[Anmerkung Bearbeiter: Namen (Firmen), (Internet )Adressen, Aktenzahlen (und dergleichen), Rechtsformen und Produktbezeichnungen etc. sowie deren Initialen und Abkürzungen können aus Anonymisierungsgründen abgekürzt und/oder verändert sein. Offenkundige Rechtschreib-, Grammatik- und Satzzeichenfehler wurden korrigiert.]
B E S C H E I D
Die Datenschutzkommission hat unter dem Vorsitz von Dr. SPENLING und in Anwesenheit der Mitglieder Dr. SOUHRADA-KIRCHMAYER, Mag. MAITZ-STRASSNIG, Mag. ZIMMER, Mag. HUTTERER und Dr. GUNDACKER sowie des Schriftführers Dr. SCHMIDL in ihrer Sitzung vom 22. Mai 2013 folgenden Beschluss gefasst:
S p r u c h
Über den Antrag des Bundesministeriums für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz gemäß § 46 Abs. 3 DSG 2000 vom 1. Februar 2013 um Genehmigung der Zusammenführung zweier Datenkörper für das wissenschaftliche Forschungsprojekt „Diskriminierung von MigrantInnen am österreichischen Arbeitsmarkt“ wird entschieden:
Rechtsgrundlagen: §§ 4 Z 1 und 46 des Datenschutzgesetzes 2000 – DSG 2000, BGBl. I Nr. 165/2009 idgF; § 25 des Arbeitsmarktservicegesetzes – AMSG, BGBl. Nr. 313/1994 idgF; § 13 Abs. 2 des E-Government-Gesetzes – E-GovG, BGBl. I Nr. 10/2004 idgF.
B e g r ü n d u n g:
A. Vorbringen und Verfahrensgang:
1. Das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz/Abteilung *** (Antragsteller) brachte am 1. Februar 2013 per E-Mail – verbessert bzw. ergänzt durch Eingaben vom 13. März und 27. März 2013 sowie ein Telefonat am 28. März 2013 – einen Antrag gemäß § 46 Abs. 3 DSG 2000 ein, in dem es ausführte, Auftraggeber des wissenschaftlichen Forschungsprojekts „Diskriminierung von MigrantInnen am österreichischen Arbeitsmarkt“ zu sein. Auftragnehmer sei das Institut *** (I**). Das Forschungsprojekt gehe unter anderem der Frage nach, ob im österreichischen Beschäftigungssystem Migranten bei vergleichbarer Produktivität im Verhältnis zu Inländern hinsichtlich der Bezahlung diskriminiert würden. Zu diesem Zweck sei es notwendig, die Informationen, die in den Mikrozensen der Jahre 2006-2011 enthalten seien, mit den Informationen, die sich in der Arbeitsmarktdatenbank des Arbeitsmarktservices (AMS) und des Antragstellers für denselben Zeitraum befänden, im Save Center der Bundesanstalt Statistik Österreich (Statistik Österreich) zusammenzuführen.
Die Zusammenführung erfolge über den gemeinsamen Schlüssel des bereichsspezifischen Personenkennzeichens „Amtliche Statistik“ (bPK-AS). Im Mikrozensus würden regelmäßig über Haushaltsbefragungen Informationen zur Demografie, zur Erwerbstätigkeit, zur beruflichen Tätigkeit, zur zweiten Tätigkeit und Gesamtarbeitszeit, zur Arbeitssuche, zur früheren Tätigkeit, zum Lebensunterhalt und zur Ausbildung generiert. In der Arbeitsmarktdatenbank wiederum befänden sich detaillierte Informationen zu den Erwerbskarrieren von Personen, die in Österreich lebten und arbeiteten. Diese Informationen stammten vom Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger (Hauptverband). Sie enthielten damit Episoden der Erwerbstätigkeit, Arbeitslosigkeit und Out-of-Labour-Force, Einkommen, Branchenzugehörigkeit, Alter, Geschlecht, Zeiten eines Leistungsbezuges etc. Sensible Daten, wie zur gesundheitlichen Situation der Personen, seien in den beiden Datensätzen nicht enthalten. Es werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die wissenschaftliche Untersuchung zur möglichen Diskriminierung von Ausländern am österreichischen Arbeitsmarkt keine personenbezogenen Ergebnisse zum Ziel habe.
In Bezug auf den Gang des Forschungsverfahrens führte der Antragsteller aus, dass der AMS-EDV-Dienstleister dem Hauptverband eine Tabelle mit den Sozialversicherungsnummern aus dem Datenkörper der Arbeitsmarktdatenbank samt einer Laufnummer übermittle. Der Hauptverband sende dem AMS-EDV-Dienstleister eine Tabelle mit der Laufnummer und dem verschlüsselten bPK-AS retour. Der AMS-EDV-Dienstleister erstelle einen Datenkörper aus den Informationen der Arbeitsmarktdatenbank mit dem verschlüsselten bPK-AS, welcher in der Folge an die Statistik Österreich übermittelt werde. Unter Verwendung des bPK-AS könne die Statistik Österreich für diejenigen Personen, für die Mikrozensusinformationen vorlägen, diese Informationen zum Datenkörper hinzuspielen. Im Save Center der Statistik Österreich erfolge in der Folge durch das I** die Datenauswertung. Die Statistik Österreich stelle sicher, dass keine personenbezogenen Einzeldatensätze das Save Center verlassen könnten und dass die Ergebnisse in ausreichend hohem Maße aggregiert und somit datenschutzrechtlich unbedenklich seien. Für die weitere Forschung würden nur die aggregierten Auswertungen der Datenzusammenführung herangezogen, der gesamte Datenkörper mit den angereicherten anonymisierten Einzeldatensätzen verbleibe bei der Statistik Österreich und würde von dieser vernichtet.
Aus der Arbeitsmarktdatenbank sollten folgende anonymisierte Mikrodatensätze aus den Registerdaten des Hauptverbandes und des AMS verwendet werden:
Aus dem Mikrozensus sollten folgende Daten verwendet werden:
2. Im Schreiben vom 27. März 2013 führte der Antragsteller auf Aufforderung der Datenschutzkommission ergänzend aus, dass er Auftraggeber der Untersuchung im Sinne des § 46 DSG 2000 sei. Er sei Initiator, Finanzierer und alleiniger Eigentümer der Studie, und damit aller Produkte und Ergebnisse, die damit im Zusammenhang stünden. Das I** führe die Studie durch. Sowohl das I** als auch der Antragsteller verwendeten ausschließlich aggregierte Daten. Wissenschaftliche Untersuchungen zum Arbeitsmarkt seien beinahe ausschließlich nicht an Ergebnissen für bestimmte Personen interessiert, sondern immer für hinreichend große Arbeitsmarktgruppen.
3. Am 28. März 2013 teilte der Antragsteller in einem Telefonat mit, dass es einen Werkvertrag zwischen ihm und dem I** gebe. Sämtliche Absprachen mit dem Hauptverband und der Statistik Österreich würden vom Antragsteller geführt. Das I** ermittle eigenständig keine Daten, sondern habe die Aufgabe, im Save Center der Statistik Österreich Daten auszuwerten. Das I** arbeite ausschließlich mit aggregierten und bPK-ASverschlüsselten Datensätzen und könne keinen Personenbezug herstellen.
B. Sachverhaltsfeststellungen:
Folgender Sachverhalt wird festgestellt:
1. Der Antragsteller ist Auftraggeber der Untersuchung gemäß § 46 DSG 2000, das I** fungiert als Dienstleister des Antragstellers. Die Untersuchung hat keine personenbezogenen Ergebnisse zum Ziel.
Beweiswürdigung: Diese Feststellung beruht auf dem Antrag vom 1. Februar 2013 sowie dessen Ergänzungen vom 27. und 28. März 2013.
2. Der Antragsteller verwendet für die Untersuchung teilweise Daten aus einer in seinem Verfügungsbereich eingerichteten Datenbank (der Arbeitsmarktdatenbank), nämlich Geschlecht, Geburtsjahr, Staatsbürgerschaft, Migrationsstatus, Aggregierte HV-Versicherungsperioden (mit anonymisierter Personennummer und anonymisierter Dienstgeber-Beitragskontonummer), Jahresbeitragsgrundlage, Versicherungsträger, NACE des Dienstgebers sowie Arbeitsmarktbezirk des Dienstgebers. Der Antragsteller hat die Absicht, diese Daten mit dem verschlüsselten bPK-AS zu versehen.
Beweiswürdigung: Diese Feststellung ergibt sich aus dem Antrag vom 1. Februar 2013.
3. Die aus dem Mikrozensus von der Statistik Österreich dem Antragsteller zur Verfügung gestellten Daten – nämlich Geschlecht, Alter, Schulbildung, Nationalität, Migrationshintergrund und Jahr der Einwanderung, Beruf, aktueller Erwerbsstatus, Arbeitszeit, Branche sowie Beherrschung der deutschen Sprache – sind mit dem bPK-AS verknüpft.
Beweiswürdigung: Diese Feststellung beruht auf dem Antrag vom 1. Februar 2013 sowie dessen Ergänzungen vom 27. und 28. März 2013.
4. Die aus der Arbeitsmarktdatenbank und dem Mikrozensus verwendeten Daten werden über das bPK-AS von der Statistik Österreich zu einem Datensatz zusammengeführt. Im Save Center der Statistik Österreich erfolgt die Auswertung dieses Datensatzes durch das I**. Das I** besitzt keine Möglichkeit, den mit dem bPK-AS verschlüsselten Datensatz zu entschlüsseln. Durch die Statistik Österreich wird sichergestellt, dass aus dem Auswertungsergebnis kein Personenbezug ableitbar ist. Der Datensatz verbleibt bei der Statistik Österreich und wird von dieser vernichtet.
Beweiswürdigung: Diese Feststellung ergibt sich aus dem Antrag vom 1. Februar 2013 sowie dessen Ergänzungen vom
27. und 28. März 2013.
C. In rechtlicher Hinsicht folgt daraus:
1. anzuwendende Rechtsvorschriften
§ 4 Z 1 DSG 2000 lautet:
㤠4. Im Sinne der folgenden Bestimmungen dieses Bundesgesetzes bedeuten die Begriffe:
1. „Daten“ („personenbezogene Daten“): Angaben über Betroffene (Z 3), deren Identität bestimmt oder bestimmbar ist; „nur indirekt personenbezogen“ sind Daten für einen Auftraggeber (Z 4), Dienstleister (Z 5) oder Empfänger einer Übermittlung (Z 12) dann, wenn der Personenbezug der Daten derart ist, daß dieser Auftraggeber, Dienstleister oder Übermittlungsempfänger die Identität des Betroffenen mit rechtlich zulässigen Mitteln nicht bestimmen kann;“
§ 46 DSG 2000 samt Überschrift lautet:
„Wissenschaftliche Forschung und Statistik
§ 46. (1) Für Zwecke wissenschaftlicher oder statistischer Untersuchungen, die keine personenbezogenen Ergebnisse zum Ziel haben, darf der Auftraggeber der Untersuchung alle Daten verwenden, die
2. öffentlich zugänglich sind oder
3. er für andere Untersuchungen oder auch andere Zwecke zulässigerweise ermittelt hat oder
Andere Daten dürfen nur unter den Voraussetzungen des Abs. 2 Z 1 bis 3 verwendet werden.
(2) Bei Datenanwendungen für Zwecke wissenschaftlicher Forschung und Statistik, die nicht unter Abs. 1 fallen, dürfen Daten nur
(3) Eine Genehmigung der Datenschutzkommission für die Verwendung von Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung oder Statistik ist auf Antrag des Auftraggebers der Untersuchung zu erteilen, wenn
Sollen sensible Daten ermittelt werden, muß ein wichtiges öffentliches Interesse an der Untersuchung vorliegen; weiters muß gewährleistet sein, daß die Daten beim Auftraggeber der Untersuchung nur von Personen verwendet werden, die hinsichtlich des Gegenstandes der Untersuchung einer gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht unterliegen oder deren diesbezügliche Verläßlichkeit sonst glaubhaft ist. Die Datenschutzkommission kann die Genehmigung an die Erfüllung von Bedingungen und Auflagen knüpfen, soweit dies zur Wahrung der schutzwürdigen Interessen der Betroffenen, insbesondere bei der Verwendung sensibler Daten, notwendig ist.
(3a) Einem Antrag nach Abs. 3 ist jedenfalls eine vom Verfügungsbefugten über die Datenbestände, aus denen die Daten ermittelt werden sollen, oder einem sonst darüber Verfügungsbefugten unterfertigte Erklärung anzuschließen, dass er dem Auftraggeber die Datenbestände für die Untersuchung zur Verfügung stellt. Anstelle dieser Erklärung kann auch ein diese Erklärung ersetzender Exekutionstitel (§ 367 Abs. 1 der Exekutionsordnung – EO, RGBl. Nr. 79/1896) vorgelegt werden.
(4) Rechtliche Beschränkungen der Zulässigkeit der Benützung von Daten aus anderen, insbesondere urheberrechtlichen Gründen bleiben unberührt.
(5) Auch in jenen Fällen, in welchen gemäß den vorstehenden Bestimmungen die Verwendung von Daten für Zwecke der wissenschaftlichen Forschung oder Statistik in personenbezogener Form zulässig ist, ist der direkte Personsbezug unverzüglich zu verschlüsseln, wenn in einzelnen Phasen der wissenschaftlichen oder statistischen Arbeit mit nur indirekt personenbezogenen Daten das Auslangen gefunden werden kann. Sofern gesetzlich nicht ausdrücklich anderes vorgesehen ist, ist der Personsbezug der Daten gänzlich zu beseitigen, sobald er für die wissenschaftliche oder statistische Arbeit nicht mehr notwendig ist.“
§ 25 Abs. 1 AMSG lautet samt Überschrift:
„Datenverarbeitung
§ 25. (1) Das Arbeitsmarktservice und das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz sind zur Verarbeitung von personenbezogenen Daten im Sinne des Datenschutzgesetzes, BGBl. I Nr. 165/1999, insoweit ermächtigt, als diese zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben eine wesentliche Voraussetzung sind. Gesundheitsdaten im Sinne der Z 4 dürfen nur vom Arbeitsmarktservice für die den lit. a und b jeweils entsprechenden Zwecke verarbeitet werden. Die in Frage kommenden Datenarten sind:
2. Daten über Beruf und Ausbildung:
4. Gesundheitsdaten:
a)gesundheitliche Einschränkungen, die die Arbeitsfähigkeit
oder die Verfügbarkeit in Frage stellen oder die berufliche Verwendung berühren,
6. Stammdaten der Arbeitgeber:
7. Daten über offene Stellen:
§ 13 E-GovG samt Überschrift lautet:
„Weitere Garantien zum Schutz von bPK
§ 13. (1) bPK sind durch nicht-umkehrbare Ableitungen aus der Stammzahl zu bilden. Dies gilt im Interesse der Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns nicht für bPK, die ausschließlich im Zusammenhang mit der Tätigkeit einer Person als Organwalter verwendet werden.
(2) Ist es zum Zweck der eindeutigen Identifikation eines Betroffenen gemäß § 10 Abs. 2 zulässig, von der Stammzahlenregisterbehörde ein bPK anzufordern, ist dieses, sofern es sich um ein bPK aus einem Bereich handelt, in dem der Anfordernde nicht zur Vollziehung berufen ist, von der Stammzahlenregisterbehörde nur verschlüsselt zur Verfügung zu stellen. Die Verschlüsselung ist so zu gestalten, dass
1. nur derjenige entschlüsseln kann, in dessen Datenanwendung das bPK in entschlüsselter Form zulässigerweise verwendet werden darf (Abs. 3), und
2. durch Einbeziehung von zusätzlichen, dem Anfordernden nicht bekannten variablen Angaben in die Verschlüsselungsbasis das bPK auch in verschlüsselter Form keinen personenbezogenen Hinweis liefert.
(3) bPK dürfen unverschlüsselt in einer Datenanwendung nur dann gespeichert werden, wenn zur Bildung des bPK die Kennung jenes Bereichs verwendet wurde, der die Datenanwendung in Übereinstimmung mit der gemäß § 9 Abs. 2 erlassenen Verordnung zuzurechnen ist.“
2. rechtliche Schlussfolgerungen
2.1. Der Antragsteller betont ausdrücklich, dass die Untersuchung keine personenbezogenen Ergebnisse zum Ziel hat. Bei den vom Antragsteller für Zwecke des Forschungsvorhabens verwendeten Daten handelt es sich einerseits – nämlich insoweit, als Daten aus der Arbeitsmarktdatenbank verwendet werden – um solche, die er für andere Zwecke gemäß § 25 AMSG zulässigerweise ermittelt hat.
Andererseits handelt es sich in Bezug auf die aus dem Mikrozensus von der Statistik Österreich zur Verfügung gestellten Daten für den Antragsteller um indirekt personenbezogene Daten gemäß § 4 Z 1 DSG 2000 iVm § 13 Abs. 2 E-GovG, da die Statistik Österreich diese Daten nicht mit dem Namen verknüpft speichert, sondern mit dem bPK-AS. Der Personenbezug zu einem bPK-AS kann gemäß § 10 E-GovG nur von der Stammzahlenregisterbehörde mit rechtlich zulässigen Mitteln hergestellt werden.
Durch die ausschließliche Auswertung des Datensatzes im Save Center der Statistik Österreich durch das I** sowie durch die Kontrolle samt Vernichtung des Datensatzes durch die Statistik Österreich ist schließlich sichergestellt, dass das I** und der Antragsteller keinen direkten Personenbezug zu den aus dem Mikrozensus stammenden Daten herstellen können.
Da die Voraussetzungen für eine Genehmigung gemäß § 46 Abs. 3 DSG 2000 aufgrund der Erfüllung der Tatbestände des § 46 Abs. 1 Z 2 und 3 DSG 2000 nicht vorliegen, war der Antrag spruchgemäß zurückzuweisen.
2.2. Mit dem vorliegenden Bescheid wird lediglich über die Voraussetzungen des Vorliegens oder Nichtvorliegens eines Genehmigungstatbestandes gemäß § 46 Abs. 3 DSG 2000 abgesprochen. Davon unberührt bleiben Fragen der Zulässigkeit der Übermittlung personenbezogener Daten vom Antragsteller an den Hauptverband sowie allfällige Meldepflichten gemäß §§ 17 ff DSG 2000.
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