[Anmerkung Bearbeiter: Namen (Firmen), (Internet )Adressen, Aktenzahlen (und dergleichen), Rechtsformen und Produktbezeichnungen etc. sowie deren Initialen und Abkürzungen können aus Anonymisierungsgründen abgekürzt und/oder verändert sein. Offenkundige Rechtschreib-, Grammatik- und Satzzeichenfehler wurden korrigiert.]
B E S C H E I D
Die Datenschutzkommission hat unter dem Vorsitz von Dr. KURAS und in Anwesenheit der Mitglieder Mag. HUTTERER, Dr. KÖNIG, Dr. ROSENMAYR-KLEMENZ, Mag. ZIMMER und Dr. GUNDACKER sowie des Schriftführers Mag. HILD in ihrer Sitzung vom 16. Mai 2012 folgenden Beschluss gefasst:
S p r u c h
Über die Beschwerde der Lucia S*** (Beschwerdeführerin) aus P*** vom 15. November 2011 gegen die Bezirkshauptmannschaft Gmunden (Beschwerdegegnerin) wegen Verletzung im Recht auf Geheimhaltung in Folge Zustellung einer Verwaltungsstrafverfügung wird entschieden:
- Der B e s c h w e r d e wird F o l g e g e g e b e n und f e s t g e s t e l l t, dass die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin dadurch, dass sie die Zustellung der gegen die Beschwerdeführerin gerichteten Strafverfügung Geschäftszeichen ÜR**-**34*-2011 vom 11. November 2011 ohne Zustellnachweis in einem Fensterkuvert unter Beifügung des Geburtsdatums zum Namen veranlasste, in ihrem Recht auf Geheimhaltung schutzwürdiger personenbezogener Daten verletzt hat.
Rechtsgrundlagen : §§ 1 Abs. 1 und 2, 7 Abs. 2 Z 3, 8 Abs. 1 Z 4 des Datenschutzgesetzes 2000, DSG 2000, BGBl. I Nr. 165/1999 idgF, iVm § 21 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG), BGBl. Nr. 51/1991 idgF, § 48 Abs. 2 des Verwaltungsstrafgesetzes 1991 (VStG), BGBl. Nr. 52/1991 idF BGBl. I Nr. 137/2001, und § 2 Z 1,2,3,4,6 und 7, §§ 4, 5, 21 und 26 Abs. 1 des Zustellgesetzes (ZustG), BGBl. Nr. 200/1982 idgF.
B e g r ü n d u n g:
A. Vorbringen der Parteien
Die Beschwerdeführerin behauptete in ihrer mit 15. November 2011 datierten und am 18. November 2011 bei der Datenschutzkommission eingelangten Beschwerde (formal gegen das Land Oberösterreich, vertreten durch den Landeshauptmann, materiell aber erkennbar gegen die Beschwerdegegnerin gerichtet) eine Verletzung im Recht auf Geheimhaltung schutzwürdiger personenbezogener Daten dadurch, dass die Beschwerdegegnerin ihr am 15. November 2011 die Strafverfügung Geschäftszeichen ÜR**-**34*-2011 vom 11. November 2011 postalisch (im Fensterkuvert, weder RSa noch RSb) zustellen habe lassen, wobei ihrem Namen, für jeden am Zustellvorgang Beteiligten lesbar, das Geburtsdatum beigefügt worden sei.
Die Beschwerdegegnerin brachte nur eine kurze Stellungnahme (E-Mail vom 3. Jänner 2012) ein und darin vor, „dass die Zusendung von Strafverfügungen ohne Rückscheinbrief auf einer Entscheidung der oö Bezirkshauptleutekonferenz beruht.“ Diese Entscheidung sei für die Behördenmitarbeiter als Weisung anzusehen und bindend. Um bei Namensgleichheit Fehlzustellungen zu vermeiden würde bei der Beschwerdegegnerin – wie auch bei allen übrigen Bezirkshauptmannschaften Oberösterreichs – das Geburtsdatum der Adressierung beigefügt.
Die Beschwerdeführerin wies nach Parteiengehör zu den Ergebnissen des Ermittlungsverfahrens in einer weiteren Stellungnahme vom 19. Jänner 2012 darauf hin, dass ihr keine Entscheidungen der oö Bezirkshauptleutekonferenz bekannt wären. Da einfache Postsendungen vom Zusteller ohne nähere Prüfung in ihren Postkasten eingeworfen würden, wäre eine solche Vorgehensweise nicht geeignet, Falschzustellungen zu vermeiden. Daher sei die Beifügung des Geburtsdatums unzulässig gewesen und habe ihr Recht auf Geheimhaltung verletzt.
B. Beschwerdegegenstand
Auf Grund des Vorbringens der Beschwerdeführerin ergibt sich, dass Beschwerdegegenstand die Frage ist, ob die Beschwerdegegnerin in einer unbescheinigt, das heißt ohne Rückschein und damit auch ohne eigenhändige Zustellung, der Beschwerdeführerin zugestellten Verwaltungsstrafverfügung deren Geburtsdatum in die während des Zustellvorgangs lesbare Adressierung drucken durfte.
C. Sachverhaltsfeststellungen
Ausgehend vom Beschwerdegegenstand wird der folgende Sachverhalt festgestellt:
Die Beschwerdegegnerin verhängte mit Strafverfügung vom 11. November 2011, Geschäftszeichen ÜR**-**34*-2011, über die Beschwerdeführerin wegen einer von ihr zu verantwortenden Übertretung der StVO (Überschreitung der höchstzulässigen Geschwindigkeit auf der Bundesstraße A1 am 7. September 2011) eine Geldstrafe von 100 Euro.
Diese Strafverfügung wurde mit der Adressierung
„Frau
Lucia S***
Geb. am 14.1*.19**
U***weg 4*
**** P***“
in einem Fensterkuvert am 15. November 2011 automationsunterstützt (aus der im Datenverarbeitungsregister zu DVR: 0069604 eingetragenen Datenanwendung für Zwecke des Verwaltungsstrafverfahrens) ausgedruckt und als gewöhnliche, unbescheinigte Briefpostsendung im Fensterkuvert zugestellt.
Beweiswürdigung : Diese Feststellungen beruhen auf einer Kopie der zitierten Strafverfügung (Beilage zur Beschwerde vom 15. November 2011) sowie (hinsichtlich der Zustellmethode) auf den übereinstimmenden und völlig glaubwürdigen Angaben beider Parteien.
D. In rechtlicher Hinsicht folgt daraus :
1. anzuwendende Rechtsvorschriften
Die Verfassungsbestimmung § 1 Abs. 1 und 2 DSG 2000 lautet samt Überschrift:
„ Grundrecht auf Datenschutz
§ 1 . (1) Jedermann hat, insbesondere auch im Hinblick auf die Achtung seines Privat- und Familienlebens, Anspruch auf Geheimhaltung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten, soweit ein schutzwürdiges Interesse daran besteht. Das Bestehen eines solchen Interesses ist ausgeschlossen, wenn Daten infolge ihrer allgemeinen Verfügbarkeit oder wegen ihrer mangelnden Rückführbarkeit auf den Betroffenen einem Geheimhaltungsanspruch nicht zugänglich sind.
(2) Soweit die Verwendung von personenbezogenen Daten nicht im lebenswichtigen Interesse des Betroffenen oder mit seiner Zustimmung erfolgt, sind Beschränkungen des Anspruchs auf Geheimhaltung nur zur Wahrung überwiegender berechtigter Interessen eines anderen zulässig, und zwar bei Eingriffen einer staatlichen Behörde nur auf Grund von Gesetzen, die aus den in Art. 8 Abs. 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), BGBl. Nr. 210/1958, genannten Gründen notwendig sind. Derartige Gesetze dürfen die Verwendung von Daten, die ihrer Art nach besonders schutzwürdig sind, nur zur Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen vorsehen und müssen gleichzeitig angemessene Garantien für den Schutz der Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen festlegen. Auch im Falle zulässiger Beschränkungen darf der Eingriff in das Grundrecht jeweils nur in der gelindesten, zum Ziel führenden Art vorgenommen werden.“
Die § 7 und § 8 Abs. 1 Z 1 bis 4 DSG 2000 lautet samt Überschrift:
„ Zulässigkeit der Verwendung von Daten
§ 7 . (1) Daten dürfen nur verarbeitet werden, soweit Zweck und Inhalt der Datenanwendung von den gesetzlichen Zuständigkeiten oder rechtlichen Befugnissen des jeweiligen Auftraggebers gedeckt sind und die schutzwürdigen Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen nicht verletzen.
(2) Daten dürfen nur übermittelt werden, wenn
(3) Die Zulässigkeit einer Datenverwendung setzt voraus, daß die dadurch verursachten Eingriffe in das Grundrecht auf Datenschutz nur im erforderlichen Ausmaß und mit den gelindesten zur Verfügung stehenden Mitteln erfolgen und daß die Grundsätze des § 6 eingehalten werden.
Schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen bei
Verwendung nicht-sensibler Daten
§ 8 . (1) Schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen sind bei Verwendung nicht-sensibler Daten dann nicht verletzt, wenn
§ 21 AVG lautet samt (Abschnitts-) Überschrift:
„ 4. Abschnitt: Zustellungen
§ 21 . Zustellungen sind nach dem Zustellgesetz vorzunehmen.“
§ 48 VStG (idF BGBl. I Nr.137/2001, die am 11.11.2011 anzuwenden war) lautete:
„ § 48 . (1) In der Strafverfügung müssen angegeben sein:
(2) Strafverfügungen sind zu eigenen Handen zuzustellen.“
Die §§ 2 Z 1 bis 7, 4, 5, 21 und 26 Abs. 1 ZustG lauten samt Überschriften:
„ Begriffsbestimmungen
§ 2 . Im Sinne dieses Bundesgesetzes bedeuten die Begriffe:
„ Stellung des Zustellers
§ 4 . Wer mit der Zustellung betraut ist (Zusteller), handelt hinsichtlich der Wahrung der Gesetzmäßigkeit der Zustellung als Organ der Behörde, deren Dokument zugestellt werden soll.“
„ Zustellverfügung
§ 5 . Die Zustellung ist von der Behörde zu verfügen, deren Dokument zugestellt werden soll. Die Zustellverfügung hat den Empfänger möglichst eindeutig zu bezeichnen und die für die Zustellung erforderlichen sonstigen Angaben zu enthalten.“
„ Zustellung zu eigenen Handen
§ 21 . Dem Empfänger zu eigenen Handen zuzustellende Dokumente dürfen nicht an einen Ersatzempfänger zugestellt werden.“
„ Zustellung ohne Zustellnachweis
§ 26 . (1) Wurde die Zustellung ohne Zustellnachweis angeordnet, wird das Dokument zugestellt, indem es in die für die Abgabestelle bestimmte Abgabeeinrichtung (§ 17 Abs. 2) eingelegt oder an der Abgabestelle zurückgelassen wird.“
2. rechtliche Schlussfolgerungen
Die Beschwerde erweist sich als berechtigt.
Im Beschwerdefall hat die Beschwerdegegnerin nicht sensible Daten der Beschwerdeführerin, nämlich Vorname, Familien- /Nachname, Zustelladresse und Geburtsdatum für Zwecke eines Zustellvorgangs (Adressierung, Ausdruck und Kuvertierung) automationsunterstützt verwendet.
Eine ausdrückliche Ermächtigung zur Verwendung des Geburtsdatums für diesen Zweck besteht nicht, sodass erwogen werden muss, ob überwiegende berechtigte Interessen der Beschwerdegegnerin den Eingriff in diesem speziellen Fall gerechtfertigt haben.
Die Beschwerdegegnerin hat sich zwar auf einen Beschluss einer – gesetzlich als Bundes- oder Landesorgan nicht existenten – „oö Bezirkshauptleutekonferenz“ berufen, doch kann ein solcher, überdies nirgends kundgemachter Beschluss dem Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht mit Aussicht auf Erfolg entgegengehalten werden.
Es besteht jedoch eine langjährige Spruchpraxis der Datenschutzkommission, wonach bei Zustellung behördlicher Erledigungen die Beifügung des Geburtsdatums zur Adressierung gerechtfertigt sein kann. In einer in jüngerer Zeit bei ähnlicher Fallkonstellation ergangenen Entscheidung heißt es dazu:
„Die Datenschutzkommission vertritt in ständiger und langjähriger Entscheidungspraxis die Auffassung, dass die Verwendung des Geburtsdatums auf amtlichen Schriftstücken zur eindeutigen Identifikation des Adressaten dann gerechtfertigt ist, wenn aus der fehlerhaften Identifikation des Empfängers besondere Nachteile entstehen könnten, wie etwa dadurch, dass bei Zustellung des amtlichen Schriftstücks an die falsche Person sensible Daten des eigentlichen Adressaten einem Dritten rechtswidrigerweise zur Kenntnis gelangen könnten (K120.794/007-DSK/2002 vom 3. Dezember 2002, abrufbar im Rechtsinformationssystem des Bundes http://www.ris.bka.gv.at/dsk/, mwH), bspw. wenn an der Abgabestelle mehrere Personen mit gleichem Namen, aber unterschiedlichen Geburtsdaten leben.
Da der Beschwerdegegner als zustellende Behörde nach den Bestimmungen des Zustellgesetzes zur „Wahrnehmung einer ihm gesetzlich übertragenen Aufgabe“ gemäß §§ 21f AVG verpflichtet war, den Beschwerdeführer als Empfänger möglichst eindeutig zu bezeichnen und nicht in jedem Fall nachprüfen kann, ob konkret an der Abgabestelle namensgleiche Personen wohnhaft sind, verletzte die Verwendung des Geburtsdatums in der Adressierung zwecks eindeutiger Identifikation des Empfängers diesen daher nicht in seinem Recht auf Geheimhaltung personenbezogener Daten, da der vorgenommene Eingriff in sein Geheimhaltungsrecht leichter wiegt als die Gefahr, die im Fall eines Zustellfehlers seinem Interesse an der Geheimhaltung verwaltungsstrafrechtlicher Vorwürfe gedroht hätte. Strafrechtliche Vorwürfe sind zwar keine sensiblen Daten im Sinne des Gesetzes, durch ihre Einordnung unter die Sonderregel des § 8 Abs. 4 DSG 2000 im Hinblick auf das Geheimhaltungsinteresse jedoch klar „sensibler“ als das bloße Geburtsdatum.“ (Bescheid der Datenschutzkommission vom 17. Dezember 2010, K121.636/0010-DSK/2010, RIS)
Diese Entscheidungen gehen jedoch von einem gesetzmäßigen Zustellvorgang und einer gesetzmäßigen Zustellmethode aus, bei der dem Zustellorgan (d.h. dem Briefzusteller des beauftragten Postunternehmens) eine Identitätsprüfung aufgetragen war.
Der gesetzmäßig vorgezeichnete Weg für die nachweisliche, physische Zustellung eines Behördendokuments an den genau bezeichneten Empfänger zu eigenen Handen ist im Inland der eigenhändig zuzustellende Rückscheinbrief (RSa-Brief) gemäß § 21 ZustG iVm Formular 3/1 zur ZustFormV.
Eine Verwaltungsstrafverfügung ist gemäß § 48 Abs. 2 VStG zwingend eigenhändig zuzustellen. Für die Verwaltungsstrafbehörde besteht in diesem Punkt kein Ermessen (etwa aus Zweckmäßigkeits- oder Sparsamkeitserwägungen). Der Gesetzgeber hat diese Anordnung aus dem systematischen Zusammenhang erkennbar getroffen, um sicherzustellen, dass die Strafverfügung den genau zu bezeichnenden Beschuldigten, an den sich der erhöht schutzwürdige Vorwurf einer strafbaren Handlung richtet (vgl. § 8 Abs. 4 DSG 2000), auch sicher erreicht, und kein Unbefugter davon Kenntnis erlangt.
Mit der eigenhändigen Zustellung erfolgt auch die Identitätsprüfung durch den Zusteller, was einen zusätzlichen Schutz zugunsten der Zustellung an den Empfänger bedeutet.
§ 5 ZustG sieht überdies die eindeutige Bezeichnung des Empfängers vor und schließt für diesen Zweck die Verwendung des Geburtsdatums zur Identifizierung des Empfängers jedenfalls nicht aus. Dies wird auch durch die einschlägigen Erläuterungen zu § 5 ZustG untermauert. Die Bestimmung, dass die Identität des Empfängers möglichst eindeutig zu bezeichnen ist, hat in dieser Form erstmals durch BGBl. I Nr. 10/2004 in das ZustG Eingang gefunden.
In den EB GP XXII, RV 252 zu § 5 ZustG idF BGBl. I Nr. 10/2004 ist zu lesen:
„Durch diese Regelung soll die Verantwortung zwischen Behörde und Zustelldienst klar abgegrenzt werden. Die Zustellverfügung ist kein förmlicher Akt und insbesondere kein Bescheid. Auch § 18 Abs. 3 AVG schafft für den Empfänger keinen subjektiven Rechtsanspruch auf die Übermittlung von Mitteilungen der Behörde in einer bestimmten Form; dies gilt sowohl für die Frage, ob überhaupt eine Zustellung erforderlich ist oder etwa eine telefonische Mitteilung genügt, als auch hinsichtlich der unterschiedlichen Arten der Zustellung.
…
Das Erfordernis einer möglichst eindeutigen Bezeichnung des Empfängers soll eine ausdrücklichere Rechtsgrundlage als bisher dafür schaffen, dass in manchen Fällen das Geburtsdatum als Identifikationsdatum des Empfängers in der Adressierung angeführt wird. Die Datenschutzkommission hat mehrfach entschieden, dass dies dann zulässig ist, wenn nach dem Inhalt des zuzustellenden Schriftstücks (z.B. ein Strafbescheid) die eindeutige Bezeichnung des Empfängers besonders wichtig ist.
...“
Hier erfolgte nun die Zustellung entgegen den eindeutigen Vorgaben des VStG nicht zu eigenen Handen, sondern durch bloße Abgabe in den Hausbriefkasten. Durch eine Zustellung zu eigenen Handen wäre durch den Zusteller sicher gestellt gewesen wäre, dass nur der Empfänger der Sendung von dem Umstand Kenntnis erlangt hätte, dass gegen ihn eine Strafverfügung erlassen worden ist. Wäre doch durch die Angabe des Geburtsdatums bei korrekter Vorgangsweise der Zusteller in der Lage gewesen, die Sendung dem richtigen Empfänger zuzuordnen und für eine persönliche Aushändigung zu sorgen. Bei der hier erfolgten Zustellung durch bloße Abgabe in den Hausbriefkasten ermöglichte die Angabe des Geburtsdatums zwar auch im Fall namensgleicher Personen im selben Haushalt die richtige Zuordnung unter den Mitbewohnern, verhindert aber nicht die mögliche Kenntnis eines Mitbewohners über die Tatsache, dass ein behördliches Schriftstück (Strafverfügung) an einen anderen Mitbewohner zugestellt wurde. Da die gesetzlich vorgesehenen strengeren Auflagen für die Zustellung einer Strafverfügung auch den Geheimhaltungsinteressen der Beschwerdeführerin dienen, kann sich die Beschwerdegegnerin, die diese gesetzlichen Vorgaben nicht eingehalten hat, nicht auf überwiegende berechtigte Interessen berufen und wurde auch dem datenschutzrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebot nicht entsprochen (§ 1 Abs. 2 DSG).
Der Beschwerde war daher hier Folge zu geben und eine Verletzung des Rechts auf Geheimhaltung festzustellen. Auf die Bindungswirkung gemäß § 40 Abs. 4 DSG 2000 wird hingewiesen.
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