BESCHEID
Die Datenschutzkommission hat unter dem Vorsitz von Dr. MAIER und in Anwesenheit der Mitglieder Dr. DUSCHANEK, Mag. HUTTERER, Dr. KOTSCHY, Dr. STAUDIGL und Mag. ZIMMER sowie des Schriftführers Mag. FLENDROVSKY in ihrer Sitzung vom 6. Juli 2004 folgenden Beschluss gefasst:
Spruch
Über die Beschwerde des K in M (Beschwerdeführer) vom 21. September 2003, vertreten durch J, Rechtsanwalt in Y, gegen die Bundespolizeidirektion M (Beschwerdegegnerin), wegen Verletzung im Recht auf Geheimhaltung durch Vornahme einer erkennungsdienstlichen Behandlung wird gemäß den §§ 1 Abs. 5, 31 Abs. 2 des Datenschutzgesetzes 2000 (DSG 2000), BGBl I Nr. 165/1999 idF BGBl I Nr. 136/2001, und gemäß § 90 des Sicherheitspolizeigesetzes (SPG), BGBl. Nr. 566/1991 idF BGBl Nr. 104/2002, entschieden:
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer durch die Abnahme von Fingerabdrücken am 22. August 2003 in ihrer Dienststelle P im Recht auf Geheimhaltung gemäß § 1 Abs. 1 DSG 2000 verletzt.
Der Antrag auf Anordnung einer Löschung dieser Daten wird gemäß § 1 Abs. 3 Z 2 iVm § 27 DSG 2000 abgewiesen.
Weitere angewendete Rechtsvorschriften: §§ 19 und 38 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG), BGBl Nr. 51/1991 idF BGBl I Nr. 117/2002; § 1 Abs. 2 DSG 2000; §§ 81 Abs. 2, 83 Abs. 5 und 96 Abs. 1 des Fremdengesetzes 1997 (FrG), BGBl I Nr. 75/1997 idF BGBl I Nr. /2002; Art 4 Abs. 1, 8 Abs. 1, 11 Abs. 1, 12 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung von 'Eurodac' für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens, Amtsblatt L 316/1 (EURODAC-V);
Begründung:
In seiner Beschwerde machte der Beschwerdeführer eine Verletzung im Recht auf Geheimhaltung dadurch geltend, dass ihm Organe der Beschwerdegegnerin im Zuge einer Einvernahme im Büro A der Bundespolizeidirektion M am 22. August 2003 einen Ladungsbescheid ausgehändigt hätten, mit dem er zu einer erkennungsdienstlichen Behandlung geladen worden sei, die in der Folge auch durchgeführt worden sei.
Die Datenschutzkommission hat ein Ermittlungsverfahren durchgeführt, auf Grund dessen der folgende entscheidungsrelevante Sachverhalt angenommen wird:
Dem Beschwerdeführer wurde mit Bescheid des Unabhängigen Bundesasylsenats vom 28. Juli 2003, GZ zzz XII/36/03, Asyl gewährt. Am 29. Juli 2003 beantragte er die Ausstellung eines Konventionsreisepasses.
Anlässlich einer persönlichen Vorsprache des Beschwerdeführers am 22. August 2003 im Büro A der Bundespolizeidirektion M, zu der er entsprechend einer Ladung vom 6. August 2003 erschienen war, wurde diesem ein Ladungsbescheid ausgehändigt, mit dem er zur Durchführung einer erkennungsdienstlichen Behandlung in die Dienststelle P der Bundespolizeidirektion M geladen wurde. Als Rechtsgrundlage waren § 19 AVG und § 96 FrG genannt. Der Beschwerdeführer erschien noch am selben Tag an dem im Ladungsbescheid bezeichneten Ort, wo ihm Fingerabdrücke abgenommen wurden. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers wandte sich - ebenfalls noch am 22. August 2003 - mit einem Schreiben an den Vorstand des Büros A gegen diese Vorgangsweise.
Als Reaktion auf das letztgenannte Schreiben teilte die Beschwerdegegnerin dem Rechtsvertreter mit Schreiben vom 4. September 2003 mit, Rechtsgrundlage für die erkennungsdienstliche Behandlung sei § 96 Abs. 1 Z 3 FrG.
Beweiswürdigung: Diese Feststellungen beruhen auf dem Beschwerdevorbringen, weiters auf dem der Beschwerde angeschlossenen Schreiben an den Vorstand des Büros A vom 22. August 2003 sowie auf den Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin vom 18. November 2003 und vom 23. März 2004. Diese stellen das Beschwerdevorbringen in sachverhaltsmäßiger Hinsicht nicht in Abrede.
Die Fingerabdrücke werden jedoch nicht (mehr) in strukturierter Form bzw. automationsunterstützt verarbeitet, es befindet sich lediglich eine Kopie des Fingerabdruckblattes im von der Beschwerdegegnerin zur Zl. xxx/A/03 geführten (Papier )Akt.
Beweiswürdigung: Diese Feststellungen beruhen auf den Beilagen zur Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom 23. März 2004.
In rechtlicher Hinsicht folgt daraus:
1. anzuwendende Rechtsvorschriften
Gemäß der Verfassungsbestimmung des § 1 Abs. 5 DSG 2000 ist gegen Rechtsträger, die in Formen des Privatrechts eingerichtet sind, ist, soweit sie nicht in Vollziehung der Gesetze tätig werden, das Grundrecht auf Datenschutz mit Ausnahme des Rechtes auf Auskunft auf dem Zivilrechtsweg geltend zu machen. In allen übrigen Fällen ist die Datenschutzkommission zur Entscheidung zuständig, es sei denn, dass Akte der Gesetzgebung oder der Gerichtsbarkeit betroffen sind.
Nach § 90 SPG entscheidet die Datenschutzkommission gemäß § 31 DSG 2000 über Beschwerden wegen Verletzung von Rechten durch Verwenden personenbezogener Daten in Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung – dazu zählt nach § 2 Abs. 2 SPG auch die Fremdenpolizei - entgegen den Bestimmungen des Datenschutzgesetzes. Davon ausgenommen ist die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermittlung von Daten durch die Ausübung verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt. Gemäß § 31 Abs. 2 DSG 2000 ist die Datenschutzkommission zur Entscheidung über behauptete Verletzungen der Rechte eines Betroffenen auf Geheimhaltung, auf Richtigstellung oder auf Löschung nach diesem Bundesgesetz ist die Datenschutzkommission dann zuständig, wenn der Betroffene seine Beschwerde gegen einen Auftraggeber des öffentlichen Bereichs richtet, der nicht als Organ der Gesetzgebung oder der Gerichtsbarkeit tätig ist. Gemäß der Verfassungsbestimmung des § 1 Abs. 1 DSG 2000, hat jedermann, insbesondere auch im Hinblick auf die Achtung des Privat- und Familienlebens, Anspruch auf Geheimhaltung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten, soweit ein schutzwürdiges Interesse daran besteht. Das Bestehen eines solchen Interesses ist ausgeschlossen, wenn Daten infolge ihrer allgemeinen Verfügbarkeit oder wegen ihrer mangelnden Rückführbarkeit auf den Betroffenen einem Geheimhaltungsanspruch nicht zugänglich sind.
Soweit die Verwendung von personenbezogenen Daten nicht im lebenswichtigen Interesse des Betroffenen oder mit seiner Zustimmung erfolgt, sind nach Abs. 2 leg. cit. Beschränkungen des Anspruchs auf Geheimhaltung nur zur Wahrung überwiegender berechtigter Interessen eines anderen zulässig, und zwar bei Eingriffen einer staatlichen Behörde nur auf Grund von Gesetzen, die aus den in Art. 8 Abs. 2 EMRK genannten Gründen notwendig sind. Derartige Gesetze dürfen die Verwendung von Daten, die ihrer Art nach besonders schutzwürdig sind, nur zur Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen vorsehen und müssen gleichzeitig angemessene Garantien für den Schutz der Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen festlegen. Auch im Falle zulässiger Beschränkungen darf der Eingriff in das Grundrecht jeweils nur in der gelindesten, zum Ziel führenden Art vorgenommen werden.
Gemäß § 1 Abs. 3 Z 2 DSG 2000 hat jedermann, soweit ihn betreffende personenbezogene Daten zur automationsunterstützten Verarbeitung oder zur Verarbeitung in manuell, d.h. ohne Automationsunterstützung geführten Dateien bestimmt sind, nach Maßgabe gesetzlicher Bestimmungen das Recht auf Richtigstellung unrichtiger Daten und das Recht auf Löschung unzulässigerweise verarbeiteter Daten.
In Ausführung dieser Verfassungsbestimmung gewährt § 27 DSG 2000 einfachgesetzlich ein Recht auf Löschung von in Datenanwendungen (§ 4 Z 7 DSG 2000) enthaltenen Daten. Die relevanten Bestimmungen des 7. und 8. Hauptstücks des Fremdengesetzes 1997, BGBl I Nr. 75/1997 idF BGBl I Nr. 134/2002 (FrG), lauten auszugsweise:
'7. Hauptstück
Österreichische Dokumente für Fremde
1. Abschnitt
Fremdenpässe und Konventionsreisepässe
[...]
Versagung eines Fremdenpasses
§ 81 [...]
(2) Die Ausstellung eines Fremdenpasses ist zu versagen, wenn der Fremde unentschuldigt einer Ladung zur erkennungsdienstlichen Behandlung, in der diese Folge angekündigt ist, nicht Folge leistet oder an der erkennungsdienstlichen Behandlung nicht mitwirkt.
[...]
Konventionsreisepässe
§ 83. (1) Konventionsreisepässe sind Flüchtlingen auf Antrag auszustellen, denen in Österreich Asyl gewährt wird.
[...]
(5) Für die Festsetzung der Gültigkeitsdauer und des Geltungsbereiches von Konventionsreisepässen sowie der Gültigkeitsdauer der Rückkehrberechtigung in Konventionsreisepässen gelten die Bestimmungen des Anhanges der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge; im übrigen gelten die §§ 77 bis 82.
[...]
8. Hauptstück
Verfahrens- und Strafbestimmungen
[...]
3. Abschnitt
Verwenden personenbezogener Daten
Verwenden erkennungsdienstlicher Daten
§ 96. (1) Die Behörde ist ermächtigt, Fremde erkennungsdienstlich zu behandeln
2. Recht auf Geheimhaltung
Klarzustellen ist zunächst, dass Gegenstand der Entscheidung der Datenschutzkommission nur die erkennungsdienstliche Behandlung an sich und die weitere Verwendung der dabei gewonnenen Daten sein kann, nicht jedoch der mit dem rechtskräftigen Ladungsbescheid vom 22. August 2004 auf Grundlage von § 19 AVG ausgesprochene Auftrag, zu einer erkennungsdienstlichen Behandlung zu erscheinen. Dieser Bescheid stellt noch keinen Akt der Verwendung von Daten bzw. keinen Eingriff in das Recht auf Geheimhaltung dar, weil sein Inhalt nur die Verpflichtung, vor der Behörde zu erscheinen, beinhaltet (Walter/Mayer, Verwaltungsverfahren, 8. Aufl. (2003), Rz 187). Die Datenschutzkommission ist vielmehr, wie aus § 38 AVG abzuleiten ist, an diesen Bescheid gebunden (Verbindlichkeit: Walter/Mayer, aaO, Rz 465 ff), seine Bekämpfung wäre dem Beschwerdeführer vor den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts möglich gewesen. Eine dagegen gerichtete Beschwerde an die Datenschutzkommission wäre hingegen wegen Unzuständigkeit und entschiedener Sache zurückzuweisen, weshalb das Beschwerdebegehren insofern einschränkend auszulegen war, als der Ladungsbescheid als nicht davon umfasst angesehen wird.
§ 1 Abs. 1 DSG 2000 beinhaltet nach der mittlerweile ständigen Rechtsprechung der Datenschutzkommission auch einen Schutz vor Ermittlungen (vgl. ausdrücklich die Bescheide vom 5. Oktober 1999, GZ K120.667/8-DSK/99 und vom 21. Jänner 2003, GZ. K120.757/001-DSK/2003). Somit stellt bereits die Ermittlung erkennungsdienstlicher Daten einen Eingriff in das Recht auf Geheimhaltung dar, der nach § 1 Abs. 2 DSG 2000 zunächst einer gesetzlichen Grundlage bedarf.
Die Beschwerdegegnerin hat ihre zunächst gegenüber dem Beschwerdeführer (im Schreiben vom 4. September 2003) ohne Anbot irgendwelcher Beweismittel zum Ausdruck gebrachte Argumentation, es bestehe der Verdacht, dass gegen den Beschwerdeführer unter anderem Namen ein noch geltendes Aufenthaltsverbot erlassen worden sei, und es sei daher der Tatbestand des § 96 Abs. 1 Z 3 FrG erfüllt gewesen, vor der Datenschutzkommission ausdrücklich nicht aufrecht erhalten und liegen dafür auch keinerlei sachverhaltsmäßige Anhaltspunkte vor. Letzteres gilt auch für die in den Z 1, 1a, 2 und 5 leg. cit. normierten Tatbestände.
Die Beschwerdegegnerin beruft sich nunmehr vielmehr alleine auf die Z 4 des § 96 Abs. 1 FrG, die sich ihrem Wortlaut nach nur auf die Ausstellung von Fremdenpässen oder Lichtbildausweisen für Fremde bezieht, nicht jedoch auf Konventionsreisepässe. Dies erkennt die Beschwerdegegnerin auch, sie vertritt aber die Auffassung, diese Bestimmung sei auch bei der Ausstellung von Konventionsreisepässen anwendbar. Dies ergebe sich aus dem Verweis des § 83 Abs. 5 FrG auf die Bestimmungen der §§ 77 bis 82 FrG über die Ausstellung von Fremdenpässen. § 81 Abs. 2 FrG normiere als Versagungsgrund, dass der Fremde unentschuldigt einer Ladung zur erkennungsdienstlichen Behandlung, in der diese Folge angekündigt ist, nicht Folge leistet oder an der erkennungsdienstlichen Behandlung nicht mitwirkt.
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Der Gesetzgeber hat in § 81 Abs. 2 FrG keine besondere Ermächtigung zur erkennungsdienstlichen Behandlung Fremder geschaffen, sondern knüpft in dieser Bestimmung lediglich allgemein an bestehende Ermächtigungen, insbesondere § 96 Abs. 1 FrG (aber auch etwa § 65 SPG) an. § 81 Abs. 2 FrG stellt somit für sich alleine keine Grundlage für eine erkennungsdienstliche Behandlung dar, sondern regelt lediglich eine Folge eines unentschuldigten Fernbleibens zu einer auf Grundlage anderen Bestimmungen durchzuführenden erkennungsdienstlichen Behandlung. Wenn nun § 83 Abs. 5 FrG unter anderem auf § 81 Abs. 2 FrG verweist, so kann darin keinesfalls eine Erweiterung der Befugnisse zur Durchführung von erkennungsdienstlichen Behandlungen gesehen werden, weil schon § 81 Abs. 2 FrG eine solche nicht vornimmt.
Auch die von der Beschwerdegegnerin darüber hinaus für ihren Standpunkt ins Treffen geführten erläuternden Bemerkungen zur Vorgängerbestimmung des § 96 FrG, das ist § 72 FrG 1992, wo generell von einem österreichischen Dokument für einen Fremden gesprochen wird, vermag eine Auslegung über den klaren Wortlaut hinaus nicht zu rechtfertigen. Eine Analogie ist mangels Vorliegens einer Lücke ausgeschlossen.
Auch wenn im Vorbringen von Beschwerdeführer und –gegnerin keine dahin gehenden Ausführungen enthalten waren, sei der Vollständigkeit halber klar gestellt, dass auch die EURODAC-V im vorliegenden Fall keine geeignete Grundlage für die Abnahme von Fingerabdrücken liefern kann, und zwar schon deshalb, weil ihr Anwendungsbereich derzeit lediglich Asylwerber (Kapitel II), Personen, die im Zusammenhang mit dem illegalen Überschreiten der Außengrenzen der Europäischen Gemeinschaft aufgegriffen werden (Kapitel III) und schließlich Ausländer, die sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhalten (Kapitel IV), umfasst. Der Beschwerdeführer gehörte jedoch im Zeitpunkt der Abnahme seiner Fingerabdrücke keiner dieser Personengruppen an, sondern war (anerkannter) Flüchtling im Sinn von § 2 Abs. 1 des Asylgesetzes 1997 sowie von Art 2 Abs. 1 lit. d EURODAC-V. Eine Abnahme von Fingerabdrücken sieht die EURODAC-V für diese Personengruppe derzeit (vgl. Art 12 Abs. 2 und 3) nicht vor, sondern ordnet in ihrem Art. 12 Abs. 1 vielmehr sogar eine Sperrung bereits existierender Fingerabdrücke mittlerweile anerkannter Flüchtlinge an. Somit mangelt es schon an der von § 1 Abs. 2 DSG 2000 geforderten gesetzlichen Grundlage für den von der Beschwerdegegnerin gesetzten Eingriff in das Recht des Beschwerdeführers auf Geheimhaltung. Diese Verletzung war daher spruchgemäß festzustellen.
3. Recht auf Löschung
Das Ermittlungsverfahren hat ergeben, dass die Fingerabdrücke des Beschwerdeführers jedenfalls im Entscheidungszeitpunkt nur mehr in Form einer Kopie des Fingerabdruckblattes im fremdenpolizeilichen Akt aufbewahrt werden.
Die Datenschutzkommission hat in ihrer bisherigen Rechtsprechung wiederholt ausgesprochen, dass § 27 DSG 2000 ein Recht auf Löschung nur im Umfang des § 1 Abs. 3 Z 2 DSG 2000 einräumt, also nur automationsunterstützt (also in einer Datenanwendung nach § 4 Z 6 DSG 2000) verarbeitete Daten umfasst und allenfalls (nach § 58 DSG 2000) auch auf manuelle Dateien anzuwenden ist. Papierakten sind aber keine manuellen Dateien und schon gar keine Datenanwendungen (vgl. die Bescheide K120.828/002-DSK/2003 und K120.846/007-DSK/2003, jeweils vom 2. September 2003, und den Bescheid vom, K120.883/001-DSK/2004 vom 2004, abrufbar unter www.ris.bka.gv.at). Somit kommt dem Beschwerdeführer nach dem DSG 2000 ein Recht auf Löschung seiner Fingerabdrücke aus dem Papierakt Zl. xxx/A/03 nicht zu, weshalb der auf Löschung gerichtete Teil der Beschwerde abzuweisen war.
Ein allenfalls sich aus § 74 SPG ergebender (einfachgesetzlicher) Löschungsanspruch war im Beschwerdeverfahren nicht zu berücksichtigen, weil seine Durchsetzung nicht nach § 90 SPG, der nur Rechtsverletzungen nach dem DSG 2000 umfasst, vor der Datenschutzkommission, sondern gemäß § 76 Abs. 6 SPG bei der Sicherheitsdirektion zu erfolgen hätte. Es sei informationshalber darauf hingewiesen, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom 23. März 2004 eine Skartierung des fremdenpolizeilichen Aktes des Beschwerdeführers nach Abschluss des gegenständlichen Beschwerdeverfahrens in Aussicht gestellt hat.
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