9ObA134/87 – OGH Entscheidung

Der Oberste Gerichtshof hat als Revisionsgericht in Arbeits- und Sozialrechtssachen durch den Hofrat des Obersten Gerichtshofes Hon.-Prof.Dr. Kuderna als Vorsitzenden und durch die Hofräte des Obersten Gerichtshofes Dr. Gamerith und Dr. Maier sowie die fachkundigen Laienrichter Dr. Franz Köck und Erika Hantschel als weitere Richter in der Arbeitsrechtssache der klagenden Partei Horst K***, Klavierlehrer, Graz, Berliner Ring 37, vertreten durch Dr. Manfred M***, Sekretär der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst Wien, dieser vertreten durch Dr. Walter Riedl, Rechtsanwalt in Wien, wider die beklagte Partei LAND S***, vertreten durch den Landeshauptmann Dr. Josef K*** dieser vertreten durch Dr. Reinhard Tögl, Rechtsanwalt in Graz, wegen S 82.509,-- brutto sA und Feststellung, infolge Revision der beklagten Partei gegen das Urteil des Oberlandesgerichtes Graz als Berufungsgerichtes in Arbeits- und Sozialrechtssachen vom 17. Juni 1987, GZ 7 R a 1059/87-12, womit infolge Berufung der beklagten Partei das Urteil des Landesgerichtes für Zivilrechtssachen Graz als Arbeits- und Sozialgericht vom 25. März 1987, GZ 36 Cga 39/87-7, bestätigt wurde, in nichtöffentlicher Sitzung zu Recht erkannt:

Der Revision wird nicht Folge gegeben.

Die beklagte Partei ist schuldig, dem Kläger die mit S 4.363,80 bestimmten Kosten des Revisionsverfahrens (davon S 385,80 Umsatzsteuer und S 120,-- Barauslagen) binnen 14 Tagen bei Exekution zu ersetzen.

Entscheidungsgründe:

Der Kläger ist seit 1965 Vertragsbediensteter der beklagten Gebietskörperschaft (LAND S***). Er war seit damals als Klavierlehrer am Konservatorium in Graz (auch: Landesmusikschule) mit halber Lehrverpflichtung beschäftigt. Nach dem am 20. Dezember 1965 zwischen den Streitteilen abgeschlossenen Dienstvertrag findet auf sein Dienstverhältnis das Vertragsbedienstetengesetz 1948 (VBG 1948) in der jeweils geltenden Fassung Anwendung. Der Kläger ist in das Entlohnungsschema I L, Entlohnungsgruppe I 1, eingereiht. Am 14. Oktober 1974 beschloß die Steiermärkische Landesregierung eine "Dienstordnung für die Vertragsbediensteten des Landes Steiermark" (im folgenden kurz: DO). Diese findet nach ihrem § 1 Abs 1 auf Personen Anwendung, die in einem den Bestimmungen des VBG 1948 in der geltenden Fassung unterliegenden privatrechtlichen Dienstverhältnis zum LAND S*** stehen. Von der Anwendung dieser Dienstordnung sind gemäß § 1 Abs 2 ausgenommen:

a) Vertragsbedienstete, deren Dienstverhältnis durch einen Sondervertrag geregelt ist,

b) Spitalsärzte, deren Dienstverhältnis durch die Dienstordnung 1968 geregelt ist.

§ 2 DO lautet:

"Auf das Dienstverhältnis der Vertragsbediensteten des Entlohnungsschemas I und II finden die geltenden Bestimmungen des Vertragsbedienstetengesetzes und seine Durchführungsverordnungen insoweit Anwendung, als in dieser Dienstordnung nichts anderes bestimmt wird."

Nach § 4 Abs 1 DO rückt der Vertragsbedienstete nach einer Dauer des Dienstverhältnisses (effektive Landesdienstzeit) von insgesamt fünf Jahren um einen Vorrückungsbetrag, von zehn Jahren um weitere zwei Vorrückungsbeträge und von fünfzehn Jahren um weitere zwei Vorrückungsbeträge vor. Nach § 4 Abs 5 DO wird durch diese Vorrückung die Vorrückung in höhere Entlohnungsstufen nach § 19 VBG 1948 nicht berührt.

§ 10 DO lautet:

"Vertragsbedienstete, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Bestimmungen bereits im Dienststand sind und auf die die Richtlinien für die Aufnahme in das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis Anwendung finden, haben innerhalb eines Jahres nach Inkraftreten dieser Bestimmungen zu erklären, ob sie sich in Hinkunft der Dienstordnung unterwerfen wollen oder ein Ansuchen um Pragmatisierung einbringen. Die in Frage kommenden Bediensteten sind nachweislich von dieser Fallfrist und deren Wirkungen in Kenntnis zu setzen. Die Dienstordnung ist erst anzuwenden, wenn sich der Bedienstete dafür entschieden hat oder die vorgesehene Frist abgelaufen ist."

Die DO trat am 1. Jänner 1975 in Kraft und wurde mit einem Merkblatt (Beilage ./D), das ihren Inhalt gekürzt wiedergibt, auch in der Landesmusikschule öffentlich angeschlagen. Jedem als Vertragsbediensteten beschäftigten Musiklehrer, so auch dem Kläger, wurde dieses Merkblatt und eine "Verständigung-Vertragsbedienstete" (Beilage ./C) samt Antragsformular ausgehändigt. In dieser "Verständigung-Vertragsbedienstete" wurde darauf hingewiesen, daß die nach der DO vorzeitig anfallenden Vorrückungsbeträge von Amts wegen angewiesen würden; wegen der Erfassung der gesamten Vordienstzeit sei es aber erforderlich, daß jeder Vertragsbedienstete einen Antrag auf Zuerkennung der Vorrückungsbeträge auf dem beigelegten Formblatt einbringe. Die Direktion der Landesmusikschule Graz (Konservatorium) teilte den Lehrern am 6. Februar 1975 weisungsgemäß mit, daß gemäß einer Rücksprache mit der Rechtsabteilung 1 des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung im Einvernehmen mit dem Büro des Landeshauptmannes W*** und mit der Rechtsabteilung 6 des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung die Vertragslehrer der Landesmusikschule grundsätzlich unter die Bestimmungen der DO für die Vertragsbediensteten des LANDES S*** fallen.

Der Kläger stellte auf dem Formblatt den entsprechenden Antrag an die beklagte Partei, die ihn in der Folge auf Grund seiner bisher zurückgelegten Dienstzeit mit Wirkung ab 1. Jänner 1975 um drei Entlohnungsstufen und ab 1. Jänner 1979 um weitere zwei Entlohnungsstufen höher einstufte als es der Biennalvorrückung nach § 19 VBG 1948 entsprochen hätte. Diese Bezüge wies die beklagte Partei dem Kläger laufend an. Im Juni 1983 faßte die Steiermärkische Landesregierung einen Beschluß, wonach die DO auf Vertragsbedienstete des Entlohnungsschemas I L nicht mehr Anwendung finde. Am 6. Juli 1983 teilte ein Beamter des Amtes der Steiermärkischen Landeseevierung den Lehrern des Konservatoriums bei der Schlußkonferenz mit, daß die DO nicht mehr gültig sei und die nach der Dienstordnung zusätzlich gewährten Vorrückungsbeträge in den folgenden Jahren durch Nichtberücksichtigung von Biennalvorrückungen bei der Gehaltsanweisung "aufgesaugt" werden würden. Durch diese Vorgangsweise wurden dem Kläger in der Zeit vom 1. Jänner 1984 bis 31. Dezember 1986 insgesamt Bezüge in Höhe von S 82.509,-- nicht gezahlt.

Der Kläger begehrt Nachzahlung dieses Betrages und die Feststellung, daß die beklagte Partei verpflichtet sei, ihm gegenüber die DO als Bestandteil seines Dienstvertrages im LAND S*** einzuhalten. Die beklagte Partei könne nicht einseitig von der zum Inhalte sei Ls Vertrages gewordenen DO wieder abgehen. Die beklagte Partei beantragte die Abweisung des Klagebegehrens. Nach dem Steiermärkischen Landesverfassungsgesetz 1960 LGBl Nr. 1 (Stmk LVG 1960) sei die Festsetzung des Dienstrechtes und der Dienstbezüge der Angestellten des Landes der Beschlußfassung des Landtages vorbehalten. Gemäß § 3 des Gesetzes vom 3. Juli 1974 über das Dienstrecht der Landesvertragsbediensteten (Steiermärkisches Landesvertragsbedienstetengesetz, Stmk LVBG 1974) dürfe die Landesregierung mit Vertragsbediensteten Dienstverträge nur mit dem Inhalte abschließen, wie er dem VBG 1948 entspreche; die DO verstoße aber gegen das VBG 1948. Die Steiermärkische Landesregierung habe daher bei der Erlassung der DO die ihr durch Landesgesetz erteilte Vertretungsmacht überschritten. Das Stmk LVBG 1974 sei durch Kundmachung als Gesetz gehörig publiziert worden, so daß jedermann die Beschränkung der Vertretungsmacht der Steiermärkischen Landesregierung beim Abschluß und der Abänderung von Dienstverträgen mit Vertragsbediensteten habe kennen können; der Kläger könne sich daher nicht auf den Vertrauensschutz eines redlichen Dritten berufen. Die DO sei nicht wirksamer Inhalt der Einzeldienstverträge der Vertragsbediensteten geworden. Der Ausnahmefall des § 36 VBG 1948 liege beim Kläger nicht vor. Außerdem finde die DO nach ihrem Wortlaut und der Absicht ihres Schöpfers nur auf Vertragsbedienstete des Entlohnungsschemas I und II, nicht aber auf solche des Entlohnungsschemas I L Anwendung. Die DO sei erlassen worden, um jenen Vertragsbediensteten einen finanziellen Ausgleich zu gewähren, die sonst ohne Pragmatisierung einen finanziellen Nachteil erlitten hätten; ein solcher sei bei den als Vertragsbediensteten beschäftigten Lehrern nie zu befürchten gewesen, weil sie stets den Lehrern im Beamtenstand gehaltlich gleichgestellt gewesen seien. Außerdem hätte der Kläger als teilzeitbeschäftigter Vertragsbediensteter nie pragmatisiert werden können. Die Einbeziehung der Musikschullehrer in den Geltungsbereich der DO und die deswegen erfolgten erhöhten Bezugsanweisungen seien auf einen Irrtum des personalführenden Referenten des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung zurückzuführen.

Das Erstgericht gab dem Klagebegehren statt.

Das Berufungsgericht bestätigte diese Entscheidung und sprach aus, daß der Wert des Streitgegenstandes, über den es entschieden habe, S 30.000,-- übersteige.

Das Berufungsgericht hielt die gerügten Verfahrensmängel nicht für gegeben und beurteilte den festgestellten Sachverhalt rechtlich wie folgt:

Der Kläger sei während der Geltung des Stmk LVBG 1952, LGBl Nr. 41, in die Dienste der beklagten Partei getreten. Dieses Gesetz habe nur die Dienstverhältnisse jener Vertragsbediensteten geregelt, die behördliche Aufgaben zu besorgen hatten, was beim Kläger nicht der Fall gewesen sei. Die Geltung des VBG 1948 sei daher durch Vereinbarung (als lex contractus) festgesetzt worden. Auch das am 11. Oktober 1974 in Kraft getretene Stmk LVBG 1974 habe nur für Vertragsbedienstete vollinhaltlich gegolten, die behördliche Aufgaben zu besorgen hatten. § 3 dieses Gesetzes habe aber der Landesregierung vorgeschrieben, mit Vertragsbediensteten, die nicht behördliche Aufgaben zu besorgen haben, Dienstverträge nur mit dem Inhalt abzuschließen, wie er für Vertragsbedienstete mit behördlichen Aufgaben gelte. Die Überschrift dieser Bestimmung laute unter anderem "Selbstbindung des Landes". Dies bringe zum Ausdruck, daß § 3 Stmk LVBG 1974 eine Selbstbindungs- oder Statutarnorm sei, wie sie typischerweise für die nichthoheitliche Verwaltung beschlossen werde. Solche Normen hätten die Funktion von generellen Weisungen (Verwaltungsverordnungen) an unterstellte Verwaltungsorgane und verschafften dem Vertragspartner der juristischen Person öffentlichen Rechts keinen unmittelbaren Rechtsanspruch, verpflichteten ihn aber auch nicht. Sie hätten keine Außenwirkung. Eine ohne Beachtung der generellen Weisung des Landesgesetzgebers von der Landesregierung vorgenommene Vertragsänderung sei daher nicht deshalb unwirksam, weil sie gegen ein Gesetz verstoße. Auf eine derartige Selbstbindungsnorm sei § 2 ABGB nicht anzuwenden. Da ein solches Gesetz ausdrücklich nicht den Dritten betreffe, sei er auch nicht verpflichtet, dessen Inhalt zu kennen. Daß der Kläger im Jahre 1974 den Inhalt des § 3 LVBG 1974 gekannt habe, sei nicht behauptet worden. Habe aber der Kläger die Norm nicht kennen müssen, so sei er im Vertrauen darauf, daß ihm der Dienstgeber durch das hiefür zuständige Organ nur gesetzlich mögliche und zulässige Vertragsänderungen anbiete, zu schützen. Der Kläger habe daher schon im Jahre 1975 mit der Annahme der ihm von der Landesregierung angebotenen Dienstvertragsänderung Anspruch auf Einhaltung des geänderten Vertrages durch den Dienstgeber gehabt.

Die beklagte Partei habe überdies die mit dem Kläger vereinbarte Abänderung des Vertrages schlüssig genehmigt. Dem Landtag als Gesetzgebungsorgan des Landes sei spätestens anläßlich der budgetären Deckung des erforderlichen Mehraufwandes die Vollmachtsüberschreitung durch die Landesregierung bekannt geworden. Der Landtag habe dazu geschwiegen und nicht die Verantwortlichkeit der Landesregierung nach § 27 Abs 3 stmk. LVG 1960 geltend gemacht und damit geduldet, daß das LAND S*** weiterhin die Dienste des Klägers, also auch die für die zugesagte Entgeltserhöhung gebotene Gegenleistung annahm. Am 13. April 1976 sei die Kompetenz des Landtages zur Regelung des Dienst- und Besoldungsrechtes der Landesvertragsbediensteten weggefallen. Nun hätte die Landesregierung selbst dieses Besoldungsrecht gestalten und von § 3 Stmk LVBG 1974 abgehen oder in der Vergangenheit aufgetretene Gesetzesverletzungen durch Widerspruch zumindest zu beseitigen versuchen können. Bis 1983 sei ein solcher Versuch nicht erfolgt. Da Dienstverträge mit Vertragsbediensteten auch konkludent geschlossen und geändert werden könnten und jede Gebietskörperschaft bei Geschäften der Privatwirtschaftsverwaltung die Vertrauensbestimmungen des bürgerlichen Rechts so wie jeder Private gegen sich gelten lassen müsse, könne im Verhalten der maßgeblichen Organe des LANDES S*** (Landesregierung und Landtag) nur die konkludente Genehmigung der dem Kläger im Jahre 1974 angebotenen Vertragsänderung erblickt werden.

Infolge dieses Verhaltens komme es auch nicht darauf an, ob sich untergeordnete Organe bei der Einbeziehung der als Vertragsbedienstete beschäftigten Landeslehrer am Konservatorium in die Regelung der DO geirrt hätten, da das nach außen in Erscheinung getretene Verhalten die dementsprechende Willenserklärung ersetze. Zudem liege der behauptete Irrtum nicht vor. Nach den Beweisergebnissen sollten die Vertragsbediensteten des Entlohnungsschemas I L der DO unterworfen werden. Daß sie in § 2 und § 7 DO nicht genannt seien, spreche nicht dagegen. Unter den in § 1 Abs 2 DO angeführten Ausnahmen seien die Landesmusikschullehrer nicht enthalten. Ein Irrtum bei der Einbeziehung der Landesmusikschullehrer in die DO sei vom Erstgericht mit Recht nicht festgestellt worden. Die zum Inhalt des Einzelvertrages mit dem Kläger gewordene Leistung könne nicht mehr einseitig geändert werden. Die beklagte Partei erhebt Revision wegen Mangelhaftigkeit des Verfahrens und unrichtiger rechtlicher Beurteilung. Sie beantragt, das angefochtene Urteil dahin abzuändern, daß das Klagebegehren zur Gänze abgewiesen werde; hilfsweise stellt sie einen Aufhebungsantrag. Der Kläger beantragt, der Revision der beklagten Partei nicht Folge zu geben.

Die Revision ist nicht berechtigt.

Nach Erlassung der DO durch die Steiermärkische Landesregierung am 14. Oktober 1974 wurden die Vertragsbediensteten des LANDES S*** mit eigenen Merkblättern vom Inhalte der DO verständigt und darauf hingewiesen, daß die anfallenden Vorrückungsbeträge zwar bei Erfüllung der geforderten Voraussetzungen von Amts wegen angewiesen würden, es jedoch zur Berücksichtigung allfälliger Vordienstzeiten notwendig sei, daß die Vertragsbediensteten einen Antrag auf Zuerkennung der Vorrückungsbeträge einbringen. Dieses Merkblatt mit der Aufforderung zur Antragstellung wurde auch allen Musiklehrern am Konservatorium, die Vertragsbedienstete waren, darunter auch dem Kläger, ausgehändigt. Die Direktion teilte den Lehrern nach Rückfrage bei der zuständigen Abteilung der Landesregierung außerdem mit, daß auch Vertragslehrer grundsätzlich unter die Bestimmungen der DO fielen. Aus diesem Grund stellte auch der Kläger einen entsprechenden Antrag, worauf die beklagte Partei den Kläger auf Grund seiner zurückgelegten Dienstzeit nach Maßgabe der Bestimmungen der DO einstufte und die Vorrückungsbeträge zur Auszahlung brachte. Diese Vorgangsweise der mit der Durchführung der DO beauftragten Organe der beklagten Partei läßt keinen Grund daran zu zweifeln übrig (§ 863 ABGB), daß die Dienstordnung für Vertragsbedienstete des LANDES S*** zum Inhalt des Dienstvertrages des Beklagten gemacht wurde.

Die auch in der Revision aufrecht erhaltene Einwendung der beklagten Partei, daß die Steiermärkische Landesregierung gemäß § 3 LVBG 1974 nicht berechtigt gewesen sei, den Dienstvertrag mit dem sich aus der DO ergebenden Inhalt abzuschließen, und daß dieses gesetzliche Verbot infolge gehöriger Kundmachung des LVBG 1974 im Landesgesetzblatt Außenwirkung habe, ist vom Berufungsgericht aus zutreffenden Gründen verworfen worden.

Das LVBG 1974 ordnete die unmittelbare (sinngemäße) Anwendung der für Vertragsbedienstete des Bundes geltenden Bundesgesetze als Landesgesetze nur für jene Vertragsbediensteten des LANDES S*** an, die behördliche Aufgaben zu besorgen hatten (§ 2 Abs 1 Stmk LVBG 1974). Auf Vertragsbedienstete, die nicht behördliche Aufgaben zu besorgen hatten, fand § 2 Stmk LVBG 1974 keine Anwendung. Der Landesgesetzgeber wollte jedoch diese Vertragsbediensteten mit jenen, die in der Hoheitsverwaltung tätig waren, dienstrechtlich gleichstellen, weshalb er in dem unter anderem mit "Selbstbindung des Landes" überschriebenen § 3 Stmk LVBG 1974 anordnete, daß die Landesregierung mit Landesvertragsbediensteten, die nicht behördliche Aufgaben zu besorgen haben, Dienstverträge nur mit dem Inhalt abzuschließen hat, daß die für die in § 2 genannten Landesvertragsbediensteten geltenden gesetzlichen Vorschriften jeweils Inhalt des Dienstvertrages sind. Es handelt sich hiebei, wie schon die Überschrift klarstellt und das Berufungsgericht zutreffend erkannte, um ein sogenanntes "Selbstbindungs- oder Statutargesetz", wie sie häufig für die nichthoheitliche Verwaltung erlassen werden. Ein solches Gesetz richtet sich lediglich an die mit der Wahrnehmung von nichthoheitlichen Verwaltungsaufgaben betrauten Organe. Derartige Akte der "inneren Gesetzgebung" begründen keine Rechtsansprüche oder Rechtspflichten für den einzelnen, sondern binden lediglich das Verhalten von Verwaltungsorganen (so schon 14 Ob 123-125/86). Es handelt sich bei diesen Regelungen um öffentlich-rechtliche Bindungen für den inneren Verwaltungsbereich. Diese gesetzlichen Regelungen übernehmen die Funktion von Regelungen, die ansonsten in Form von generellen Weisungen (Verwaltungsverordnungen) an unterstellte Verwaltungsorgane ergehen. Die Selbstbindungs- oder Statutargesetze verschaffen dem einzelnen keinen unmittelbaren Rechtsanspruch. Ein durchsetzbarer Anspruch entsteht erst dann, wenn die Verwaltung ein privatrechtliches Rechtsgeschäft mit Bindungswirkung vorgenommen hat (Adamovich-Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht2 109). Die Gültigkeit des Rechtsgeschäftes ist von der Einhaltung derartiger gesetzlicher Vorschriften unabhängig (Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, Lehr- und Handbuch 228, unter Hinweis auf Novak ÖVA 1970, 7 und Rill, Gliedstaatsverträge 247). Daraus folgt aber, daß sich die beklagte Partei ungeachtet der gehörigen Kundmachung des erlassenen Selbstbindungsgesetzes gegenüber dem Dritten nicht darauf berufen kann, daß ihre Organe den Vertrag mit dem Dritten unter Verletzung des Selbstbindungsgesetzes abgeschlossen haben. Die Verletzung des Selbstbindungsgesetzes begründet nur eine zivil-, disziplinar- und allenfalls strafrechtliche Haftung der Organwalter (Antoniolli-Koja aaO). Es kommt daher nicht darauf an, ob der Kläger von der Bestimmung und Bedeutung des § 3 Stmk LVBG 1974 Kenntnis hatte.