7Ob187/99x – OGH Entscheidung

Das Berufungsgericht gab der gegen diese Entscheidung erhobenen Berufung der Klägerin im Sinne des subsidär gestellten Aufhebungsantrages Folge und verwies die Rechtssache zur Verfahrensergänzung an das Erstgericht zurück. Es verneinte zwar das Vorliegen eines konstitutiven Anerkenntnisses, ging aber davon aus, dass noch nicht ausreichend geklärt sei, ob die vom Beklagten verwendeten Mittel unter den Begriff der Herbizide fielen bzw welchen Inhalt genau die dem Beklagten zur Verfügung gestellten Unterlagen hatten. Die von der Klägerin erlassenen Richtlinien wurden nach Ansicht des Berufungsgerichtes nicht Vertragsbestandteil, da sie weder allgemein kundgemacht worden seien, sondern nur im Amtsblatt darauf hingewiesen worden sei, auch seien die Verweise in der Verpflichtungserklärung nicht ausreichend klar. Der Beklagte hätte nur durch aufwendige und schwierige Erhebungen Kenntnis von den Programmen erlangen können.

IV. Das dem Obersten Gerichtshof vorgelegte Rechtsmittel:

Den Rekurs an den Obersten Gerichtshof ließ das Berufungsgericht deshalb zu, da eine Rechtsprechung zur Frage der Geltung innerstaatlicher Richtlinien, die auf Grund von EU-Verordnungen erlassen wurden, fehle.

Mit ihrem Rekurs beantragt die Klägerin, die Entscheidung im stattgebenden Sinne abzuändern; hilfsweise stellt sie einen Aufhebungsantrag.

V. Österreichische Rechtslage zu den anderen Anspruchsgrundlagen - Erforderlichkeit des Vorabentscheidungsersuchens:

Der Rekurs ist im Sinne des § 528 Abs 1 ZPO zulässig.

Die hier maßgebliche Verordnung Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und natürliche lebensraumschützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (im Folgenden nur noch VO 2078/92) wurde gestützt auf die Artikel 42 und 43 des EG-Vertrages (jetzt Artikel 36, 37 EG) mit dem Ziel erlassen, unter anderem wirtschaftliche Produktionsverfahren zu fördern, die die umweltschädigenden Auswirkungen der Landwirtschaft verringern helfen, was gleichzeitig durch eine Produktionssenkung zu einem besseren Marktgleichgewicht beiträgt (vgl Art 1 lit a der Verordnung). Dabei sollte der Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln deutlich eingeschränkt werden und eine Förderung weniger intensiver Produktionsverfahren erfolgen (vgl auch die Begründungserwägungen). Dazu wird eine vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft, Abteilung Garantie, kofinanzierte "gemeinschaftliche Beihilfenregelung" geschaffen (vgl Art 1 der VO 2078/92). Es handelt sich dabei nur um eine Begleitmaßnahme im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung (vgl dazu Leidwein, Agrarrecht, Wien 1998, 97 und 387).

Die Verordnung sieht nun in ihrem Artikel 2 unter anderem vor, dass unter der Voraussetzung, dass damit positive Auswirkungen auf die Umwelt und den natürlichen Lebensraum verbunden sind, die Regelung Beihilfen an Landwirte umfassen kann, die sich verpflichten, den Einsatz von Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln erheblich einzuschränken oder bereits vorgenommene Einschränkungen beizubehalten oder biologische Anbauverfahren einzuführen oder beizubehalten bzw auf andere Weise die pflanzliche Erzeugung zu extensivieren und ähnliches. Dazu bestimmt Artikel 3 der VO 2078/92, dass die Mitgliedstaaten gebietsspezifische Mehrjahresprogramme zur Verwirklichung der Ziele des Artikel 1 durchführen, die unter anderem jedenfalls auch die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen sowie Maßnahmen zur angemessenen Unterrichtung der landwirtschaftlichen und ländlichen Wirtschaftsbeteiligten zu enthalten haben (vgl Artikel 3 Abs 3 lit d und f der VO 2078/92). Artikel 4 der VO 2078/92 legt dann die erstattungsfähigen Höchstbeträge für die Prämien fest. Weiters ermöglicht es die Verordnung auch, Rahmenregelungen für das gesamte Hoheitsgebiet, allenfalls ergänzt durch gebietsspezifische Programme zu schaffen (vgl Artikel 3 Abs 4 und Artikel 5 der VO 2078/92), nach denen ebenfalls die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfe bestimmt sein müssen.

Die von den Mitgliedsstaaten der Kommission in Form eines Entwurfes mitgeteilten Programme werden entsprechend Artikel 7 Abs 2 der VO 2078/92 von der Kommission auf ihre Übereinstimmung mit der Verordnung unter Berücksichtigung der Ziele, des nötigen Zusammenhangs zwischen den einzelnen Maßnahmen, der Art der kofinanzierbaren Maßnahme und des Gesamtbetrags der Ausgaben geprüft und über ihre Genehmigung entschieden.

Entsprechend Artikel 10 der zitierten Verordnung steht dies der Möglichkeit der Mitgliedsstaaten, zusätzliche Beihilfemaßnahmen vorzusehen, nicht entgegen, sofern diese Maßnahmen mit den Zielen dieser Verordnung und mit den Artikeln 92, 93 und 94 des EG-Vertrages (jetzt Artikel 87 bis 89 EG) - Beihilfenverbot - in Einklang stehen.

Nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 (im Folgenden VO 729/70) des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (Amtsblatt Nr. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 13) sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, in ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen unter anderem dazu zu treffen, dass infolge von Unregelmäßigkeiten und Versäumnissen abgeflossene Beträge wieder eingezogen werden. Entsprechend Absatz 2 dieser Bestimmung hat zwar grundsätzlich die Gemeinschaft die finanziellen Folgen einer allfälligen unvollständigen Wiedereinziehung zu tragen, es sei denn, diese ist auf Unregelmäßigkeiten und Versäumnisse der Verwaltung oder der Einrichtungen der Mitgliedsstaaten zurückzuführen.

Entsprechend Artikel 7 der auch auf der VO 729/70 fußenden Verordnung Nr. 595/91 des Rates vom 4. 3. 1991 betreffend Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl L 67 vom 14. 3. 1991, S 11) kann sich die Kommission sogar zur Tragung der Prozesskosten für auf ihr Verlangen geführte Gerichtsverfahren verpflichten. Kofinanzierte wiedereingebrachte Beihilfen sind aufzuteilen (vgl Artikel 11 der letztzitierten Verordnung). Die Verordnung 1469/95 des Rates sieht bei Betrugsfällen auch noch weitergehende Sanktionen vor.

Das (österreichische) Landwirtschaftsgesetz 1992 BGBl Nr. 375 sieht als eines seiner Ziele ebenfalls die Förderung der Landwirtschaft unter dem Aspekt der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen vor (§ 1), wozu dann als Förderungsmaßnahmen auch Beihilfen und Zuschüsse zur qualitätsverbessernden umweltschonenden und sonstigen produktionslenkenden Maßnahmen gewährt werden können (vgl § 2 leg cit).

Mit der allerdings hier noch nicht anwendbaren Novelle BGBl 420/1996 wurde dem Landwirtschaftsgesetz 1992 noch eine Verfassungsbestimmung über die Gewährung von Förderungen auf Grund von privatwirtschaftlichen Vereinbarungen im Rahmen von Maßnahmen gemäß der Sonderrichtlinie für das österreichische Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft angefügt, die die Fruchtfolgenstabilisierung und die Elementarförderung detaillierter regeln.

Die Agrarmarkt Austria ist eine mit dem AMA-Gesetz 1992 BGBl 1992/376 eingerichtete juristische Person des öffentlichen Rechts, die an die Stelle verschiedener Fonds getreten ist und vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft zur Abwicklung der Förderungsverwaltung bezüglich agrarischer Produkte herangezogen werden kann (vgl § 3 Abs 2 Z 3 AMA-Gesetz 1992; OGH 24. 11. 1997, 6 Ob 306/97m).

Die allgemeine Richtlinie für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln (Amtsblatt der österreichischen Finanzverwaltung 1977/136) zählt unter anderem Regelungen über die Vereinbarung hinsichtlich der Rückerstattung von Förderungsmitteln (vgl Punkt 5) und über die Möglichkeit der Bundesminister in ihrem Wirkungsbereich im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen auf Grundlage dieser Rahmenrichtlinie "Sonderrichtlinien" für Förderungen aufzustellen, auf, die dann nicht nur dem Rechnungshof zur Kenntnis zu bringen, sondern auch im Amtsblatt zur Wiener Zeitung oder des Ministeriums zu veröffentlichen sind.

Das Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft hat unter Bezugnahme auf diese allgemeine Rahmenrichtlinie eine Sonderrichtlinie für das österreichische Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft (ÖPul) gemäß der VO 2078/92 erlassen und dieses Programm im gesamten Bundesgebiet angeboten. Die Kundmachung erfolgte im Amtsblatt zur Wiener Zeitung dadurch, dass die Erlassung des Programmes und darauf, dass es beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft zur Einsicht aufgelegt wird, hingewiesen wurde (Amtsblatt zur Wiener Zeitung 1. 12. 1995). Davor erfolgte die Genehmigung durch die Kommission mit Entscheidung vom 7. 6. 1995 (vgl auch Leidwein aaO, 387). Das Programm selbst enthält umfangreiche Regelungen über die Voraussetzung und die Abwicklung der Förderung wie auch die Verpflichtung zur Rückzahlung unter anderem dann, wenn die Bedingungen für die Forderungsgewährung nicht eingehalten wurden (vgl Punkt 19 des Programms).

Schließlich ist auch noch darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der - hier nicht angewandten - Regelungen über die Durchführungsbestimmungen für die gemeinsame Marktorganisation (vgl §§ 93 ff des Marktordnungsgesetzes 1985 idF BGBl 664/1994) in § 103 des Marktordnungsgesetzes 1985 Sonderregelungen über die amtswegige Aufhebung von Bescheiden unter anderem für den Fall getroffen wurden, dass der Bescheid etwa auf Grund eines unrichtig festgestellten Sachverhaltes oder rechtswidrig erlassen wurde. Es wird eine Aufhebung der Bescheide, aus denen Rechte erwachsen sind, auch mit Wirkung für die Vergangenheit zugelassen, soweit dies aus Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts erforderlich ist (vgl § 103 Abs 2 des Marktordnungsgesetzes).

VII. Die Österreichische Judikatur zu Förderungsmaßnahmen:

Die von der Klägerin an die beklagte Partei erbrachte Leistung stellt nach dem in diesem Punkt übereinstimmenden Parteienvorbringen eine Förderungsmaßnahme dar. Nach der grundlegenden Definition bestehen solche Förderungsmaßnahmen in einer vermögenswerten Zuwendung aus öffentlichen Mitteln die ein Verwaltungsträger oder ein anderer mit der Vergabe solcher Mittel betrauter Rechtsträger einem Privatrechtssubjekt zukommen lässt, damit sich dieses zu einem im öffentlichen Interesse gelegenen subventionsgerechten Verhalten verpflichtet. Da das Förderungsgeld an die Stelle eines marktgerechten Entgeltes tritt, handelt es sich dabei um keine Zuwendung ohne Gegenleistung (vgl dazu grundlegend OGH SZ 65/166 = RdW 1993, 211; SZ 68/13, 1 Ob 33/94; Wenger in Wenger, Förderungsverwaltung, Adamovich/Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht3 188; Puck in Rill, Allgemeines Verwaltungsrecht, 278 uva). Dabei kann die Förderung entweder im Rahmen der Hoheitsverwaltung, also durch einen einseitigen individuellen an den Rechtsunterworfenen adressierten Verwaltungsakt - Bescheid - durch einen Hoheitsträger (Staat) erfolgen oder im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung, bei der sich der Staat jener Rechtsformen des Zivilrechts bedient, die auch einem Rechtsunterworfenen zur Verfügung stehen (etwa Vertrag oder Auslobung). Der Vollziehung steht dabei kein Wahlrecht zu, sondern die jeweils zutreffende Rechtsform ist aus der Auslegung des Gesetzes zu ermitteln (vgl OGH SZ 61/261 = JBl 1990, 169, SZ 69/25 uva). Indizien für das Vorliegen eines im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung zu vollziehenden Bereiches sind besonders die mangelnde gesetzliche Determinierung und die mangelnde Vorgaben zur Erlassung von Hoheitsakten. Im Zweifel ist bei Förderungsmaßnahmen von einer Vollziehung im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung auszugehen (vgl SZ 61/261 = JBl 1990, 169, SZ 66/84, SZ 69/59 uva, Rebhahn in Raschauer [Hrsg], Grundriss des österreichischen Wirtschafsrechts Rz 821).

Die Förderungsrichtlinien als solche werden dabei nicht als österreichische Verordnungen im Sinne des Artikel 18 B-VG verstanden (vgl OGH in SZ 61/261, JBl 1990, 169), sondern als Erklärungen im Zusammenhang unter anderem mit einem abzuschließenden Förderungsvertrag (vgl SZ 61/261, insbesondere aber OGH 1 Ob 27/94).

Allgemein wird angenommen, dass bereits vor Abschluss des Förderungsvertrages zwar kein allgemeiner Rechtsanspruch auf die Förderung (vgl OGH 7 Ob 556/95), jedoch ein vorvertragliches Schuldverhältnis besteht, bei dem die Vergabe unter den Anforderungen des Gleichheitssatzes, insbesondere also des Sachlichkeitsgebotes steht; geht es dabei doch um die Förderung von Gemeinschaftsanliegen, bei der der vergebenden Stelle eine Monopolstellung zukommt (vgl OGH SZ 65/166, 4 Ob 1529/96 uva).

Der konkreten Förderung wird dann regelmäßig im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung ein Vertrag zugrundegelegt - Förderungsvertrag -, der dadurch zustandekommt, dass der Förderungsnehmer die im Anbot enthaltene Zusicherung annimmt oder selbst einen Antrag auf Gewährung der Förderung stellt und dann der Förderungsvertrag durch die Zusicherung der Förderung vergebenden Stelle geschlossen wird (vgl OGH SZ 68/13, 1 Ob 33/94, 2 Ob 594/91). Entscheidend ist bei diesem Vertragsabschluss, wie bei anderen rechtsgeschäftlichen Erklärungen, stets der Empfängerhorizont, wie also ein redlicher Erklärungsempfänger die rechtsgeschäftlichen Erklärungen des Vertragspartners verstehen konnte. Dabei wird auch auf die Grundsätze des redlichen Verkehrs abgestellt und daraus geschlossen, dass mangels ausdrücklicher Abweichung davon auszugehen ist, dass die rechtsgeschäftlichen Erklärungen gesetzgemäß, also nach den jeweiligen Förderungsbestimmungen abgegeben werden (vgl OGH 2 Ob 594/91, 3 Ob 505/95). Allerdings werden etwa Erlässe, die dem Vertragspartner nicht bekannt sind (vgl OGH 3 Ob 505/95; vgl allgemein zum "Vertrauensschutz" des Erklärungsempfängers MGA ABGB35 § 863 = RdW 1987, 236 uva) oder nicht bekannt gegebene Absprachen über die Aufteilung der Förderungsaufgaben mit anderen Gebietskörperschaften (vgl OGH 1 Ob 27/94) nicht Vertragsinhalt. Die Möglichkeit der Rückforderung der Förderung bestimmt sich nach dem Inhalt der Vereinbarung, inwieweit über die Verpflichtungserklärung hinaus geleistet wurde bzw die Vorgaben der Verpflichtungserklärung nicht eingehalten wurden, also aus der Auslegung des Förderungsvertrages (vgl SZ 68/13, 6 Ob 514/94 = JBl 1995, 582).

Wäre also allein die österreichische Rechtslage entscheidend, so wäre im zu ergänzenden Verfahren genau festzustellen, welche Erklärungen von der Klägerin bzw der Agrarmarkt Austria vor dem Antrag des Beklagten vom 21. 4. 1995 abgegeben wurden, um festzustellen, wie ein redlicher Erklärungsempfänger diesen Antrag verstehen konnte, insbesondere den darin festgehaltenen "Herbzidverzicht". Die Klägerin als redliche Erklärungsempfängerin konnte nicht davon ausgehen, dass dem im April 1995 von einem Landwirt gestellten Antrag bereits das erst im Dezember 1995 nur durch einen Hinweis kundgemachte Programm zugrundegelegt wurde. Sie hat aber diesen Antrag nach den bisherigen Feststellungen ohne weitere Einschränkungen angenommen. Dabei wird aber auch davon auszugehen sein, dass sich der Förderungswerber grundsätzlich um eine Information über die Voraussetzungen der Förderungen zu bemühen hat. Nur wenn sich unter Berücksichtigung all dieser Aspekte zum Zustandekommen des hier unstrittig bestehenden Förderungsvertrages ein bestimmter Inhalt ergibt, gegen den der Beklagte verstoßen hat, wäre die Rückforderung allein nach österreichischem Recht berechtigt.

VIII. Gemeinschaftsrechtliche Rahmenbedingungen:

Nach Artikel 42 des EG-Vertrages (jetzt Artikel 36 EG) finden die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse nur insoweit Anwendung, als der Rat dies - wie hier - bestimmt. Beihilfen können vom Rat unter anderem zum Schutz von Betrieben, die durch strukturelle oder naturgegebene Bedingungen benachteiligt sind, bewilligt werden. Dabei wurde allerdings releviert, dass unklar sei, ob sich dies auch auf Bewilligungen von Beihilfen der Gemeinschaft beziehe, wobei zwar teilweise eine entsprechende Kompetenz der Gemeinschaft in den Regelungen des Art 40 Abs 3 und 43 Abs 2 und des EG-Vertrags gesehen wurde (jetzt Artikel 34, 37 EG, vgl Gilsdorf/Booß in Grabitz-Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art 42 Anm 18; Leidwein aaO, 381). Hinsichtlich der nationalen Beihilfen wird bei der Genehmigung durch den Rat die Verordnung als zutreffende Rechtsform angenommen, da die Genehmigung nicht nur eine positive Wirkung für die Begünstigten, sondern auch eine negative für die mit dem Begünstigten im Wettbewerb stehenden Wirtschaftsteilnehmer hat (vgl Gilsdorf/Booß aaO Anm 19).

Die Auszahlung der im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung vorgesehenen Beträge erfolgt durch die Mitgliedsstaaten (vgl etwa Joost-Korte/Thomas van Rijn in Groeben-Thiesing-Ehlermann, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Art 40 Rz 54 ff). Fehlverhalten und Irrtümer der nationalen Behörden können dabei keine Rechtsansprüche begründen (vgl EuGH 15. 12. 1982 Rs 5/82 Maizena Slg 4601 ff Rz 22, ähnlich EuGH 28. 6. 1980 Rs C-80/89 Behn Verpackungsbedarf Slg 2659 ff insbes Rz 14). Die Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, die Verhinderung sowie Verfolgung von Unregelmäßigkeiten sowie die Rückforderung von zu Unrecht gewährten Beiträgen ist ebenfalls Aufgabe der Mitgliedsstaaten. Die Mitgliedsstaaten sind bei einem entsprechenden Gemeinschaftsrechtverstoß schon aus dem Treuegebot des Artikel 5 des EG-Vertrages (jetzt Artikel 10 EG) zur Rückforderung verpflichtet (vgl EuGH 21. 9. 1983 Rs - Deutscher Milchkontor aaO). Die Rückforderung richtet sich grundsätzlich mangels Vorliegens gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen nach dem nationalen Recht (vgl Gilsdorf/Priebe in Grabitz-Hilf aaO Art 40 Anm 114 ff, EuGH 30. 10. 1975, Rs 23/75 Rey Soda, Slg 1279 ff Rz 51; EuGH 5. 3. 1980, Rs 265/78 Ferwerda, Slg 617 ff Rz 20 f).

Die Regelungen des nationalen Rechts über die Rückforderung wiederum dürfen einerseits die Wirkung des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen und andererseits auch nicht schlechter sein als für vergleichbare Rückforderungen aus dem nationalen Recht (vgl etwa EuGH 21. 9. 1983, Rs 205-215/82 Deutsche Milchkontor, Slg 2633 ff, Rz 19 ff, Gilsdorf-Priebe aaO Art 40 Rz 115 mwN).

Grundsätzlich zulässig und auch dem Gemeinschaftsrecht zugrundeliegend ist dabei der Vertrauensschutz (vlg etwa EuGH 26. 4. 1988, Rs 316/82 Krücken, Slg 2233 ff insb Rz 19 ff uva, Gilsdorf-Priebe aaO Rz 115). Das Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer wurde aber dort ausgeschlossen, wo eine entsprechende Veröffentlichung im Amtsblatt erfolgte (vgl EuGH 28. 6. 1990 Rs C-80/89 Behn Verpackungsbedarf Slg 2659 ff insbes Rz 13 ff, 12. 7. 1989, Rs 161/88 Binder Slg 2415 ff insbes Rz 19 ff; jeweils zu Art 5 der VO 1697/79). Allein die gemeinschaftswidrige Praxis von Mitgliedsstaaten begründet also weder einen Rechtsanspruch noch generell einen Vertrauensschutz; wenngleich dieser grundsätzlich anerkannt wird.

Auf die Judikatur zum allgemeinen Beihilfenrecht - wobei ein Verstoß gegen Art 92 (jetzt Art 87 f) EG-Vertrag (vgl auch Art 10 der VO 2078/92) nicht geltend gemacht wurde - ist vergleichsweise einzugehen. Danach werden strenge Anforderungen an die Zulässigkeit des Einwandes des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit gegen die Verpflichtung zur Rückabwicklung der Beihilfe - diese setzt aber grundsätzlich eine Entscheidung der Kommission voraus (vgl Mederer in Gröben/Thiesing/Ehlermann Art 93 Rz 63 ff; allenfalls auch als Folge des Art 5 EG-Vertrag; zur allfälligen Möglichkeit der Geltendmachung durch einen Konkurrenten vor der Entscheidung der Kommission EuGH 11. 7. 1996, RS C-39/94 SFEI Slg I-3547 ff; Langeder, Die Konkurrentenklage bei Verletzung des europäischen Subventionsrechts; in der Schriftenreihe Euro-Jus) - gestellt. Dieser ist insbesondere dann unzulässig, wenn die Beihilfe nicht entsprechend Artikel 93 Abs 3 des Vertrages den Gemeinschaftsorganen angezeigt wurde (vgl Mederer in Gröben/Thiesing/Ehlermann aaO Art 93 Rz 67 f, EuGH 20. 3. 1997 Rs C 24/95 Alcan Deutschland Slg 1591 ff - wonach dies selbst dann gilt, wenn sich der Staat grob treuwidrig verhalten hat; vgl allgemein dazu auch Magiera in FS Börner, Rückforderung gemeinschaftswidriger staatlicher Beihilfen, 222 ff; Krassnigg, Staatliche Bürgschaften im EU-Beihilfenaufsichtsrecht und ihre Rückabwicklung im Fall unrechtmäßiger Gewährung, ÖJZ 1996, 456 f). Grundsätzlich sind aber die nationalen Gerichte zur Beurteilung des Vertrauensschutzes zuständig, wobei der EuGH Hinweise dazu gibt, ob die Entscheidung mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechtes hinsichtlich der Berücksichtigung der Interessen der Gemeinschaft und der Gleichstellung mit dem Vertrauensschutz bei anderen Rückforderungsansprüchen konform geht (vgl EuG 8. 6. 1995 Rs T-49/93 Siemens sA EuZW 1995, 774 f; allgemein zu den Hinweisen betreffend die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht EuGH 11. 10. 1990, Slg 1990 I-3647 Rn 8).

IX Vorlagefragen:

Vorweg ist im Hinblick auf die Zuständigkeit des EuGH (vgl dazu etwa die Rs Foto-Frost Slg 1987, 4199) und die in der Literatur hinsichtlich der Rechtsgrundlage aufgezeigten Unklarheiten (vgl oben Pkt VIII 1. Abs) abzuklären, inwieweit die VO 2078/92 noch gestützt auf die Art 42 und 43 des EWG-Vertrages wirksam erlassen wurde. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Zielrichtung der Verordnung 2078/92 auch in der Verwirklichung der Umweltpolitik liegt (vgl Art 1 der VO). In Art 130s des EWG-Vertrages in der hier noch anzuwendenden Fassung vor dem EU-Vertrag von Maastricht wurde für diese Regelungen ein einstimmiger Beschluss festgelegt, während Artikel 43 des EWG-Vertrages in dieser Fassung auch Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit vorsah (vgl etwa in Abgrenzung der Kompetenz nach Art 130s EuGH Rs C 187/93 Slg 1994 I-2857 ff). Die Verordnung hebt als Rechtsgrundlagen nur die Artikel 42 und 43 EWG-Vertrag hervor. Dementsprechend ist auch ein Anhaltspunkt dafür gegeben, dass die Beschlussfassung nur mit qualifizierter Mehrheit erfolgte. Dann ist aber die Abgrenzung zwischen der Kompetenz nach Art 42 und 43 einerseits und jener nach Art 130s jeweils des Einzel-Vertrags in der hier noch anzuwendenden Fassung entscheidend.

Im Falle der Wirksamkeit ist zu erwägen, dass bei gemeinschaftsrechtlich festgelegten Förderungsmaßnahmen eine Abweichung von den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben durch ein Verhalten der mitgliedsstaatlichen Behörden nicht bewirkt werden kann (siehe oben) und dann nur in weiterer Folge die Rückforderungsansprüche allenfalls durch den wieder an gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zu prüfenden Vertrauensschutz eingeschränkt sein können, während es dann, wenn es sich um eine österreichische Förderungsmaßnahme handelt, durchaus möglich ist, dass die Behörde von ihren eigenen Richtlinien wirksam abgehen kann und nur allfällige Beschränkungen - die hier aber nicht releviert wurden - aus den allgemeinen Beihilferegelungen bestehen. An Hand der Einordnung der Grundlagen (Richtlinien, Programm) für die Förderung als Gemeinschaftsrecht oder nationales Recht entscheidet sich also nicht nur die Frage der Kompetenz zur Auslegung von Zweifelsfragen (Gemeinschaftsrecht - EuGH; nationales Recht - Gericht der Mitgliedsstaaten), sondern auch wer, und unter welchen Voraussetzungen von diesen Grundlagen wirksam abgehen kann (nach diesen Fragen zur Begründung des Förderrechtsverhältnisses und dessen Inhalt - Vertrauensschutz beim Erklärungsverhalten - wird auf die Einschränkung von Rückforderungsmöglichkeiten aus dem Grund des gemeinschaftsrechtlichen Vertrauensschutzes einzugehen sein.)

Allgemein wird nun unter einem "Programm", das ja entsprechend

Artikel 7 der Verordnung 2078/92 der Kommission zur Genehmigung vorzulegen ist, ein "kohärentes Gesamtkonzept verstanden, das nach dem Charakter einer konkret gegliederten Planung zur Verwirklichung bestimmter Ziele" dient (vgl dazu etwa EuGH 11. 11. 1999, Rs C-184/97 - Slg 1999 Rz 56), wobei die Frage der Rechtsnatur der Programme nicht entschieden wurde (vgl dazu auch Rz 49). Zu den Programmen des Rates wird angenommen, dass die zur Ausführung erlassenen Verordnungen und Richtlinien vom Programminhalt nicht abweichen dürfen (vgl Grabitz-Hilf aaO Art 189 Rz 30). Von den nach Artikel 89 EG erlassenen Verordnungen über die Arten von Beihilfen, die vom Beihilfeverfahren ausgenommen sind, unterscheidet sich die VO 2878/92 nun schon dadurch, dass die Mitgliedsstaaten auch verpflichtet sind, entsprechende Programme für die teilweise von der Gemeinschaft aber teilweise auch von den Mitgliedsstaaten finanzierten Beihilfen aufzustellen. Bei den vorliegenden Beihilfen ist auch das allgemeine Beihilfenverbot der Artikel 87 ff EG zu beachten. Mitgliedsstaaten werden also einerseits durch die Verordnung verpflichtet, Beihilfen zur Erreichung der Ziele der Verordnung vorzusehen und andererseits werden diese aber auch durch den Rahmen der Verordnung begrenzt, da für zusätzliche Beihilfen ja die Artikel 87, 88 und 89 EG anwendbar sind und dementsprechend ein eigenes Bewilligungsverfahren durchzuführen ist.

Nach einer Entscheidung des Gerichtes erster Instanz vom 25. 6. 1998 (Rs T-371/94 und T 394/94 British Airways Slg II-2405 ff) sind auch die mit einer Genehmigung für eine Beihilfe verknüpften Bedingungen Bestandteile des Gemeinschaftsrechts, die die Kommission bei einer Abweichung des Mitgliedsstaates davon zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens berechtigen.

Es stellt sich daher die Frage nach dem Umfang und dem Inhalt der auf der Grundlage der Verordnung 2078/92 gefällten Entscheidung der Kommission über die Genehmigung des österreichischen Programms für umweltgerechte Landwirtschaft vom 7. 6. 1995, Zl VI/3841/95/REV 2). Hiezu ist zu bemerken, dass die Kommission bei dieser Entscheidung eine inhaltliche Prüfung des Programmes vorzunehmen hatte.

Geht man davon aus, dass die Entscheidung der Kommission auch inhaltlich das Programm umfasst und dieses daher insgesamt Gemeinschaftsrecht darstellt, ergibt sich weiters die Frage, ob unabhängig von der Bezeichnung des Rechtsaktes (vgl dazu auch Grabitz in Grabitz-Hilf aaO Art 189 Rz 30) auch alle Teilnehmer am "Programm" als Adressaten dieser Entscheidung anzusehen sind und ob ausgehend davon die gewählte Form der Kundmachung (vgl dazu auch Art 251 EG) bzw die den Mitgliedsstaaten übertragene Verpflichtung zur Kundmachung als ausreichend anzusehen ist, um eine Verbindlichkeit gegenüber diesen Marktforderungsteilnehmern zu bewirken. Allgemein wird zum österreichischen Förderungsvertrag davon ausgegangen, dass allein der Verstoß gegen Förderungsgesetze noch nicht die Nichtigkeit des Vertrages bewirkt (vgl Rebhahn aaO Rz 842 mwN). Ein Verstoß der Beihilfe gegen das allgemeine Beihilfeverbot der Art 92 f EG-Vertrag (jetzt Art 88 f) wurde nicht geltend gemacht. Damit verbleibt die Frage der Unwirksamkeit des Vertrages wegen der Abweichung vom "Programm".

Auch wenn sich im Hinblick auf den allgemeinen Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts (vgl JBl 1998, 598; SZ 69/56 uva; gegenüber Verträgen EvBl 1997/20) und die Zielrichtung der besonderen Genehmigungserfordernisse die Nichtigkeit von Förderungsvereinbarungen ergeben sollte, die entgegen den Voraussetzungen der "gemeinschaftsrechtlichen" Förderungsprogramme getroffen wurden, stellt sich doch die Frage allfälliger Einschränkungen der Rückforderungsansprüche, weil die Unwirksamkeit ja durch den Förderungsgeber verursacht wurde. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass ja auch in der VO 729/70 in Art 8 Abs 2 vorgesehen ist, dass (im Verhältnis Mitgliedstaat-Gemeinschaft) der Mitgliedstaat die finanziellen Folgen allfälliger Versäumnisse seiner Verwaltung zu tragen hat, sollte es zu keiner vollständigen Wiedereinziehung kommen. Insgesamt scheint es gerechtfertigt für den Bereich der privatrechtlichen Förderungsverträge für den Fall ihrer Unwirksamkeit wegen Verstoßes gegen "gemeinschaftsrechtliche" Förderungsprogramme bei der Beurteilung von Rückforderungsansprüchen auch den Vertrauensschutz iSd oben (vgl Punkt VII) dargestellten Judikatur heranzuziehen. Hinweise zur Auslegung, ob der Landwirt hier auf die Erklärungen vertrauen durfte, scheinen zielführend. Ist es doch wesentlich, ob sich schon allein aus dem Genehmigungserfordernis trotz unterbliebener Kundmachung ergibt, dass abweichende Erklärungen der Behörden in den Mitgliedsstaaten nicht nur keine Rechtswirksamkeit entfalten, sondern die Marktteilnehmer auch gar nicht darauf vertrauen durften.

Fraglich ist schließlich auch, ob es den Mitgliedstaaten freisteht, die Gewährung in einem öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Rechtsverhältnis vorzunehmen. Daher ist abschließend im Sinne einer umfassenden Abklärung für die Beurteilung des Rückforderungsanspruches (vgl auch EuGH 8. 7. 1999, RsC-186/98, Nunes ua Rz 10 mwN) auch zu erörtern, ob für die Prüfung einer allfälligen Diskriminierung nur die Bestimmungen über die Rückforderung von privatrechtlich gewährten Förderungen zum Vergleich heranzuziehen sind oder auch jene, die die Gemeinschaftsinteressen besonders begünstigen, aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich (vgl § 103 MOG). Im öffentlichen Bereich ist allerdings regelmäßig auch eine entsprechende Kundmachung der für die Gewährung der Leistungen maßgeblichen generellen Rechtsnormen vorgesehen.

Unberührt bleibt die Frage eines allfälligen Vertrauensschadens wegen der unterlassenen Aufklärung über die Voraussetzungen der Förderungsgewährung (vgl SZ 70/99 mwN; Art 3 Abs 3 lit f der VO 2078/92).

Von der Einleitung des Vorabentscheidungsverfahrens kann nur dann Abstand genommen werden, wenn die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts auf den vorliegenden Sachverhalt so eindeutig beurteilt werden könnte, dass keinerlei Raum für vernünftige Zweifel an der Entscheidung der gestellten Fragen bliebe (vgl dazu Dauses,

Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art 177 des EG-Vertrages2, Gamerith, Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art 177 EG-Vertrag in Wettbewerbssachen, ÖBl 1995, 51, ZVR 1997, 245, OGH 27. 4. 1999, 4 Ob 86/99x uva). Davon konnte aber im Hinblick darauf, dass eine Rechtsprechung des EuGH zur Frage des Umfanges der Genehmigungsentscheidungen nach der Verordnung 2078/92 nicht vorliegt, nicht ausgegangen werden.

Der Ausspruch über die Aussetzung des Verfahrens gründet sich auf § 90a Abs 1 GOG.