[Anmerkung Bearbeiter: Namen (Firmen), (Internet )Adressen, Aktenzahlen (und dergleichen), Rechtsformen und Produktbezeichnungen etc. sowie deren Initialen und Abkürzungen können aus Pseudonymisierungsgründen abgekürzt und/oder verändert sein. Offenkundige Rechtschreib-, Grammatik- und Satzzeichenfehler wurden korrigiert.]
B E S C H E I D
Die Datenschutzkommission hat unter dem Vorsitz von Dr. KURAS und in Anwesenheit der Mitglieder Dr. SOUHRADA-KIRCHMAYER, Dr. ROSENMAYR-KLEMENZ, Mag. HEILEGGER, Dr. BLAHA und Dr. GUNDACKER sowie des Schriftführers Mag. SUDA in ihrer Sitzung vom 6. September 2013 folgenden Beschluss gefasst:
S p r u c h
Über die Beschwerde des Mag. C*** (Beschwerdeführer), vertreten durch C*** Rechtsanwälte OG aus I***, vom 24. Mai 2013 gegen die Landespolizeidirektion Niederösterreich (Beschwerdegegnerin), wegen Verletzung im Recht auf Geheimhaltung in Folge Abfrage zur Person des Beschwerdeführers im Zentralen Melderegister im Zuge eines Verwaltungsstrafverfahrens, wird entschieden:
- Der B e s c h w e r d e wird s t a t t g e g e b e n und festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer durch die Abfrage seiner Wohnsitze seit dem Jahr 2000 im Zentralen Melderegister (historische Abfrage) am 8. Jänner 2013 um 12:37 Uhr zum Zweck der Ermittlung einer Zustelladresse sowie zur Führung eines ordentlichen Verfahrens gemäß §§ 40 ff VStG in seinem Grundrecht auf Geheimhaltung schutzwürdiger personenbezogener Daten verletzt hat.
Rechtsgrundlagen: §§ 1 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 1 und Abs. 3, 8 Abs. 1 Z 1 des Datenschutzgesetzes 2000 – DSG 2000, BGBl. I Nr. 165/1999 idgF; §§ 47, 48 und 49 des Verwaltungsstrafgesetzes 1991 – VStG, BGBl. Nr. 52 idF BGBl. I Nr. 50/2012; § 16a Abs. 4 des Meldegesetzes 1991 – MeldeG, BGBl. Nr. 9/1992; § 2 Z 4 des Zustellgesetzes – ZustG, BGBl. Nr. 200/1982.
B e g r ü n d u n g
A. Verfahrensgang und Vorbringen der Parteien
1. In der am 28. Mai 2013 in der Geschäftsstelle der Datenschutzkommission eingelangten Beschwerde, über Aufforderung ergänzt durch zwei weitere Eingaben, in der Geschäftsstelle eingelangt am 18. Juni sowie am 1. Juli 2013, behauptet der Beschwerdeführer eine Verletzung im Recht auf Geheimhaltung dadurch, dass die Beschwerdegegnerin am 8. Jänner 2013 um 12:37 Uhr eine historische Abfrage zu seiner Person im Zentralen Melderegister (ZMR) gestellt habe, um eine Zustelladresse in einem Verwaltungsstrafverfahren wegen einer Geschwindigkeitsübertretung zu ermitteln. Es könne nachvollzogen werden, dass die Beschwerdegegnerin Interesse daran habe, den aktuellen Wohnsitz zu überprüfen, jedoch nicht historische Wohnsitze, weil an diese keine Zustellungen vorgenommen werden könnten. Der Beschwerdeführer beantrage festzustellen, dass das Abrufen historischer Meldedaten zu seiner Person eine Rechtsverletzung darstelle.
Der Beschwerde beigefügt ist ein ZMR-Auszug, erstellt durch „Noe PK WN“ am 8. Jänner 2013 um 12:37 Uhr, in welchem sämtliche Haupt- und Nebenwohnsitze des Beschwerdeführers ab dem Jahr 2000 angeführt sind.
2. Die Beschwerdegegnerin brachte in ihrer Stellungnahme vom 9. Juli 2013 zur ZMR-Abfrage vor, dass sie zunächst eine Aufforderung zur Bekanntgabe des Fahrzeuglenkers gemäß § 103 Abs. 2 des Kraftfahrgesetzes 1967 – KFG 1967 an die Adresse „C***straße 6, 6**0 I***“ versendet habe, weil diese als Zulassungsadresse des Pkw mit dem behördlichen Kennzeichen „I***“ vermerkt gewesen sei. Diese Aufforderung sei der Behörde mit dem Vermerk „Empfänger verzogen“ retourniert worden. Eine Abfrage im Firmenbuch habe ergeben, dass eine Änderung des Firmenwortlauts von „C*** Rechtsanwaltspartnerschaft“ auf „C*** Rechtsanwälte OG“ erfolgt sei. Die Geschäftsadresse sei auf „W***-Straße 15/3, 6**0 I***“ geändert worden. In Folge sei die Aufforderung gemäß § 103 Abs. 2 KFG 1967 an diese Adresse versendet und am 16. November 2012 von einem „Arbeitgeber/Arbeitnehmer“ übernommen worden, wobei die Unterschrift „G***“ laute bzw. diesem Namen ähnle. Da dieser Aufforderung keine Folge geleistet worden sei, habe die Beschwerdegegnerin gegen den Beschwerdeführer als unbeschränkt haftenden Gesellschafter der „C*** Rechtsanwälte OG“ ein Verwaltungsstrafverfahren einzuleiten gehabt, wobei aus dem Firmenbuchauszug als Anschrift des Beschwerdeführers die Adresse „W***-Straße 15/3, 6**0 I***“ hervorgehe. Die Beschwerdegegnerin habe somit eine historische ZMR-Abfrage gestellt, um eine Zustelladresse ermitteln zu können. Dies mit der Begründung, dass Strafverfügungen zum Zeitpunkt der Führung des Verwaltungsstrafverfahrens gemäß § 48 Abs. 2 VStG zu eigenen Handen zuzustellen waren. Die Beschwerdegegnerin wäre zwar berechtigt gewesen, die Zustellung an der Geschäftsanschrift vorzunehmen, eine Verpflichtung dazu bestehe aber nicht.
Weiters bringt die Beschwerdegegnerin vor, dass der Beschwerdeführer mittlerweile Einspruch gegen die Strafverfügung erhoben habe und deshalb ein ordentliches Verfahren eingeleitet worden sei. Gemäß § 19 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 40 ff VStG habe die Beschwerdegegnerin die in Betracht kommenden Erschwerungs- und Milderungsgründe zu berücksichtigen. Dies setze jedoch die Ermittlung einschlägiger Vorstrafen aus Evidenzen der Verwaltungsstrafbehörden voraus. Da es einen unverhältnismäßigen Aufwand darstellen würde, eine Anfrage bei sämtlichen Verwaltungsstrafbehörden Österreichs zu stellen, sei es Usus, bei allen Wohnsitzbehörden eine derartige Anfrage zu stellen. Es sei daher zulässig, den Gesamtdatensatz aus dem ZMR abzufragen.
3. Dem Beschwerdeführer wurde die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin per E-Mail am 11. Juli 2013 übermittelt. Es wurde ihm mitgeteilt, dass er dazu binnen einer Frist von vier Wochen ab Erhalt eine Stellungnahme abgeben könne. Eine Stellungnahme des Beschwerdeführers ist bis zum Ende des Ermittlungsverfahrens in der Geschäftsstelle der Datenschutzkommission nicht eingelangt.
B. Beschwerdegegenstand
Auf Grund des Vorbringens des Beschwerdeführers ergibt sich, dass Beschwerdegegenstand die Frage ist, ob die Beschwerdegegnerin in dem geführten Verwaltungsstrafverfahren zu Recht zur Person des Beschwerdeführers eine historische Abfrage im ZMR vorgenommen hat.
C. Sachverhaltsfeststellungen
Ausgehend vom Beschwerdegegenstand wird der folgende Sachverhalt festgestellt:
Die Beschwerdegegnerin versuchte im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens wegen einer Geschwindigkeitsübertretung (da. GZ J ***/12) eine Aufforderung zur Bekanntgabe des Fahrzeuglenkers an der Adresse „C***straße 6, 6**0 I***“, welche als Zulassungsadresse des Pkw mit dem behördlichen Kennzeichen „I***“ registriert ist, zuzustellen. Da eine Zustellung an dieser Abgabestelle nicht erfolgen konnte, wurde nach Ergänzung des Ermittlungsverfahrens durch Einschau in das Firmenbuch die Aufforderung zur Bekanntgabe des Fahrzeuglenkers an die Adresse „W***-Straße 15/3, 6**0 I***“ übermittelt und an dieser Abgabestelle von einer Person übernommen, deren Name „G***“ ist bzw. deren Name dem Namen „G***“ ähnelt.
Beweiswürdigung: Diese Feststellungen beruhen auf den unbestrittenen Angaben der Beschwerdegegnerin.
Da der Aufforderung zur Bekanntgabe des Fahrzeuglenkers nicht entsprochen wurde, leitete die Beschwerdegegnerin ein Verwaltungsstrafverfahren gegen den Beschwerdeführer als unbeschränkt haftenden Gesellschafter der „C*** Rechtsanwälte OG“ ein. Um eine Abgabestelle des Beschwerdeführers zu ermitteln, erfolgte durch die Beschwerdegegnerin am 8. Jänner 2013 um 12:37 Uhr eine historische ZMR-Abfrage, wobei im Zuge dessen die Haupt- und Nebenwohnsitze des Beschwerdeführers seit dem Jahr 2000 abgefragt wurden. Die Strafverfügung vom 20. März 2013 wurde dem Beschwerdeführer zugestellt, dieser hat dagegen fristgerecht Einspruch erhoben, was die Einleitung eines ordentlichen Verfahrens zur Folge hatte.
Beweiswürdigung: Diese Feststellungen beruhen auf dem unbestrittenen Vorbringen in der Beschwerde sowie in der Stellungnahme der Beschwerdegegnerin.
D. In rechtlicher Hinsicht folgt daraus
1. anzuwendende Rechtsvorschriften
Die Verfassungsbestimmung § 1 Abs. 1 und 2 DSG 2000 lautet samt Überschrift:
„Grundrecht auf Datenschutz
§ 1. (1) Jedermann hat, insbesondere auch im Hinblick auf die Achtung seines Privat- und Familienlebens, Anspruch auf Geheimhaltung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten, soweit ein schutzwürdiges Interesse daran besteht. Das Bestehen eines solchen Interesses ist ausgeschlossen, wenn Daten infolge ihrer allgemeinen Verfügbarkeit oder wegen ihrer mangelnden Rückführbarkeit auf den Betroffenen einem Geheimhaltungsanspruch nicht zugänglich sind.
(2) Soweit die Verwendung von personenbezogenen Daten nicht im lebenswichtigen Interesse des Betroffenen oder mit seiner Zustimmung erfolgt, sind Beschränkungen des Anspruchs auf Geheimhaltung nur zur Wahrung überwiegender berechtigter Interessen eines anderen zulässig, und zwar bei Eingriffen einer staatlichen Behörde nur auf Grund von Gesetzen, die aus den in Art. 8 Abs. 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), BGBl. Nr. 210/1958, genannten Gründen notwendig sind. Derartige Gesetze dürfen die Verwendung von Daten, die ihrer Art nach besonders schutzwürdig sind, nur zur Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen vorsehen und müssen gleichzeitig angemessene Garantien für den Schutz der Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen festlegen. Auch im Falle zulässiger Beschränkungen darf der Eingriff in das Grundrecht jeweils nur in der gelindesten, zum Ziel führenden Art vorgenommen werden.“
Die § 7 und § 8 DSG 2000 lauten auszugsweise samt Überschrift:
„Zulässigkeit der Verwendung von Daten
§ 7. (1) Daten dürfen nur verarbeitet werden, soweit Zweck und Inhalt der Datenanwendung von den gesetzlichen Zuständigkeiten oder rechtlichen Befugnissen des jeweiligen Auftraggebers gedeckt sind und die schutzwürdigen Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen nicht verletzen.
(2) […]
(3) Die Zulässigkeit einer Datenverwendung setzt voraus, daß die dadurch verursachten Eingriffe in das Grundrecht auf Datenschutz nur im erforderlichen Ausmaß und mit den gelindesten zur Verfügung stehenden Mitteln erfolgen und daß die Grundsätze des § 6 eingehalten werden.“
„Schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen bei
Verwendung nicht-sensibler Daten
§ 8. (1) Schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen sind bei Verwendung nicht-sensibler Daten dann nicht verletzt, wenn
1. eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung oder Verpflichtung zur Verwendung der Daten besteht oder […]“
Die §§ 47-49 VStG lauten auszugsweise:
„Strafverfügungen
§ 47. (1) Wenn von einem Gericht, einer Verwaltungsbehörde, einem Organ der öffentlichen Aufsicht oder einer Militärwache auf Grund eigener dienstlicher Wahrnehmung oder eines vor ihnen abgelegten Geständnisses eine Verwaltungsübertretung angezeigt oder wenn das strafbare Verhalten auf Grund automatischer Überwachung festgestellt wird, dann kann die Behörde ohne weiteres Verfahren durch Strafverfügung eine Geldstrafe bis zu 365 Euro festsetzen. In der Strafverfügung kann auch auf den Verfall beschlagnahmter Sachen oder ihres Erlöses erkannt werden, wenn der Wert der beschlagnahmten Sachen 120 Euro nicht übersteigt.
(2) Die Behörde kann durch Verordnung zur Verfahrensbeschleunigung einzelne Tatbestände von Verwaltungsübertretungen bestimmen, für die sie unter Verwendung automationsunterstützter Datenverarbeitung durch Strafverfügung eine unter Bedachtnahme auf § 19 Abs. 1 in der Verordnung im Vorhinein festgesetzte Geldstrafe bis zu 300 Euro verhängen darf.“
„§ 48. […].
(2) Strafverfügungen sind zu eigenen Handen zuzustellen.“
„§ 49. (1) Der Beschuldigte kann gegen die Strafverfügung binnen zwei Wochen nach deren Zustellung Einspruch erheben und dabei die seiner Verteidigung dienlichen Beweis-mittel vorbringen. Der Einspruch kann auch mündlich erhoben werden. Er ist bei der Behörde einzubringen, die die Strafverfügung erlassen hat.
(2) Wenn der Einspruch rechtzeitig eingebracht wird, dann ist das ordentliche Verfahren einzuleiten. Der Einspruch gilt als Rechtfertigung im Sinne des § 40. Wenn im Einspruch ausdrücklich nur das Ausmaß der verhängten Strafe oder die Entscheidung über die Kosten angefochten wird, dann hat die Behörde, die die Strafverfügung erlassen hat, darüber zu entscheiden. In allen anderen Fällen tritt durch den Einspruch die gesamte Strafverfügung außer Kraft. In dem auf Grund des Einspruches ergehenden Straferkenntnis darf keine höhere Strafe verhängt werden als in der Strafverfügung.
(3) Wenn ein Einspruch nicht oder nicht rechtzeitig erhoben wird, dann ist die Strafverfügung zu vollstrecken.“
§ 16a Abs. 4 MeldeG lautet:
§ 16a. […]
(4) Der Bundesminister für Inneres ist ermächtigt, Organen von Gebietskörperschaften, Gemeindeverbänden, Gerichtskommissären im Sinne des Gerichtskommissärsgesetzes und den Sozialversicherungsträgern auf deren Verlangen eine Abfrage im Zentralen Melderegister in der Weise zu eröffnen, dass sie, soweit dies zur Besorgung einer gesetzlich übertragenen Aufgabe erforderlich ist, den Gesamtdatensatz bestimmter Menschen im Datenfernverkehr ermitteln können.
[…]“
§ 2 Z 4 ZustG lautet:
„Begriffsbestimmungen
§ 2. Im Sinne dieses Bundesgesetzes bedeuten die Begriffe:
[…]
4. ,Abgabestelle‘: die Wohnung oder sonstige Unterkunft, die Betriebsstätte, der Sitz, der Geschäftsraum, die Kanzlei oder auch der Arbeitsplatz des Empfängers, im Falle einer Zustellung anlässlich einer Amtshandlung auch deren Ort, oder ein vom Empfänger der Behörde für die Zustellung in einem laufenden Verfahren angegebener Ort;
[…]“
2. Rechtliche Schlussfolgerungen:
2.1. Der Beschwerdegegnerin war aufgrund des von ihr durchgeführten Ermittlungsverfahrens bekannt, dass der Beschwerdeführer an der Adresse „W***-Straße 15/3, 6**0 I***“ über eine Abgabestelle verfügt, an welcher behördliche Dokumente rechtswirksam zugestellt werden können. Es wäre der Beschwerdegegnerin somit auch möglich gewesen, die – zum damaligen Zeitpunkt – zu eigenen Handen zuzustellende Strafverfügung dem Beschwerdeführer an dieser Abgabestelle zuzustellen, was die Beschwerdegegnerin auch nicht bestreitet.
Aufgrund der Verfassungsbestimmung des § 1 Abs. 2 DSG 2000 darf ein Eingriff einer Behörde in das Grundrecht auf Datenschutz nur auf gesetzlicher Grundlage erfolgen und ist zudem auf das unbedingt erforderliche Ausmaß zu beschränken (vgl. dazu auch die einfachgesetzliche Bestimmung des § 8 Abs. 1 Z 1 DSG 2000). Darüber hinaus ist eine Abgabestelle im Sinne des § 2 Z 4 ZustG nicht auf Haupt- und Nebenwohnsitze beschränkt sondern umfasst explizit auch Betriebsstätten, Sitze, Geschäftsräume, Kanzleien oder auch den Arbeitsplatz eines Empfängers. Eine Abfrage im ZMR wäre somit wegen Vorliegens einer gültigen Abgabestelle nicht erforderlich gewesen und findet folglich entgegen der Meinung der Beschwerdegegnerin durch § 16a Abs. 4 MeldeG, welcher verlangt, dass eine Abfrage zur Besorgung einer gesetzlich übertragenen Aufgaben erforderlich ist, keine Deckung.
Selbst wenn man von der Zulässigkeit einer Abfrage im ZMR ausgehen wollte, so erwies sich diese vorliegend – aufgrund des oben Ausgeführten – als nicht notwendig und somit im Sinne des § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 3 DSG 2000 nicht als gelindestes Mittel. Denn selbst im Falle einer zulässigen ZMR-Abfrage hätte nämlich mit einer einfachen Abfrage gemäß § 16 Abs. 1 MeldeG betreffend den aktuellen (Haupt )Wohnsitz des Beschwerdeführers das Auslangen gefunden werden können (vgl. dazu den Bescheid der Datenschutzkommission vom 18. Jänner 2013, GZ K121.894/0003-DSK/2013). Dass die Aufforderung gemäß § 103 Abs. 2 KFG 1967 am aktuellen Hauptwohnsitz des Beschwerdeführers in der „C***straße 6, 6**0 I***“ nicht zugestellt werden konnte, rechtfertigt für sich noch keine historische Abfrage. Wie die Beschwerdegegnerin nämlich selbst ausführt, leitete sie das Verwaltungsstrafverfahren gegen den Beschwerdeführer als unbeschränkt haftenden Gesellschafter ein und nicht gegen dessen Gesellschaft, weshalb die Möglichkeit einer Zustellung an der genannten Adresse unter Bezeichnung des Beschwerdeführers – und nicht dessen Gesellschaft – als Empfänger (§ 2 Z 1 ZustG) nicht von vornherein auszuschließen gewesen wäre.
2.2. Wenn die Beschwerdegegnerin schließlich geltend macht, dass eine historische ZMR Abfrage zur Führung eines ordentlichen Verfahrens gemäß §§ 40ff VStG notwendig sei, um die in Betracht kommenden Erschwerungs- und Milderungsgründe im Sinne des § 19 Abs. 2 leg. cit. möglichst effizient berücksichtigen zu können, so ist diesem Vorbringen zu entgegnen, dass die Beschwerdegegnerin zum Zeitpunkt der Abfrage im Jänner 2013 noch gar nicht wissen konnte, ob ein ordentliches Verfahren eingeleitet wird. Gemäß § 49 Abs. 1 und 2 VStG ist ein ordentliches Verfahren nämlich nur dann einzuleiten, wenn der Beschuldigte gegen die Strafverfügung binnen zwei Wochen Einspruch erhebt. Dass dies der Beschwerdeführer machen würde, konnte der Beschwerdegegnerin zum Zeitpunkt der Abfrage noch nicht bekannt sein, weshalb auch das von ihr vorgebrachte Hilfsargument somit nicht greifen kann.
2.3 Der Beschwerde war sohin spruchgemäß stattzugeben.
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