zonierungsverordnung jedenfalls eine vertretbare Rechtsauffassung zugrunde gelegt. Die Erstbeklagte sei schon auf Grund der im § 2 Abs 2 lit e RPG normierten Ziele zur Vorsorge für geeignete Standortbereiche für gewerbliche und industrielle Produktionsbetriebe verpflichtet und aus diesem Grunde auch berechtigt gewesen, eine Zonierung anzuordnen. Aus der Vollziehung eines geltenden, wenngleich verfassungswidrigen Gesetzes durch eine Verwaltungsbehörde könne ein Amtshaftungsanspruch nicht abgeleitet werden. Den Klägern sei tatsächlich ein Schade nicht entstanden, weil die für den Betrieb einer Tankstelle benötigten Bewilligungen bis heute nicht vorlägen. Es müsse völlig offen bleiben, innerhalb welchen Zeitraums die erforderlichen Genehmigungsverfahren tatsächlich abgewickelt worden wären. Es wäre ein realistischer Zeitraum von eineinhalb bis zwei Jahren ab Antragstellung zu veranschlagen gewesen. Aus raumplanerischer Sicht habe sich für Produktionsbetriebe des Gewerbes und der Industrie insbesondere das den Klägern gehörige Gebiet angeboten, weil dieses an der Bundesstraße gelegen sei und verhältnismäßig gut vor anderen Widmungskategorien abgeschirmt gewesen sei. Bereits Mitte 1993 hätten sich die wirtschaftlichen und rechtlichen Verhältnisse so geändert, dass die Tankstelle gar nicht mehr rentabel hätte betrieben werden können. Ein allfälliger Schaden sei daher mit 30. 6. 1993 zu begrenzen. Tatsächlich sei den Klägern aber überhaupt kein Schade entstanden, weil diese die Bestandliegenschaft zwischenzeitlich an die Erstbeklagte um S 10,5 Mio verkauft hätten. Daraus errechne sich bei bloß 4 %iger Verzinsung des Kaufpreises ein jährlicher Zinsgewinn von S 420.000, somit wesentlich mehr als der vereinbarte Pachtzins.
Das Erstgericht wies das Klagebegehren ab. Es stellte über den eingangs wiedergegebenen Sachverhalt hinaus fest, bei realistischer Annahme einer Verfahrensdauer von zwei Jahren für alle einzuholenden behördlichen Bewilligungen sei der gestaffelt berechnete Mietzinsentgang für die Zeit von Jänner 1993 bis Februar 1998 insgesamt mit S 1,002.241,71 zu errechnen.
Rechtlich folgerte das Erstgericht, die im Grundverkehrs und Baubewilligungsverfahren aufgetretenen Verzögerungen, insbesondere die Dauer der Erledigung der Berufung gegen den den Baubewilligungsantrag abweisenden Bescheid von rund acht Monaten, seien zwar als schuldhaft und rechtswidrig zu qualifizieren, die Kläger hätten jedoch nicht unter Beweis gestellt, dass der Schaden bei rechtzeitiger Entscheidung abgewendet hätte werden können. Vielmehr stützten sie ihren Anspruch in erster Linie auf die behauptete rechtswidrige und schuldhafte Änderung des Flächenwidmungsplans. Bis zur Aufhebung des letzten Satzes des § 14 Abs 5 RaumplanungsG bzw der Nachfolgebestimmung des § 14 Abs 7 des Raumplanungsgesetzes hätten diese Bestimmungen den Verwaltungsbehörden einen Ermessensspielraum eingeräumt, der von den Organen der Beklagten genützt worden sei. Sei auch das Verhalten der Erstbeklagten deutlich dadurch gekennzeichnet gewesen, dass die Errichtung einer Tankstelle verhindert werden sollte, so könne ihr ein Amtshaftung begründendes Verschulden ebensowenig zur Last gelegt werden wie der Zweitbeklagten.
Das Gericht zweiter Instanz gab der dagegen erhobenen Berufung der Kläger nicht Folge. Es sprach aus, dass die ordentliche Revision zulässig sei. Es führte zur rechtlichen Beurteilung aus, es könne nicht zweifelhaft sein, dass die Bestimmung des § 21 RPG den Zweck habe, den Liegenschaftseigentümer vor den mit der Änderung eines Flächenwidmungsplans verbundenen Vermögensnachteilen zu schützen. Diese Bestimmung wolle verhindern, dass die betroffene Liegenschaft durch willkürliche Änderungen des Flächenwidmungsplans eine nicht notwendige Nutzungs oder Verkehrswertbeeinträchtigung erfahre, sowie dass die im Hinblick auf das Vertrauen auf den Bestand des Flächenwidmungsplans aufgewendeten Investitionen frustriert werden. Die Kläger machen aber keinen Investitionsschaden geltend, sondern einen Vermögensschaden, der in einer konkreten Ertragswertbeeinträchtigung in Form eines entgangenen Bestandzinses bestehe. Ein derartiger Schaden sei aber vom Schutzzweck des § 21 RPG nicht erfasst. Diese Bestimmung habe nicht die Verhinderung jenes Schadens im Auge, der dem Liegenschaftseigentümer durch die vorzeitige Auflösung eines Vertrags durch den Dritten wegen Änderung des Flächenwidmungsplans entstehe. Es fehle daher am erforderlichen Rechtswidrigkeitszusammenhang.
Die dagegen erhobene Revision der Kläger ist berechtigt.
Die Kläger kommen in der Revision auf die von ihnen im erstinstanzlichen Verfahren ebenfalls als Anspruchsgrundlage herangezogenen Verzögerungen im Grundverkehrs und Baubewilligungsverfahren nicht mehr zurück, sodass es genügt, auf den mangelnden Nachweis der Kausalität des beanstandeten Organverhaltens für den behaupteten Schadenseintritt zu verweisen, haben doch die Kläger selbst bei ihrer Schadensberechnung für die Abwicklung der Bewilligungsverfahren einen wesentlich längeren Zeitraum in Anschlag gebracht.
Zu prüfen bleibt daher, ob die von der Erstbeklagten verhängte Bausperre und die von ihr verfügte, von der Zweitbeklagten aufsichtsbehördlich genehmigte Änderung des Flächenwidmungsplans im Sinne des § 1 Abs 1 AHG haftungsbegründend sind. Die Bauplatzerklärung, ihre Aufhebung oder Änderung sowie die Erlassung oder Änderung von Flächenwidmungs oder Bebauungsplänen erfolgen in Vollziehung der Gesetze; es handelt sich um Maßnahmen der Hoheitsverwaltung, deren Fehlerhaftigkeit bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen des § 1 Abs 1 AHG zu einer Haftung des Rechtsträgers führen können. Auch die Erlassung genereller Verwaltungsakte (Verordnungen) ist Verwaltungshandeln in Vollziehung der Gesetze (Art 18 Abs 2 B VG), aus dem Amtshaftungsansprüche abgeleitet werden können. Die Einhaltung der Bestimmung des § 2 Abs 2 AHG ist auch in diesen Fällen Voraussetzung des Klagsanspruchs (SZ 55/190 mwH; SZ 71/98 ua).
Gemäß § 2 Abs 2 AHG besteht der Ersatzanspruch gegen den Rechtsträger nicht, wenn der Geschädigte den Schaden durch Rechtsmittel oder durch Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof hätte abwenden können. Der Amtshaftungsanspruch ist insofern formell subsidiär, als der durch schuldhaft rechtswidriges Verhalten von Organen eines Rechtsträgers Geschädigte zunächst die ihm vom Rechtsstaat zur Verfügung gestellten und die Abwendung des Schadens ermöglichenden Rechtsbehelfe ausgenommen die im § 2 Abs 2 AHG nicht erwähnte Verfassungsgerichtshofbeschwerde auszunützen hat. Das Wort "können" im § 2 Abs 2 AHG bedeutet nur, dass ein Rechtsbehelf bestand, der seiner Art nach abstrakt die Möglichkeit bot, den Eintritt eines Schadens zu verhindern oder einen bereits eingetretenen Schaden zu mindern. Nur offenbar aussichtslose Abhilfemaßnahmen lassen die Rechtsfolgen des § 2 Abs 2 AHG nicht eintreten, was vor allem dann der Fall ist, wenn ein bestimmter Rechtsbehelf schon nach seiner abstrakten Wirkungsmöglichkeit zur Schadensabwehr ungeeignet ist (SZ 55/81; SZ 55/190; SZ 61/211; SZ 69/15 ua). Nach ständiger Rechtsprechung setzt der Ausschluss des Ersatzanspruches nach § 2 Abs 2 AHG Verschulden oder besser gesagt Sorglosigkeit des Amtshaftungsklägers im Umgang mit seinen eigenen Rechtsgütern voraus (SZ 55/81; SZ 55/190; SZ 71/7; 1 Ob 103/99z ua).
Im Lichte dieser rechtlichen Überlegungen vermag die Tatsache, dass gegen die eingangs genannten Verwaltungsakte jeweils nur die Mineralölgesellschaft alle zulässigen Rechtsmittel ergriffen hat, während die Kläger nicht tätig geworden sind, deren Ersatzanspruch im Sinne des § 2 Abs 2 AHG nicht auszuschließen. Es wurde nämlich im Verfahren weder behauptet, noch ist sonst ersichtlich, inwieweit eine Beteiligung der Kläger am Rechtsmittelverfahren ein diesen günstigeres Ergebnis hätte zeitigen können. Selbst wenn die Rechtsmittellegitimation der Kläger zu bejahen wäre, würde die Forderung nach deren aktiven Beteiligung am Rechtsmittelverfahren angesichts des identischen Rechtsschutzziels bloßem Formalismus das Wort reden, dies umso mehr, als die Kläger nach den erstinstanzlichen Feststellungen mit der Mineralölgesellschaft eine Vereinbarung dahin getroffen hatten, dass diese den Instanzenzug voll ausschöpfen werde, und somit den Klägern keineswegs ein Vorwurf gemacht werden könnte, sie wären in dieser Angelegenheit sorglos vorgegangen.
Die Kläger machen einen bloßen Vermögensschaden geltend. Es entspricht ständiger, von der Lehre gebilligter Rechtsprechung, dass die Verursachung eines solchen Vermögensschadens nur dann ersatzpflichtig macht, wenn dem geltend gemachten Anspruch die vorwerfbare Verletzung eines absoluten Rechts, die Übertretung eines Schutzgesetzes nach § 1311 ABGB oder ein sittenwidriges Verhalten des Schädigers zugrundeliegt (SZ 65/94; SZ 66/77; SZ 68/191 ua). Das gilt auch im Amtshaftungsrecht, weil die Haftung des Rechtsträgers gemäß § 1 Abs 1 AHG nach den allgemeinen Bestimmungen des bürgerlichen Rechts zu beurteilen ist. Wird die Haftung auf die Verletzung von Rechtsvorschriften gestützt, so muss die übertretene Bestimmung gerade (auch) den Zweck haben, den Geschädigten vor eintretenden Vermögensnachteilen zu schützen (SZ 61/43; SZ 61/189; SZ 66/77; SZ 68/191 ua). Gehaftet wird demnach nur für Schäden, die gerade in Verwirklichung jener Gefahr verursacht wurden, um deren Vermeidung willen der Gesetzgeber ein bestimmtes Verhalten fordert oder untersagt. Dabei ist der Rechtswidrigkeitszusammenhang zwischen der Verletzung einer öffentlich rechtlichen Bestimmung und dem eingetretenen Schaden etwa schon dann anzunehmen, wenn die übertretene Norm die Verhinderung eines Schadens wie des später eingetretenen bloß mitbezweckte. Daraus allein, dass eine im öffentlichen Interesse vorgenommene Amtshandlung mittelbar auch die Interessen eines Dritten berührt, diesem zugutekommt und damit als Reflexwirkung pflichtgemäßen Verhaltens einen Vorteil verschaffen kann, lässt sich dagegen noch nicht auf eine Rechtspflicht gerade einem solchen Dritten gegenüber schließen (SZ 65/94; SZ 66/77; SZ 68/191; 1 Ob 2312/96y ua).
Zu den Raumordnungsgesetzen hat der Oberste Gerichtshof bereits ausgesprochen, dass die subjektiv öffentlichen Rechte der Liegenschaftseigentümer bzw ihrer Rechtsnachfolger von deren Schutzzweck umfasst sind. Die Rechte von Personen, die mit jenen in Vertragsbeziehungen stehen und behaupten, infolge eines durch die Änderung eines Flächenwidmungsplans geschehenen Eingriffs in subjektiv öffentliche Rechte des Liegenschaftseigentümers als ihres Vertragspartners gleichfalls geschädigt worden zu sein, wurden dagegen nicht als geschützt erachtet (SZ 55/190; SZ 61/43; JBl 1994, 695; 1 Ob 2312/96y).
Auf diese Rechtsprechung hat das Berufungsgericht mit seinen Ausführungen zum mittelbaren, grundsätzlich nicht ersatzfähigen Schaden offenbar Bezug genommen. Die Beklagten greifen diese Argumentation in ihren Revisionsbeantwortungen auf und leiten daraus ab, dass der Schaden der Kläger deshalb nicht ersatzfähig sei, weil er in Wahrheit ein solcher der Bestandnehmerin sei. Es muss an dieser Stelle nicht weiter geprüft werden, ob die Mineralölgesellschaft auf Grund ihrer Berechtigung, auf der Bestandliegenschaft ein Superädifikat zu errichten, in den Schutzbereich der hier relevanten Normen einzubeziehen wäre (vgl SZ 60/177), weil die Kläger ohnedies einen ihnen unmittelbar entstandenen Schaden geltend machen. Die Kläger haben nach aufsichtsbehördlicher Genehmigung der Zonierungsverordnung einer Reduktion des monatlichen Bestandzinses zugestimmt, um eine Vertragsauflösung zu verhindern. Entgegen der Ansicht der Beklagten haben sie damit eine Minderung des sie treffenden Schadens bewirkt, weil ihnen anderenfalls der gesamte Bestandzins entgangen wäre. Ebenso wie die mögliche Vertragsauflösung war die Minderung des Bestandzinses ungeachtet des Weiterbestands des Vertrags unmittelbare Auswirkung der Verwaltungshandelns auf das Vermögen der Kläger. Haben diese auch worauf die Revisionsbeantwortungen hinweisen ihre Nutzungsrechte an der Liegenschaft auf das Mineralölunternehmen übertragen, so war doch gerade der Bestandzins das Äquivalent dafür, das in der bereits dargestellten Weise nachteilig betroffen wurde, weil die Bestandnehmer auf Grund der besonderen Vertragsgestaltung nicht verpflichtet waren (und wohl auch gar nicht verpflichtet werden konnten), den Vertrag trotz Verweigerung der für den Betrieb der Tankstelle erforderlichen Bewilligungen zuzuhalten.
Gemäß § 1 Abs 2 des den hier zu prüfenden Verwaltungsakten zugrunde liegenden Gesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz RPG) LGBl für Vorarlberg Nr 15/1973 idF LGBl Nr 27/1993 ist Raumplanung im Sinne dieses Gesetzes die vorausschauende und planmäßige Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebiets, insbesondere in Bezug auf seine Bebauung einerseits und auf die Erhaltung von Flächen, die im Wesentlichen unbebaut sind, andererseits. Gemäß § 2 Abs 2 lit e dieses Gesetzes gehört zu den Zielen der Raumplanung unter anderem die Vorsorge für geeignete Standortbereiche für Betriebe des Handels, des Gewerbes, des Verkehrs, der Industrie und der Energiewirtschaft unter Bedachtnahme auf die wirtschaftliche Entwicklung. Gemäß § 3 Abs 1 ist die Planung auf Grund dieses Gesetzes unter möglichster Schonung des Privateigentums durchzuführen, wobei gemäß Abs 2 bei einander entgegengesetzten Interessen die Raumplanung nach gegenseitiger Abwägung dieser Interessen unter Berücksichtigung der im § 2 Abs 1 genannten Ziele so durchzuführen ist, dass sie dem Gesamtwohl der Bevölkerung am Besten entspricht. Gemäß § 21 Abs 1 darf der Flächenwidmungsplan schließlich nur aus wichtigen Gründen geändert werden. Zu ändern ist er a) bei Änderung der maßgebenden Rechtslage oder b) bei wesentlicher Änderung der für die Raumplanung bedeutsamen Verhältnisse. Wie bereits aus den eingangs zitierten Entscheidungen der Gerichtshöfe öffentlichen Rechts erhellt, ist somit Zweck der Raumplanung nicht auch die Regulierung gewerberechtlichen Bedarfs oder der Schutz bestehender Gewerbebetriebe vor unerwünschter Konkurrenz. Vielmehr geht es darum, vorausschauend und planmäßig und somit nicht jeweils einzelfallbezogen die Nutzung von Grundflächen zu gestalten.
Gemäß dem in den Entscheidungszeitpunkten noch in Geltung gestandenen § 14 Abs 5 letzter Satz RPG 1993 konnten Betriebsgebiete, somit Gebiete, in denen nur gewerbliche und industrielle Betriebsanlagen errichtet werden dürfen, nach der zulässigen Art der Betriebe und nach dem zulässigen Maß der Störwirkungen in Zonen unterteilt werden. Der Verfassungsgerichtshof hob diesen Teil des § 14 Abs 5 RPG 1993 als verfassungswidrig auf, weil er es in Wahrheit der planenden Verwaltungsbehörde überlasse, beliebige Einschränkungen der vom Gesetzgeber für "gewerbliche und industrielle Betriebsanlagen" vorgesehenen Betriebsgebiete durch eine Zonierung vorzusehen, sodass er gegen das Gebot der gesetzlichen Determinierung der Verwaltung gemäß Art 18 Abs 2 B VG verstoße. Entgegen der Ansicht der Beklagten kann aber dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs nicht entnommen werden, dass der Verwaltungsbehörde auf Grund der mangelnden Bestimmtheit des Gesetzes willkürliches, also von gesetzesfremden Erwägungen bestimmtes Handeln gestattet gewesen wäre. Gemäß Art 130 Abs 2 B VG liegt Rechtswidrigkeit nicht vor, soweit die Gesetzgebung von einer bindenden Regelung des Verhaltens der Verwaltungsbehörde absieht und die Bestimmung dieses Verhaltens der Behörde selbst überlässt, die Behörde aber von diesem freien Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat. Durch den letzten Halbsatz dieser Bestimmung ist der Freiraum der Behörde wesentlich eingeschränkt. Sie darf nicht jede wenn auch nach dem Gesetz an sich mögliche Entscheidung treffen, sondern muss so entscheiden, wie es dem vom Gesetz verfolgten "Sinn" entspricht (Mayer, B VG MKK2, 361 mwH; Schragel AHG2 Rz 137; SZ 55/36; SZ 69/48; JBl 2000, 118). Dazu kommt, dass eine Änderung des Flächenwidmungsplans nur unter den bestimmt umschriebenen Voraussetzungen des § 21 RPG 1993 zulässig ist und damit die Behörde ohne jeden Zweifel aufgerufen ist, den ihr eingeräumten Ermessensspielraum nur pflichtgemäß auszuüben (VfGH, ZfVB 1993/279). Der Missbrauch des Ermessens führt ebenso wie eine Auslegung, die im unbestimmten Gesetzesbegriff keine Deckung findet, dazu, dass die Entscheidung der Behörde als unvertretbar zu qualifizieren ist und Amtshaftungsansprüche nach sich ziehen kann. Es ist daher insbesondere in jenen Fällen, in welchen das zuständige Organ nicht pflichtgemäß, sondern offensichtlich schikanös, feindselig oder unwahrhaftig verfährt, Rechtswidrigkeit bei Vollziehung der Gesetze anzunehmen (JBl 1977, 539; 1 Ob 18/92; SZ 69/48).
Aus dem bereits zitierten § 21 RPG 1993 ergibt sich, dass der Gesetzgeber dem Flächenwidmungsplan im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich erhöhte Bestandkraft verleiht (VfSlg 11.990). Der Verfassungsgerichtshof hat unter Hinweis auf diese erhöhte Bestandskraft ausgesprochen, dass das Unterbleiben gebotener Grundlagenforschung, insbesondere von Strukturuntersuchungen über die allenfalls erforderliche Änderung des räumlichen Entwicklungskonzepts, vor der Beschlussfassung der Gemeindevertretung über die betreffende Planungsmaßnahme die trotzdem vorgenommene Änderung des Flächenwidmungsplans mit Gesetzwidrigkeit belaste (ZfVB 1993/279). In diesem Sinne hat der erkennende Senat in seiner Entscheidung SZ 55/36 ausgeführt, dass die Behörde eine Ermessensentscheidung nur dann treffen darf, wenn ihr eine die besonderen Verhältnisse des Einzelfalls berücksichtigende Interessenabwägung zu Grunde gelegt wird.
Eine derartige gesetzeskonforme Vorgangsweise ist wie bereits die beiden Gerichtshöfe öffentlichen Rechts dargestellt haben bei den hier zu prüfenden Verwaltungsakten nicht einmal im Ansatz zu erkennen: Es fand nicht nur keinerlei entsprechend dokumentierte Grundlagenforschung statt, sondern es unterblieb auch die im § 3 RPG 1993 ausdrücklich vorgeschriebene Interessenabwägung unter Berücksichtigung der Ziele der Raumplanung einerseits und des Postulats der Schonung des Privateigentums andererseits völlig. Dass gerade die letztgenannte Bestimmung als Schutzgesetz zu Gunsten der Liegenschaftseigentümer und damit der Kläger anzusehen ist, bedarf wegen ihres klaren Wortlauts keiner weiteren Erörterung.
Das Verhalten der Organe der Erstbeklagten ist daher als rechtswidrig und schuldhaft im Sinne des § 1 Abs 1 AHG zu beurteilen. Durch deren unvertretbares Handeln wurde in Rechtsgüter der Kläger eingegriffen, die vom Schutzbereich des Gesetzes umfasst waren. Gleiches gilt auch für die Zweitbeklagte, die die in gesetzwidriger Weise vorgenommene Änderung des Flächenwidmungsplans genehmigte, war ihr doch schon auf Grund der Einsichtnahme in den Verwaltungsakt das Fehlen der erforderlichen Entscheidungsgrundlagen ohne weiteres erkennbar, was sich nicht zuletzt auch deutlich genug aus den bereits mehrfach zitierten Entscheidungen des Verfassungs und des Verwaltungsgerichtshofs ergibt. Nur der Vollständigkeit halber ist in diesem Zusammenhang noch anzuführen, dass selbst die zuständige Bezirkshauptmannschaft in ihrer ersten Stellungnahme die geplante Vorgangsweise als gesetzwidrig erkannt hatte und erst in der Folge ohne erkennbare Sachverhaltsänderung von diesem Standpunkt wieder abrückte. Schließlich verhehlte auch die Erstbeklagte in der Begründung ihrer Verwaltungsakte nicht, dass es ihr in erster Linie darum ging, den Bau einer zweiten Tankstelle wegen des angenommenen Mangels an Bedarf zu verhindern.
Das Berufungsgericht verneinte den Anspruch der Kläger mit der Begründung, der von ihnen geltend gemachte Schaden sei nicht ersatzfähig, weil sich der Schutzzweck des RPG darauf nicht erstrecke. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden:
Nach den Feststellungen hatten die Parteien des Bestandvertrags diesen bereits vor Verhängung der Bausperre und der Änderung des Flächenwidmungsplans geschlossen und war gerade der Abschluss dieses Vertrags auslösendes Moment für die Aktivitäten der Erstbeklagten, wie sich aus der zeitlichen Abfolge unschwer erkennen lässt. Die Kläger hatten daher bereits einen vertraglich abgesicherten Anspruch auf Zahlung von Bestandzins erworben, sodass sich dessen durch die bereits mehrfach genannten Verwaltungsakte herbeigeführte Minderung als Verdienstentgang und somit als positiver Schade zu beurteilen ist (SZ 51/7; SZ 53/148; SZ 65/13; SZ 68/189; 8 Ob 2275/96h ua). Das Amtshaftungsgesetz enthält keine eigene Bestimmung des Schadensbegriffs, doch ist es unstrittig, dass insoweit die allgemeinen Regeln des bürgerlichen Rechts gelten. Es ist ebenso unzweifelhaft, dass der Anspruch des Geschädigten jedenfalls den positiven Schaden umfasst, hat doch der Schädiger den Geschädigten grundsätzlich so zu stellen, wie er ohne die Beschädigung gestellt wäre (SZ 51/7; SZ 68/101; SZ 68/189 ua; Schragel, AHG2 Rz 158 f). Auch aus den Bestimmungen des RPG selbst ist eine Beschränkung der Ersatzfähigkeit des positiven Schadens nicht abzuleiten, ordnet doch § 3 Abs 1 RPG 1993 die möglichste Schonung des Privateigentums schlechthin ab. Auch § 25 RPG 1993 in dessen Regelung der von der Behörde zu leistenden Entschädigungen kann eine derartige Beschränkung des Schadenersatzes nicht entnommen werden. Danach hat die Gemeinde in näher bezeichneten Fällen unbilliger Härte den von einer Änderung des Flächenwidmungsplans betroffenen Grundeigentümern im Wesentlichen nachweisbar im Vertrauen auf den Bestand des Flächenwidmungsplans aufgewendete Geld oder Sachleistungen zu ersetzen. Einen derartigen Entschädigungsanspruch, der gemäß § 25 Abs 6 mangels Einigung innerhalb von drei Jahren durch das Gericht festzusetzen war, machen die Kläger nicht geltend. Die genannte gesetzliche Regelung vermag auch die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen weder zur Gänze noch teilweise auszuschließen. Art 23 B VG hat einen spezifischen Kompetenztatbestand für den Bereich der Amtshaftung geschaffen. Über die aus diesem Titel erhobenen Schadenersatzansprüche haben stets die ordentlichen Gerichte zu entscheiden (VfSlg 6512; 8202; 13.476). Eine verfassungskonforme Auslegung des § 25 RPG 1993 kann daher nur zu dem Ergebnis kommen, dass diese Bestimmung Amtshaftungsansprüche nicht auszuschließen oder zu begrenzen vermag, sodass Ersatzansprüche wenngleich unter verschiedenen Voraussetzungen in beiden Verfahren geltend gemacht werden können (SZ 71/98). Der geltend gemachte Schaden ist daher grundsätzlich nach den Bestimmungen des Amtshaftungsgesetzes ersatzfähig.
Soweit die Beklagten vorbringen, der Schade wäre auch bei rechtmäßigem Verhalten eingetreten, weil die Mineralölgesellschaft die weiteren zum Betrieb der Tankstelle erforderlichen Bewilligungen nicht erhalten hätte, berufen sie sich auf rechtmäßiges Alternativverhalten. Insoweit trifft sie die Beweislast dafür, dass auch pflichtgemäßes Verhalten den Schaden nicht hätte abwenden können (SZ 48/29; SZ 54/108; 1 Ob 40/99k ua). Diesen Beweis haben die Beklagten im Verfahren nicht erbracht, zumal sie dazu nur ein völlig unsubstantiiertes Vorbringen (AS 24, 33, 117, 122) erstattet haben.
Allerdings haben die Beklagten auch eingewendet, die Kläger hätten die strittige Liegenschaft um S 10,5 Mio an die Erstbeklagte verkauft, woraus sich bei Annahme einer bloß 4 % igen Verzinsung ein jährlicher Zinsgewinn von S 420.000 ergebe, somit ein Ertrag, der beträchtlich über dem vereinbarten Pachtzins gelegen sei. Damit haben die Beklagten den von den Vorinstanzen völlig übergangenen Einwand der Vorteilsausgleichung erhoben. Die Anrechnung eines Vorteils hat dann stattzufinden, wenn Schaden und Vorteil im selben Tatsachenkomplex wurzeln, das schädigende Ereignis nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge auch einen Vorteil im Vermögen des Geschädigten verursachte und dieser an der beschädigten Sache selbst entstand (Koziol, Österreichisches Haftpflichtrecht I3 Rz 10/22; Mayrhofer/Ehrenzweig, Schuldrecht AT3 333; SZ 53/58; JBl 1991, 653; 1 Ob 351/97t). Diesem Einwand kommt deswegen erhebliche Bedeutung zu, weil nach den Feststellungen die Kläger, wäre die Tankstelle in Betrieb gegangen, an den Bestandvertrag bis 31. 12. 2012 unkündbar gebunden gewesen wären. Durch die Möglichkeit des Liegenschaftsverkaufs schon zu einem wesentlich früheren Zeitpunkt, nämlich am 23. 2. 1998, haben die Kläger tatsächlich einen Vorteil erlangt, der im dargestellten Sinn auf ihren Schadenersatzanspruch anrechenbar ist. Das Erstgericht wird daher im fortgesetzten Verfahren Feststellungen über die Höhe des Kaufpreises und dessen Verwendung zu treffen haben. Die sich daraus ergebende Verzinsung des Kaufschillings wird für die fiktive Restlaufzeit des Bestandvertrags zu kapitalisieren und der für diesen Zeitraum errechneten Summe der vereinbarten Bestandzinse gegenüberzustellen sein. Sollte sich danach aus dem erst durch das schädigende Verhalten der Beklagten ermöglichten Liegenschaftsverkauf auch ein Vorteil für die Kläger ergeben, wäre dieser von deren Ersatzanspruch in Abzug zu bringen.
Der Revision ist daher Folge zu geben.
Die Kostenentscheidung gründet sich auf § 52 Abs 1 ZPO.
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