Der Oberste Gerichtshof hat als Revisionsgericht durch den Senatspräsidenten des Obersten Gerichtshofes Dr.Kropfitsch als Vorsitzenden und durch die Hofräte des Obersten Gerichtshofes Dr.Bauer, Dr.Ehmayr, Dr.Steinbauer und Dr.Danzl als weitere Richter in der Rechtssache der klagenden Parteien 1. Rudolf S*****, Fleischhauermeister, *****, und 2. Theresia S*****, Angestellte, ebendort, beide vertreten durch Dr.Josef Lindlbauer, Rechtsanwalt in Enns, wider die beklagte Partei Gemeinde E*****, (Bezirk A*****), *****, vertreten durch Dr.Peter Kaupa, Rechtsanwalt in Baden, wegen Feststellung (Streitwert S 959.207,70), infolge Revision der klagenden Parteien gegen das Urteil des Oberlandesgerichtes Wien als Berufungsgerichtes vom 26. April 1994, GZ 11 R 37/94-13, womit infolge Berufung der beklagten Partei das Urteil des Landesgerichtes St.Pölten vom 29. November 1993, GZ 28 Cg 13/91-7, abgeändert wurde, in nichtöffentlicher Sitzung zu Recht erkannt:
Der Revision wird nicht Folge gegeben.
Die klagenden Parteien sind schuldig, der beklagten Partei die mit S 24.876,72 bestimmten Kosten des Revisionsverfahrens binnen 14 Tagen bei Exekution zu ersetzen.
Entscheidungsgründe:
Der Erstkläger ist Eigentümer eines Wohn- und Betriebsgebäudes in E*****. Beide Kläger betreiben auf dieser Liegenschaft einen Fleischereibetrieb. Am 24.12.1968 richtete für die Gemeinde deren Bürgermeister ein Schreiben folgenden Inhalts an den Vater des Erstklägers:
"In Ergänzung der in der Niederschrift vom 13.11.1968 getroffenen Vereinbarung erklärt die Gemeinde E*****, daß auch für den Fall der Errichtung einer Ortskanalisierung die Einleitung der Abwässer des Betriebes und des Hauses Herrn Albert S***** und dessen Rechtsnachfolger im Besitz des Hauses... in den zu schaffenden neuen Kanal mit keinen für Herrn Albert S*****und dessen Rechtsnachfolger entstehenden Kosten verbunden sein darf, demnach weder eine Kanalanschlußgebühr noch eine Kanalbenützungsgebühr von Herrn Albert S*****und dessen Rechtsnachfolger verlangt wird und die Gemeinde für den Fall einer Vorschreibung einer solchen Gebühr Herrn Albert S*****und dessen Rechtsnachfolger schadlos halten wird."
Über Ansuchen der Kläger vom 3.7.1986 wurde nach Durchführung baubehördlicher und wasserbehördlicher Verhandlungen mit einem undatierten Bescheid der Auftrag zum Anschluß an den öffentlichen Kanal rechtskräftig erteilt. Ein Anschluß des Betriebes der Kläger erfolgte dann auch tatsächlich. Mit Abgabenbescheid vom 31.3.1989 schrieb der Bürgermeister der Gemeinde E*****den Klägern eine Kanaleinmündungsabgabe von S 83.007,-- und eine Sonderabgabe von S 789.000,-- zuzüglich USt vor. Dagegen wendeten sich die Kläger - ohne Erfolg - im administrativen Instanzenzug mit der Begründung, das zitierte Schreiben der Gemeinde sei als Bescheid über den Verzicht auf die genannten Gebühren oder als öffentlich-rechtlicher Vertrag anzusehen. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde der Kläger als unbegründet ab und führte im wesentlichen aus: Das zitierte Schreiben des Bürgermeisters sei seiner Form nach kein Bescheid, es sei auch insbesondere nicht als Bescheid bezeichnet. Auch sein Inhalt lege keine Deutung als einen Akt der obrigkeitlichen, also einseitig anordnenden Normerlassung der Hoheitsverwaltung nahe. Der Bürgermeister habe keinen bescheidförmigen Verzicht auf einen allfälligen künftigen Abgabenanspruch intendiert. Dafür hätten das NÖ Kanalgesetz, LGBl. 6/54, das NÖ Kanalgesetz LGBl. 8230-0 und die NÖ Abgabenordnung 1977 keine Rechtsgrundlage geboten. Die gewählte Formulierung "schadlos halten" deute nicht nur auf einen privatrechtlichen Inhalt dieses Teiles der Erklärung hin, sondern unterstreiche deren rechtsgeschäftlichen Charakter insgesamt. Die maßgebenden Rechtsvorschriften des materiellen und formellen Abgabenrechtes sähen keine Rechtsgrundlage dafür vor, daß die Erklärung eine Abgabenvorschreibung bei sonst gegebener Tatbestandsmäßigkeit ausschlösse (VwGH 8.3.1991, Zl 90/17/0328).
Im vorliegenden Verfahren begehren die Kläger, es werde mit Urteil festgestellt, daß die beklagte Partei rechtswirksam verzichtet habe, von ihnen die mit Abgabenbescheid vorgeschriebene Kanaleinmündungsabgabe und Sonderabgabe, Gesamtsumme S 959.207,70 für den Anschluß der Liegenschaft in Ennsdorf an den öffentlichen Mischwasserkanal sowie eine Kanalbenützungsgebühr zu verlangen. Sie brachten im wesentlichen vor, mit dem zitierten Schreiben habe die Beklagte rechtsgeschäftlich auf die Einhebung der genannten Gebühren verzichtet. Trotz dieses Verzichtes seien ihnen die Gebühren vorgeschrieben worden, weshalb sie ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung hätten.
Die Beklagte erhob die Einreden der Unzulässigkeit des Rechtsweges und der rechtskräftig entschiedenen Streitsache, beantragte im übrigen die Abweisung des Klagebegehrens und wendete im wesentlichen ein, ein Verzicht hätte einer Beschlußfassung durch den Gemeinderat bedurft, die hier nicht vorliege. Der Bürgermeister habe gar keinen rechtsgeschäftlichen Verzicht aussprechen können. Soweit in seinem Schreiben ein Rechtsgeschäft zu erblicken sei, sei dieses unwirksam. Überdies sei mittlerweile die Geschäftsgrundlage weggefallen. Der Wert des seinerzeit abgetretenen Grundstückstreifens erreiche nicht einmal die Hälfte der nunmehr vorgeschriebenen Kanaleinmündungsgebühr. Die Kläger wären also unrechtmäßig bereichert. Mangels einer vertretbaren Wertrelation zwischen dem abgetretenen Grundstückstreifen und den Gebühren wäre eine allenfalls vorliegende Vereinbarung sittenwidrig. Die Kläger hätten auch kein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung, sei doch bereits im Verwaltungsverfahren klargestellt worden, daß das zitierte Schreiben weder eine Abgabenvorschreibung noch eine Abgabeneinhebung hindere.
Das Erstgericht gab dem Klagebegehren statt. Es traf im wesentlichen folgende weitere Feststellungen:
Am 13.11.1968 erklärte sich Albert S*****gegenüber der NÖ Landesstraßenbauabteilung 6 und der beklagten Gemeinde bereit, für die Herstellung eines Gehsteiges und die Umgestaltung der Fahrbahn kostenlos Grund abzutreten. Mit Übergabsvertrag vom 26.1.1978 übergaben Albert und Hedwig S*****dem Erstkläger unter anderem die hier in Rede stehende Liegenschaft und den am selben Standort betriebenen Fleischhauereibetrieb.
Auf Grund des vollstreckbaren Rückstandsausweises der Beklagten vom 15.7.1991 wurde zur Hereinbringung der vollstreckbaren Forderung von S 978.591,70 an Kanaleinmündungsabgabe, Säumniszuschlag und Mahngebühr zuzüglich Antragskosten die Fahrnisexekution beantragt. Sie wurde am 12.8.1991 bewilligt und am 29.11.1991 aufgeschoben.
In rechtlicher Hinsicht meinte das Erstgericht, dem Schreiben des Bürgermeisters vom 24.12.1968 liege zwar kein Gemeinderatsbeschluß zugrunde, doch habe die Beklagte ihren Willen als juristische Person des öffentlichen Rechtes durch schlüssiges Verhalten ihres Vertreters zum Ausdruck gebracht. Es sei von einem rechtswirksamen Verzicht der Beklagten auf die Einhebung der gegenständlichen Gebühren gegenüber Albert S*****und seinen Rechtsnachfolgern auszugehen. Der Rechtsweg sei für das Feststellungsbegehren zulässig; auch eine rechtskräftig entschiedene Streitsache liege nicht vor. Im vorliegenden Fall gehe es nicht um die Rechtmäßigkeit einer Vorschreibung von Gebühren, sondern nur darum, ob auf deren Einhebung durch ein dem Privatrecht unterliegendes Rechtsgeschäft verzichtet worden sei. Auch die übrigen Einwendungen der Beklagten seien nicht berechtigt.
Das Berufungsgericht gab der Berufung der Beklagten Folge und änderte das Urteil im Sinne einer Abweisung des Feststellungsbegehrens ab. Es sprach aus, daß der Wert des Entscheidungsgegenstandes S 50.000,-- übersteigt und daß die ordentliche Revision zulässig ist. Im übrigen wurde die Berufung, soweit damit der Ausspruch über die Einreden der Unzulässigkeit des Rechtswegs und der rechtskräftig entschiedenen Streitsache angefochten wurde, verworfen. In der Sache selbst vertrat sas Berufungsgericht folgende Rechtsauffassung:
Die beklagte Gemeinde vollziehe auf Grundlage des NÖ Kanalgesetzes 1977, LGBl. 8230-0, jene Verwaltungsangelegenheit hoheitlich im eigenen Wirkungskreis, die der den Klägern vorgeschriebenen Kanaleinmündungs- und Sonderabgabe sowie der Kanalbenützungsgebühr zugrunde liege. Wie schon der Verwaltungsgerichtshof dargelegt habe, hätten weder das NÖ Kanalgesetz, LGBl. 6/1954 in der damals geltenden Fassung noch das nunmehr geltende NÖ Kanalgesetz eine Rechtsgrundlage für einen bescheidförmigen - also im Bereich der Hoheitsverwaltung ausgesprochenen - Verzicht auf einen allfälligen künftigen Abgabenanspruch geboten. Eine solche Rechtsgrundlage finde sich auch weder in der NÖ Abgabenordnung, LGBl. 142/1963 in der damals geltenden Fassung, noch in der NÖ Abgabenordnung 1977, LGBl. 3400-0. Gemäß § 1 Abs 1 NÖ AO 1977 würden die Bestimmungen dieses Gesetzes in Angelegenheiten der nicht bundesrechtlich geregelten öffentlichen Abgaben des Landes und der Gemeinden gelten, soweit diese Abgaben durch Organe des Landes oder der Gemeinden zu erheben seien und nicht Abgabenbehörden des Bundes einzuschreiten hätten. Die nach dem NÖ KanalG 1977 einzuhebenden Abgaben seien vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht ausgenommen. Der Vollzug der NÖ AO 1977 erfolge kraft gesetzlicher Determination als Aufgabe der Hoheitsverwaltung mit deren Mitteln. Gemäß § 182 Abs 1 leg cit könnten fällige Abgabenschuldigkeiten von Amts wegen durch Abschreibung gelöscht werden, wenn alle Möglichkeiten der Einbringung erfolglos versucht worden oder Einbringungsmaßnahmen offenkundig aussichtslos seien und auf Grund der Sachlage nicht angenommen werden könne, daß sie zu einem späteren Zeitpunkt zu einem Erfolg führen werden. Gemäß § 183 Abs 1 leg cit könnten fällige Abgabenschuldigkeiten auf Antrag des Abgabenpflichtigen ganz oder zum Teil durch Abschreibung nachgesehen werden, wenn ihre Einhebung nach der Lage des Falles unbillig wäre. Gemäß § 184 Abs 1 leg cit könne auf Antrag eines Gesamtschuldners dieser aus der Gesamtschuld ganz oder zum Teil entlassen werden, wenn die Einhebung der Abgabenschuld bei diesem nach der Lage des Falles unbillig wäre. Diese Bestimmungen machten deutlich, daß auch der Verzicht auf die Einhebung einer Abgabenschuldigkeit kraft gesetzlicher Determination nur gemäß den in der Hoheitsverwaltung eigentümlichen Rechtsformen möglich sei. Weder das NÖ Kanalgesetz 1977 noch die NÖ AO 1977 sähen eine Ermächtigung zum Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zur Regelung der zuletzt angesprochenen hoheitlich zu besorgenden Verwaltungsangelegenheiten vor. Nach § 20 NÖ AO 1977 könne durch den Mißbrauch von Formen und Gestaltungsmöglichkeiten des bürgerlichen Rechtes die Abgabenpflicht nicht umgangen oder gemindert werden. Liege ein Mißbrauch vor, seien die Abgaben so zu erheben, wie sie bei einer den wirtschaftlichen Vorgängen, Tatsachen und Verhältnissen angemessenen rechtlichen Gestaltung zu erheben wären. Gleiches bestimme bereits § 20 NÖ AO in der am 24.12.1968 geltenden Fassung.
Die Beklagte habe daher weder durch einen im Bereich der schlichten Hoheitsverwaltung abzuschließenden öffentlich-rechtlichen noch durch einen privatrechtlichen Vertrag auf die Einhebung der dem vorliegenden Feststellungsbegehren zugrundeliegenden Abgaben verzichten dürfen, weil es dort, wo der Gesetzgeber zu erkennen gäbe, daß die hoheitliche Gestaltung in bestimmter Form zwingend sei, jedenfalls auch keine Wahlfreiheit zwischen diesen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Handlungsformen bestehe. Gemäß § 1444 ABGB könnten daher bürgerlich-rechtliche Verzichtsverträge nur in Fällen rechtswirksam sein, in denen der Gläubiger berechtigt wäre, sich seines Rechtes in einer privatrechtlichen Rechtsform zu begeben und damit auch die Verbindlichkeit des Schuldners aufzuheben. Dies könne im vorliegenden Fall gerade nicht angenommen werden. Erblicke man also in dem eingangs zitierten Schreiben des Bürgermeisters einen auf Grundlage des Privatrechts ausgesprochenen und von den Klägern angenommenen Verzicht auf die Einhebung der genannten Abgaben, so sei dieser Vertrag in Folge eines Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot - nämlich das des Rechtsformmißbrauches - gemäß § 879 Abs 1 ABGB nichtig.
Gegen dieses Urteil des Gerichtes zweiter Instanz wendet sich die rechtzeitige Revision der Kläger aus dem Revisionsgrund der unrichtigen rechtlichen Beurteilung. Sie beantragen die Abänderung dahin, daß das stattgebende Urteil des Erstgerichtes wiederhergestellt werde. Hilfsweise stellen sie einen Aufhebungsantrag.
Die Beklagte erstattete eine Revisionsbeantwortung und beantragte, der Revision nicht Folge zu geben.
Die Revision ist zulässig, aber nicht berechtigt.
Zusammengefaßt beharren die Kläger auf ihrem Rechtsstandpunkt, die beklagte Gemeinde habe durch einen privatrechtlichen Vertrag auf die dem Feststellungsbegehren zugrundeliegenden Gebühren verzichten können. Es liege auch kein Mißbrauch vor, zumal wenn man berücksichtige, daß das Schreiben nicht von den Klägern, sondern von der beklagten Partei selbst verfaßt worden sei.
Die Revisionsausführungen sind insgesamt nicht geeignet, eine unrichtige rechtliche Beurteilung der Sache durch das Berufungsgericht aufzuzeigen. Ergänzend ist den Revisionsausführungen daher nur folgendes entgegenzuhalten:
Nach einhelliger Auffassung besteht keine generelle Wahlfreiheit zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Handlungsformen, jedenfalls dort nicht, wo der Gesetzgeber zu erkennen gibt, daß die hoheitliche Gestaltung zwingend ist (SZ 64/92=JBl 1992, 35 mwN). Die Frage, ob eine bestimmte Aufgabe zu ihrer Wahrnehmung der Hoheitsverwaltung oder der Privatwirtschaftsverwaltung übertragen ist, ist ausschließlich nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften zu beurteilen; es gilt daher unter Ausschöpfung aller Interpretationsmöglichkeiten zu ermitteln, welche Vollzugsform der Gesetzgeber angewendet wissen will. Wenn die Verwaltung etwa für den Fall, daß hoheitlich vorgesehene Leistungen mit einem bestimmten Maß begrenzt sind, diese Grenze mit Mitteln nicht hoheitlicher Verwaltung überschreitet, verstößt sie in aller Regel gegen das sie bindende Gesetz, da der Gesetzgeber in diesen Fällen eben die Leistung entsprechend begrenzt wissen wollte. Fehlt es hingegen an einer dem Artikel 18 Abs 1 B-VG entsprechenden Determinierung, so spricht eine verfassungskonforme Interpretation dafür, eine Aufgabenzuweisung an die nicht hoheitliche Verwaltung anzunehmen. Wenn die Privatwirtschaftsverwaltung gewählt wird, um der materiell gegebenen öffentlich-rechtlichen Bindung zu entgehen, so liegt Mißbrauch der Form und daher ein essentieller Verstoß gegen die Grundsätze des Rechtsstaates vor, der gemäß § 879 Abs 1 ABGB zur Nichtigkeit der privatrechtlich getroffenen Vereinbarungen führt (2 Ob 511/95=RdW 1995, 216 mwN).
Das Berufungsgericht hat eingehend und zutreffend dargelegt, daß die beklagte Gemeinde die Vollzugsaufgaben nach dem NÖ Kanalgesetz und dem NÖ Abgabengesetz keinesfalls zum Gegenstand privatrechtlicher Vereinbarungen machen konnte. Die hier in Rede stehenden Kanaleinmündungsabgaben und die Kanalbenützungsgebühr sind Abgaben, die durch Hoheitsakt vorzuschreiben und einzubringen sind (2 Ob 511/95). Die Anordnung des § 20 NÖ Abgabenordnung, daß durch den Mißbrauch von Formen und Gestaltungsmöglichkeiten des bürgerlichen Rechtes die Abgabenpflicht nicht umgangen oder gemindert werden kann, spricht dabei nur einen allgemein gültigen Grundsatz aus. Im vorliegenden Fall wurde eine privatrechtliche Vereinbarung gewählt, um der materiell gegebenen öffentlich-rechtlichen Bindung zu entgehen; im Sinne der obigen Ausführungen liegt in diesem Mißbrauch der Form ein essentieller Verstoß gegen die Grundsätze des Rechtsstaates vor, der gemäß § 879 Abs 1 ABGB zur Nichtigkeit des privatrechtlich getroffenen Verzichtes führt, wobei es keinen Unterschied macht, von wem die Initiative zu diesem privatrechtlichen Verzicht ausgegangen ist.
Auch unter dem Gesichtspunkt eines sogenannten "verwaltungsrechtlichen Vertrages" ergibt sich kein anderes Ergebnis. Bei diesen Verträgen geht es um Vereinbarungen über Rechte und Pflichten auf der Grundlage des öffentlichen Rechts zwischen einem Verwaltungsorgan in behördlicher Funktion und einem Privaten (Rechtsunterworfenen).
Solche subordinationsrechtliche Verwaltungsverträge sind im österreichischen Recht vor allem im Bereich des Abgabenrechts anzutreffen, wo einzelne Gesetze Vereinbarungen zwischen der Abgabenbehörde und dem Abgabenpflichtigen über Höhe und Modalität der zu entrichtenden Abgaben vorsehen (Antoniolli/Koja, Allg VerwR2 492 ff mit Beispielen 494). Dazu ist heute grundsätzlich anerkannt, daß der verwaltungsrechtliche Vertrag einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf; erst damit erscheint der mögliche Anwendungsbereich umrissen. Die Verwendung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages darf nicht zu einer Verschiebung des durch Art 18 Abs 1 B-VG festgelegten Verhältnisses von Legislative und Exekutive führen. Er soll also keine Einrichtung sein, die es der Behörde und der Partei generell erlauben würde, bloß im Rahmen der Gesetze - wie dies bei zivilrechtlichen Verträgen üblich ist - statt auf Grund der Gesetze Verträge abzuschließen. Es ist vielmehr Sache des Gesetzgebers, dort, wo er es für zweckmäßig hält, bestimmte Rechtsfolgen von einer Übereinkunft zwischen Behörde und Partei abhängig zu machen. Die Zulässigkeit des verwaltungsrechtlichen Vertrages wird also nicht als Vertragsfreiheit im Sinn des bürgerlichen Rechts verstanden; vielmehr muß ein Abschluß gesetzlich ausdrücklich vorgesehen sein (Antoniolli/Koja aaO 496). Die im vorliegenden Fall zur Anwendung gelangenden Vorschriften, insbesondere das NÖ Kanalgesetz und die NÖ Abgabenordnung sehen nun, wie schon das Berufungsgericht nachgewiesen hat, keine Ermächtigungen vor, verwaltungsrechtliche Verträge über die dem Feststellungsbegehren zugrundeliegenden Gebühren und Abgaben abzuschließen. Da der von den Klägern behauptete rechtswirksame Verzicht auf die genannten Gebühren und Abgaben nicht vorliegt, wurde ihr Feststellungsbegehren vom Berufungsgericht zutreffend abgewiesen.
Der Revision war daher ein Erfolg zu versagen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 41, 50 ZPO. (Die verzeichnete Stempelgebühr ist nicht ersatzfähig).
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